Тема 19

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 

Конституційно-правові

засади  місцевого

самоврядування

в Україні              

Система політико-правових цінностей, вироблених людством упродовж століть, включає у себе чимало принципів і вимог щодо оптимальної організації державної влади, здатної забез­печувати ефективне керівництво країною як у центрі, так і на місцях. Серед них чільне місце належить принципу децентра­лізації державної влади на рівень територіальних громад і ор­ганів, які вони обирають, тому що, як відомо, жодною краї­ною не можна успішно керувати з центру, оскільки якою б досконалою не була державна влада в центрі, вона ніколи не буде ефективною, якщо не спиратиметься на демократично організовану систему самоврядування на місцях.

Відображуючи прагнення українського народу розвивати та зміцнювати демократичну, соціальну, правову державу, Кон­ституція України в статті 7 закріпила принцип, згідно з яким "в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування". Отже, Конституція України покладає на державу функцію під­тримки місцевого самоврядування як однієї з підвалин демо­кратичного ладу.

Поняття місцевого самоврядування визначається пунктом 1 статті 3 Європейської Хартії місцевого самоврядування, прий­нятої 15 жовтня 1985 р. Європейською Радою у Страсбурзі, підписаної там же від імені України 6 листопада 1996 р. і рати­фікованої Верховною Радою України 15 липня 1997 p.: "Під місцевим самоврядуванням слід розуміти право та реальну спроможність органів місцевого самоврядування регламентува­ти значну частину державних справ і управляти ними, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцево­го населення".

200

 

Хартія вимагає, щоб принцип місцевого самоврядування був визнаний у законодавстві країни і, по можливості, у її конституції.

Питанням місцевого самоврядування присвячено розділ XI Конституції України, який визначає поняття та суб'єкти міс­цевого самоврядування, порядок формування органів, сферу відання, матеріальну й фінансову основу та гарантії місцевого самоврядування.

У питаннях місцевого самоврядування Конституція Украї­ни є досить гнучким політико-правовим документом. Визна­чивши його концептуальні засади, вона залишила чимало сто­рін і аспектів його становлення й розвитку для регулювання окремими законами, а отже, створила певний простір для вдосконалення інституту місцевого самоврядування.

На підставі статті 140 Конституції України місцеве самовря­дування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, яким є Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р. Відповідно до Конституції України він визначає систему та гарантії місцево­го самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу й відповідальності органів місцевого само­врядування.

Місцеве самоврядування в Україні — це гарантоване держа­вою право та реальна здатність територіальної громади — жи­телів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жи­телів кількох сіл, селища, міста — самостійно чи під відпові­дальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними гро­мадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси те­риторіальних громад сіл, селищ, міст.

Місцеве самоврядування в Україні здійснюється на таких принципах:

народовладдя;

законності;

гласності;

201

 

колегіальності;

поєднання місцевих і державних інтересів;

виборності;

правової, організаційної та матеріально-фінансової са­

мостійності в межах повноважень, визначених законами

України;

підзвітності та відповідальності перед територіальними

громадами їхніх органів та посадових осіб;

державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування;

судового захисту прав місцевого самоврядування.

Система місцевого самоврядування в Україні включає:

територіальну громаду;

сільську, селищну, міську раду;

сільського, селищного, міського голову;

виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

районні та обласні ради, що представляють спільні інте­

реси територіальних громад сіл, селищ, міст;

органи самоорганізації населення.

До основних функцій місцевого самоврядування належать такі:

здійснення нормотворчої та контрольної діяльності, за­

безпечення реалізації Конституції та законів України на

території;

володіння, користування та розпорядження комуналь­

ною власністю, місцевими фінансами, а також форму­

вання, затвердження та виконання місцевого бюджету,

встановлення місцевих податків;

забезпечення комплексного соціально-економічного роз­

витку території;

забезпечення утримання й розвитку соціальної та інже­

нерно-комунальної інфраструктури території, надання

повного комплексу послуг населенню;

забезпечення охорони громадського порядку та закон­

ності тощо.

Як первинний суб'єкт місцевого самоврядування територі­альна громада правомочна, з одного боку, вирішити будь-яке питання, віднесене Конституцією та законами України до ві­дання місцевого самоврядування, а з іншого — доручити ви­конання його функцій і повноважень органам та посадовим особам місцевого самоврядування.

202

 

Територіальна громада — це жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровіль­не об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адмініст­ративний центр.

Порядок реалізації територіальною громадою свого консти­туційного права на самостійне вирішення питань місцевого значення визначається частиною третьою статті 140 Консти­туції України. Закріплення права територіальної громади без­посередньо здійснювати місцеве самоврядування значно під­вищує роль і значення різноманітних форм волевиявлення те­риторіальних громад з метою вирішення чи участі у вирішенні питань, віднесених до відома місцевого самоврядування.

Формами безпосереднього волевиявлення територіальних гро­мад відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядуван­ня в Україні" є місцеві референдуми (стаття 7), загальні збори громадян (стаття 8), місцеві ініціативи (стаття 9), громадські слухання (стаття 13), а також місцеві вибори, які регулюються Законом України "Про вибори депутатів місцевих рад та сіль­ських, селищних, міських голів" від 14 січня 1998 р.

Місцевий референдум є формою вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волеви­явлення. Його предметом може бути будь-яке питання, відне­сене Конституцією України, Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" та іншими законами до відання місцевого самоврядування. Рішення, прийняті місцевим рефе­рендумом, є обов'язковими для виконання на відповідній те­риторії.

Загальні збори громадян за місцем проживання є формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення. Рішення таких зборів можуть враховуватися органами місце­вого самоврядування в їх діяльності.

Члени територіальної громади мають право ініціювати роз­гляд у раді (у порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відома місцевого самоврядування. Воно підля­гає обов'язковому розгляду на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи. Порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визна-

203

 

чається представницьким органом місцевого самоврядування чи статутом територіальної громади.

Важливою й ефективною формою безпосереднього волеви­явлення громад є громадські слухання — зустрічі громадян з де­путатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Вони проводяться не рідше одного разу на рік згідно з порядком їх організації, який виз­начається статутом територіальної громади. Пропозиції, котрі вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування.

З метою обрання представницьких органів місцевого само­врядування та головної посадової особи територіальної грома­ди — сільського, селищного чи міського голови — проводять­ся місцеві вибори.

Порядок формування органів місцевого самоврядування встановлюється статтею 141 Конституції України та відповід­ними статтями Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Сільські, селищні, міські, районні в містах (у разі їх створен­ня), районні, обласні ради складаються з депутатів, які обира­ються населенням відповідної території на основі загального, рівного та прямого виборчого права шляхом таємного голосу­вання строком на 4 роки. Загальний склад ради визначається радою відповідно до закону про вибори.

Сільський, селищний або міський голова, який є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жи­телів кількох сіл), селища чи міста, обирається відповідною територіальною громадою також на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування стро­ком на 4 роки в порядку, визначеному законом. Він здійснює свої повноваження на постійній основі (стаття 12 Закону).

Виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної в місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється на строк повноважень ради в кількісному складі, що визначається відповідною радою. Пропозицію що­до персонального складу виконавчого комітету вносить голова

204

 

відповідної ради. Виконавчий комітет утворюється в складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради — голови відповідної ради, заступника (заступ­ників) сільського, селищного чи міського голови з питань ді­яльності виконавчих органів ради, керуючого справами (сек­ретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб і за­тверджується радою.

До складу виконавчого комітету сільської, селищної, місь­кої ради за посадою входить також секретар відповідної ради (у виконавчому комітеті сільської ради функції його секретаря за рішенням ради може здійснювати секретар відповідної ра­ди). До складу виконавчого комітету сільської, селищної чи міської ради не можуть входити депутати відповідної ради (крім секретаря ради).

Виконавчий комітет сільської, селищної чи міської ради очолює відповідно сільський, селищний або міський голова, районної у місті ради — голова відповідної ради. Виконавчий комітет ради є підзвітним і підконтрольним раді, що його ут­ворила, а з питань здійснення ним повноважень органів вико­навчої влади — також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади.

Сільські, селищні, міські, районні в місті (у разі їх створен­ня) ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення та наділяти їх частиною власної компетенції, фі­нансів, майна. їхній правовий статус, порядок організації та діяльності визначаються законом.

Найважливішим питанням організації місцевого самовряду­вання є розподіл повноважень між державними органами міс­цевого управління та органами, які діють на самоврядній ос­нові. Основні повноваження органів місцевого самоврядуван­ня встановлюються конституцією держави чи відповідним законом, що й зроблено Конституцією та Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні". У цьому Законі ши­роко викладено загальну та виключну компетенцію сільських, селищних і міських рад, повноваження їх виконавчих органів, особливості повноважень районних у містах рад та їхніх вико­навчих органів, повноваження сільського, селищного та місь­кого голови, районних і обласних рад.

205

 

Повноваження виконавчих органів сільських, селищних і міських рад, як правило, у всіх сферах поділяються на власні (самоврядні) та делеговані. Делегованими називають повно­важення органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів міс­цевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних і облас­них рад.

Питанням утвердження принципів місцевого самовряду­вання в різних державах, особливо в державах, утворених не­щодавно на терені колишнього Радянського Союзу, великого значення надає Рада Європи — регіональна міжурядова органі­зація, створена в травні 1949 p., яка ставить за мету досягнення тіснішої єдності європейських країн утвердженням принципів плюралістичної демократії та прав людини. Сесія конгресу міс­цевих і регіональних влад Європи (структурної одиниці Ради Європи, завдання якої полягає у сприянні розвитку самовря­дування в країнах—членах цієї організації), яка відбулася в Страсбурзі 26—28 травня 1998 p., детально розглянула питання щодо стану місцевої й регіональної демократії в Україні та ухвалила відповідно резолюцію та рекомендації. Під час прий­няття Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р. в парламентській залі тривали довгі та бурхливі дискусії. Вони тривають і сьогодні як серед народних депутатів України, так і серед представників органів місцевого самоврядування.

Конституційний Суд України 9 лютого 2000 р. прийняв рі­шення у справі за конституційним поданням 46 народних де­путатів України щодо відповідності Конституції України (кон-ституційності) окремих положень Закону України "Про міс­цеве самоврядування в Україні". Конституційний Суд вирішив визнати таким, що не відповідає Конституції України (є не­конституційним) положення частини третьої статті 79 цього Закону щодо дострокового припинення повноважень сільсько­го, селищного, міського голови за рішенням відповідної ради "в інших випадках", тобто з підстав, не передбачених части­ною другою цієї статті. Більшість оспорюваних народними де­путатами України положень цього Закону Конституційний Суд України вирішив визнати такими, що відповідають Кон­ституції України (є конституційними).

206

 

1