§ 1. Конституция Бразилии

1. Конституционное развитие

Бразилия — пятая по величине территории, шестая по численности населения (более 158 млн. жителей в 1996 г.) и восьмая по уровню экономического развития страна в мире. В этой многоэтнической стране в середине текущего столетия 55—60% населения принадлежали к белой расе, примерно 25% составляли мулаты, 15% — негры и около 0,5% — ин­дейцы. Большинство населения — потомки португальцев, ког­да-то завоевавших Бразилию, но среди населения имеется некоторая доля немцев, датчан и бельгийцев, эмигрировавших в эту страну, а также японцев и китайцев. Происходящая эво­люция этнического состава ведет к тому, что доля белого на­селения растет медленнее, чем доля других расовых групп. Бра­зилия занимает третью часть территории Латинской Америки, и примерно третью часть населения последней составляет на­селение этой страны.

С 1500 по 1822 гг. Бразилия была колонией Португалии. В 1815 г. Бразилия получила статус королевства, став состав­ной частью Объединенного королевства Португалии, Бразилии и Алгарви, но фактически продолжала оставаться в прежнем положении. В колониальный период в стране неоднократно поднималось освободительное движение за независимость. Революция 1820 г. в Португалии повлекла новую активизацию такого движения, и в результате 7 сентября 1822 г. Бразилия стала независимой империей. Участие бразильских представи­телей в разработке либеральной португальской Конституции в 1821 г. послужило импульсом к попыткам создать конституци­онный строй и в Бразилии. Учредительное собрание, созван­ное в июне 1822 г. принцем-регентом Педру и приступившее к разработке Конституции в мае 1823 г., было вскоре им же распущено. В октябре 1823 г. Педру I, ставший к тому времени Императором, учредил Государственный совет, который и выработал Конституцию, октроированную в 1824 г. и провозг­ласившую страну конституционной и представительной монар­хией. В соответствии с концепцией Бенжамена Констана Кон­ституция предусмотрела разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную и посредни­ческую (Moderador)*. В 1825 г. Португалия была вынуждена признать независимость своей бывшей колонии.

* См.: Dezen Junior G. Direito Constitucional — 10 ediHa|o. Brasilia. 1999. P. 146.

Со времени завоевания независимости Бразилия прошла длительный путь конституционной эволюции, ознаменовавший­ся принятием еще 6 конституций. Всякий раз развитие прохо­дило в острой политической борьбе, порою переходившей в восстания и военные перевороты. Первая Конституция неоднок­ратно изменялась, в частности Дополнительным конституци­онным актом 12 августа 1834 г., а также актами 12 мая 1840 г. и 23 ноября 1841 г. Наиболее заметной вехой в политическом раз­витии стали антимонархические выступления в ноябре 1889 г., приведшие к падению монархии. Временное правительство провозгласило в Бразилии республику с федеративной фор­мой территориального устройства, а Национальный учреди­тельный конгресс принял Конституцию Федеративной Респуб­лики Бразилии, в которой в большой мере был использован опыт США. Она была промульгирована 24 февраля 1891 г.

В 1930 г. в стране произошла революция, в результате которой Учредительное собрание, сформированное в 1933 г. с использованием идеи корпоративного представительства, за­имствованной у фашистской Италии, одобрило в 1934 г. Кон­ституцию, предложенную Правительством. Провозглашая раз­деление власти на законодательную, исполнительную и судеб­ную, Конституция усилила ее исполнительную ветвь.

10 ноября 1937 г. Президент (фактически диктатор) Жетулио Варгас октроировал Конституцию "Нового государства", которая по существу санкционировала сосредоточение в руках Президента всей власти. Полномочия Национального конгрес­са и автономия судебной власти и штатов были урезаны, Фе­деральный сенат переименован в Федеральный совет. Последо­вавший роспуск парламента превратил в фикцию многие по­ложения Конституции.

В начале 1945 г. под давлением различных оппозиционных сил в стране произошла некоторая либерализация режима, в частности была разрешена деятельность политических партий, снят запрет на забастовки. В октябре 1945 г. в результате за­говора военных режим Ж. Варгаса был свергнут. 2 декабря того же года состоялись выборы, в итоге которых один из органи­заторов переворота генерал Эурико Гаспар Дутра стал Пре­зидентом страны; одновременно было сформировано Учреди­тельное собрание для разработки новой Конституции. При ее создании были взяты за основу положения Конституции 1934 г. Проект разрабатывался самим Собранием. Конституция была им принята 18 сентября 1946 г. и с довольно многочисленны­ми поправками действовала до следующего военного перево­рота. Конституция 1946 г. представляла собой довольно демок­ратический акт, провозглашавший достаточно широкий круг прав и свобод, содержала принцип разделения властей, вос­становила права штатов и муниципий.

В условиях усиления роли государства в экономической сфере и политизации бразильского общества произошло объе­динение сил, выступавших против существовавшего режима. 31 мая 1964 г. в штате Минас-Жерайс вспыхнул военный мя­теж, окончившийся государственным переворотом. За несколько недель до этого командующие тремя видами вооруженных сил издали Институционный акт № 1, который впоследствии стал юридической основой оформлявшегося авторитарного режима. Затем последовали другие такие же акты (всего более 10). Они регулировали важнейшие стороны жизни государства и правового положения его жителей. Конституция 1946 г. при этом юридически не отменялась; в Институционном акте № 1 специально подчеркивалось, что она продолжает действовать, но подвергается некоторым изменениям. Продолжал действо­вать Конгресс, но из его состава были удалены наиболее ак­тивные противники установленного режима.

24 января 1967 г. была промульгирована еще одна Консти­туция, которая усилила роль Союза в ущерб штатам и власть Президента, предусмотрев возможность, приостановления кон­ституционных прав и свобод. Отменялись прямые выборы Пре­зидента, который стал избираться коллегией в составе Наци­онального конгресса и делегатов от законодательных собраний штатов. 17 октября 1969 г. военная хунта провела Конституци­онную поправку № 1, которая увеличила срок полномочий Президента с четырех до пяти лет, ввела косвенные выборы губернаторов штатов и отменила парламентский иммунитет. Эту новую редакцию Конституции иногда считают отдельной конституцией.

Особенность военно-авторитарного режима состояла в том, что хотя военные оказывали решающее влияние на жизнь страны, в то же время продолжали действовать и граждан­ские органы — парламент (военные, ставшие депутатами, дол­жны были уйти в запас), продолжали работать суды. Действо­вали, хотя и с некоторыми ограничениями, права и свободы.

В первый период правления военных основная ставка де­лалась на репрессивные меры по подавлению оппозиции, под­чинению профсоюзов, усмирению рабочего и крестьянского движения. Развернувшаяся забастовочная борьба, консолида­ция противников режима, демократическое движение повлекли значительное сужение социальной базы режима. Происходила постепенная эволюция и в среде военных, у которых возобла­дали сторонники умеренной политики. Эти факторы постепен­но привели к заметной демократизации внутри страны. Была разрешена деятельность многих политических партий (за исклю­чением коммунистов). Политический режим постепенно менял свой характер, приняв с 1979 г. либерально-авторитарную окрас­ку. Во второй половине 80-х гг. значительно изменилось соот­ношение политических сил внутри страны; демократические силы постепенно наращивали свои усилия. Правящая верхуш­ка страны также проявила готовность к политическим рефор­мам. В результате были проведены выборы в Национальное уч­редительное собрание, которое после выработки Конституции должно было выполнять функции парламента. Поэтому это Со­брание было избрано двухпалатным. В состав Собрания входили члены Национального конгресса — 72 сенатора и 487 депутатов, получивших свои мандаты 15 ноября 1986 г. Оно заседало в течение восьми месяцев и пяти дней.

До избрания Собрания 18 июля 1985 г. Президентом стра­ны был издан декрет об образовании Временной комиссии по конституционным преобразованиям, состоявшей из 49 наибо­лее крупных бразильских юристов и отражавшей широкий спектр различных мнений (например, в нее входил и извест­ный писатель-коммунист Жоржи Амаду). Комиссия разрабо­тала предварительный проект Конституции, который подверг­ся критике со стороны и левых и правых партий. Этот проект, однако, не был представлен в Учредительное собрание с тем, чтобы не оказывать давления на депутатов, но имел мораль­ное и познавательное значение и был использован Собранием.

Учредительное собрание, начавшее работать в феврале 1987 г., разрабатывало текст Конституции в 8 тематических комиссиях, разделенных на подкомиссии. В них было рассмотрено 14 920 поправок; затем в комиссиях по синтезу было изучено 35 111 предложений и поправок. Проект Конституции, выработанный Собранием, 9 июля 1987 г. был вынесен на все­народное обсуждение. Работа учредительного органа проходила в обстановке гласности; граждане имели возможность свобод­но посещать его заседания. В проект могли вноситься "народ­ные поправки", т. е. поправки, подписанные не менее чем 30 тыс. избирателей. При этом один избиратель не мог подписывать более трех предложений. Поправки в порядке народной иници­ативы затрагивали вопросы аграрной реформы, право на труд, право на образование, другие социальные права, защиту ок­ружающей среды, вопросы жилища, амнистии, образования новых штатов. В течение месячного срока было предложено более 10 тыс. поправок, под которыми подписались около 12 млн. избирателей. Наибольшее число подписей собрали предложения об аграрной реформе (более 1 млн.). В конце концов в текст были включены 122 народные поправки. Самими членами Собра­ния было предложено более 60 тыс. поправок.

Заключительное голосование по тексту Конституции со­стоялось 22 сентября 1988 г. "За" было подано 474 голоса, "против" — 15, воздержались 6 членов Собрания. Конституция вступила в силу 5 октября 1988 г. Состоящий из почти 42 тыс. слов, высший закон 1988 г. оказался самым объемным в исто­рии страны. Он положил начало новому периоду в истории страны — периоду "Новой республики".

На декабрь 2000 г. в Конституцию была внесена 31 поправка.

2. Общая характеристика действующей Конституции

Конституция 1988 г. построена в соответствии с конститу­ционными традициями Бразилии, в более широком плане — в соответствии с латиноамериканскими традициями, всегда ори­ентировавшимися на государственно-правовую систему США. Влияние последней весьма заметно и начинается с первой же строчки, которая повторяет знаменитую фразу из Конститу­ции США 1787 г. Только здесь читаем: "Мы, представители бразильского народа..." Цели образования нового бразильско­го государства значительно шире, чем указанные в преамбу­ле высшего закона США (несомненно влияние времени), но форма подачи одна и та же. Этими целями являются: учрежде­ние демократического государства, призванного "обеспечить осуществление социальных и индивидуальных прав, свободу, безопасность, благосостояние, развитие, равенство и справед­ливость в качестве наивысших ценностей общества братского, плюралистического и без предрассудков, основанного на со­циальной и обязывающей гармонии, на внутреннем и между­народном порядке с мирным разрешением разногласий...". Рес­публиканская президентская форма правления, федеративная форма территориального устройства, четко прописанное раз­деление компетенции по горизонтали (принцип разделения властей) и по вертикали (распределение компетенции между Союзом и субъектами федерации), примат личных прав и сво­бод перед остальными — несомненные заимствования из кон­ституционной системы США.

В то же время акт 1988 г. вобрал многие институты из европейского конституционного права. Детальное регулирова­ние социальных прав и свобод, специальная глава о полити­ческих партиях, регулирование института конституционного контроля, двух видов чрезвычайного положения (состояние защиты и военное положение), а также многочисленные и объемные нормы, касающиеся экономических отношений, куль­туры, социальной политики, градостроительства, здравоохра­нения, спорта и других, о которых будет сказано ниже, наве­яны соответствующими положениями конституций Португалии 1976 г., Испании 1978 г., Греции 1975 г., принятие которых предшествовало началу работы Учредительного собрания.

Несомненен европейский подход к формулированию ряда важных институтов. В Конституции 1988 г. устанавливаются общие принципы с соответствующей отсылкой к дополняюще­му* (конституционному), органическому и обычному законода­тельству. Именно такой подход характерен для французской Конституции 1958 г. (отсылки к органическому и обычному законодательству), Конституции Италии 1947 г. (отсылки к конституционному, органическому и обычному законодатель­ству), Конституции Испании 1978 г. (также отсылки к органи­ческому и обычному законодательству) и Португалии 1974 г. (после нескольких пересмотров, практически целиком изме­нивших первоначальный текст, в этом акте содержатся мно­гочисленные отсылки к законам, регулирующим детали устанавливаемых норм). Такой подход к регулированию мы находим в разд. VII и VIII об экономическом и социальном устройстве, в главах об урбанизации, социальном обеспечении, в отделе II второй главы того же восьмого раздела о социальном устрой­стве — о здравоохранении, отделе III этой же главы — о социальной политике, в гл. III этого раздела — об образова­нии, культуре и спорте (ст. 205 и сл.), гл. IV — о науке и технологии. Конституция отвечает на очень большое число вопросов в экономической, социальной и культурной областях, что объясняется требованиями нашего времени. Детальное регулирование вопросов с отсылочным характером норм — специфическая черта бразильской Конституции. Характерно, что Конституция зачастую дает законодателю подробные ин­струкции относительно содержания законов, к которым она отсылает.

* Термин "leis complementares" в Общей части учебника был переведен как "дополнительные законы". Данный автором настоящей главы перевод "дополняющие законы" представляется более точным, ибо имеются в виду законы, дополняющие Конституцию. — Прим. ред.

Конституция 1988 г. имеет типичную для бразильской традиции форму: она включает преамбулу и две части — ос­новную с девятью разделами, которые делятся на главы (неко­торые главы делятся еще на отделы), а те — на статьи, имею­щие подчас сложное внутреннее членение (общий принцип, конкретизирующие пункты и развивающие параграфы), и Акт о переходных конституционных положениях, имеющий отдель­ную нумерацию статей. Точно такую же структуру имела, например, Конституция 1946 г. Основная часть Конституции включала первоначально 245 статей. Затем их число несколь­ко увеличилось, хотя нумерация статей не менялась. Число статей Акта о переходных конституционных положениях уве­личилось с 70 до 83. Кроме того, действует ряд статей консти­туционных поправок, положения которых не инкорпорирова­ны в текст Конституции (ст. 3—6 Конституционной поправки № 17 1997 г., ст. 25—31, 33, 34 Конституционной поправки № 19 1998 г., ст. 3—17 Конституционной поправки № 20 1998 года); они имеют преимущественно переходный характер.

Композиционно Конституция 1988 г. построена по европей­скому образцу: она открывается преамбулой, за которой сле­дуют раздел об основных принципах и чрезвычайно обширный раздел о правах и основных гарантиях, за которыми помеще­ны разделы об организации государства, о защите государства и демократических институтов, о налогах и бюджете, об эко­номическом и финансовом устройстве, о социальном устрой­стве и, наконец, об общих конституционных положениях, которые носят заключительный характер.

Подробнее о конституционных правах и свободах будет сказано ниже; здесь же мы лишь отметим, что в Конститу­цию 1988 г. включены права и свободы всех трех "волн" разви­тия этого института, всех, как часто говорится в современной западноевропейской литературе, трех "генераций". Помимо упомянутых, в общем ставших традиционными, в акте встре­чаются совершенно исключительные права и свободы, не по­лучившие еще отражения в конституциях стран Европы. На­пример, п. XLIV ст. 5 бразильской Конституции говорит о том, что действия вооруженных групп, военных или гражданских, против конституционного строя и демократического государства образуют не имеющее давности преступление, за совершение которого виновные не могут временно освобождаться под залог. Пункт XLIII этой же статьи содержит значительный перечень преступлений (применение пыток, незаконная торговля нарко­тическими средствами и подобными веществами, терроризм и деяния, определяемые как "гнусные" — квалифицированное убийство, разбой и др.), совершение которых исключает воз­можность применения к преступникам помилования или амни­стии, а также временного освобождения под залог.

Конституция 1988 г. — одна из немногих в мире, которая подробно урегулировала основы экономических и социальных отношений в обществе.

Форма правления первоначально была установлена Кон­ституцией как временная, поскольку согласно ст. 2 переходных положений на 7 сентября 1993 г. был назначен плебисцит о форме правления (республика или монархия) и о "системе правления" (парламентарная или президентская). Это условие было включено в Конституцию с тем, чтобы после четверти века авторитарного правления военных народ в течение пяти лет привык к демократическим отношениям и сознательно от­реагировал на монархические тенденции, существующие в стране и получившие отражение в Учредительном собрании. Плебисцит в соответствии с названной статьей состоялся не­сколько раньше предусмотренного срока — 21 апреля 1993 г. Из проголосовавших 90 млн. избирателей 66,1% высказались за республиканскую форму правления и 10,2% — за восстановле­ние в стране монархии; 56,4% избирателей проголосовали за президентскую форму правления и 24,7% — в пользу парламен­тарной республики. Около 20% избирателей подали недействи­тельные или незаполненные бюллетени, а уровень абсентеиз­ма на этом национальном голосовании превысил 20%, несмотря на то, что в Бразилии существует обязательное голосование.

Конституция Бразилии — высший закон в стране; это обстоятельство закрепляется в ней самой установлением, в частности, системы контроля конституционности. Вместе с тем акт 1988 г. (ст. 59) определил нисходящую иерархию норматив­ных актов, издаваемых федеральной законодательной властью: на первом месте стоят поправки к Конституции, затем — до­полняющие законы, ниже следуют обычные законы, делеги­рующие законы, временные меры, законодательные декреты, резолюции (о каждом из этих актов будет сказано в разделе о Национальном конгрессе, поскольку они отличаются друг от друга не только по существу, но и по процедуре принятия). Что касается органических законов, то, хотя в двух статьях Конституции они упоминаются, в названном перечне эта раз­новидность актов не обозначена. Из содержания ст. 29 и 32 Конституции можно сделать вывод, что органический закон — акт не федерального, а муниципального и окружного (феде­рального округа) уровня.

Конституция содержит как самоисполнимые нормы, при­меняемые непосредственно, так и нормы, требующие издания конкретизирующего акта. Последнее необходимо в случаях, когда нормы Конституции отсылают к соответствующему зако­ну. Однако положения о личных и коллективных правах и сво­бодах, указанных в ст. 5 (она содержит 77 пунктов), всегда при­меняются непосредственно; на это указывает § 1 этой статьи.

Конституция изменяется посредством внесения в нее по­правок (ст. 60). Такие поправки могут предлагаться как мини­мум 1/3 членов Палаты депутатов или Федерального сената, а также Президентом республики, более чем половиной зако­нодательных собраний федеральных единиц (т. е. штатов и федерального округа), каждое из которых должно высказать­ся относительным большинством своих членов. Предложение о поправке голосуется в каждой из палат Национального конг­ресса в двух турах, в которых всякий раз требуется одобре­ние 3/5 членов соответствующей палаты. Поправка к Консти­туции промульгируется бюро обеих палат с соответствующим порядковым номером. Конституция не может изменяться во время действующих федерального вмешательства, состояния защиты или военного положения. Не может быть предметом рассмотрения поправка, влекущая упразднение федеративной формы государства; прямого, тайного, всеобщего и периоди­чески проводимого голосования; разделения властей; индиви­дуальных прав и гарантий. Содержание отвергнутой поправки или поправки, признанной неуместной, не может быть предметом новой поправки в течение одной и той же законодатель­ной сессии.

На практике поправки принимались своеобразными "вол­нами" — по несколько одновременно, причем внесенные из­менения не равнозначны. Наиболее важным, на наш взгляд, было изменение § 1 ст. 177 (Конституционная поправка № 9 1995 г.), сократившее монопольную деятельность бразильско­го государственного концерна "Петробраз" в нефтяной про­мышленности, поскольку после принятия поправки Правитель­ство может заключать контракты со штатом или частными предприятиями об осуществлении деятельности, связанной с изысканиями и эксплуатацией месторождений нефти, природ­ного газа и других жидких углеводородов, очисткой нацио­нальной или иностранной нефти, импортированием и экспор­тированием названных выше продуктов и основных производ­ных от них и т. д. Новая редакция ст. 207 допустила иностранных преподавателей, специалистов и научных работников к работе в бразильских университетах (Конституционная поправка № 11 1996 г.). Новая редакция ст. 82 сократила срок полномочий Пре­зидента республики с пяти до четырех лет, равно как отказа­лась от запрещения переизбрания (Конституционная поправка № 16 1997 г.).