1. СОЦИАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЖИЛИЩНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Одним из многочисленных проявлений заботы партии и правительства о благосостоянии граждан является последовательное решение в нашей стране жилищного вопроса. Об этом свидетельствует тот факт, что по масштабам и темпам жилищного строительства Советский Союз занимает одно из первых мест в мире '. В Директивах XXIV съезда КПСС по пятилетнему плану развития народного хозяйства СССР на 1971—1975 гг. подчеркивается необходимость улучшать жилищные условия населения на основе дальнейшего развития жилищного строительства и повышения благоустройства жилых домов2.
Жилищный вопрос представляет собой одну из самых острых социальных проблем. К. Маркс -указывал, что «люди в первую очередь должны есть, пить, иметь жилище и одеваться, прежде чем быть в состоянии заниматься политикой, наукой, религией и т. д.» 3.
В социалистическом обществе жилищный вопрос не существует в качестве неразрешимой социальной пробле-
' За годы Советской власти в СССР построено и восстановлено жилых домов общей (полезной) площадью 2 млрд. 658 млн. м2. Городской жилищный фонд увеличился с 180 млн. м2 в 1913 г. до 1 млрд. 594 млн. м2 в 1971 г. (Народное хозяйство СССР 1922— 1972 гг. Юбилейный статистический ежегодник. М., 1972, с. 364, 367). Уже к концу 1971 г. в среднем на одного городского жителя приходилось 11,2 м2 жилой (полезной) площади, тогда как в 1913 г. эта норма составляла лишь 6,3 м2 (СССР в цифрах в 1971 г. М., 1972, с. 48).
2 XXIV съезд Коммунистической партии Советского Союза. Сте-ногр. отчет, т. 2. М., 1971, с. 251.
3 Маркс К. и Энгельс Ф. Соч., т. 19, с. 350.
125
мы. Это доказано в трудах основоположников научного коммунизма, представляющих собой теоретическую основу жилищной политики свободного от частной собственности общества 4, а также подтверждено практикой социалистического строительства в СССР. Впервые в истории созданное в Советском Союзе общественное жилищное хозяйство представляет собой крупную механизированную отрасль народного хозяйства страны, развивающуюся по единому плану и служащую интересам всемерного повышения жизненного уровня советских граждан.
Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с удовлетворением жилищных потребностей граждан, обеспечивается жилищным законодательством, представляющим собой совокупность норм, регламентирующих предоставление жилых помещений и пользование ими. Жилищное законодательство не образует самостоятельной отрасли права, а составляет часть советского гражданского права, поскольку в основе жилищных отношений лежит гражданско-правовой институт — предоставление имущества в пользование за вознаграждение. Удовлетворение жилищных потребностей граждан, однако, регулируется нормами не только гражданского, но и административного права.
Имущественные отношения между социалистическими организациями и гражданами, как и иные экономические отношения в социалистическом обществе, определяются и направляются народнохозяйственным планом, следовательно, и отношения по удовлетворению потребностей граждан в жилых помещениях за счет общественного жилищного фонда находятся под воздействием плановых начал, неотделимых от административного регулирования. Заключенные между жилищными органами и гражданами договоры найма жилых помещений не только тесно связаны с актами органов государственного управления, но и зависят от последних. В частности, Основы гражданского законодательства (ч. 1 ст. 56) и ГК союзных республик (ст. 296) устанавливают правило, согласно которому пользование жилыми помещениями
4 См. Маркс К. и Энгельс Ф. Соч., т. 18, с. 203; т. 13, с. 181; т. 4, с. 65;
т. 1, с. 507; т. 2, с. 231; т. 20, с. 1; т. 3, с. 7. См. также: Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 31, с. 44; т. 33, с. 58; т. 34, с. 314; т. 32, с. 159.
126
оформляется гражданско-правовым договором жилищного найма на основании ордера, являющегося административным актом.
Жилищное правоотношение, следовательно, формируется в условиях воздействия и административно-правовых, и гражданско-правовых факторов. Правообразующим основанием возникновения жилищных правоотношений при этом служит административная деятельность соответствующих органов, выражающаяся в постановке на учет гражданина, нуждающегося в жилье, принятии решения о предоставлении жилой площади, выдаче ордера, дающего право на вселение в определенное помещение, и т. д. Формирование жилищного правоотношения как такового завершается в результате вселения обладателя ордера в указанное в нем жилое помещение и заключения договора найма, устанавливающего права и обязанности сторон как равноправных субъектов двустороннего гражданско-правового соглашения.
Элементы административно-правового характера, однако, не занимают преобладающего места в возникновении и функционировании жилищного правоотношения. В подтверждение этого достаточно указать, например, на то, что даже те отношения, которые основываются на административных актах (по вопросам эксплуатации, содержания, благоустройства, перепланировки, капитального ремонта помещений, сноса жилых домов и т. п.), получают свое окончательное разрешение в гражданско-правовой сфере, поскольку они обусловлены договором жилищного найма.
При исследовании жилищного правоотношения важное теоретическое и практическое значение приобретает вопрос об основаниях его возникновения. Это прежде всего необходимо для правильного разрешения любого жилищного спора.
Несмотря на большое количество посвященных этому вопросу правовых исследований, в юридической литературе не достигнуто единства взглядов. Некоторые авторы полагают, что ордер — это акт, лишь обязывающий управление домами заключить с его обладателем договор жилищного найма и предоставить в пользование означенное в ордере помещение. Только договор жилищного найма, а не ордер, по их мнению, дает нанимателю право пользования жилым помещением и порождает для него
127
соответствующие права и обязанности, обусловливаемые этим договором5.
Согласно второй точке зрения процесс возникновения жилищного правоотношения в своем развитии проходит три стадии. К первой относятся действия соответствующих органов (исполкома, администрации, общественных организаций), связанные с принятием решения о предоставлении гражданину (семье) определенного жилого помещения и выдачей ордера; вторая стадия наступает с момента получения гражданином ордера п длится до фактического вселения ордеровладельца в указанное в ордере помещение; третья стадия начинается с момента вселения обладателя ордера в предоставленное ему жилое помещение и заключения договора с управлением домами по поводу эксплуатации этого помещения. Соотношение между ордером как административно-правовым актом и гражданско-правовым договором жилищного найма усматривается в том, что первый управомочивает его обладателя на вселение в жилое помещение, а второй устанавливает права и обязанности нанимателя и домоуправления в части пользования и содержания жилого помещения 6.
Трехстадийный процесс образования жилищного правоотношения получил и иную трактовку, согласно которой до заключения договора найма жилого помещения в домах общественного жилищного фонда жилищного правоотношения вообще не существует, даже если гражданин (семья) вселился в жилое помещение на основании ордера. До заключения договора существуют жилищные отношения, «но с иным содержанием»: из факта принятия гражданина на учет у него появляется субъективное право на получение жилья. С момента вынесения исполкомом решения о предоставлении помещения данное правоотношение прекращается; с выдачей гражданину ордера у него наступает право на вселение в жилое помещение и право требовать заключения договора най-
5 Аскнааий С. И., Брауде И. Л; Пергамент А. И. Жилищное право. М., 1954, с. 115; Ненецкий М. А. Очерки советского жилищного права. Саратов, 1953, с. 27; Хитев В. К. Советское жилищное законодательство. М., 1945, с. 14.
8 Васин Ю. Г. Вопросы советского жилищного права. Алма-Ата, 1963, с. 32—34; он же. Проблемы советского жилищного права. Автореф докт. дисс. Л., 1964, с. 9—10.
128
ма этого помещения. Данное жилищное правоотношение также прекращается с момента вселения владельца ордера в указанное в нем помещение; наконец, с гражданином заключается договор найма жилого помещения, и только этот юридический факт порождает право на жилую площадь7. В данном случае к самостоятельной стадии возникновения жилищного правоотношения относится принятие гражданина на учет по предоставлению жилой площади.
Следует отметить, что данная точка зрения не согласуется с действительностью: жилищное правоотношение в ряде случаев формируется безотносительно к тому, состоит или не состоит лицо на учете по предоставлению жилой площади (например, при переселении граждан из домов, подлежащих сносу по установленным законом основаниям, из ветхих домов и бараков; при прибытии молодых специалистов на работу в порядке распределения после окончания высших и средних специальных учебных заведений и т. п.). Существенный недостаток предлагаемой конструкции заключается в том, что при этом искусственно расчленяется неразрывный процесс образования жилищного правоотношения на отдельные самостоятельные процессы, с завершением каждого из которых якобы утрачивают свое значение соответствующие юридические факты.
Аналогичного взгляда в принципе придерживаются авторы, полагающие, что решение исполкома либо администрации и профсоюзного комитета о предоставлении гражданину жилого помещения (а следовательно, и выдача ордера) является лишь предпосылкой для возникновения жилищного правоотношения. Основанием же возникновения жилищного правоотношения служит заключение договора жилищного найма. Каждый из этих фактов имеет самостоятельное значение 8.
7 Мехгиев Ю. А. Юридические гарантии прав граждан при распределении жилых помещений в домах государственного фонда.— «Вестник Московского университета», серия право, 1968, № 6, с. 81.
8 См., например: Лаасик Ю. А. Возникновение жилищного правоотношения по гражданскому кодексу Эстонской ССР.— «Ученые записки Тартуского университета», т. IV, вып. 183. Тарту, 1966, с. 64; Халфина Р. О. Значение и сущность договора в Советском социалистическом гражданском праве. М., 1954, с. 175.
129
В данном случае искусственно расчленяются правовые последствия, порождаемые ордером. Более того, такой немаловажный юридический факт, как решение исполкома (администрации и ФЗМК) вообще не принимается во внимание, а ордеру придается значение документа, дающего его обладателю право лишь на заключение договора, а не на вселенпе в указанное в нем жилое помещение. Такую характеристику оснований возникновения жилищного правоотношения, по нашему мнению, нельзя считать полной.
В отличие от приведенных точек зрения ряд авторов приходит к выводу, что право на жилую площадь возникает из сложного юридического основания, элементами которого являются: решение исполкома о предоставлении жилой площади, выданный в соответствии с этим решением ордер и заключенный на основе ордера договор жилищного найма9.
Недостаток предлагаемой конструкции состоит в игнорировании такого, на наш взгляд, существенного элемента, каким является фактическое вселение обладателя ордера в означенное в нем жилое помещение. В этом плане наиболее совершенной представляется позиция, согласно которой договорные отношения по найму жилого помещения возникают на основе сложного состава, содержащего четыре юридических факта: решение исполкома (администрации и профсоюзного комитета), выдача ордера на право заселения жилого помещения, вселение ордеродержателя и заключение письменного договора10.
Выдача гражданину ордера на вселение в определенное жилое помещение и заключение договора жилищного найма, взятые в их совокупности, несомненно, представляют собой существенные основания возникновения жилищного правоотношения. Однако только эти два основания не могут вызвать к жизни рассматриваемое отношение в его полном объеме. Ордер — это изложенное
9 См. об этом: Толстой Ю. К. Советское жилищное право. Л., 1967, с. 22; Иоффе О. И. Основы советского гражданского законодательства. Л., 1962, с. 124—126; Петрищева Г. И. Основания возникновения жилищных правоотношений в государственном жилищном фонде.— «Ученые записки Свердловского юридического института», т. VII, вып. 1. Свердловск, 1958, с. 60; Панайотов Г. И. Договор найма жилого помещения.—В кн.: Советское гражданское право, т. 2. М., 1965, с. 113—114.
10 Чигир В. Ф. Советское жилищное право, ч. 1. Минск, 1960, с. 93.
130
на специальном бланке решение коллегиального органа (исполкома либо администрации и ФЗМК) о предоставлении гражданину (семье) конкретного помещения. При отсутствии указанного решения не может возникнуть вопроса о выдаче этого документа. Следовательно, среди элементов сложного юридического состава имеет немаловажное значение решение исполкома (администрации и ФЗМК) о предоставлении гражданину жилого помещения.
Не менее важен и сам факт вселения обладателя ордера в указанное в нем жилое помещение. Известны случаи, когда, получив ордер и заключив договор найма жилого помещения, гражданин (семья) не реализует своего права на вселение. Так, гр. А., сдав управлению домами полученный им ордер на изолированную комнату и заключив договор жилищного найма, внезапно заболел и был помещен в больницу, где вскоре скончался; гр. В. после получения ордера и заключения договора найма жилого помещения получил решение о переводе (в соответствии с ранее возбужденным им ходатайством) на постоянную работу в другой населенный пункт, в связи с чем вместе с семьей выехал к месту нового назначения, где и был обеспечен жилой площадью; гр-ка К. за несколько дней до вселения в новую квартиру в соответствии с полученным ордером и заключенным договором жилищного найма была взята под стражу и осуждена к длительному сроку лишения свободы, а ее несовершеннолетняя дочь передана на воспитание в государственное детское учреждение. В подобных случаях возникающее жилищное правоотношение прекращается, не наполнившись необходимыми правообразующими элементами.
Все это дает основание утверждать, что правообразующими юридическими фактами жилищного правоотношения следует считать не только выдачу ордера и заключение договора жилищного найма, но также решение исполкома (либо администрации и ФЗМК) и фактическое вселение владельца ордера в указанное в нем помещение. Лишь все эти четыре юридических факта, взятые в совокупности, являются основанием возникновения жилищного правоотношения, создают права и обязанности между его участниками. Отсутствие хотя бы одного из них служит препятствием к возникновению в полном объеме рассматриваемого правоотношения, а следователь-
131
но, и к установлению всех прав и обязанностей по найму жилого помещения.
Основания возникновения жилищных правоотношений непосредственно связаны с урегулированным правовыми нормами порядком распределения жилых помещений в общественном жилищном фонде. В этой сфере наиболее ярко проявляется сочетание жилищных интересов отдельных граждан СССР с интересами всего социалистического общества. Жилищный интерес гражданина представляет собой объективную потребность в получении жилой площади или в улучшении жилищных условий. Этот интерес охраняется правовыми нормами путем установления оптимальных критериев определения степени нуждаемости граждан в жилищах, а также определенных правил распределения жилых помещений в соответствии с принципами, присущими социалистическому обществу.
Общественный интерес в распределении жилой площади в домах государственного жилищного фонда состоит в том, чтобы, во-первых, жилищами удовлетворялись в первую очередь граждане, остро нуждающиеся в них; во-вторых, чтобы при этом в определенной степени обеспечивалось закрепление кадров в сфере социалистического производства; в-третьих, чтобы наряду с тем достигалась цель обеспечения в недалеком будущем всего населения страны благоустроенными жилищами, отвечающими требованиям развитого социалистического общества. В этой связи законодательством устанавливаются, с одной стороны, общие правила об очередности граждан на получение жилых помещений, с другой — специфические требования, предъявляемые к личности претендента на жилую площадь, к его месту работы, к месту жительства и т. п. В дальнейшем указанные специфические требования постепенно будут устраняться, однако в настоящее время они еще имеют немаловажное значение.
В статье 56 Основ гражданского законодательства (ст. 296 ГК) содержится указание о том, что предоставление жилых помещений в домах местных Советов депутатов трудящихся производится исполкомом местного Совета при участии представителей общественных организаций, а в домах государственных, кооперативных и общественных организаций — по совместному решению администрации и ФЗМК соответствующего профсоюза. Для наиболее правильного выполнения этого предписания за-
132
кона и обеспечения определенных гарантий охраняемых законом жилищных интересов граждан в союзных республиках приняты специальные нормативные акты, устанавливающие порядок учета граждан, нуждающихся в жилье, и порядок распределения жилых помещенийн.
В соответствии с этими нормативными актами на учет по 'предоставлению жилых помещений и улучшению жилищных условий принимаются граждане: не имеющие жилой площади или проживающие в непригодных для жилья помещениях; имеющие на каждого члена семьи площадь, не отвечающую требованиям минимальной санитарной нормы на одного человека. Отдельным категориям граждан предоставлены льготы на получение жилой площади. Так, граждане, уволенные из системы Вооруженных Сил, подлежат обеспечению жилой площадью по новому месту работы вне общей очереди. Офицеры и военнослужащие сверхсрочной службы, прослужившие не менее 20 календарных лет и уволенные по состоянию здоровья, возрасту или вследствие сокращения штатов, обеспечиваются в первую очередь жилой площадью не позднее трехмесячного срока со дня прибытия к месту жительства12. Преимущественным правом на получение жилой площади пользуются инвалиды Отечественной войны, семьи военнослужащих и партизан, погибших и пропавших без вести при защите СССР или при исполнении иных обязанностей военной службы13. Работникам
" Например, в РСФСР этот порядок определен постановлением Совета Министров РСФСР от 9 мая 1963 г. «Об упорядочении распределения жилой площади и учета граждан, нуждающихся в жилье» (СП РСФСР 1963, № 10, ст. 64; 1965, № 24, ст. 151; 1967, № 15, ст. 77) и Примерными правилами учета граждан, нуждающихся в жилье, и распределения жилой площади, одобренными коллегией Министерства коммунального хозяйства РСФСР по согласованию с ВЦСПС 6 февраля 1964 г. (Законодательство о жилищно-коммунальном хозяйстве, т. 1. М., 1972, с. 477).
12 Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 8 июня 1960 г. «О трудоустройстве и материально-бытовом обеспечении рабочих и служащих, уволенных из частей, учреждений и предприятий Советской Армии и Военно-Морского Флота в связи с новым значительным сокращением Вооруженных Сил СССР» (СП СССР 1960, № 12, ст. 85).
13 Постановление Совета Министров СССР от 6 марта 1965 г. «О рас^-ширенчп льгот инвалидам Отечественной войны и членам семей военнослужащих, погибпшх в Великую Отечественную войну» (СП СССР 1965, № 4, ст. 62).
133
(и членам их семей), прибывшим в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, должны предоставляться жилые помещения, если эти работники заключили трудовой договор либо прибыли в порядке общественного призыва 14. Предприятия, учреждения и организации обязаны предоставлять жилую площадь во всех случаях липам, вновь прибывшим из других местностей на работу в порядке перевода (кроме перевода по собственному желанию), а также молодым специалистам, прибывшим на работу в порядке распределения после окончания высших и средних специальных учебных заведений 15.
При составлении списков на получение жилой площади, кроме того, учитывается потребность в расселении рабочих и служащих, вновь прибывших в установленном порядке из других местностей на постоянную работу в связи с расширением или вводом в действие новых промышленных предприятий; необходимость предоставления изолированных жилых помещений больным заразными формами туберкулеза, переселения граждан из ветхих домов, бараков, подвалов и других неприспособленных для жилья помещений, из домов, подлежащих сносу в связи с реконструкцией населенного пункта, из зданий гостиниц, школ и учебных заведений; необходимость удовлетворения жилищных потребностей граждан по отдельным решениям правительства и судебных орга-
яов
Таким образом, совокупность условий, дающих возможность определить юридически значимый жилищный интерес гражданина, подлежащий учету и охране, можно условно разделить на две группы. В первую группу следует включить такие, например, условия, как отсутствие у гражданина (семьи) жилой площади, проживание в непригодных для жилья помещениях, проживание
14 Указ Президиума Верховного Совета СССР от 10 февраля 1960 г. «Об упорядочении льгот для лиц, работающих в районе Край-пего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера» («Ведомости Верховного Совета СССР», 1960, № 7 ст. 45).
15 Постановление ЦИК п СНК СССР от 23 ноября 1931 г. «О компенсациях и гарантиях при переводе, приеме вновь и направлении па работу в другие местности» (СЗ СССР 1931 N" 68 ст. 453).
16 Постановлепие Совета Министров РСФСР от 9 мая 1963 г. «Об упорядочении распределения жилой площади и учета граждан, нуждающихся в жилье» (СП РСФСР 1963, № 10, ст. 64).
134
в крайне стесненных жилищных условиях, необходимость переселения граждан из отдельных зданий и т. д. К условиям второй группы oi носится принадлежность гражданина или семьи к одной из категорий лиц (семей), для которых действующим законодательством установлены определенные жилищные льготы. Наличие приведенных условий (любого из указанных двух групп) составляет юридически значимые основания для предъявления требования о зачислении в список нуждающихся в удовлетворении жилищных потребностей. Такие требования обеспечены юридическими гарантиями, выражающимися в обусловленном законом и подзаконными актами порядке рассмотрения заявлений граждан о принятии на учет, в предоставлении возможности обжалования неправомерных действий соответствующих органов, в ведении специальных книг учета лиц, зачисленных в списки на удовлетворение жилищных потребностей, и т. п.
Юридическое значение акта принятия гражданина (семьи) на учет по удовлетворению жилищных потребностей за счет общественного жилищного фонда состоит в том, что с этого момента у гражданина появляется право требовать предоставления ему конкретного жилого помещения в порядке установленной очереди. Одновременно с этим возникает обязанность исполкома (администрации и ФЗМК) предоставить в порядке очередности находящемуся на учете лицу жилое помещение в соответствии с его составом семьи. В данном случае мы имеем дело с обязательством, в силу которого исполком (либо администрация и ФЗМК) должен совершить в пользу принятого на учет гражданина определенные действия — предоставить жилое помещение, а гражданин имеет право требовать от указанного органа исполнения этого обязательства.
Порядок учета граждан, нуждающихся в удовлетворении жилищных потребностей, и порядок распределения жилых помещений регулируются нормативными актами республиканского значения (положениями, правилами, инструкциями). Это соответствует сложившимся условиям разрешения жилищного вопроса в стране. Однако указанные акты в ряде случаев неодинаково регламентируют одни и те же вопросы. Нередко эти различия не вызываются местными или национальными особенностями, а являются результатом, с одной стороны, поиска лучшего решения
135
того или иного конкретного вопроса, с другой — спорностью некоторых теоретических положений жилищного права. Это порождает разнобой в правовых нормах, опосредствующих данную сферу отношений, и неурегулированность ряда существенных вопросов.
Прежде всего следует отметить, что в указанных нормативных актах (как и в кодифицированном жилищном законодательстве) не дается четкого определения понятия нуждаемости в жилой площади. А это одно из основных условий принятия на учет и предоставления жилого помещения. Нуждаемость в жилище чаще всего трактуется как отсутствие должного размера жилой площади на каждого члена семьи в занимаемом нанимателем помещении. При этом размер жилой площади на одного человека, служащий основанием для зачисления в списки нуждающихся в жилье, законодательством различных союзных республик также определяется по-разному. Например, по инструкции Белорусской ССР на учет принимаются граждане, занимающие «крайне недостаточную жилую площадь»; согласно положению, действующему в Армянской ССР, учету подлежат лица, у которых размер жилплощади «значительно меньше установленной санитарной нормы»: по правилам Российской Федерации, Украинской ССР и некоторых других союзных республик при постановке граждан на учет следует руководствоваться установленным в этих республиках «минимальным размером площади», который дает право быть принятым на учет для получения жилья, и т. д. При этом в указанных инструкциях и правилах не дается разъяснения, что значат «крайне недостаточная жилая площадь», «площадь значительно меньше установленной санитарной нормы», «минимальный размер площади», в результате чего допускается возможность субъективного решения столь серьезного вопроса.
В ряде случаев определение нуждаемости в жилье или в улучшении жилищных условий ставится в зависимость от срока проживания гражданина (семьи) в данном населенном пункте, причем и этот вопрос в различных союзных республиках (а иногда в отдельных городах) решается по-разному. Нередко для принятия на учет по предоставлению жилой площади требуется длительное проживание (например, в Ереване — 5 лет, в Москве — 10 лет и т. д.). Думается, что для реше-
136
ния вопроса о том, нуждается ли гражданин (семья) в жилище, срок проживания в данном населенном пункте не должен иметь значения, поскольку жилье предоставляется не в качестве поощрения за длительное проживание.
Другое дело, если речь идет о продолжительности работы на предприятии (в учреждении), которому надлежит решать вопрос о принятии рабочего или служащего на учет для предоставления жилой площади в собственном жилищном фонде. Однако и в этом случае срок работы гражданина в данном производственном коллективе, по нашему мнению, может рассматриваться не в качестве основания для удовлетворения просьбы трудящегося о постановке на квартирный учет, а в качестве основания для преимущественного права на получение жилища.
Действующим жилищным законодательством не установлено единого понятия права на получение жилой площади на льготных условиях. В нормативных актах, регулирующих порядок распределения жилых помещений, нередко одна и та же категория граждан в одних случаях относится к лицам, обладающим правом на первоочередное удовлетворение жилищных потребностей, в других — к лицам с преимущественным правом. Например, согласно правилам, регулирующим порядок распределения жилых помещений в Белорусской ССР17, молодые специалисты, прибывшие на работу по путевкам после окончания высших и средних специальных учебных заведений, имеют преимущественное право на удовлетворение жилищных потребностей. Согласно же Положению о порядке распределения жилой площади, действующему в Украинской ССР18, эта категория граждан подлежит обес-
17 Инструкция о порядке приема на учет граждан, нуждающихся в жилье, распределения и обмена жилой площади исполкомами местных Советов депутатов трудящихся, ведомствами и организациями на территории Белорусской ССР, утвержденная Главным управлением коммунального хозяйства БССР по согласованию с Белсовпрофом 17 декабря 1959 г., с последующими изменениями (издана отдельной брошюрой. Минск, 1967).
ls Утверждено Советом Министров УССР и Украинским Советом профсоюзов 5 октября 1966 г. (СП УССР 1966, № 10, ст. 102) с изменениями, внесенными постановлением Совета Министров УССР и Украинским Советом профсоюзов от 26 декабря 1966 г. (СП УССР 1966, № 12, ст. 123).
137
печению жилищами в первоочередном порядке. По законодательству Армянской ССР все граждане, обладающие льготным правом на получение жилья, объединяются в одну группу лиц, имеющих преимущественное право на обеспечение жилой площадью (п. 27 Положения о порядке распределения жилой площади в Армянской ССР).
Между тем затронутый вопрос имеет немаловажное значение, поскольку касается интересов, с одной стороны, значительного круга советских граждан, жилищные льготы которых охраняются законом, с другой — многих социалистических организаций, так как их обеспеченность кадрами специалистов нередко находится в зависимости от правильного решения вопроса об удовлетворении жилищных потребностей этих кадров. В связи с изложенным следовало бы в нормативном порядке четко сформулировать единое определение понятий первоочередного и преимущественного права на получение жилой площади. Нам представляется, что первоочередное право означает предоставление жилой площади строго определенному кругу граждан безотносительно ко времени принятия их на учет, продолжительности работы в данном производственном коллективе, степени участия в производственной и общественной деятельности. При решении же вопроса о преимущественном праве на получение жилой площади необходимо учитывать и степень нуждаемости, и общественно полезную деятельность соответствующих граждан, их заслуги перед данным коллективом, перед обществом и т. д. Эти требования должны приниматься во внимание не только при распределении жилых помещений в домах государственного жилищного фонда, но также и при организации жилищно-строительных кооперативов, при кредитовании индивидуального жилищного строительства и т. д.
Изложенные соображения свидетельствуют о необходимости унификации рассматриваемых норм жилищного законодательства, в результате которой было бы обеспечено, во-первых, устранение неоправданного разнобоя в регулировании данных общественных отношений; во-вторых, более четкая регламентация всех вопросов, относящихся к предоставлению гражданам жилых помещений в общественном жилищном фонде.
Удовлетворение жилищных потребностей граждан за счет общественного фонда находится в известной зави-
138
симости от правильного регулирования размера предоставляемых в пользование жилых помещений и от нормы жилой площади. Законодательством союзных республик этот вопрос регулируется не одинаково. В одних республиках жилые помещения предоставляются в размерах не ниже средней обеспеченности граждан жилой площадью в данной местности, в других законодательство исходит из количественного состава семьи.
Различия подобного характера, по нашему мнению, не диктуются местными, национальными или иными особенностями, поэтому не могут признаваться целесообразными. Представляется, что и этот вопрос должен быть урегулирован единым общесоюзным нормативным актом.
Общесоюзное законодательство также не устанавливает единой нормы жилой площади на одного человека. Основы гражданского законодательства отнесли эту функцию к компетенции союзных республик, предусмотрев лишь норму на случай изъятия излишней жилой площади (ст. 59). В этой связи гражданскими кодексами норма жилой площади определена не одинаково. Так, в РСФСР и некоторых других союзных республиках эта норма составляет 9 кв. м. (ст. 316 ГК РСФСР, ст. 327 ГК Узбекской ССР и др.), в УССР—13,65 кв. м (ст. 300), в Грузинской и Азербайджанской ССР — 12 кв. м (ст. 309 ГК ГрССР, ст. 318 ГК АзССР). В Белоруссии, Молдавии, Литве, Латвии в качестве общего правила установлена норма жилой площади в 9 кв. м и в то же время предусмотрено, что для отдельных городов постановлениями правительства этих республик норма жилой площади может быть повышена (ст. 298 ГК БССР, ст. 309 ГК МССР, ст. 339 ГК ЛитССР, ст. 334 ГК ЛатССР). В результате этого, например, в Вильнюсе жилищная норма составляет 12 кв. м на одного человека. В ГК Казахской ССР сказано, что норма применяется лишь для исчисления излишков жилой площади (ст. 291).
Установление общесоюзным законодательством нормы жилой площади имеет важное практическое значение не только в плане распределения жилых помещений, учета излишков жилой площади и т. п., но при проектировании нового жилищного строительства, планировании капитальных вложений на строительство жилищного фонда, а также во многих других отношениях. В этой связи представляется целесообразным, чтобы союзным законом
139
были закреплены единые санитарные нормы жилой площади.
Статья 59 Основ гражданского законодательства содержит указание о том, что для отдельных категорий нанимателей устанавливается норма дополнительной жилой площади. На этом основании ГК союзных республик предусматривают правило, согласно которому норма дополнительной площади, условия и порядок ее предоставления определяются постановлением правительства союзной республики (ст. 316 ГК). Поэтому, например, в Российской Федерации круг лиц, имеющих право на дополнительную площадь, и порядок пользования ею регулируются постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 23 февраля 1930 г. «О права пользования дополнительной жилой площадью» 19 Право на дополнительную площадь научных работников закреплено также и общесоюзным нормативным актом — постановлением ВЦИК и СНК СССР от 27 марта 1933 г. «Об улучшении жилищных условий научных работников» 20.
Установленное законом право на дополнительную жп-лую площадь должно учитываться при предоставлении жилых помещений. Тем не менее на практике это право остается без корреспондирующей ему обязанности соответствующих органов предоставлять гражданам помещения с учетом их права на дополнительную площадь.
Целесообразно, чтобы Основы гражданского законодательства были дополнены специальной нормой, более четко регламентирующей условия и порядок предоставления гражданам дополнительной жилой площади. Наряду с тем следовало бы в нормативном порядке ввести единые для всей страны критерии определения права отдельных категорий нанимателей на получение дополнительной жилой площади.
Гражданские кодексы союзных республик устанавливают, что предметом (объектом) договора жилищного найма в домах 'общественного жилищного фонда может быть только изолированное жилое помещение, состоящее из квартиры либо из одной или нескольких обособленных комнат (ст. 300 ГК). В последнее время жилищные органы при распределении жилых помещений и судеб-
19 СУ РСФСР 1930, № 14, ст. 181.
20 СЗ СССР 1933, № 23, ст. 128; СП СССР 1938, № 7, ст. 45.
140
ные органы при разрешении возникающих на этой основе отдельных споров строго придерживаются этого правила. Однако возникает другой вопрос, заслуживающий внимания юридической науки и нуждающийся в практическом разрешении. .
В соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 31 июля 1957 г. «О развитии жилищного строительства в СССР» 21 квартиры во вновь возводимых жилых домах строятся по типовым проектам, предусматривающим заселение каждой квартиры одной семьей. В последнее время по таким же проектам переоборудуются квартиры и при капитальном ремонте старых домов. Конструктивные особенности этих квартир, размеры мест общего пользования и расположение жилых комнат исключают возможность нормального проживания в них двух и более семей, а следовательно, не позволяют в соответствии с санитарно-гигиеническими требованиями заселение их несколькими семьями22. Однако в гражданских кодексах эти квартиры не выделены в самостоятельный объект договора жилищного найма и таким образом подпадают под общий правовой режим (ст. 300 ГК РСФСР).
В результате этого данный вопрос, не имеющий связи с национальными или иными особенностями местного характера, законодательством союзных республик решается различно. Так, согласно п. 15 «Примерных правил учета граждан, нуждающихся в жилье, и распределения жилой площади», действующих в РСФСР, заселение указанных квартир двумя и более семьями не допускается. По сложившейся практике в Казахской ССР в таких квартирах отдельные изолированные комнаты не могут быть предметом самостоятельного договора найма23. Подобная практика установилась в Украинской ССР 24 и в некоторых других союзных республиках. Наряду с тем в
21 СП СССР 1957, № 9, ст. 102.
22 См. ст. 22 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении («Ведомости Верховного Совета СССР», 1969, №52, ст. 466).
23 Комментарий к ГК Казахской ССР. Алма-Ата, 1965, с. 351.
24 См. п. 24 Положения о порядке распределения жилой площади, утвержденного Советом Министров УССР и Укрсовпрофом 5 октября 1966 г. (СП УССР 1966, № 10, ст. 102) с изменениями, внесенными постановлением Совета Министров УССР и Укрсов-профа от 26 декабря 1966 г. (СП УССР 1966, № 12, ст. 123).
141
;
ряде союзных республик отсутствие в ГК специального указания по данному вопросу истолковывается как основание для распространения на такие квартиры общих правовых норм о найме жилого помещения'.
Все это выбывает необходимость в дополнении гражданских кодексов союзных республик специальной нормой, устанавливающей правило, согласно которому предметом самостоятельного договора найма может быть лишь вся такая квартира как единый и неделимый объект.
В этом случае изъятие образовавшихся в ней излишков жилой площади станет возможным лишь с применением ч. 3 ст. 59 Основ (ч. 5 ст. 316 ГК), согласно которой если излишняя изолированная комната образовалась в квартире, предоставленной в пользование одной семье, наниматель вправе либо заселить ее, либо требовать переселения его в отдельную квартиру меньшего размера.
Жилищные правоотношения в домах, принадлежащих жилищно-строительным кооперативам, имеют свои особенности. Строение, возведенное кооперативом, является кооперативной социалистической собственностью, а не общей долевой и не совместной собственностью пайщиков. Право пайщика на пользование предоставленным ему жилым помещением вытекает из членства, а не из совместной или долевой собственности на строение.
Каждому члену кооператива в соответствии с размером пая и количеством членов семьи предоставляется в постоянное бессрочное пользование определенное помещение размером не более 60 кв. м. Это означает, что до тех пор, пока существует строение и данное лицо является членом кооператива, оно вправе пользоваться закрепленным за ним помещением.
Размер пая каждого члена ЖСК устанавливается, как правило, в период организации кооператива. Общее собрание пайщиков определяет тип, размер и план строительства дома, а также ориентировочно распределяет жилые помещения между членами кооператива с учетом заявленных размеров площади, особенностей состава семей пайщиков и других существенных интересов будущих жильцов дома.
Во вновь организуемом кооперативе жилая площадь может быть предоставлена только тем членам кооператива, которые значатся в списке, утвержденном исполкомом местного Совета. Внесение пая — одно из наиболее важных
142
условий приобретения права на получение жилого помещения в доме жилищно-строительного кооператива, поэтому лица, не внесшие в установленный срок паевых взносов, решением общего собрания пайщиков могут быть лишены права на получение жилой площади.
Основанием цля исчисления пая и определения размера предоставляемого в строящемся доме жилого помещения служит состав семьи и стоимость единицы измерения помещения на день принятия в члены кооператива. Исчисление состава семьи и определение стоимости строительства не могут быть изменены в одностороннем порядке ни кооперативом, ни пайщиком. Если в период строительства дома состав семьи пайщика уменьшился, он вправе просить кооператив о предоставлении ему другого (меньшего) помещения. Удовлетворение этой просьбы будет зависеть от наличия или отсутствия у кооператива такой возможности. Если же семья увеличилась, член кооператива не может требовать большего помещения. Перераспределение помещений производится соглашением между обменивающимися пайщиками, утвержденным общим собранием членов кооператива.
На практике нередко общие собрания пайщиков ЖСК предоставляют членам правления и членам ревизионной комиссии право выбора для себя квартир без участия в общем порядке распределения жилых помещений. Подобные действия не основаны на законе и находятся в противоречии с принципом равенства прав всех членов кооператива.
Нельзя признать правильной и практику распределения квартир путем так называемой жеребьевки, поскольку при таком «распределении» отсутствуют разумные начала, что вряд ли допустимо при решении сложного жилищного вопроса. При таком (лотерейном) методе «распределения» исключается учет состояния здоровья, возрастных и других особенностей пользователей кооперативной жилой площадью. Распределению жилых помещений во вновь выстроенном доме ЖСК должна предшествовать деятельность правления кооператива по всестороннему изучению состава пайщиков и их семей, а также их желаний и возможностей кооператива. Разработанный на этой основе вариант распределения квартир должен утверждаться общим собранием в присутствии не менее двух третей общего числа пайщиков.
143
В этом плане заслуживает одобрения практика отдельных жилищно-строительных кооперативов, жоторые уже на стадии подготовительной деятельности/по организации строительства дома на общих собраниях создают специальную комиссию для изучения состава будущих жителей дома и подготовки обоснованных предложений по распределению жилых помещений.
На практике имеют место случаи, когда жилищностроительным кооперативам предъявляются требования об обеспечении жилыми помещениями в доме ЖСК граждан, проживающих в домах, сносимых на отведенном кооперативу земельном участке, или об оплате стоимости жилой площади, необходимой для переселения этих граждан. Требования подобного характера находятся в противоречии с действующим законодательством. Жилая площадь в кооперативном доме согласно предписаниям примерных уставов ЖСК предоставляется только членам кооператива. Это условие также четко выражено в постановлении Совета Министров СССР от 19 ноября 1964 г. «О дальнейшем развитии кооперативного жилищного строительства» 25. В нем подчеркивается, что жилищно-строи-тельные кооперативы освобождаются от предоставления жилой площади лицам, переселяемым из сносимых по указанным основаниям жилых домов, и что обеспечение этих граждан жилыми помещениями возлагается на исполкомы местных Советов депутатов трудящихся.