Глава 1

Сущность и социальное назначение государства

 

Основные концепции сущности государства. Роль государства в жизни общества. Государственная власть. Функции государства. Функции современного российского государства. Механизм государства. Соотношение государства, государственного аппарата и государственной службы.

 

 

1. Основные концепции сущности государства

 

Государство — очень сложное и многоаспектное социальное образование. Оно может быть рассмотрено и как географичес­кое, и как социальное явление. В географическом смысле госу­дарство представляет собой страну, занимающую определен­ную территорию, и населенную ее гражданами. В социальном смысле государство выступает в качестве организации, создава­емой людьми и осуществляющей определенную деятельность в сфере общественных отношений. Как социальная организа­ция государство может быть рассмотрено в трех аспектах: 1) как порождение всего общества и его органическая часть; 2) как орудие определенного класса, слоя населения или клана (се­мьи); 3) как самостоятельная организация, наделенная опреде­ленными правами и обязанностями.

При исследовании государства как организации, созданной обществом и являющейся ею внутренней, неотъемлемой час­тью, акцент делается на его способность решать общие задачи всего населения для достижения общего блага. Таким образом, государство является лишь способом самоорганизации общест­ва и саморегулирования его процессов. В качестве примера можно привести древнегреческие города—государства (полисы), свободное население которых на общих городских собра­ниях решало основные вопросы жизни и деятельности полиса, формировало органы государства, определяло их основные за­дачи и контролировало их деятельность. Данное государство по своим внешним признакам было близко к органам управления родом, племенем в условиях первобытно-общинного строя.

Понимание государства как орудия определенного класса, слоя населения или клана (семьи) сложилось в период феода­лизма и начала капитализма, когда государственная власть при­надлежала монарху и его окружению, верхушке богатых феода­лов либо людей, обладающих капиталом и располагающих эко­номической властью в обществе. Такое государство являлось органом подавления и угнетения других классов и слоев обще­ства, источником социальных конфликтов, противостояния и даже кровавой борьбы, поскольку его органы формировались в основном из представителей господствующего класса, слоя и действовали в его интересах.

В последнее время ученые все больше склоняются к понима­нию государства как самостоятельной социальной организа­ции, создаваемой и действующей на основании и во исполне­ние права как основного регулятора жизни общества.

Такое понимание соответствует современным цивилизован­ным демократическим государствам, основные властные орга­ны которых формируются и действуют в соответствии с сущест­вующим законодательством, которое определяет их полномо­чия, права и обязанности по отношению к гражданам. При этом в пределах своих полномочий государственные органы принимают решения самостоятельно и несут за них юридичес­кую ответственность.

Несмотря на значительные отличия сторонники всех назван­ных точек зрения признают, что государство является социаль­ной организацией, создаваемой обществом и предназначенной для регулирования возникающих в нем процессов.

Следует отметить, что кроме государства, в обществе сущест­вуют и другие социальные образования, деятельность которых также направлена на регулирование общественных отношений. К ним относятся политические партии, различные обществен­ные, самодеятельные, творческие организации, союзы, движе­ния. Однако государство по своей сущности принципиально отличается от них. Сущность его заключается в том, что госу­дарство представляет собой организацию политической и пуб­личной власти в обществе.

Как известно, сферой политической жизни являются отно­шения между классами, слоями населения, нациями, религия­ми, центром и регионами, государством и обществом, между государствами в международных отношениях. Государство прежде всего решает эти политические вопросы, чего другие социальные организации делать не вправе.

Находясь в сфере политических отношений, государство вы­ступает от имени всего общества и должно действовать в его интересах. Первоначально, как уже отмечалось выше, государ­ство являлось организацией господствующего класса, слоя, клана, и его политика отвечала их интересам. Политические права и интересы других слоев и классов общества во многом ограничивались. В некоторых государствах такая политическая направленность в деятельности государства сохранилась и до настоящего времени. Например, на Кубе, в Северной Корее, Ираке государство является орудием одной партии, а точнее — ее руководящих органов, т. е. ограниченной группы людей.

Решая политические вопросы, являющиеся главными в об­ществе, государство тем самым влияет на весь ход обществен­ной жизни страны. К примеру, законодательно закрепив равен­ство наций и религий, государство тем самым обеспечивает ра­венство граждан независимо от их национальной принадлеж­ности и вероисповедания. В этом заключается сущность госу­дарства и его основная отличительная черта от всех других со­циальных организаций, действующих в обществе.

Наряду с этой чертой, выражающей его сущность, государст­во обладает и другими, свойственными только ему, признаками.

1. Государство представляет собой определенную систему ор­ганов, особый аппарат, состоящий из государственных служа­щих, которые наделены властными полномочиями, професси­онально занимаются управлением и получают за это заработ­ную плату

В современных демократических странах государственный аппарат состоит из трех видов органов: законодательной, ис­полнительной и судебной власти. Эти виды органов образуют структуру государства как организации политической власти.

 Кроме того, в государстве существуют вооруженные отряды и подразделения — армия, милиция или полиция, а также тюрь­мы — специальные учреждения, где содержатся осужденные за преступления, чего другие социальные организации не имеют.

2. Государство объединяет население, проживающее на опре­деленной территории и имеет с ним юридическую связь в фор­ме гражданства. Другие социальные организации объединяют людей по иным основаниям, а именно: нации — по этнической принадлежности; партии — по идейным убеждениям; рели­гии — по принадлежности к определенной конфессии; профсо­юзные организации — по роду деятельности, союзы рыболовов; охотников — по интересам и т.д.

3. Государство устанавливает и взимает налоги с физических и юридических лиц, т. е. изымает у них часть их доходов или за­работной платы. Взыскание налогов производится принуди­тельно и безвозмездно. Данный признак свойственен только государству.

Налоги необходимы для содержания государственного аппа­рата, решения различных социальных вопросов — выплаты пенсий, поддержания культуры, образования, медицинского обслуживания, выполнения специальных социальных про­грамм в общегосударственном масштабе.

4. Государство в отличие от других социальных организаций обладает суверенитетом, т. е. независимостью и самостоятель­ностью в принятии государственных решений. Государство в лице его соответствующих органов по своему усмотрению ре­шает все вопросы жизни страны, отнесенные к его компетен­ции.

Суверенитет государства может быть внутренним и внеш­ним. Внутренний суверенитет заключается в том, что государ­ство в лице своих органов самостоятельно решает все вопросы, отнесенные законодательством к его компетенции. Граждане, общественные и иные организации, крупные собственники и предприниматели не вправе вмешиваться в законную деятель­ность государства. Могут быть оспорены только незаконные решения в предусмотренном законом порядке в судебных орга­нах.

Внешний суверенитет представляет собой независимость данного государства от других государств или иных иностран­ных структур и недопустимость их вмешательства в его дела, в принятие им, его органами законных решений, касающихся других государств и международных отношений в целом. В слу­чае принятия незаконных решений другие государства, между­народное сообщество, международные организации могут при­нимать меры по пресечению незаконной деятельности государ­ства—правонарушителя и привлечению к ответственности должностных лиц, допустивших эти нарушения.

5. Государство издает законы и иные нормативные правовые акты, имеющие общеобязательное значение для населения и юридических лиц. Кроме того, государство имеет право закон­но принуждать юридические и физические лица к исполнению политических правовых актов, а в случае правонарушений — привлекать виновных к ответственности и применять наказа­ние.

Другие социальные организации не имеют таких прав. Они могут принимать нормы не юридического характера, обяза­тельные только для членов данной социальной организации.

6. Суверенное государство имеет собственную национальную валюту, которая используется как средство платежа в различно­го рода имущественных сделках внутри страны и по договорен­ности с другими странами — в международных сделках. Госу­дарство самостоятельно устанавливает денежную систему, под­держивает ее стабильность и охраняет, т. е. не допускает выпуск фальшивых денег, а виновных в подделке денежных знаков привлекает к ответственности. Другие социальные формирова­ния такими полномочиями не обладают.

7. Государство имеет свою государственную символику: герб, гимн и флаг, а также столицу, которые являются его собствен­ными чертами и отличают его от других государств мирового сообщества. Символы государства закреплены законодательно, в отличие от символов других социальных организаций, кото­рые регулируются их внутренними, неправовыми актами.

Итак, основываясь на этих семи признаках, можно сделать вывод, что государство — это особая организация публичной поли­тической власти, имеющая специальный аппарат государствен­ных служащих, предназначенный для управления и применения принудительных мер к правонарушителям, действующая в интересах господствующей группы, слоя, клана, либо большинства населения, обладающая суверенитетом, издающая законы, устанав­ливающая и взимающая налоги, имеющая свою валюту, граждан­ство и символику.

История человечества полна попыток дать наиболее полное определение понятия государства.

Прежде всего государство рассматривалось как общение сво­бодных людей, объединенных стремлением к общему благу. По существу это означало общение людей, признающих власть их собственного объединения (Платон, Аристотель). Со временем к этим признакам был добавлен новый — согласие в вопросах права (Цицерон).

Одним из существенных свойств так понимаемого государст­ва было то, что осуществляемая им власть была органической, т.е. саморазвивающейся и самодостаточной, совпадающей со свободным сообществом.

Термин «государство» ввел одним из первых в науку Макиа­велли, относившийся к числу тех мыслителей, которые обосно­вывали самостоятельный характер политики, отделив ее от ре­лигии и морали.

Утвердившееся затем в политической мысли разграничение общества и государства стало основой для новых определений государства, в которых фиксировалось его обособление от обще­ства в качестве не совпадающей с ним организации власти, аппа­рата управления. При этом в одних политических концепциях понимание государства базировалось на приоритете государства перед обществом, в других — на приоритете общества перед госу­дарством. Этим разграничением в политико-правовой мысли было заложено противоречие между древним пониманием госу­дарства как формы организации граждан в целостность, кото­рым принадлежит власть и которые составляют собственно госу­дарство, и новым пониманием государства, когда оно отождеств­ляется фактически лишь с системой органов государственной власти и управления, перестав включать в себя самих граждан. На этой основе в теоретической литературе утвердилось отожде­ствление государства с правителем, королем, а впоследствии с парламентом или другими избираемыми органами власти. Это отождествление официально закреплено в законодательствах многих современных государств, в преамбуле конституций кото­рых содержится положение о принятии их народом.

Например, действующая Конституция США начинается с известной фразы: «Мы, народ Соединенных Штатов..., при­нимаем настоящую Конституцию». Хотя на самом деле она бы­ла принята не народом на референдуме, а специальным пред­ставительным органом. Это отождествление народа и государ­ства фиксируется и в тех конституциях, в которых права народа закрепляются как права органов государственной власти (на­пример, Конституция Японии). Такое отождествление имеет место и в тех случаях, когда народовластие на деле сводится к системе парламентаризма. Отсюда следует, что два отмечен­ных выше понимания государства в научной литературе проти­воречат друг другу Определение же не должно содержать про­тиворечия.

Рассмотрим вторую систему признаков государства, основан­ную на понимании государства как организации власти, посред­ством которой обеспечивается подчинение одной части общества другой. Существенными признаками такого государства явля­ются:

— публичная власть, не совпадающая с обществом и сосре­доточенная в специальном аппарате управления — принужде­ния; государство характеризуется не как общение свободных людей, стремящихся к общему благу, а как организованное чи­новничество, обеспечивающее интересы господствующего в данном обществе класса (рабовладельцев, феодалов, буржуа­зии, пролетариата);

— территориальная организация населения, заменяющая до-государственные формы его организации;

— налоги и сборы, необходимые для содержания государст­венного аппарата.

Эти признаки государства подробно анализировались в со­ветской научной литературе. В ряде исследований и учебников к ним добавлялись и другие, такие как государственный сувере­нитет, право — как признак государства. Таково понимание го­сударства трактовке Ф. Энгельса: признаки государства рассма­тривалась им как фундаментальная основа теории государства. В результате ряд важнейших проблем остался не только серьез­но не исследованным, но и не поставленным в качестве объек­та исследования. К числу таких проблем относится, в частнос­ти, проблема легитимности и ответственности власти. Идея об объективной обусловленности отмирания, ликвидации госу­дарства во всех его разновидностях в этих условиях основыва­лась на преодолении факторов, обусловивших происхождение государства. С этим было связано понимание государства как политической организации экономически господствующего класса.

Одним из существенных свойств государства в этом понима­нии явилось то, что его власть стала по преимуществу организа­ционной, т. е. властью организации, не совпадающей с человече­ским сообществом.

Сегодня стало очевидным, что в теоретических исследовани­ях государственности в нашей стране оказались абсолютизиро­ванными классовый подход, принципы партийности. В основе этого подхода лежит рациональная идея о необходимости изу­чения, выявления всей совокупности интересов, взаимодейст­вующих в данном обществе, определения социальных сил, сто­ящих за этими интересами, а значит, хорошее знание социаль­ной структуры общества, в целом социальной системы.

Один из аспектов марксистской политической теории — стремление иметь точное знание о политике. Достаточно вспомнить, какое первостепенное значение уделялось в трудах К. Маркса, Ф. Энгельса, В.И. Ленина детальному анализу соци­альных интересов, социальной структуре общества, служивше­му главной основой для принятия политических решений. Дру­гое дело — использование этого знания. Оно может стать как основой для поиска гражданского мира, вариантов гармониза­ции социальных интересов, создания механизмов их согласова­ния, так и для ведения политической борьбы, достижения в ней перевеса, подавления и уничтожения своих политических про­тивников.

В XIX в. в научной литературе прочно утвердился взгляд, в соответствии с которым власть, население и территория при­знавались в качестве важнейших признаков государства. При этом подчеркивалось внутреннее единство данных признаков, которое и выступало как главное в определении государства.

Нельзя, однако, не видеть и того, что перечисленные призна­ки носят слишком общий характер, могут быть отнесены и к другим социальным институтам, не являющимся государст­вом. Без этих признаков государство действительно не может существовать. Но не все, без чего не может существовать госу­дарство, является его признаками (атмосферный воздух, вода и т.п.). Например, власть может быть и негосударственной, насе­ление может существовать и не будучи организованным в госу­дарство. Территория как сфера общения людей существовала всегда. Для государства характерен способ организации населе­ния и власти, который в отличие от других социальных органи­заций в государстве является территориальным.

Можно выделить третью систему признаков государства, к которым можно отнести.

— Наличие гражданства как политико-юридической основы государства.

— Общение свободных людей (все члены общества), интере­сы которых публично признаны в качестве их прав, свобод, обязанностей и определяют внутреннее устройство, смысл и содержание деятельности государства.

— Публичная власть — признак государства, означающий ор­ганизационную оформленность и персонифицированность этой власти, позволяющую ей выступать единственным официальным представителем всего общества. Это означает, что не любая орга­низация власти правомерна называться государством, а лишь та, которая носит публичный характер в указанном выше смысле.

— Территориальная организация населения. Этот признак государства отражает факт установленности пространственных пределов осуществления власти, размещение по территории го­сударства аппарата власти (центральные и местные органы вла­сти и управления).

— Государственный суверенитет — признак государства, ха­рактеризующий его взаимодействие с иными организациями в обществе (политическими, социальными, экономическими, религиозными и т.д.), а также с другими государствами в меж­дународных отношениях.

— Легитимность власти.

В советской литературе данный признак не рассматривался в качестве признака государства. Сам термин «легитимность» не только не был объектом специальных исследований, но и крайне редко употребляется. В концепции Аристотеля пробле­ма легитимности власти рассматривалась в контексте ответа на вопрос о праве на власть, правомерности власти, как применение критерия власти при оценке власти. В той или иной мере эта проблема анализировалась в рамках ряда политико-право­вых концепций. Достаточно детально изучались основания легитимности (знание политического искусства и умение владеть им, производность от Бога, разум, превосходство, основанное на добродетели; соглашение, договор, право и т.д.), понятие (способность власти обеспечить себе поддержку в обществе в условиях контроля общества за ее осуществлением, значи­мость существующего порядка для населения и т.д.); механиз­мы обеспечения (право наследования, выборность и т.д.), а так­же способы изучения легитимности конкретной власти (социо­логические, политологические, правовые). Легитимность госу­дарственной власти означает соответствие установленной влас­ти праву, власти, учреждаемой народом как единственным ис­точником государственной власти, ответственность власти за свои действия. Легитимность власти в обобщенном виде харак­теризуется и как способ правового развития власти, противопо­ставляемый насильственному ее захвату и узурпации.

— Наличие развитой системы государственной службы.

— Существование основных институтов гражданского обще­ства.

Существенным свойством так понимаемого государства яв­ляется правовой характер осуществляемой им власти, проявля­ющийся в ее ответственности перед обществом и индивидом.

На основе проведенного краткого анализа основных призна­ков государства, с учетом его общественных целей и социаль­ного назначения можно сформулировать следующее определе­ние понятия о государстве.

Государство есть политико-территориальная организация об­щества его публичной, суверенной и легитимной власти, обеспечи­вающая безопасность, содействующая развитию свободы и благо­состояния как общества в целом, так и его составных частей.

 

2. Роль государства в жизни общества

 

Со времени своего появления государство являлось социаль­ным образованием и выполняло определенные общесоциаль­ные функции. Однако содержание этих функций, их направ­ленность во многом определялись характером самого государ­ства. Так, если государство было классовым, то многие соци­альные задачи решались с позиций господствующего класса, а если власть принадлежала небольшой группе, клану, то на пе­редний план выдвигались задачи и цели клана.

Одновременно любое государство было вынуждено решать и общесоциальные задачи, выполняя соответствующие функции. Первая из них — функция спасения человечества от самоуничто­жения в результате внутренних противоречий, раздоров, крова­вой борьбы и междоусобицы. Борьба за землю, недвижимость, другие материальные ценности между группами людей, клана­ми была жестокой и бескомпромиссной. Государство столь же жесткими, карательными методами наводило порядок, рас­правлялось с разбойниками, ворами, погромщиками, бунтов­щиками. Эту функцию выполняли специальные вооруженные отряды и органы. Первоначально это были княжеские дружи­ны, другие вооруженные подразделения. В последующем были сформированы специальные органы полиции, жандармерии, милиции.

Эта функция может быть названа функцией обеспечения внутренней безопасности государства, сохранения мира и оп­ределенного порядка в стране.

Вторая функция государства — обеспечение его внешней безо­пасности. Она включала в себя не только охрану внешних гра­ниц, но и борьбу с проникновением иностранных лазутчиков, террором, подкупом государственных служащих со стороны других стран. Для ее выполнения государство создавало армию, другие специальные вооруженные подразделения и органы.

Третья функция — экономическая. Первоначально государство обеспечивало безопасность торговой и другой предпринима­тельской деятельностью, выдавало охранные грамоты. В после­дующем с помощью права государство регулировало экономи­ческие отношения, запрещало производство вредной и опас­ной для общества продукции, наказывало виновных и таким образом обеспечивало безопасность в сфере экономики.

В настоящее время сложилось представление о социальном государстве как об определенном виде государства, имеющем свои специфические черты. Оно характеризуется как демократи­ческое государство с устойчивой развитой экономикой, позволяющей ему решать основные социальные вопросы жизни общест­ва: создать систему здравоохранения, в том числе бесплатную, систему образования, нормальные материальные условия жизни пенсионеров, нетрудоспособных, безработных, многодетных се­мей, малоимущих, вести борьбу с преступностью и т.д.

Конечными целями социальной политики являются дости­жение равновесия, стабильности и безопасности жизни в обще­стве, целостности и динамизма его развития, обеспечение до­статочными материальными организационными и иными ре­сурсами для прогресса и совершенствования, а в конечном сче­те, создание условий для спокойной жизни граждан, уверенно­сти их в завтрашнем дне.

Характер государства, его социальное значение и реальная роль в обществе выражается через его функции.

Функции государства представляют собой основные направле­ния его деятельности. Они объективно обусловлены экономически­ми, политическими, социальными, личностными и иными отноше­ниями, существующими внутри общества, а также взаимоотно­шениями с другими странами и характеризуются определенным содержанием, методами деятельности и целями.

Содержание функции — это характер вопросов, которые реша­ются при ее выполнении. При этом каждая функция осуществ­ляется в определенной, имеющей самостоятельное значение сфере общественных отношений — политической, экономиче­ской, военной, экологической. Соответственно этому решают­ся политические, экономические, военные, экологические или иные задачи.

Функции осуществляются двумя основными методами: орга­низационными и правовыми. При этом в зависимости от ха­рактера государства предпочтение может отдаваться одному из этих методов. Так, например, в демократических государствах превалирующее значение имеет правовое регулирование, по­скольку оно дает возможность гражданам, общественным орга­низациям, предпринимательским структурам самостоятельно выбирать с учетом требований закона варианты поведения и деятельности.

При недемократических режимах основную роль в решении различных социальных задач играют командные, принудитель­ные методы деятельности государства, поскольку они обеспе­чивают жесткий контроль за поведением и деятельностью граждан, общественных и иных органов и организаций. Право­вое регулирование оказывается на втором плане.

Важное значение для использования того или другого метода имеет сфера общественных отношений. Так, например, в сфере борьбы с преступностью государство ведет себя более активно и многие вопросы решаются в результате организационной, су­дебной и иной деятельности государственных органов. В то же время в сфере предпринимательской деятельности частные предприниматели действуют самостоятельно без какого-либо вмешательства государства.

Каждая функция имеет свою собственную цель. Политичес­кая функция в демократических государствах направлена на развитие демократии в обществе, совершенствование ее поли­тических институтов, укрепление народовластия. Целью эко­логической функции является создание безопасной природной среды для жизни и здоровья людей. Реализация военной функ­ции обеспечивает защиту страны от военных нападений других государств и т.д.

Выделяют также общую цель всех функций. Она представляет собой сохранение общественного и политического строя, фор­мы правления, формы государственного устройства, политиче­ского режима, экономического и социального устройства, мира и согласия в обществе.

Таким образом, реализация государством своих функций обеспе­чивает нормальное функционирование и всестороннее развитие общества, его сохранение, удовлетворение интересов и потребно­стей граждан.

Однако, как отмечалось выше, общая направленность соци­альной деятельности государства и содержание его основных функций могут быть различными. Так, например, в современ­ном демократическом государстве к основным его задачам от­носятся обеспечение нормального функционирования произ­водства продукции, рынка товаров, зашиты прав личности, ре­шение социальных вопросов жизни людей, существования и деятельности политических партий, в том числе оппозицион­ных, других общественных организаций, борьба с преступлени­ями, другими правонарушениями и т.д. Таким образом, госу­дарство решает общесоциальные задачи развития общества.

 Важную роль в деятельности современного демократическо­го государства играет организация взаимоотношений с другими государствами в сфере экономики и политики, достижение своих целей в международных отношениях, участие в решении задач, имеющих значение для многих государств и др.

В недемократических государствах внутренние и внешние функции другие. В частности, внутри страны они не обеспечи­вают защиту прав и свобод граждан, запрещают многопартий­ность и существование оппозиционных партий, свободу слова, печати, защищают экономические и иные интересы группы людей или клана, направлены на сохранение власти господст­вующей элиты, семьи.

В отношениях с другими странами такие государства, как правило, не опираются на общечеловеческие ценности и прин­ципы демократии, ведут себя агрессивно, не признают между­народные договоры и соглашения.

 

3. Государственная власть

 

В человеческом обществе существуют и взаимодействуют различные виды социальной власти. Среди них важнейшее зна­чение имеет государственная власть, являющаяся одним из признаков, свойств государства как разновидности социальной организации. В этом положении находит свое отражение как необходимость разграничения понятий государства и государ­ственной власти, так и их единство.

Чем цивилизованнее государственная власть, тем прочнее должна быть ее связь с общественной системой. Рассмотрим основы государственной власти, т.е. коренные начала (матери­ального и сознательно-волевого характера), которые определя­ют сущность, содержание и формы осуществления государст­венной власти.

В отечественной литературе к такого рода основам традици­онно относили:

— экономическую (господствующую форму собственности);

— политическую (под которой формально понималась систе­ма представительных органов государственной власти, а на са­мом деле господствующая политическая партия);

— идеологическую (в виде систематически изложенного ми­ровоззрения, имеющего политически ангажированное содер­жание. В СССР это была марксистско-ленинская идеология как система взглядов на общество, личность, политическую си­стему, государство и право);

— социальную, о которой можно говорить имея в виду ее об­щественный характер. В ее структуре, принципах и методах де­ятельности проявляется борьба социальных интересов и стоя­щих за ними социальных субъектов (групп, слоев, элит и т.п.). Учет данного обстоятельства имеет весьма существенное значе­ние. В абсолютизированном виде он нашел свое обоснование в господствовавшем в нашей стране марксистско-ленинском учении о государстве.

— правовую, наличие которой отнюдь не характерно для лю­бой разновидности государственной власти. Как правило, она имеет вид нормативной юридической нормы. Правовая основа имеет место только тогда, когда система прав, свобод человека, его правовых обязанностей, правовых запретов и правовых огра­ничений, потребности ее эффективного функционирования ста­новятся принципом организации и осуществления государст­венной власти. О том, насколько это охотно делалось государст­венной властью в истории каждого народа, свидетельствует дата принятия деклараций или законов о правах человека в сравне­нии со временем существования данной общности в качестве на­рода (первая Всеобщая декларация прав человека была принята только 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН).

С этой точки зрения заслуживает всемерной поддержки по­ложение о правовой, юридической власти, в которой заключе­на возможность власти права. Переход к ней мог бы сильно по­теснить необычайно разросшуюся и усилившуюся государст­венную власть, которая, утрачивая характер органической вла­сти, все более становится организационной, что свидетельству­ет о ее существенных деформациях, поскольку органическая, организационная и правовая власть должны гармонично соче­таться в нормальной «здоровой» государственной власти.

Кроме того, к основам государственной власти должны быть отнесены основные принципы ее организации и осуществления. Их формирование является обобщением основ государственной власти, их взаимодействия.

 И, наконец — политическую волю. Это важнейшая основа го­сударственной власти, без которой невозможно ее функциони­рование, которая по существу воплощает в себе и переводит формальное единство основ государственной власти во внеш­ний мир, выступает как способ проявления названных основ в деятельности легитимных политических лидеров соответству­ющего народа.

В переходной государственной власти, к которой может быть отнесена и современная государственная власть России, эти ос­новы не являются четко определившимися, стабильными обра­зованиями, скорее, это не приведенные в состояние гармонии, точнее говоря, не развивающиеся гармонично элементы разру­шенных старых и формирующихся новых основ государствен­ной власти.

Поэтому в данных условиях резко возрастает роль политичес­кой воли легитимных политических лидеров, которые призваны поддерживать и последовательно проводить преобразования, в совокупности составляющие направления перехода от старого состояния основ государственной власти к новым основам.

В научной литературе существует множество определений понятия государственной власти, анализ которых позволяет об­ратить внимание на ряд методологических особенностей их по­лучения, бесспорно влияющих на адекватность отражения в них реальной сущности государственной власти. К числу та­ких особенностей можно отнести:

1. Определения государственной власти из весьма абстракт­ных общих определений власти вообще, имеющих своим ис­точником не анализ действительно осуществляемой власти.

При этом каждый исследователь стремится свести многооб­разные определения власти к одной единственно верной точке зрения и на основе полученного таким образом абстрактного определения понятия власти дать определение понятия госу­дарственной власти. Такой подход допустим лишь в качестве одного из моментов анализа, но не может быть абсолютизиро­ван, поскольку в данном случае понятие государственной влас­ти выводится из понятия власти без должного учета многочис­ленных ее действительных свойств.

2. В сложившихся определениях понятия государственной власти односторонне абсолютизируются отдельные ее проявле­ния или свойства, при этом все содержание государственной власти сводится именно к отдельным проявлениям и свойст­вам. В данном случае одна из сторон проявления или свойства власти абсолютизируется, что создает предпосылку для господ­ства в научной литературе односторонних определений поня­тия власти и соответственно государственной власти. Анализ конкретного явления при этом подменяется подбором компо­нентов абстрактного понятия из окружающего мира.

3. Существующие определения государственной власти отра­жают не сущность зрелого, реального явления, а неразвитые ее состояния, фиксирующие их отчужденный от человека харак­тер. Отметим, что методологически важно исходить при опре­делении государственной власти из анализа ее развитых состо­яний, когда достаточно четко выявляется ее социальное назна­чение и правовой характер, получающие отражение в ее целях и задачах, составе субъектов и их взаимоотношениях, дифферен­циации по ее разновидностям, способам и процедурам соответ­ствующего осуществления.

Отметим несколько определений власти и государственной власти, отражающих отмеченные выше особенности. В первую очередь это определения, характеризующие власть как отноше­ния господства и подчинения, которые уже Аристотель не счи­тал политическими, относимыми к государству, ибо, по его мнению, государство существует лишь там, где есть общение свободных людей как способ их публичной жизнедеятельности. Отношения же господства и подчинения (господина и раба) в связи с этим отнесены им к другим формам социальной орга­низации (семье).

К этому же ряду следует отнести определения, характеризую­щие власть как способность субъекта подчинять себе поведение других людей, выражающие волевую трактовку власти, превра­щающие ее в свойство субъекта власти или ее носителя, будь то отдельное лицо или система органов.

Таковыми же можно считать определения, которые исходят из понимания государственной власти:

— как средства функционирования социальной общности при подчинении воли отдельных лип и их объединений руково­дящей в данном сообществе воле. Государственной власть ста­новится тогда, когда эта воля исходит от государства;

— как способности одного элемента системы достигать своей цели посредством преодоления сопротивления другой;

— как системы властеотношений, реализующей функции го­сударства и основанной на аппарате принуждения.

Большинство определений государственной власти опирает­ся на точку зрения М. Вебера, который считал, что власть озна­чает любую возможность проводить внутри данных социальных отношений собственную волю, даже вопреки сопротивлению, независимо от того, на чем такая возможность основана.

Итогом таких методологических подходов оказываются опре­деления государственной власти, игнорирующие существенные особенности развития зрелой государственной власти, диффе­ренциацию ее элементов и отражающие неразвитые (и поэтому, собственно, не ставшие подлинно государственными) отноше­ния властвования, отождествляемые с произволом и насилием.

Это происходит, когда под государственной властью подразу­меваются концентрированные и реально воплощенные во всем механизме соответствующего государства организованная воля и организованная сила экономически и политически господствую­щего класса и его союзников, распространяющиеся через властеотношения на всю территорию и все население данной страны.

Необходимость включения правового компонента в опреде­ление государственной власти признана наукой.

Такой подход синтезирует в себе содержание всех перечис­ленных выше определений понятия государственной власти, позволяет отграничить доцивилизационные формы осуществ­ления насилия, господства, подчинения и произвола от циви­лизованного понимания власти, основанного на праве, свобо­де, равенстве, справедливости и ответственности.

Таким образом, государственную власть можно определить как систему деятельности народа, составляющих его общностей и инди­видов, а также создаваемых ими органов по осуществлению принад­лежащих им публичных прав, свобод, предоставленных полномочий и обязанностей, выражающих их социальные качества и потребности. Необходимо отметить ряд существенных моментов, вытека­ющих из такого определения власти:

1) в самом определении обобщенно отражен субъектный со­став государственной власти, подчеркнут неотчуждаемый ха­рактер связи с ее носителями;

2) подчеркнуто, что потребности и интересы людей, опреде­ляющие их социальные качества, имеют единственный обяза­тельный источник своей внешней фиксации, публичного при­знания — права, свободы и обязанности социальных субъектов, а также правомочия публичных органов, которые они создают;

3) определено единство государственной власти как системы деятельности первичных (народ, составляющие его общности и индивиды) и производных (органы государственной власти, со­здаваемые первичными субъектами) субъектов государствен­ной власти;

4) установлена цель, основа осуществления государственной власти — закрепление прав, свобод и обязанностей социальных субъектов и их обеспечение.

Таким образом, речь идет о достигшей зрелости развитой го­сударственной власти, а не о различных ее суррогатах и дефор­мированных состояниях.

Развитое состояние власти характеризуется возникновением и существованием ситуации, когда социальные качества человека определенной эпохи становятся фундаментальной исходной ос­новой ее устройства и деятельности. Формы организации власти, не имеющие такой основы, представляют собой состояние, не развившееся до того уровня, который позволяет применять для их характеристики понятия государственной власти.

Исторически сложившиеся и ставшие очевидными деформа­ции государственной власти, выражающиеся не только в суще­ствовании многочисленных тоталитарных, тиранических форм ее осуществления, но и в системе многочисленных манипуля­ций в процессе ее учреждения и функционирования, которые характеризуют кризисное состояние власти, выражающееся в несовершенстве современной государственной власти, что во многом объясняется недостаточной изученностью самого чело­века. Это порождает и обостряет проблему обеспечения соот­ветствия социальных качеств человека и власти. Решение ее требует изменения основной парадигмы изучения власти. В центре внимания исследователей должны быть социальные качества, которые воплощаются в государственной власти, придают ей свойства, свидетельствующие о близости власти и человека, о преодолении враждебной отчужденности в их взаи­моотношениях.

 

Система государственной власти, ее правовая основа

и юридическое закрепление

 

В научной литературе сложилось несколько точек зрения от­носительно состава и взаимосвязей элементов государственной власти. В одних случаях система государственной власти рассма­тривается как структурированное единство властеотношений, складывающихся в результате деятельности государства, государ­ственных органов, а также лиц и объединений, реализующих или представляющих интересы государства в различных сферах обще­ственной жизни. При этом выделяются: субъектный состав (орга­ны, лица, сообщества, объединения, государственные образова­ния и государство в целом), предметы ведения, компетенция, полномочия, права и обязанности, ответственность, акты и дей­ствия, программы и меры и т.д.; организационные структуры, уч­реждения и институты (президент, парламент, правительство, су­ды, гражданство, государственная служба, воинская обязанность и т.д.). Все эти компоненты находят свое выражение во властеоотношениях, системно действуют только в структуре последних, поэтому властеоотношения следует рассматривать как основной интегративный элемент системы государственной власти.

Государственная власть определялась как базовое обществен­ное отношение между людьми, их общностями и образования­ми, обладающее свойствами верховенства, единства, всеобщ­ности и универсальности, принудительности и обязательности.

При определении системы государственной власти важно преодолеть односторонность, присущую эмпирическому и ра­ционалистическому подходам, а также статичному пониманию государственной власти. Необходимо учитывать постоянно из­меняющийся состав элементов и их взаимоотношения, опреде­лять характер единства связей, отношений между элементами системы, тенденции ее развития. Между тем существующие оп­ределения системы государственной власти как раз не учитыва­ют этого обстоятельства, не различают развитые и неразвитые, деформированные и нормальные (правовые) состояния госу­дарственной власти.

При новом подходе первоочередным предметом анализа должно стать развитое состояние государственной власти, ко­торое характеризуется как дифференцированное по составу элементов (субъектов, их статусу, видам), отношениям, ценно­стям, целям, задачам, технологиям и т.п.

Признаками развитого состояния государственной власти яв­ляются:

— правовой характер ее формирования и осуществления (опора на постоянно развивающиеся традиции, обычное право, законодательство, выражающее право — основу преемственно­сти и стабильности развития государственной власти);

— публичное признание и обеспечение прав и свобод челове­ка, формирующихся обществом;

— закрепление структуры и системы государственной власти, ее меры, формы и процедуры осуществления и ответственнос­ти в законодательстве, выражающем право и детализирующем его в подзаконных актах;

— включенность государственной власти в систему правовой культуры общества.

Развитое состояние государственной власти как понятие мо­жет использоваться в качестве критерия для оценки других со­стояний государственной власти (в том числе и при решении вопроса о выходе из ее кризисных деформированных состоя­ний) с учетом уровня развития правосознания и правовой куль­туры субъектов государственной власти.

Состояние государственной власти (сущность, формы осу­ществления и т.п.) — это одновременно выражение правосозна­ния граждан государства и его служащих, чиновников, без вли­яния на которое невозможно изменять (реформировать) госу­дарственную власть. Поэтому важно при решении вопроса о системе государственной власти определить прежде всего субъектный состав, характер взаимоотношений элементов раз­витой государственной власти, правовые формы осуществле­ния субъектами государственной власти своей деятельности.

С точки зрения современного понимания государственной влас­ти можно выделить:

— первичные субъекты государственной власти: народ, об­щество, его составляющие и граждане, обладающие естествен­ными, публичными правами, являющимися основой легитимности учреждаемой или изменяемой ими государственной вла­сти. Следует особо подчеркнуть, что названные права имеют исключительный характер и не могут принадлежать иным субъектам. Присвоение их другими субъектами с точки зрения пра­ва является преступлением, не создает правовых оснований властвования, не создает государственной власти и должно рас­сматриваться как проявление насилия и произвола;

— вторичные субъекты государственной власти: органы госу­дарственной власти (парламент, глава государства, правитель­ство, создаваемые первичными субъектами государственной власти, и производные от них органы — министерства, ведомства, комитеты и т.п.), через которые осуществляются конкретные государственно-властные полномочия, направленные на реа­лизацию функций государства.

Важным условием, обеспечивающим системность государст­венной власти, является то, что каждый ее субъект осуществля­ет особую разновидность государственной власти. Это обстоя­тельство выступает основой для определенной субординации осуществляемых ими властей.

Первичные субъекты государственной власти осуществляют учредительную государственную власть, вторичные субъекты — соответственно законодательную, исполнительную, судебную и контрольную власть.

Кратко рассмотрим такой компонент системы государствен­ной власти, как разновидности государственной власти.

К ним в первую очередь следует отнести учредительную госу­дарственную власть.

Учредительная власть — высшая, постоянно действующая, власть народа. Ее основными функциями являются: 1) принятие и изменение конституции, обеспечение ее действия; 2) при­нятие решения о необходимости учреждения качественно но­вой власти; 3) организация учреждения новой власти; 4) пе­риодическое переучреждение власти (организация выборов должностных лиц и контроль за правильным выражением во­ли народа); 5) высший контроль за развитием и обеспечением прав человека.

В соответствии с этими функциями народ непосредственно должен принимать акты: о конституции, о референдуме, о ста­тусе депутатов и порядке их отзыва, о выборах должностных лиц, о форме государства, статусе и полномочиях представи­тельных органов власти, о правах личности и общественных объединений людей, о собственности и формах хозяйствования.

Система учредительной власти, включающая ее внутренние разновидности, определяется различными факторами- прежде всего социальным составом конкретного народа. Каждый эле­мент его социальной структуры обладает соответствующей учре­дительной властью по естественному праву, поэтому следует ана­лизировать отдельные разновидности учредительной власти в об­ществе. На основе каждой ее отдельной разновидности может быть построена относительно самостоятельная система власти.

В условиях современной России учредительная государст­венная власть принадлежит народу, территориальным регио­нальным сообществам, создающим системы органов власти субъектов Федерации. Учреждение же местной власти есть реа­лизация учредительной власти местного общества. На основе этих разновидностей учредительной власти создается соответ­ственно система государственной и система местной власти. Однако при этом весьма важно, чтобы все разновидности учре­дительной власти в обществе были согласованы между собой по содержанию и способам осуществления. Это необходимое ус­ловие стабильности общей системы власти в данном обществе. Такая постановка вопроса актуализирует проблему классифи­кации учредительной власти, которая пока даже не поставлена.

Можно выделить две основные разновидности учредительной власти (по источнику и субъекту):

1. Учредительную власть социальных общностей. Она выте­кает из естественного права социального субъекта на самоорга­низацию.

2. Учредительную власть органов государственной власти и должностных лиц, вытекающая из целей, задач и функций, осу­ществляемых ими. Такая разновидность учредительной власти носит производный характер, устанавливается позитивным за­коном, является реализацией закрепленного за данным орга­ном или должностным лицом специального правомочия.

Эти разновидности учредительной власти имеют собствен­ное содержание, формы осуществления, отличаются друг от друга составом субъектов. Конечно, они не исчерпывают все многообразие учредительной власти. В основу ее классифика­ции могут быть положены и другие критерии. Однако важно показать сложный характер учредительной власти, необходимо сбалансировать ее разновидности по содержанию, формам (способам) осуществления, учитывая при этом, что она одно­временно есть один из элементов системы разделения государ­ственной власти.

Система учредительной власти представляет собой внутрен­нее единство ее исторически развивавшихся разновидностей, сбалансированное по их целям, задачам, функциям, предметам ведения и полномочиям. Системность учредительной власти, опирающаяся на социальный состав общества, — важнейший показатель степени развитости властеотношений в обществе и государстве, уровня реальной осуществленности народовлас­тия, представляющего собой, согласно действующей Конститу­ции России, одну из основ ее конституционного строя.

Составными элементами системы государственной власти являются: законодательная власть, власть главы государства, исполнительная (правительственная), судебная и контрольная власти. В отличие от учредительной власти их субъекты (орга­ны государственной власти) являются учреждаемыми, но осу­ществляемая ими власть относительно самостоятельна.

Как уже отмечалось, каждая из властей представляет собой весьма сложное образование и ее полноценное определение не может сводиться к основному результату ее осуществления. Так, субъект законодательной власти — парламент как орган го­сударства, как правило, имеет весьма сложную структуру: со­стоит из палат, комитетов, комиссий, фракций и т.п., в процес­се взаимодействия которых реализуются сложные технологии законотворческой работы. Кроме того, в этой работе участвует глава государства, обладающий правом вето и подписи зако­нов, без которой они не могут вступить в действие, а также пра­вительство и другие внепарламентские субъекты законодатель­ной инициативы.

Таким образом, законодательная власть — это сложный ком­плекс субъектов и видов деятельности по созданию правового фун­дамента (законов, выражающих право) нормативного регулиро­вания общественных отношений и фактически не ограничивается деятельностью только самого законодательного органа.

Основной субъект исполнительной власти — правительство и подчиненные ему органы — призваны исполнять законы, прово­дить их требования в реальную жизнь. Вместе с тем исполни­тельная власть сама активно занимается подзаконным нормотворчеством, довольно часто выступает субъектом делегиро­ванного законодательства, осуществляемого с согласия либо по прямому поручению органов государственной власти, является субъектом законодательной инициативы.

Исполнительная власть представляет собой сложное ком­плексное образование как по составу субъектов, их взаимоот­ношениям, так и по технологиям ее осуществления. В Россий­ской Федерации систему исполнительной власти составляют федеральные органы и органы исполнительной власти субъек­тов РФ, между которыми складываются, наряду с конституци­онными отношениями, договорные отношения по поводу раз­граничения предметов ведения и полномочий между назван­ными двумя уровнями организации и осуществления исполни­тельной власти.

Судебная власть представлена Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ, а также судами, действующими в субъектах Российской Феде­рации, специальными судами.

 

Взаимосвязь государственной власти

и государственного управления. Понятие и сущностная

основа взаимосвязи государственной власти

и государственного управления

 

Вопрос о взаимосвязи государственной власти и государст­венного управления в научной литературе разрабатывается сравнительно давно. Высказаны различные точки зрения. В од­них случаях государственное управление отграничивается от государственной власти как специфический вид государствен­ной деятельности. В других — государственное управление рас­сматривается лишь в связи с осуществлением исполнительной государственной власти, а не всей системы государственной власти. Ряд ученых считает государственное управление сино­нимом исполнительной государственной власти.

Наиболее обоснованными представляются сравнительно широкие трактовки государственного управления как одной из форм осуществления власти, как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу; деятель­ность всего государственного аппарата по регулированию об­щественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами.

Содержательная конкретизация этих и других широких трак­товок государственного управления, а также не связанных с ни­ми общих его определений породила множество определений государственного управления, характеризующих отдельные важные стороны и проявления государственного управления и носящие поэтому ограниченный характер.

К ним можно отнести определение государственного управ­ления:

— как практической организующей деятельности государст­ва на основе и во исполнение законов, состоящей в осуществ­лении исполнительно-распорядительных функций непрерыв­но действующим аппаратом государственного управления.

— как организующей исполнительно-распорядительной дея­тельности органов государства, осуществляемой на основе и во исполнение законов и состоящей в повседневном практичес­ком выполнении функций государства;

— как деятельности исполнительно-распорядительных ор­ганов государства, которая осуществляется на основании и во исполнение законов и состоит в организационной работе, на­правленной на выполнение планов развития народного хо­зяйства, бюджета, на охрану правопорядка и внешней безо­пасности, развитие просвещения, науки, культуры, здравоо­хранения и т.д.;

— как деятельности государственного или муниципального исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления для перевода его в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального об­разования посредством принятия правовых актов, организации и контроля исполнения этих актов и актов органов законода­тельной (представительной) власти.

В последние годы интенсивно разрабатывается идея о том, что понятие «государственное управление» введено в научный оборот как отражение практики тоталитарной организации и осуществления государственной власти в СССР. На этой осно­ве предпринимаются попытки обосновать неправомерность термина «государственное управление» в научном смысле сло­ва. Суть обоснований данного положения сводится к тому, что само по себе управление в любом его виде обращено во внутрь любого коллектива, организации, и с этой точки зрения управ­ление в государственном органе мало чем отличается или вооб­ще не отличается от управления в любом другом коллективе. Поэтому оно не может быть охарактеризовано как государст­венное управление, а является просто управлением.

Обращается внимание на то, что само по себе управление не может быть обращено во вне, поскольку является функцией по организации совместной деятельности внутри коллектива. По­этому государственное управление также невозможно, как дея­тельность властных структур, обращенная на внешний объект управления.

Широкий разброс мнений по вопросу о понятии государст­венного управления с учетом принципиальных различий, сло­жившихся в научной литературе по вопросу о понятии государ­ственной власти, серьезно затрудняет анализ взаимосвязи госу­дарственной власти и государственного управления.

Сложившиеся противоречия должны разрешаться путем пре­одоления ограниченных подходов к пониманию государствен­ной власти и государственного управления, в каждом из кото­рых абсолютизируются отдельные их стороны и проявления. Необходимо отказаться от «аппаратного» понимания государ­ства как замкнутого коллектива чиновников, совместная дея­тельность которых, организуемая путем объединения их уси­лий, носит характер обычного управления.

Вместе с тем существенно обедняется сущность и содержа­ние государственного управления, когда оно рассматривается лишь в связи с осуществлением исполнительной власти.

Сущность государственного управления заключается в том, что оно выступает главным каналом осуществления всей системы го­сударственной власти, а не только отдельной ее разновидности (исполнительной власти) и получения обратных сигналов о состо­янии объектов управления, учет которых в деятельности каждой разновидности государственной власти необходим для эффектив­ного функционирования всей системы государственной власти.

Как особый социальный институт государственное управле­ние возникает вместе с возникновением разделения властей, до этого оно слито с государственной властью, не обособлено от нее, а существующее в научной литературе отождествление го­сударственной власти и государственного управления является отражением такой практики.

Государственное управление не может быть противопостав­лено государственной власти, поскольку осуществляется имен­но органами государственной власти и должностными лицами, ее представляющими. С этой точки зрения нельзя признать удачными классификации органов государства на органы госу­дарственной власти и органы государственного управления, ибо каждый орган государственной власти в той или иной мере осуществляет управленческие функции и в этом смысле явля­ется органом государственного управления.

Отрицание правомерности термина «государственное управ­ление» имеет в качестве своего теоретического источника про­тивопоставление или отождествление государственной власти и управления, не учитывающих того, что государственное управ­ление является специфическим способом обеспечения взаимо­действия разделенных ветвей власти, без которого нет необхо­димости в его обособленном рассмотрении и существовании.

Каждая разновидность государственной власти имеет свое особое назначение, цель, реализуемые через конкретизацию ее в задачах, функциях, структурах, конкретных должностях.

Государственное управление — это юридически оформляемая деятельность по организации конкретного, системного взаимо­действия всех ветвей государственной власти, направленная на осуществление конкретных практических воздействий на объ­екты управления государственной власти, в соответствии с ее социальным назначением.

Государственная власть в полном объеме оказывает практи­ческое, деятельное воздействие на объект управления именно в форме государственного управления, которое обращено «во внутрь» общества, народа и в этом смысле является управлени­ем, а особый состав субъектов управления (преимущественно органы государства) делает его государственным управлением.

С этой точки зрения взаимосвязь государственной власти и государственного управления может быть определена как сис­тема правовых отношений между различными ветвями государ­ственной власти, посредством которых осуществляется практическое, конкретное воздействие на различные сферы жизни об­щества и индивида, создающие необходимые предпосылки для осуществления принадлежащих им прав, свобод и исполнения правовых обязанностей, преемственного перевода всей обще­ственной системы в состояния, постоянно обеспечивающие их развитие и осуществление.

Все элементы системы государственной власти тесно связа­ны с государственным управлением: государственное управле­ние возникает как реализация одной из разновидностей учре­дительной государственной власти, осуществляется в соответ­ствии с нормами, установленными законодательной властью. Юридические коллизии, возникающие в процессе осуществле­ния государственного управления рассматриваются и разреша­ются судебной властью. Эффективность всей системы государ­ственного управления во многом зависит от состояния кон­трольной власти.

Вместе с тем государственное управление, непосредственно соприкасающееся с потребностями общества и его составных частей, может активно воздействовать на каждую из разновид­ностей государственной власти, выявляя нерешенные пробле­мы и тем самым задавая парадигмы их деятельности. Таким об­разом, в государственном управлении, как в общем канале практического воздействия государственной власти на разви­тие общества, проявляются особенности (моменты) всех разно­видностей государственной власти: учреждение подвидов уп­равления, нормотворчество (постановления правительства, приказы, инструкции министерств и ведомств), исполнение за­конов и контроль за осуществлением властей.

 

Взаимодействие государственной власти

и государственного управления через право,

закон, нормативную юридическую систему

 

Во взаимодействии государственной власти и государствен­ного управления право, закон и нормативная юридическая си­стема играют свою особую роль.

Традиционное рассмотрение проблемы соотношения госу­дарственной власти, права и государственного управления ос­новано на отождествлении права и закона. Суть его выражается в определении права как системы юридических норм, рассмат­риваемых в качестве государственного регулятора обществен­ных отношений. В этом случае государственная власть создает право по своему усмотрению, использует его как одно из средств воздействия на поведение людей. Право превращается в свое­образный инструмент который его обладатель может использо­вать как во благо, так и во вред. Этим объясняется возможный произвол государственной власти, отрицается значение право­вого критерия оценки эффективности государственной власти и государственного управления.

Такое соотношение права, закона, государственной власти и государственного управления характерно для неразвитых сос­тояний названных явлений. В развитой системе государствен­ной власти и государственного управления права и свободы че­ловека определяют смысл и содержание деятельности органов государственной власти, государственного управления. Эти по­ложения закрепляются в конституции государства. Это означа­ет, что само внутреннее устройство, организация деятельности всех органов власти и управления должны быть подчинены ре­шению задачи закрепления и всемерного содействия и осущес­твления прав и свобод человека. Право выступает в качестве са­мостоятельной ценности, не отождествляемой с законом, представляющим собой одну из форм внешнего выражения юридических норм, нормотворческой деятельности государ­ства.

Сам закон, положенный в основу деятельности государст­венной власти и управления, подлежит оценке с точки зрения его соответствия праву, а следовательно, такой же оценке долж­на быть подвергнута деятельность органов государственной власти и государственного управления. До сих пор государст­венная власть и государственное управление сводились к раз­личным управленческим технологиям, важным для осуществ­ления управления, но абсолютизированным компонентам уп­равления. Деятельностный подход к их пониманию позволяет снять ограниченность такой позиции.

Прежде всего, государственная власть и государственное уп­равление с этой точки зрения выступают как специфические системы деятельности субъектов, различающиеся способами, процедурами и результатами деятельности.

Народ является источником, носителем, субъектом государ­ственной власти (в законодательных актах чаще он характери­зуется как источник и носитель государственной власти), но он не может непосредственно осуществлять государственное уп­равление. Как социальная общность он обладает правом учре­дительной власти и реализует ее в форме референдума, выбо­ров. Результатом осуществления им государственной власти может быть, например, принятие конституции, в которой за­крепляются основные принципы организации данного общест­ва и устройство создаваемой власти. Народ сам устанавливает власть, реализуя свои естественные права. Его власть является органической.

Такие способы, процедуры и результаты деятельности необ­ходимы, но недостаточны для государственного управления. Необходимо конкретное организованное взаимодействие зако­нодательной, исполнительной, судебной, контрольной влас­тей, приводящее в движение закрепленное устройство власти, осуществляемое через принятие и исполнение различных уп­равленческих решений в форме законов, указов, приказов, рас­поряжений во исполнение законов.

С этой точки зрения государственное управление представ­ляет собой как бы посредствующее звено между государствен­ной властью и конкретными сферами жизни общества. Через государственное управление государственная власть, вбираю­щая в себя социальные качества, возвращается к обществу и индивиду со своей продукцией, своими услугами в виде меха­низмов обеспечения прав и свобод человека, исполнения им своих обязанностей. Государственное управление не только обеспечивает связь государственной власти с обществом и ин­дивидом, но и служит важным каналом обратной связи — от об­щества и индивида к органам государственной власти.

Таким образом, во взаимосвязи государственной власти и госу­дарственного управления соблюдение права является исходной ос­новой и конечной целью организации и функционирования государ­ственной власти и государственного управления.

Закон является основным, главным способом внешней пуб­личной фиксации, нормативного закрепления права, создающим возможность четкого определения его конкретного содержания, а следовательно, и дальнейшей защиты. Одновременно он выступает результатом нормотворческой деятельности государствен­ной власти, нормативной основой государственного управления.

Наряду с законом существуют и другие внешние формы за­крепления юридических норм, подчиненные закону, обладаю­щему верховенством в системе нормативно-правовых актов го­сударства, а также другие правовые средства, объединяемые по­нятием «нормативная юридическая система». С точки зрения ее связи с правом она представляет собой систему способов и средств закрепления и обеспечения права, отражающих много­образие, богатство человеческих отношений, содействующих внедрению в эти отношения рациональности и нравственного содержания и вместе с тем направленных на обеспечение един­ства интересов индивидов и общества, всех социальных субъек­тов. Сущность нормативной юридической системы, выражаю­щая ее социальное назначение, состоит в закреплении государ­ством прав и обязанностей социальных субъектов, процессов их осуществления и исполнения как основы стабильного раз­вития общества, утверждения в нем юридического порядка.

Это определение отражает соответствующий аспект сущест­вования нормативной юридической системы, когда она скла­дывается как адекватная сущности права.

Однако не менее важным представляется анализ этой систе­мы, когда она под воздействием деформированного государст­ва перестает выражать право полностью или частично, склады­ваясь как подчиненный государству, или воле отдельных лиц, или органов неправовой, но нормативный институт общества.

В этих случаях нормативная юридическая система может полностью или частично выступать как система способов за­крепления и обеспечения произвола отдельных лиц, присвоив­ших себе государство, отождествивших с собой государство.

Нормативная юридическая система используется государст­венной властью как инструмент для относительно четкой орга­низации управленческих воздействий на общественные отно­шения и может играть как позитивную, так и негативную роль в жизни общества. Поэтому крайне важно, чтобы в ней закреп­лялось и обеспечивалось право. В этом случае и государствен­ное управление обретает правовой характер.

Эффективность взаимосвязи государственной власти и госу­дарственного управления во многом зависит от соответствия закона праву, от воплощенности права во всей нормативной юридической системе данного государства.

 

Единство системы государственной власти

Российской Федерации. Понятие и объективная необходимость единства государственной власти и способы ее обеспечения

 

Государственная власть является сложной многокомпонент­ной системой, отдельные элементы которой обязательно долж­ны быть объединены в целостность, без чего невозможно само существование государственной власти. Именно поэтому в историко-правовой и теоретической литературе (Платон, Аристо­тель и др.) единство государственной власти рассматривалось как объективное необходимое ее свойство, величайшая соци­альная ценность, подлежащая безусловной охране. Посредст­вом этого свойства государственной власти обеспечивается особый характер взаимосвязей всех ее элементов государствен­ной власти, поддерживающий ее целостность.

Единство государственной власти — одно из важнейших про­явлений ее системного характера, выражающее, во-первых, совместимость компонентов государственной власти, во-вто­рых, особый характер существующих между ними отношений, обусловливающих ее целостность.

Можно выделить две различные трактовки единства государст­венной власти. Первая опирается на тоталитарное понимание го­сударства и включает многообразные насильственные способы организации и осуществления государственной власти, характер­ные для неразвитых или относительно не развитых ее состояний. Жесткая централизация и концентрация власти с этой точки зре­ния есть единственный способ обеспечения ее единства. Такая трактовка традиционна для нашей страны, в которой единство царской самодержавной и советской власти обеспечивалось же­стким и безусловным соподчинением органов власти по вертика­ли, что исключало автономию нижестоящих органов и создавало возможность для немедленного применения насилия.

Вторая трактовка единства государственной власти опирает­ся на признание рационально организованной (разумной) свободы субъектов властеотношений, объективной необходимости деконцентрации и децентрализации государственной власти.

В общественном сознании россиян обе трактовки единства государственной власти находят свое яркое выражение. Одни видят нарушение единства государственной власти в попытках провести любую деконцентрацию или децентрализацию власти, опасаясь усиления роли субъектов РФ в осуществлении государ­ственной власти, что, по их мнению, может привести к распаду Российского государства. Другие настаивают на тезисе о том, что подлинное единство народов и субъектов РФ может быть ос­новано только на свободе, осуществляемой в рамках рациональ­ной (разумной) организации государственной власти.

Исторически единство государственной власти понималось и реализовывалось различными способами, каждый из которых складывался в конкретных исторических условиях и в той или иной форме сохраняет свое действие и в современных услови­ях. К ним можно отнести:

1. Иерархический способ обеспечения единства государст­венной власти (система строгого и безусловного соподчинения органов государства сверху вниз). Этот способ характерен для неразвитых состояний власти и сохраняет свое значение как ча­стный компонент современных систем государственной влас­ти, используемый в достаточно ограниченных формах.

2. Обеспечение единства государственной власти через при­оритет одной из властей. Такой способ обеспечения единства государственной власти был обоснован Д. Локком. В системе государственной власти он выделял законодательную, исполни­тельную и федеральную власти и обосновывал необходимость подчинения исполнительной и федеральной ветвей власти зако­нодательной в целях обеспечения единства и целостности всей системы государственной власти. Указанный способ распрост­ранен в государствах с парламентской формой правления.

3. Обеспечение единства государственной власти через со­здание системы сдержек и противовесов между разделенными ветвями государственной власти, в рамках которой каждая власть связана с другой таким образом, что ни одна из них не может подавлять другую, не может осуществлять своих задач без взаимодействия с остальными. Такой способ обеспечения единства государственной власти в свое время был разработан Ш.Л. Монтескье в обширном труде «О духе законов» и получил свое практическое осуществление в США и ряде других стран.

Единство государственной власти может быть обеспечено так­же при сохранении его демократической сути через подчинение всех властей закону, выражающему право. Этим же способом, но используемым в качестве дополнительного средства, может быть обеспечено единство государственной власти в тоталитарном го­сударстве, применяющем закон, не выражающий право.

Принципиальное значение имеет проблема центра власти. В системе любой государственной власти должен быть центр власти, символизирующий ее единство. В системе разделения властей, предложенной, например, Г. Гегелем, эту роль выполня­ет власть государя, который, являясь выражением вершины вла­сти, сохраняет целостность и единство государственной власти.

Каждый из названных способов обеспечения единства госу­дарственной власти имеет много вариантов своего конкретного выражения в законодательстве различных стран и практическо­го осуществления.

Условием обеспечения единства государственной власти явля­ется надлежащая организация взаимодействия разделенных вла­стей на всех уровнях осуществления государственной власти.

Разновидностью упрощенного представления о разделении властей является сведение их состава и взаимоотношений к простой схеме: государственная власть разделяется на законо­дательную, исполнительную и судебную. Взаимоотношения между ними строятся в соответствии с принципом «сдержек и противовесов». Однако даже классики теории разделения влас­тей каждый по-своему определяли состав властей. (Например, Д. Локк исходил из того, что есть три власти: родительская — вытекающая из природы; политическая — основанная на согла­сии, оформляемая договором; деспотическая — основанная на узурпации власти и насилии и, следовательно, не являющаяся политической. Собственно государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и федеральную. Услови­ем обеспечения единства власти является приоритет законода­тельной власти перед другими.

Ш.Л. Монтескье выделял в системе разделения властей зако­нодательную, исполнительную и судебную, а способом обеспе­чения их единства считал организацию особого порядка взаи­моотношений между ними, в рамках которого каждая власть «обречена» на взаимодействие с другой, без чего не может действовать сама. В основу этого порядка положена система «сдержек и противовесов», обеспечивающая надлежащее взаимодей­ствие властей. Гегель выделял законодательную власть (уста­навливать всеобщее), правительственную власть (подводить особенное под всеобщее), власть государя, центр и вершину власти — гарант целостности и сохранения государства. Взаи­моотношения властей должны строиться по принципу рацио­нально организованной системы, в которой каждая власть осу­ществляет свои задачи, может действовать.

Определение состава разделенных властей и способа их взаи­моотношений, обеспечивающего их необходимое единство, должно отражать историческую практику каждого государства.

Единство системы государственной власти Российской Фе­дерации в действующей Конституции Российской Федерации закреплено своеобразно.

Во-первых, в системе юридического закрепления единства государственной власти в Российской Федерации важнейшее значение имеет верховенство Конституции Российской Феде­рации на всем правовом пространстве России, закрепленное в ст. 15 Конституции Российской Федерации, конституциях и уставах ее субъектов.

Во-вторых, через закрепление исключительных предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, а также через закрепление единой системы исполнительной власти в Российской Федерации (федеральные органы испол­нительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации) по предметам совместного ведения Российской Федерации (ст. 77 Конституции России).

В-третьих, на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ единство государственной власти призвана осуществлять сис­тема сдержек и противовесов между законодательной, испол­нительной и судебной властями, сочетаемая с приоритетом ис­полнительной власти перед законодательной властью.

 

Основные тенденции развития

государственной власти в современном мире

 

В научной литературе выделяется ряд таких наиболее харак­терных тенденций. В социально-политическом плане могут быть выделены тенденции к тоталитаризму и демократизации. С точки зрения содержания конкретных способов достижения единства можно выделить тенденции к концентрации и цент­рализации государственной власти, а также к ее деконцентрации и децентрализации.

Перечисленные тенденции проявляются в самых разных со­четаниях и последовательности, сменяются под влиянием са­мых разнообразных причин.

Степень централизации и концентрации власти в том или ином обществе зависит от уровня развития экономики; поли­тических, духовно-нравственных качеств людей; правосозна­ния и правовой культуры данного народа; конкретного содер­жания задач, решаемых им в конкретный период своего разви­тия. Поэтому в истории каждого народа можно найти как пери­оды высокой концентрации власти, так и периоды резкой ее деконцентрации вплоть до полной ее дезорганизации.

Весьма важно выяснить причины таких резких колебаний в состояниях власти, одинаково опасных для любого общества; конкретное содержание ее в такие периоды, с тем, чтобы со­здать необходимую базу данных для прогнозирования состоя­ния власти и определения ее объективных моделей и парамет­ров, адекватных данному состоянию общества и государства, с учетом многообразия разновидностей социальной власти и важности обеспечения их гармоничного взаимодействия.

Необходимость деконцентрации и децентрализации власти диктуется важностью приближения механизмов удовлетворе­ния потребностей и интересов людей к тем условиям, в которых они формируются. Современный человек должен быть актив­ным субъектом или участником производства и потребления всех видов развивающихся социальных услуг, направленных на удовлетворение растущих потребностей и интересов. Общий смысл деконцентрации и децентрализации власти, таким обра­зом, может быть сведен к проблеме становления более адекват­ной развитому состоянию общества системы власти, для кото­рой права и свободы человека во всех их разновидностях (пра­ва человека как индивида, права социальных общностей, в том числе народа, нации, местных сообществ и т.д.). их закрепление и осуществление определяют внутреннюю организацию, смысл и содержание ее деятельности с учетом набирающей силу тенденции к расширению состава прав и свобод человека, видовой дифференцированности, обогащению их содержания, адекват­ному росту человеческих потребностей и качественной диффе­ренциации интересов людей, получающих признание и закреп­ление в виде особых прав человека.

Жестко централизованная власть в любом государстве, как правило, остается безответственной. Деконцентрация и децен­трализация власти имеют смысл только тогда, когда власть в ре­зультате их проведения перестает быть безответственной, когда возникает возможность ответственного достижения ею кон­кретного позитивного, социально-полезного результата.

Права народа и его составных частей, в том числе и местных сообществ, вытекают из его суверенитета, выступают как юри­дическое выражение последнего. Необходимо четко осознать, что публичная закрепленность прав народа и его составных ча­стей есть фактическое непризнание его суверенитета, фактиче­ское противопоставление суверенитета государства суверени­тету народа. Наделе это означает отрицание государством суве­ренитета народа и его составных частей, выставление государ­ства как символа отчуждения власти от народа.

Здесь следует вернуться к глубокой идее Гегеля о недопусти­мости противопоставления суверенитета народа и суверенитета государства. Гегель не был противником идеи суверенитета на­рода. Он доказывал, что противопоставление суверенитета на­рода суверенитету, воплощаемому в монархе (государстве), со­держит пустое представление о народе. Народу принадлежит естественное право на создание собственного государства, но его часто «отлучают» от этого права. Народ же, не организован­ный как государство, перестает быть народом, превращаясь в толпу, которая уже не может обладать суверенитетом.

В унитарном или федеративном, тоталитарном или демокра­тическом государстве процессы деконцентрации и децентрали­зации власти приобретают специфическое содержание. В Рос­сийской Федерации, в состав которой входят государства—рес­публики, объявившие о своем государственном суверенитете, являющиеся формами государственно-правового бытия наро­дов, деконцентрация государственной власти не только не мо­жет не учитывать формирующееся международное право наро­дов, но неизбежно в качестве своей фундаментальной политико-правовой основы должно иметь права народов, а децентра­лизация власти — права местных сообществ и муниципальные права граждан, если, конечно, эти процессы идут в русле фор­мирования правового государства и правового общества.

Идея деконцентрации и особенно децентрализации власти заключается в возвращении власти (учредительной, норматив­ной, контрольной) народу и его составляющим, в том числе местным сообществам. Особенность же современных процес­сов деконцентрации и децентрализации власти заключается в передаче властных полномочий территориальным государст­венным органам и органам местного самоуправления, но не на­роду и его составным частям.

В связи с этим можно сказать, что не совпадающая с общест­вом власть через деконцентрацию и децентралиазцию делает очередной весьма существенный шаг к тому, чтобы стать ближе к объекту своего воздействия, но остается достаточно далеко от него, чтобы избежать опасности с ним слиться.

 

4. Функции государства.

Функции современного российского государства

 

В определениях понятия государства и государственной вла­сти отражены их сущность и социальное назначение. Но далее возникает вопрос о том, как и в чем проявляется сущность го­сударства, что оно должно делать конкретно, на чем сосредото­чиваются усилия его органов и учреждений в отдельные перио­ды развития государства и государственной власти.

Ответы на поставленные вопросы связаны с разработкой по­нятий типа и формы государства, функций государства, меха­низма государства и государственного аппарата. Все эти поня­тия тесно связаны друг с другом и призваны отражать взаимо­действие отдельных сторон и компонентов государства и госу­дарственной власти, в которых проявляется их целостность.

Под функциями понимают объективно необходимые направле­ния в деятельности государства, его реализующиеся свойства.

Каждое государство выполняет свои специфические функ­ции; с этим связаны и способы анализа функций государства.

В советской научной литературе анализу функций государства посвящено значительное число научных исследований, сре­ди которых можно выделить и исследования монографическо­го характера. Обосновывалась необходимость разграничения задач (целей), определяющих содержание функций государства и функций государства как основных направлений его деятельно­сти. Много внимания уделялось классификации функций, предметному изучению конкретного содержания и форм, спо­собов их осуществления. Ю.А. Тихомиров и Л.А. Морозова предлагали включить в определение функций государства, на­ряду с основными направлениями деятельности государства, и механизмы государственного воздействия на общественные процессы, а к самим функциям подходить с учетом генераль­ной тенденции саморегулирования общества, которое берет на себя большой объем дел. У государства остается меньший и яв­но обновленный набор функций. В способах их осуществления предлагается также усилить жесткость при установлении и взи­мании налогов, установлении правил конкуренции обеспече­нии экономической и иной безопасности и, наоборот, мягко и гибко стимулировать производство, поддерживать социально-культурные инициативы.

В теории социалистического государства вопрос о функциях занимал большое место, что было связано с имевшим место огосударствлением нашего общества. Об этом свидетельство­вал конкретный набор функций государства и их классифика­ция, которые были даны в научной литературе и представлены многочисленными точками зрения по каждому отдельному во­просу.

Во-первых, проводилось жесткое разграничение функций эксплуататорских и социалистических государств, поскольку функции государства прямо связывались с его классовой сущ­ностью и рассматривались как ее непосредственное выраже­ние. Происходящее ныне изменение представлений о сущнос­ти государства, отражаемое в его определениях (о чем уже гово­рилось выше), не может не отразиться и на вопросе о функци­ях государства.

В советской юридической литературе все функции социали­стического государства классифицировались на основе такого общего признака, как сфера их реализации: все функции госу­дарства подразделялись на внутренние и внешние.

К внутренним функциям относили: временную функцию по­давления сопротивления эксплуататорских классов в переход­ный от капитализма к социализму период; хозяйственно-орга­низаторскую функцию, охватывавшую почти полностью все народное хозяйство огромной страны, работавшее на основе единого народно-хозяйственного плана; охрану социалистиче­ской собственности, прав, свобод граждан, социалистического правопорядка; культурно-воспитательную функцию, регулиро­вание меры труда и потребления; охрану окружающей среды.

Кроме того, анализировались и внешние функции: обороны страны, мирного сосуществования и борьбы за мир, поддержки национально-освободительных движений в зарубежных стра­нах, братского сотрудничества и взаимопомощи государств ми­ровой системы социализма. Специальные исследования были посвящены почти каждой отдельной функции государства. При этом уделялось внимание таким проблемам, как разграничение функций государства и отдельных органов, организационные и правовые формы реализации функций государства.

Таким образом, складывалась своеобразная теория функций социалистического государства.

Перечисленные выше функции социалистического государ­ства были ориентированы на поэтапное осуществление указан­ной выше цели. Изменение этой цели предполагает формиро­вание новой системы функций, новые организационные струк­туры, способы и приемы осуществления функций.

Функции государственной власти тесно связаны с формиро­ванием и развитием ее основ. В современных условиях (в том числе и в России) наряду с другими классификациями функций особое значение приобретает их подразделение на общие и спе­циальные. К числу общих относятся:

— экономическая — создание условий для развития рыноч­ных отношений;

— политическая — консолидация общества, гармонизация интересов социальных субъектов; направление деятельности по утверждению в обществе социальной справедливости;

— социальная — социальная поддержка населения, развитие сферы социальных услуг, культурно-воспитательная деятельность;

— юридическая — нормативное регулирование важнейших сфер жизни общества, охрана закрепленных в законах прав и свобод граждан, форм собственности, обеспечение законности и правопорядка;

— экологическая — обеспечение воспроизводства природы, поддержание закономерных связей между ее компонентами;

— обороны, обеспечения мира и поддержки мирового поряд­ка, экономического и культурного сотрудничества со всеми странами.

К числу специальных функций относятся: налогообложение и взимание налогов, организация борьбы с терроризмом, кон­троль, организация борьбы с коррупцией и др.

 

5. Механизм государства.

Соотношение государства, государственного аппарата и государственной службы

 

Происходящие в России глубокие преобразования в полити­ческой и правовой сфере обусловливают острую необходимость подготовки новых кадров, особенно государственных служа­щих. В нынешний переломный период развития государства огромную значимость приобретают профессиональные, поли­тические и иные качества лиц участвующих в государственном управлении.

Задачей первостепенной важности в России является созда­ние государственного аппарата, способного работать в совре­менных условиях, высокопрофессионального и экономичного. Для ее решения необходимо одновременно осуществить меры, направленные на всемерное развитие правового института го­сударственной службы.

Назрела необходимость решения многих проблем организа­ции государственной службы прежде всего искоренения бюро­кратизма и коррумпированности чиновников; увязки задач со­кращения численности аппарата с совершенствованием струк­туры и правового положения государственных органов, введе­ния критериев для определения оптимальной численности ра­ботников указанных органов; нормативного закрепления еди­ной классификации органов государственной власти России, создания нормативной основы подготовки, повышения квали­фикации и оценки профессиональных качеств государственных служащих; создания системы управления государственной службы на всех уровнях органов государственной власти.

Исключительное значение приобретает необходимость структурной реформы государственного аппарата, которая на­ряду с реформой государственной службы должна стать важ­нейшим этапом государственного строительства в Российской Федерации. Необходимы глубокие юридические исследования системы государственных органов на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ.

 

Характеристика и соотношение понятий «государство», «государственный аппарат» и «государственная служба»

 

В теории государства и права под государством понимается политическая организация общества, обеспечивающая его единство и целостность, осуществляющая посредством госу­дарственного аппарата управление делами общества, суверен­ную публичную власть, придающая праву общеобязательное значение, гарантирующая права, свободы граждан, законность и правопорядок.

Государство — эта организация политической власти в граж­данском обществе, осуществляемой сформированными надле­жащим образом органами, выборными и назначенными долж­ностными лицами, которые действуют в рамках официально установленных полномочий. Назначение государства — вести «общие дела» гражданского общества, представлять и органи­зовывать его политически, обеспечивать мир и безопасность граждан, руководить социальными процессами, управлять от­дельными сферами жизни с учетом реального потенциала об­щественного самоуправления. Каждое государство обладает со­вокупностью признаков. К ним, в частности, относятся: терри­ториальная организация населения; публичная (государствен­ная) власть; государственный суверенитет; взимание налогов. Представляется необходимым более подробно остановиться на признаках государства.

Государство — это самая широкая, всеобъемлющая политиче­ская организация, которая представляет всех членов граждан­ского общества, а не какую-либо их часть; по своей политичес­кой природе всякое государство универсально, общенародно; отношение государства к каждому члену общества юридически оформляется институтом гражданства (подданства), что нерав­нозначно членству или участию в любых иных политических организациях.

В силу своей универсальности государство есть единственная в обществе суверенная политическая организация; государст­венная власть независима, верховна по отношению ко всякой политически организованной власти (местного самоуправле­ния, партий и т.п.). Государству принадлежит монопольное право принимать законы и таким образом формировать зако­нодательство, правовую систему, которые представляют собой юридическую базу гражданского общества; посредством закона и принципа верховенства права и закона государство определя­ет границы поведения всех других политических организаций и политическую систему в целом. Государству принадлежит мо­нополия на легитимное применение некоторых видов физиче­ского принуждения к лицам (задержание, арест, лишение сво­боды и т.п.) в строгих формах судебного и административного производства при соблюдении конституционных и законных гарантий прав личности. Только государство вправе иметь ар­мию и иные войсковые формирования, содержать тюрьмы и другие уголовно-исправительные учреждения, осуществлять узаконенную репрессию, применять вооруженную силу. Госу­дарство — это единственная политическая организация, имею­щая право на законных основаниях требовать от всех граждан периодических платежей (налогов) из их имущества и доходов на государственные и общественные нужды.

Первичный генетический признак государства — централи­зованная публичная власть (направляемый единой волей осо­бый слой людей, профессионально управляющих обществом) — выражается в деятельности госаппарата, который изначально осуществляет функции регулирования и управление общест­вом. Регулирование состоит в том, что высшие органы государ­ства устанавливают нормы, правила поведения, законы для упорядочивания общественных отношений на основе широко прокламируемых целей и идеологий. Государственное управле­ние есть организованное целесообразное воздействие на обще­ственные процессы, предполагающее исполнительно-распоря­дительную, контрольно-надзорную, координационную, учебно-статистическую и иную деятельность государственных орга­нов. Весь объем регулятивно-управленческих функций, соот­ветствующих им властных полномочий рационально распреде­ляется между тремя властями государства — законодательной, исполнительной и судебной, а также органами, обеспечиваю­щими исполнение властных функций. Приспосабливаясь к ис­торической реальности, госаппарат находится в состоянии не­прерывной рационализации посредством распределения и пе­рераспределения власти, компетенции, полномочий, структур­ных изменений, поиска целесообразных способов решения государственных задач.

Под государственным аппаратом понимают систему органов, через которые осуществляется государственная власть, выполня­ются основные функции и достигаются стоящие перед государ­ством цели и задачи. Следует различать государственные органы и органы государственной власти. При этом необходимо иметь в виду, что понятие «государственные органы» является более широким, нежели понятие «органы государственной власти».

В соответствии с общепринятым в юридической науке опре­делением орган государства (государственный орган) представ­ляет собой организационно и структурно обособленную часть государственного аппарата, наделенную в установленном зако­нодательством порядке полномочиями, правовыми и матери­ально-финансовыми средствами для осуществления задач и функций государственной власти.

Признаки или черты, присущие любому органу государства:

— наличие юридически четко регламентированного порядка создания, преобразования и ликвидации образования государ­ственного органа. Помимо этого порядка государственный ор­ган образован или ликвидирован быть не может. Формирова­ние основных федеральных органов государственной власти осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Порядок образования других федеральных органов устанавливается законодательными и иными нормативно-пра­вовыми актами Российской Федерации. Способ и порядок об­разования государственных органов субъектов РФ устанавлива­ется законами и другими правовыми актами субъектов;

— государственный орган создается для осуществления функций и задач государства;

В частности. Конституция России (ст. 80) устанавливает, что Президент РФ является гарантом Конституции, принимает ме­ры по охране суверенитета Российской Федерации, ее незави­симости и государственной целостности. Федеральное Собра­ние РФ, в соответствии со ст. 94 Конституции Российской Фе­дерации, определяется как представительный и законодатель­ный орган, Правительство РФ — орган исполнительной власти (ст. 110). Задачи и функции государственных органов субъектов Федерации закрепляются в конституциях республик в составе Российской Федерации, уставах краев, областей, автономных округов, автономной области, их законодательных актах.

— компетенция, закрепленная в правовых нормах, являюща­яся совокупностью предметов его ведения и полномочий. Ком­петенция является юридическим выражением функций госу­дарственного органа;

— особый, установленный действующим законодательством порядок его деятельности. Отступить от этого порядка орган государства не вправе.

— внутренняя организация, закрепленная в Конституции Российской Федерации, конституциях и уставах субъектов РФ, законодательных и иных нормативно-правовых актах, прини­маемых на федеральном уровне и уровне субъектов РФ.

В юридической литературе нередко в качестве признака ор­гана государства рассматривается не компетенция, а полномо­чия либо государственно-властные полномочия. При этом под полномочиями понимают:

— возможность принятия решений, обязательных для испол­нения всеми гражданами, должностными лицами и организа­циями, на которых распространяется компетенция данного ор­гана государства;

— организацию исполнения принятых решений, которая опирается на материальную основу (например, средства госу­дарственного бюджета);

— охрану принятых решений от нарушений с возможностью применения как убеждения, общественного воздействия, так и мер государственного принуждения.

В юридическом смысле понятие полномочия означает опре­деленное единство прав и обязанностей государственного орга­на и должностного лица, элемент их правового статуса, в котором возможность совершения определенных действий или при­нятия решения по тому или иному вопросу является одновре­менно необходимостью что-то сделать, т. е. служебным долгом. В сущности любого полномочия заключены элементы права и обязанности: то, что субъект полномочия вправе делать, он вме­сте с тем и обязан делать. Конечно, в конкретном полномочии эти элементы могут сочетаться по-разному: во многих случаях они сбалансированы, например, полномочие главы субъекта РФ (Президента, губернатора, мэра и т.д.) подписывать и обна­родовать законы субъекта РФ является в одинаковой мере пра­вом и обязанностью. Вместе с тем, если мы возьмем другое его полномочие — присваивать почетные звания и награждать госу­дарственными наградами субъекта РФ, то в нем превалирует элемент права, а не обязанности. Существуют полномочия, ко­торые носят ярко выраженный обязывающий характер: Прези­дент Российской Федерации, согласно Конституции, выступает с ежегодными посланиями перед Федеральным Собранием РФ. В научной литературе, к сожалению, нет еще четкой классифи­кации полномочий по их юридической структуре, системе им­перативности, функциональному назначению в составе право­вого статуса государственного органа и должностного лица.

Среди полномочий следует особо выделить тип государствен­но-властных или просто властных полномочий. Они непосред­ственно выражают функции органов государственной власти, связанных с принятием властных государственных решений, включая принятие законов, с осуществлением исполнительной, распорядительной, координационной и иной управленческой деятельности, с реализацией форм контроля судебной власти над соответствием общественных отношений конституции и зако­нам. Таковы полномочия органов законодательной, исполни­тельной и судебной власти и лиц, замещающих государственные должности в соответствующих органах. Властные полномочия предусматриваются государственными должностями Российс­кой Федерации, которые согласно Федеральному закону «Об ос­новах государственной службы Российской Федерации» отнесе­ны к государственным должностям категории «А» (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Феде­рального Собрания РФ, федеральные министры и т.д.). Важный признак этих полномочий заключается в том, что они устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами (сегод­ня в известной мере договорами между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации о разграничении предме­тов ведения и полномочий), т. е. нормативными правовыми ак­тами высокой юридической силы, регулирующими статус орга­нов государственной власти России.

Полномочия государственных органов, которые не являются непосредственно властными, безусловно, связаны с государст­венной властью в той мере, в какой они обеспечивают государ­ственно-властную деятельность. Полномочия по государствен­ным должностям государственной службы, отнесенным к кате­гории «Б» имеют четко выраженный обеспечивающий харак­тер. Как известно, эти должности учреждаются для обеспече­ния полномочий лиц, занимающих государственные должнос­ти Российской Федерации категории «А». Это обстоятельство указывает на производность этого типа полномочий от власт­ных полномочий, на их последовательность и сочленность в ор­ганизации деятельности государственных органов. Корреляция между властными и обеспечивающими полномочиями может быть четко определенной (полномочия депутата — полномочия помощника депутата), но в большинстве случаев она принима­ет общий характер: масса обеспечивающих полномочий спо­собствует функционированию всей системы государственной власти (контрольные, надзорные, аналитические, учебные и иные полномочия). Существует определенная зависимость между категориями государственных должностей и характером полномочий по этим должностям. Она в целом может быть представлена таким образом:

Государственные должности

Российской Федерации

(категории «А»)   — властные полномочия

Государственные должности

государственной службы

(категории «Б»)   — обеспечивающие полномочия

Государственные должности

государственной службы

(категория «В») — властные и обеспечивающие полномочия

Применительно к государственным должностям государст­венной службы категории «В» возможно сочетание в рамках компетенции должностного лица властных и обеспечивающих (по отношению к полномочиям вышестоящих государственных органов и должностных лиц) полномочий. Отметим в связи с этим ряд типологических различий между властными и обес­печивающими полномочиями. Первые связаны с принятием, изданием нормативных правовых и индивидуальных правовых (правоприменительных) актов, вторые, как правило, с разра­боткой и согласованием, процессом подготовки этих актов. Властные полномочия (за некоторыми предусмотренными за­коном исключениями) не подлежат передаче какому-либо дру­гому государственному органу или должностному лицу, делеги­рованию, субделегированию и т.д., обеспечивающие полномо­чия на законных основаниях делегируются в рамках служебных отношений. Ответственность за исполнение властных полно­мочий (по государственным должностям категории «А») носит политико-юридический характер, является в ряде случаев кон­ституционной, тогда как ответственность за исполнение обес­печивающих полномочий является обычной юридической дис­циплинарной ответственностью.

Компетенция государственного органа представляет собой совокупность полномочий (властных и обеспечивающих), юридически выражающих функции, закрепленные за данным органом, и его государственно-властный либо управленческий профиль.

С юридическим понятием «компетенция» не связывается предмет ведения, который, как в этом можно убедиться из ана­лиза ст. 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации, есть не что иное как проблемный комплекс или сфера управления, отнесенная к ведению Российской Федерации, субъекта РФ или и их совместному ведению. Предмет ведения так же, как и государственные функции, это исходная база для установления полномочий, их распределения и перераспределения в процес­се совершенствования государственного аппарата, т.е. системы государственных органов.

Критерий, принятый за основу при разделении функций вла­стных (государственно-властных) и обеспечивающих государ­ственно-властную деятельность, может быть применен и при классификации государственных органов. Последние также могут быть подразделены на «органы государственной власти» и «органы, обеспечивающие государственно властную деятель­ность». Между ними есть различия и весьма существенные.

Так, совершенно очевидно, что органу государственной вла­сти присущи государственно-властные полномочия, о содер­жании которых говорилось выше. Речь идет прежде всего об ор­ганах законодательной, исполнительной, судебной власти, со­ставляющих своего рода каркас, несущую конструкцию госу­дарственного аппарата. Вместе с тем не всякий государствен­ный орган наделяется государственно-властными полномочия­ми. Например, вряд ли могут быть сомнения в том, являются ли государственными такие органы, как аппараты законодатель­ных, судебных органов государственной власти, Центризбир­ком, Счетная палата и некоторые другие. Эти органы, безуслов­но, являются государственными но их деятельность носит обес­печивающий характер. Они предназначены для обеспечения деятельности органов государственной власти.

Таким образом, государственный аппарат включает в себя органы государственной власти, т.е. организационные структу­ры, через которые непосредственно осуществляется государст­венная власть (органы законодательной, исполнительной и су­дебной власти) и органы, обеспечивающие государственно-властную деятельность, т.е. организационные структуры, кото­рые не имея властных полномочий, осуществляют функции (координационные, аналитические, информационные и иные), способствующие эффективной реализации задач орга­нов государственной власти.

Государственным органом, обеспечивающим выполнение госу­дарственно-властных функций, является самостоятельная структурная часть государственного аппарата, на которую за­конодательством Российской Федерации и ее субъектов, возложе­ны специальные государственные функции и соответствующие полномочия, обеспечивающие деятельность органов государствен­ной власти. Статус некоторых органов данного вида вытекает из Конституции Российской Федерации (Администрация Прези­дента РФ, Совет Безопасности РФ, Уполномоченный по пра­вам человека). Они, как правило, не наделены полномочиями по изданию подзаконных нормативно-правовых актов, однако являются объектами правоприменительной деятельности. Пол­номочия государственных органов, обеспечивающих выполне­ние государственно-властных функций, направлены на обеспе­чение деятельности множества органов государственной власти в какой-либо специфической функциональной области.

Государственный аппарат не следует отождествлять с более общим понятием — государственным механизмом.

Иерархический принцип построения государственного ап­парата распространяется на государственный механизм в том смысле, что государственные органы осуществляют руководст­во, контроль, координацию и другие управленческие функции в отношении создаваемых ими и подведомственным им госу­дарственных организаций — учреждений, фондов, средств мас­совой информации и т.д. Можно, таким образом, говорить о единой иерархии государственных органов и государствен­ных организаций, о разноуровневом государственном меха­низме.

Таким образом, государственный механизм включает в себя систему государственных органов (государственный аппарат) и систему государственных организаций, которые в свою очередь подразделяются:

 

Система государственных органов (государственный аппарат)   Органы государственной власти — законодательные — исполнительные — судебные Органы, обеспечивающие выполнение государственно-властных функций Органы, обеспечивающие деятельность органов государственной власти

Система государственных организаций   Государственные учреждения Государственные предприятия и объединения Государственные фонды и иные организации Государственные средства массовой информации Уголовно-исполнительные учреждения Армия, специальные военизированные формирования

 

 

Государственная служба, профессиональная деятельность по реализации полномочий государственных органов осуществляется в рамках государственного аппарата, потому любое преобразование, любая реформа последнего есть вместе с тем и реформа государственной службы. За пределами государственного аппарата осуществляются некоторые виды служб в интересах государства — военная служба в Вооруженных Силах Российской Федерации, служба в пограничных и иных войсках, в уголовно-исправительных учреждениях и т.д. По действующему законодательству, название «государственная служба» утвердилось за профессиональной деятельностью государственных служащих, т. е. лиц, замещающих государственные должности государственной службы категории «Б» и «В». По своему составу корпус государственных служащих и персонал государственного аппарата не тождественны. Деятельность руководящего слоя государственного аппарата, т. е. лиц, занимающих в результате выборов или по назначению государственные должности категории «А», не подпадает под действие законодательства о государственной службе, она регулируется отдельно Конституцией Российской Федерации либо федеральными конституционными и федеральными законами. Однако высший правовой статус государственных должностей категории «А» не ставит их над государственным аппаратом и не дает возможности лицам, занимающим эти должности, отстраняться от проблем госаппарата.

Представляется необходимым более детально остановиться на вопросах воздействия государственного аппарата на состояние сферы государственной службы. К основным направлениям такого воздействия следует, безусловно, отнести нормативно-правовое регулирование становления института государственной службы. В настоящее время уже имеется более десятка федеральных законов, около 120 указов Президента Российской Федерации и более 60 постановлений Правительства РФ по различным аспектам федеральной государственной службы. Однако до формирования надлежащей нормативно правовой основы высокоэффективной государственной службы потребуется еще принять достаточно большое количество нормативных правовых актов. Государственная служба является комплексным правовым институтом. В него входят нормы административного, конституционного, трудового, финансового и некоторых других отраслей права. Нормативными правовыми актами могут определяться также особенности государственной службы в органах внутренних дел, органах налоговой полиции и других.

Происходящие в России преобразования обусловливают перераспределение государственных управленческих функций. Идет активный поиск новой, наиболее оптимальной структуры управления.

Реформирование государственного управления неразрывно связано с реформой государственной службы, поскольку, как уже отмечалось, задачи и функции государства в значительной степени осуществляются государственными служащими. Именно от государственных служащих во многом зависит ход реформ, четкое и неукоснительное исполнение законов, обеспечение прав и свобод граждан. Следует отметить, что более 80% государственных служащих занято в системе органов исполнительной власти. Остальная часть государственных служащих занята в органах законодательной, судебной власти и иных органах.

В современных условиях резко повышаются требования, предъявляемые к государственным служащим, призванным осуществлять организационно-управленческую и иную деятельность, обеспечивающую постоянное функционирование государственного аппарата. Вопрос о совершенствовании системы органов государственной власти, четком определении компетенции каждого ее органа и должностного лица, повышение профессиональной квалификации и ответственности государственных служащих является одним из важнейших в формировании эффективной российской государственности. В условиях глубокого социально-экономического кризиса, охватившего Россию, необходимы новые, нестандартные подходы в решении кадровых проблем. Кадровое обновление, деполитизация, повышение профессионализма и компетентности должны стать важнейшими направлениями государственной политики.

Переход к рыночной экономике, отказ государства от детальной регламентации экономической жизни поставили перед государственным аппаратом задачу резко изменить стиль и методы деятельности. Это предопределяет необходимость переобучения чиновничьего корпуса, во многом воспитанного на традициях жесткой централизованной власти. Вместе с тем, в сферу государственного управления пришло много людей, не обладающих необходимыми знаниями и профессиональными навыками.

Стремительно расширились рамки самостоятельности и возможности принимать самостоятельные решения у бывших подведомственных структур (местная власть, руководители предприятий и т.д.). Это ставит перед органами государственной власти задачу поиска новых подходов, изменения стиля, форм и методов работы.

Именно организация подготовки квалифицированных кадров, их адаптация к рыночным условиям и целенаправленное развитие профессиональных возможностей каждого работника, умение принимать верные решения, очевидно, и является одной из предпосылок возрастания роли государства в современный период.

Первостепенной задачей государства является подготовка государственных служащих, способных работать в современных социально-политических условиях. Переориентация деятельности органов государства на управление более сложными общественными процессами, изменение форм и методов регулирования экономики предъявляют более высокие требования к профессиональной подготовке государственных служащих. Важно создать высокопрофессиональный государственный аппарат, независимый от политических веяний, устойчивый против коррупции, способный к безупречному функционированию.

Качественный, высокопрофессиональный состав государственных служащих является необходимым условием эффективного функционирования органов государственной власти и государственного аппарата в целом. Важнейшее направление деятельности государства и его органов как раз в том и состоит, чтобы обеспечить такое реформирование государственной службы, подготовить корпус государственных (и муниципальных) служащих такой квалификации, которые были бы способны компетентно, максимально рационально и эффективно, с меньшими затратами воплощать задачи и функции государственных органов и государства в целом. Государственные служащие, таким образом, со своей стороны, во многом определяют содержательную сторону и успешное осуществление функций государства.

Для того чтобы определить направления деятельности государственных органов в вопросах становления института государственной службы в России, необходимо выявить наиболее серьезные нерешенные проблемы. К факторам, оказывающим негативное воздействие на развитие государственной службы в нашей стране, следует отнести следующие.

1. Бессистемность и недостаточность нормативно-правового регулирования вопросов государственной службы, работы с кадрами государственных органов.

2. Частые, а нередко и не вполне обоснованные структурные преобразования государственных органов.

3. Недостаточная профессиональная подготовка значительной части государственных служащих.

4. Снижение престижа государственной службы и служебной дисциплины в государственном аппарате.

Эти факторы определяют основные направления деятельности государства по дальнейшему становлению института государственной службы в России. Опыт российского государственного строительства свидетельствует о том, что улучшить качественный состав государственных служащих и устранить серьезные проблемы в сфере государственной службы можно только путем ее коренной реформы. Она заключается прежде всего в принятии нового законодательства, осуществлении государством мероприятий по подготовке и переподготовке кадров, улучшению их материально-бытовых условий и в конечном итоге создании сравнительно небольшого корпуса неподкупных чиновников, имеющих высокопрофессиональную подготовку и способных обеспечить четкую и эффективную деятельность государственного аппарата.

В законодательных актах субъектов федерации о государственной службе отсутствует единое понимание того, какие должности государственной службы относить к категориям «Б» и «В». Практика показывает, что в различных субъектах РФ этот вопрос решается по-разному. Одна из причин таких противоречий состоит в том, что некоторые субъекты Федерации выходят за рамки полномочий, предоставленных им Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации». Другая причина различий между федеральной государственной службой и государственной службой субъектов Федерации состоит в том, что отдельные нормативные правовые акты субъектами Федерации были приняты еще до издания Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации».

Очевидно, что имеющиеся противоречия с Конституцией России и федеральным законодательством должны быть устранены в законодательстве о государственной службе субъектов Федерации.

Выполнение государством своих функций во многом зависит от эффективного функционирования государственных органов, составляющих государственный аппарат, четкой и слаженной деятельности государственных служащих, работающих в этих государственных органах. В этой связи представляется, что вопросы оптимизации структуры, обеспечения рационализации и экономичности деятельности государственного аппарата, всемерного становления института государственной службы должны быть приоритетными направлениями государственной политики.

 

Контрольные вопросы

 

1. Какова сущность государства и его основная отличительная черта от всех других социальных организаций, действующих в обществе?

2. Что такое государственная власть? В чем ее отличие от других видов социальной власти в обществе?

3. Какие подходы существуют к формулированию понятия «государство»?

4. Каковы основные признаки государства?

5. В чем заключаются основные общесоциальные задачи современного государства

6. Что такое функции государства? Какие виды функций выделяются современной наукой? Какими методами достигается их реализация?

7. Что такое механизм государства? Какие его основные элементы и роль государственной в службы в современном государстве?

 

Список литературы

 

Васильев А. В. Теория права и государства: Курс лекций. М.: Изд-во РАГС, 2000. Темы: 19, 22, 24.

Лазарев В. В., Липень С. В. Теория государства и права: Учебник. М., 2000. Темы: 2, 3, 4. Раздел II.

Мальцев Г. В. Пять лекций о происхождении и ранних формах права и государства. М.: Изд-во РАГС, 2000

Общая теория государства и права: Учебник для вузов- В 3 т /Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2001. Т. 1. Главы VII, X, XIII

Общая теория права и государства / B.C. Афанасьев А П Герасимов и др. / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1999. Тема 22. Раздел V.

© Васильев А.В.,2003

© Мальцев Г.В., 2003

© Носов С.И,, 2003

© Шапсугов Д.О., 2003