Глава 9. Публично-правовые образования как субъекты гражданского права
1. Гражданская правоспособность и дееспособность публично-правовых образований
К субъектам гражданского права помимо граждан, юридических лиц относятся муниципальные образования, субъекты РФ и Российская Федерация в целом (п. 2 ст. 2, ст. 124 ГК РФ). Специфика их участия заключается в том, что они являются носителями публичной власти и в то же время в полном объеме участвуют в гражданском обороте как собственники принадлежащего им имущества. По своему правовому статусу муниципальные образования, субъекты РФ и Российская Федерация независимы друг от друга и выступают как самостоятельные участники гражданских правоотношений через свои представительные и исполнительные органы власти. В отличие от государственных образований органы местного самоуправления создаются и действуют как государственные органы, однако в соответствии с Конституцией РФ они не входят в систему государственной власти *(34).
Действующее законодательство позволяет публично-правовым образованиям создавать юридические лица, которые выступают в гражданском обороте на ограниченном вещном праве самостоятельно (государственные и муниципальные унитарные предприятия), делегировать им свои гражданские права и обязанности. Гражданский оборот предполагает и имущественную ответственность публично-правовых образований по своим обязательствам, которую они несут самостоятельно в пределах государственной и муниципальной собственности, за исключением имущества, переданного унитарным предприятиям.
Публично-правовые образования как особые субъекты гражданского права имеют все признаки, необходимые для участия в гражданском обороте, аналогичные признакам юридического лица. Имущественная обособленность выражается в наличии у них права государственной и муниципальной собственности, позволяющей им нести имущественную ответственность по заключенным сделкам. Структура построения органов государственной и муниципальной власти с определенной компетенцией и подчиненностью в соответствии с Конституцией РФ и уставами муниципальных образований, говорит об организационном единстве. Индивидуализационный признак проявляется в том, что публично-правовые образования приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права от своего имени, самостоятельно (ст. 125 ГК РФ).
В качестве субъектов гражданского права публично-правовые образования обладают гражданской правоспособностью и дееспособностью.
Гражданская правоспособность и дееспособность государства как субъекта гражданских прав определяется и проявляется не в его отношениях с другими субъектами - гражданами и юридическими лицами, а в природе образования и существования, что выражается в объеме его правосубъектности. Особенность государства заключается в том, что оно является носителем политической власти и суверенитета и в силу этого в нормативном порядке регулирует имущественные и иные отношения, определяет правосубъектность граждан и юридических лиц. Правосубъектность самого государства как участника гражданских правоотношений по содержанию и объему отличается от правосубъектности граждан и юридических лиц в силу природы самого этого образования и также определяется в нормативном порядке, например только оно может выпускать государственные казначейские обязательства. В то же время, выступая в качестве субъекта права в гражданском обороте, государство в лице своих органов действует как равноправный его участник и не обладает какими-либо преимуществами и льготами по сравнению с другими субъектами.
Гражданская правоспособность государства является специальной, а не универсальной, т.к. оно имеет лишь те гражданские права и обязанности, которые предусмотрены законом *(35). Например, государству может принадлежать имущество, необходимое для реализации поставленных перед обществом задач, а иное имущество должно быть передано другим субъектам гражданского оборота.
Специальные органы управления государственным имуществом - фонды государственного имущества и комитеты по управлению государственным имуществом участвуют от имени государства в гражданских правоотношениях. Данные исполнительные органы непосредственно управляют основной массой принадлежащего государству имущества, не распределенного между государственными унитарными предприятиями и составляющего казну государства. Государственные органы выступают в качестве арендодателей при сдаче государственного имущества (имущественных комплексов) в аренду, а также в качестве отчуждателей при проведении приватизации (разгосударствления) имущества и в других аналогичных случаях.
В отдельных случаях от имени государства могут выступать органы Министерства финансов РФ (например, федеральные казначейства) *(36), которые распоряжаются средствами государственных бюджетов, а также иные специально уполномоченные на то государством органы, например государственные органы охраны памятников истории и культуры при принятии таких памятников в собственность государства или их передаче в пользование юридическим лицам и гражданам.
2. Государственные образования как участники гражданских правоотношений
Особенность государственного устройства позволяет выделить в качестве участников гражданского оборота разнообразные государственные образования, т.к. государство не выступает более в качестве единого субъекта гражданских правоотношений, а характеризуется множественностью субъектов:
Российская Федерации как самостоятельный участник имущественных отношений;
республики и автономные (национально-территориальные) образования в составе Российской Федерации;
края, области и приравненные к ним административно-территориальные образования.
Все они независимы как собственники принадлежащего им имущества и не отвечают по обязательствам друг друга. Государственная казна, как основа имущественной обособленности государства, образуется только на уровне Федерации, входящих в ее состав республик и других национально-территориальных образований, а также краев и областей. На более низких уровнях государственного устройства, а речь идет об органах местного самоуправления, которые обладают муниципальной собственностью, участие государства по отношению к муниципальным органам и их имуществу носит ограниченный характер и направлено на оказание материальной поддержки в осуществлении муниципальных задач.
Субъектом гражданско-правовых отношений может выступать и иностранное государство как собственник определенного имущества и участник иностранных инвестиций на российской территории *(37), однако его правосубъектность будет определяться по правилам национальной принадлежности, с учетом российского гражданского законодательства.
Государственная собственность служит основой выступления государства как субъекта гражданского права в имущественном обороте, и в настоящее время нет федеральных конституционных норм, разграничивающих собственность Российской Федерации и собственность входящих в ее состав национально-государственных и административно-территориальных образований. Как собственники своего имущества, государственные образования - республики, национально-территориальные (автономные) образования, административно-территориальные единицы обособлены и независимы друг от друга и самостоятельно выступают в гражданских правоотношениях. В этом качестве они также обособлены от созданных ими государственных юридических лиц, самостоятельно хозяйствующих с переданным им государственным имуществом.
Государственные образования непосредственно владеют, пользуются и распоряжаются своей государственной казной, состоящей из средств государственного бюджета и иного имущества, не закрепленного за государственными предприятиями и учреждениями.
В соответствии с нормами наследственного права государство может выступать в качестве наследника как по завещанию, так и в силу закона. В качестве самостоятельного субъекта права государство участвует в авторских и изобретательских правоотношениях.
Государство участвует и в иных гражданско-правовых отношениях: при выпуске государственных займов, государственных казначейских обязательств, проведении государственных лотерей. В связи с мероприятиями по разгосударствлению экономики и проведению приватизации государственного имущества государство участвует в качестве стороны в договорах купли-продажи, аренды (долгосрочного найма) и в других гражданско-правовых формах добровольной передачи своего имущества в собственность юридических лиц и граждан. Порядок и формы участия государства в этих отношениях определяются законодательными актами о приватизации предприятий *(38), жилищного фонда *(39), земельных участков. С учетом того что основной формой приватизации государственных предприятий становится акционирование, государство в лице соответствующих фондов государственного имущества становится владельцем акций или долей (паев) хозяйственных обществ, создаваемых на базе приватизированных предприятий, которые могут на договорной основе передаваться в управление и использование инвестиционным фондам, холдинговым компаниям и иным юридическим лицам.
Государство может быть участником внедоговорных обязательств при взыскании с виновных лиц причиненный ему имущественный вред (ущерб).
3. Участие государства во внешнем гражданском обороте
Государственные образования самостоятельно выступают во внешнеэкономических связях и имеют право на заключение соглашений о государственных займах и кредитах из иностранных источников, а также на предоставление таких займов и экономической помощи иностранным партнерам. Государство выступает стороной в договорных отношениях по внешнеэкономической деятельности *(40), прежде всего в сделках, совершаемых торговыми представительствами государства. Эти представительства действуют не только от своего имени, но и от имени государства, а также выступают в судах в качестве истца или представителя истца по его обязательствам.
В то же время участие государства во внешнем обороте как партнера по сделке не влечет автоматической возможности привлечения его к имущественной ответственности в иностранном суде, поскольку нарушался бы суверенитет государства. Наличие общепризнанного в мировой коммерческой практике судебного иммунитета суверенного государства, т.е. невозможности привлечения его к суду в качестве ответчика без его на то прямого согласия, делает необходимой оговорку об установлении ответственности государства в гражданско-правовых отношениях с иностранными участниками особым законом об иммунитете (неприкосновенности) государства и его собственности.
Государство участвует во внешнем обороте и в качестве собственника, например, земли, зданий и сооружений, занимаемых посольствами и другими загранучреждениями *(41).
Государство, будучи самостоятельным собственником, отвечает по своим гражданско-правовым обязательствам находящимися в его собственности средствами соответствующей государственной казны. Государство как субъект гражданского права отвечает за вред, причиненный гражданину или юридическому лицу незаконными действиями своих органов, в том числе за вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения или привлечения к уголовной ответственности. Государство обязано полностью возместить убытки, причиненные им собственнику имущества в связи с прекращением его права собственности решением государственного органа, в том числе и по основаниям, предусмотренным законом. В качестве ответчика по таким требованиям выступают органы, уполномоченные управлять государственным имуществом, либо финансовые органы, представляющие соответствующее государство как целое, а предметом взыскания служат находящиеся в их распоряжении средства государственной казны.