Глава VI
Основы трудового права Российской Федерации
Трудовое право: понятие, предмет, метод и основные источники. Трудовые правоотношения. Трудовой договор.
1. Трудовое право: понятие, предмет, метод и основные источники
Труд — целенаправленная деятельность человека, который реализует свои физические и умственные способности для получения определенных материальных и духовных благ — продукта труда. Трудовое право регулирует отношения, возникающие в рамках организации труда.
Организация труда имеет две стороны техническую и общественную (социальную). Техническая организация труда — это связь человека в процессе труда с орудиями труда, материалами, технологическим процессом, а также отношение человека к природе, воздействие на нее с помощью материальных средств и технических приемов. Техническая организация включает в себя материально-техническое оснащение рабочих мест, их обслуживание и устройство, расстановку работников, приемы и методы работы, технологию производства. Техническая организация труда регулируется не столько нормами нрава. сколько техническими нормами, закрепленными в различных технических инструкциях, правилах, она различается в зависимости от особенностей производства продукции, являясь вместе с тем общей для различных стран.
Общественная организация труда — это существующая в данном обществе связь между людьми в процессе труда, включая их отношения по собственности к средствам производства и к продукту труда. Ее основу составляют общественно-трудовые отношения, т. е. отношения, в которые работник вступает в связи с применением своего труда, работодатель в связи с использованием чужого труда.
Общественная организация труда включает:
а) формы привлечения к труду;
б) методы обеспечения трудовой дисциплины;
в) подготовку и переподготовку кадров на предприятии;
г) характер распределения продуктов труда.
Общественная организация труда предполагает включение работника в коллектив, организацию для производства материального или духовного блага. Однако следует заметить, что труд, даже в рамках коллектива, наносящий вред обществу, не осуществляется в рамках общественной организации труда, а потому не регулируется трудовым правом.
Итак, предметом трудового права являются трудовые отношения в рамках общественной организации труда и иные непосредственно связанные с ними правоотношения:
— по организации труда и управлению трудом;
— по трудоустройству у данного работодателя;
— по подготовке, переподготовке и повышению квалификации у данного работодателя;
— по социальному партнерству, ведению коллективных переговоров, заключению коллективных договоров и соглашений;
— по участию работников и профессиональных союзов в установлении условий труда и применении трудового законодательства в предусмотренных законом случаях;
— по материальной ответственности работодателей и работников в сфере труда;
— по надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства об охране труда;
— по разрешению трудовых споров.
Метод трудового права — совокупность специфичных для данной отрасли права способов правового регулирования поведения людей с тем. чтобы направить его в направлении, желательном для государства и общества. Метод характеризуется следующими чертами:
— порядок возникновения, изменения и прекращения правоотношения;
— правосубъектность участников правоотношений;
— характер установления прав и обязанностей;
— средства, обеспечивающие исполнение обязанностей.
Целями трудового права являются установление государственных гарантий трудовых прав и свобод граждан, создание благоприятных условий труда, защита прав и интересов работников и работодателей. Основными задачами трудового права являются создание необходимых правовых условий для достижения оптимального согласования интересов сторон трудовых отношений, интересов государства, а также правовое регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений.
Метод трудового права реализуется следующими способами правового регулирования труда:
а) сочетанием централизованного и локального, нормативного и договорного регулирования. Статья 9 Трудового кодекса Российской Федерации 2001 г. предоставляет работодателю право принимать локальные нормативные акт, которые наряду с нормативными правовыми актами, принятыми федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также актами органов местного самоуправления, содержат нормы трудового права. Локальные нормативные акты, ухудшающие положение работников по сравнению с трудовым законодательством, коллективным договором, соглашениями либо принятые без соблюдения предусмотренного Трудовым кодексом порядка учета мнения представительного органа работников, являются недействительными. В таких случаях применяются законы или иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права.
Трудовые отношения регулируются также коллективными договорами, соглашениями и трудовыми договорами, которые, однако, не могут содержать условий, снижающих уровень прав и гарантий работников, установленный трудовым законодательством. Ее. (и такие условия включены в коллективный договор, соглашение или трудовой договор, то они не могут применяться;
б) договорным характером установления условий труда. В соответствии с трудовым законодательством регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений может осуществляться путем заключения, изменения, дополнения работниками и работодателями коллективных договоров, соглашений, трудовых договоров (ст. 10 Трудового кодекса РФ). Кодекс впервые вводит законодательное понятие соглашения — правового акта, устанавливающего общие принципы регулирования социально-трудовых отношений и связанных с ними экономических отношений, заключаемый между полномочными представителями работников и работодателей на федеральном, региональном, отраслевом (межотраслевом) и территориальном уровнях в пределах их компетенции (ст. 45 ).
Статья 4 Трудового кодекса РФ запрещает принудительный труд — т.е. выполнение работы под угрозой применения какого-либо наказания (насильственного воздействия), в том числе в целях поддержания трудовой дисциплины, в качестве меры ответственности за участие в забастовке, в качестве средства мобилизации и использования рабочей силы для нужд экономического развития, в качестве меры наказания за наличие или выражение политических взглядов или идеологических убеждений, противоположных установленной политической, социальной или экономической системе, в качестве меры дискриминации по признакам расовой, социальной, национальной или религиозной принадлежности.
Принудительный труд не включает в себя:
— работу, выполнение которой обусловлено законодательством о воинской обязанности и военной службе или заменяющей ее альтернативной гражданской службе;
— работу, выполняемую в условиях чрезвычайных обстоятельств, т. е. в случаях объявления чрезвычайного или военного положения, бедствия или угрозы бедствия (пожары, наводнения, голод, землетрясения, сильные эпидемии или эпизоотии), а также в иных случаях, ставящих под угрозу жизнь или нормальные жизненные условия всего населения или его части;
— работу, выполняемую вследствие вступившего в законную силу приговора суда под надзором государственных органов, ответственных за соблюдение законодательства при исполнении судебных приговоров;
в) равноправием сторон трудовых договоров с подчинением их правилам внутреннего распорядка. Запрещается дискриминация граждан при реализации ими трудовых прав по каким-либо критериям (ст. 3 Трудового кодекса России). При этом не являются дискриминацией установление различий, исключений, предпочтений, а также ограничение прав работников, которые определяются свойственными данному виду труда требованиями, установленными федеральным законом, либо обусловлены особой заботой государства о лицах, нуждающихся в повышенной социальной и правовой защите;
г) участием работников через представителей (в том числе, профессиональные союзы, трудовые коллективы) в правовом регулировании труда. Конституция Российской Федерации закрепляет право работников и работодателей на объединение для защиты своих прав и интересов, включая право работников создавать профессиональные союзы и вступать в них. Трудовой кодекс впервые вводит принцип социального партнерства, включающий право на участие работников, работодателей, их объединений в договорном регулировании трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений (ст. 2).
Социальное партнерство — система взаимоотношений между работниками, работодателями, органами государственной власти, органами местного самоуправления, направленная на обеспечение согласования интересов работников и работодателей по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений (ст. 23);
д) особыми способами защиты трудовых прав, сочетающих судебную и внесудебную защиту с помощью юрисдикционных органов трудового коллектива (комиссии по трудовым спорам). Трудовой кодекс РФ предусматривает также создание специализированного органа по рассмотрению коллективных трудовых споров — трудовой арбитраж (ст. 404);
е) единством и дифференциацией правового регулирования труда. Единство отражается в общих конституционных принципах, в общих нормах трудового права, единых правах и обязанностях всех работников и работодателей, закрепленных в ст.ст. 21 и 22 Трудового кодекса Российской Федерации.
Дифференциация проводится с учетом условий труда, его тяжести, вредности, климатическим условиям, физиологических особенностей работников, места работы, ее характера (руководители организаций, работники религиозных организаций) и т.п. Трудовой кодекс РФ включает раздел XII «Особенности регулирования труда отдельных категорий работников».
Все нормы дифференциации являются специальными, что позволяет разным категориям работников наравне с другими осуществлять общие права и обязанности. Однако благодаря им отдельные категории работников приобретают и специфические права и обязанности. Специальные нормы не носят дискриминационного характера.
Таким образом, трудовое право — это отрасль права, которая регулирует общественные отношения, связанные с применением труда по трудовому договору в государственных и муниципальных предприятиях, коммерческих и некоммерческих организациях учреждениях, а также трудовые отношения некоторых категорий работников, работающих по найму у других граждан.
Источники трудового права — результаты правотворческой деятельности компетентных государственных органов, органов местного самоуправления и других субъектов правотворчества в сфере регулирования трудовых и иных общественных отношений, составляющих предмет этой отрасли права.
Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила ряд новых положений принципиального характера, которые имеют непосредственное отношение к понятию и содержанию источников трудового права. Так, в ней отмечается, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). Конституция законодательно закрепила свободу труда, запрет принудительного труда, право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также право на защиту от безработицы. Она признала право работников на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку. Каждому предоставляется право на отдых. Работающему по трудовому договору гарантируются установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск (ст. 37).
Регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами осуществляется трудовым законодательством (включая законодательство об охране труда) и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права:
а) Трудовым кодексом Российской Федерации (2001 г.);
б) иными федеральными законами;
в) указами Президента Российской Федерации;
г) постановлениями Правительства Российской Федерации;
д) нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти;
е) конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;
ж) актами органов местного самоуправления;
з) локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права. К локальным нормам относятся положения, принимаемые на предприятии, а также приказы, правила внутреннего распорядка, уставы предприятий.
К ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений относится определение основных направлений государственной политики; основ их правового регулирования; установление обеспечиваемого государством уровеня трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников); регламентация порядка заключения, изменения и расторжения трудовых договоров; закрепление основ социального партнерства, порядка ведения коллективных переговоров, заключения и изменения коллективных договоров и соглашений, а также порядка разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров. В компетенцию федеральных органов государственной власти входит также установление принципов и порядка осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением законов о труде и системы государственных органов, осуществляющих указанный надзор и контроль. Федеральным законодательством должен определяться порядок расследования несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также система и порядок проведения государственной экспертизы условий труда и сертификации производственных объектов на соответствие требованиям по охране труда; порядок и условия материальной ответственности сторон трудового договора, в том числе порядок возмещения вреда жизни и здоровью работника, причиненного ему в связи с исполнением им трудовых обязанностей; виды дисциплинарных взысканий и порядок их применения; система государственной статистической отчетности по вопросам труда и охраны труда; особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников.
Нормы трудового права, содержащиеся в федеральных законах, указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти должны соответствовать Трудовому кодексу РФ. В случае противоречий между данным Кодексом и иными федеральными законами, содержащими нормы трудового права, применяется Трудовой кодекс РФ. Если вновь принятый федеральный закон противоречит Кодексу, то этот федеральный закон применяется при условии внесения соответствующих изменений и дополнений в кодекс.
Органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить настоящему Кодексу, иным федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства РФ и нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти. В случае принятия федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации по этим вопросам закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ приводится в соответствие с федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации.
При этом более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, приводящий к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов, обеспечивается за счет бюджета соответствующего субъекта РФ.
Органы местного самоуправления вправе принимать акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции.
Работодатель в пределах своей компетенции в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами, коллективным договором, соглашениями может принимать локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права. Локальные нормативные акты, ухудшающие положение работников по сравнению с трудовым законодательством, коллективным договором, соглашениями либо принятые без соблюдения предусмотренного Трудовым кодексом РФ порядка учета мнения представительного органа работников, являются недействительными. В таких случаях применяются законы или иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права.
В соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены другие правила, чем предусмотренные законами и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, применяются правила международного договора. Поэтому особое место в системе источников трудового права занимают Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о социальных, экономических и культурных правах, иные акты ООН, конвенции Международной организации труда, ратифицированные Российской Федерацией. Европейская Социальная Хартия 1961 г. пока не ратифицирована Россией, а потому источником трудового права не является.
Сфера действия трудового права. Трудовой кодекс РФ, законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, распространяются на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем. Нормы трудового права обязательны для применения на всей территории Российской Федерации для всех работодателей (юридических или физических лиц) независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности.
В тех случаях, когда в судебном порядке установлено, что договором гражданско-правового характера фактически регулируются трудовые отношения между работником и работодателем, к таким отношениям применяются положения трудового законодательства.
На территории Российской Федерации правила, установленные нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, распространяются на трудовые отношения иностранных граждан, лиц без гражданства, организаций, созданных или учрежденных ими либо с их участием, работников международных организаций и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
Особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников (руководителей организаций, лиц, работающих по совместительству, женщин, лиц с семейными обязанностями, молодежи, государственных служащих и др.) устанавливаются настоящим Кодексом и иными федеральными законами.
Трудовой кодекс РФ, законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, не распространяются на следующих лиц (если они одновременно не выступают в качестве работодателей или их представителей):
— военнослужащих при исполнении ими обязанностей военной службы;
— членов советов директоров (наблюдательных советов) организаций (за исключением лиц, заключивших с данной организацией трудовой договор):
— лиц, работающих по договорам гражданско-правового характера;
— других лиц, если это установлено федеральным законом (ст. 1 1 Трудового кодекса РФ).
Трудовые отношения — отношения, основанные на соглашении между работником и работодателем о личном выполнении работником за плату работы по определенной специальности, квалификации или должности, подчинении работника правилам внутреннего трудового распорядка при обеспечении работодателем условий труда, предусмотренных трудовым законодательством, коллективным договором, соглашениями, трудовым договором (ст. 15 Трудового кодекса РФ).
Трудовое правоотношение следует отличать от смежных правоотношений в сфере гражданского права, связанных с трудом (договоров подряда, оказания услуг). В трудовом правоотношении работник включен в трудовой коллектив, чего нет в гражданском правоотношении. Участник трудового правоотношения подчиняется правилами внутреннего трудового распорядка данного производства и несет ответственность за их нарушение. Предметом трудового правоотношения является сам процесс труда по определенной трудовой функции в общей организации труда, а в гражданском — овеществленный результат труда (произведенный работником продукт, оказанная услуга и т.д.). Обязанность организации и охраны труда в трудовом правоотношении возложена на работодателя, а в гражданском правоотношении сам гражданин организует свой труд и его охрану.
Субъектами трудовых отношений являются их стороны, обладающие трудовой правосубъектностью:
— работники — граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства;
— работодатели — организации, администрации предприятий;
— а также иные субъекты ― трудовые коллективы работников, выборные профсоюзные органы и их представители, социальные партнеры в лице представителей объединений профсоюзов и объединений работодателей, правоохранительные органы (комиссии по трудовым спорам, суды, трудовые арбитражи, органы контроля и надзора за охраной труда).
Работник — физическое лицо, вступившее в трудовые отношения с работодателем. Физическое лицо становится субъектом трудового права, когда ищет себе работу, т.е. до возникновения трудовых правоотношений. При этом оно должно обладать правосубъектностью — способностью быть участником трудовых отношений, иметь права и обязанности и реализовывать их своими действиями.
По общему правилу, общая трудовая правосубъектность возникает с 16 лет (ст. 63 Трудового кодекса РФ). По достижении данного возраста граждане уже обладают фактической трудоспособностью, могут отвечать за свои поступки. Однако в случаях получения основного общего образования либо оставления в соответствии с федеральным законом общеобразовательного учреждения трудовой договор могут заключать лица, достигшие возраста 15 лет.
Кроме возрастного критерия, общую трудовую правосубъектность характеризует волевой — отсутствие психического заболевания, иных установленных судом обстоятельств, препятствующих осознанию гражданами своих действий и сознательному руководству ими. Если гражданин признан по суду недееспособным, он не может быть субъектом трудового права.
Трудовое законодательство учитывает возможности человека к тому или иному труду, его специальную правосубъектность, а также состояние здоровья. Специальная правосубъектность предполагает возможность гражданина вступать в трудовые правоотношения по определенной специальности и квалификации, а потому включает требования наличия определенной профессиональной подготовки, специального образования.
После приема на работу статус гражданина сливается с правовым статусом работника.
Работодатель — физическое либо юридическое лицо (организация), вступившее в трудовые отношения с работником. В случаях, установленных федеральными законами, в качестве работодателя может выступать иной субъект, наделенный правом заключать трудовые договоры.
Работодатель должен обладать работодательской правосубъектностью, которая заключается в возможности заключать от своего имени трудовые договоры с работниками и выполнять их условия. Содержание данной правосубъектности определяется уставом работодателя — организации или же положением о нем, а потому, является специальной.
Моментом возникновения данной правосубъектности у работодателей ― юридических лиц является их регистрация, а также утверждение штатной численности работников и образование фонда оплаты труда. У бюджетных учреждений (организаций) правосубъектность возникает с момента утверждения штатного расписания и открытия в банке счета оплаты труда. По обязательствам учреждений, финансируемых полностью или частично собственником (учредителем), вытекающим из трудовых отношений, дополнительную ответственность несет собственник (учредитель) в установленном законом порядке.
Филиал юридического лица также может быть субъектом трудовых правоотношений, но только в том случае, если головная организация наделила его правом заключать трудовые договоры.
Физическое лицо, занимающееся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица также становится субъектом трудовых правоотношений после его государственной регистрации и в том случае, если его предпринимательская деятельность предполагает привлечение работников по трудовому договору.
Права и обязанности работодателя в трудовых отношениях осуществляются: физическим лицом, являющимся работодателем; органами управления юридического лица (организации) или уполномоченными ими лицами (администрацией).
Содержание трудовых правоотношений составляют права и обязанности их участников. Права и обязанности работника закреплены в ст. 21 Трудового кодекса Российской Федерации.
Основное право работника — право на предоставление ему работы, обусловленной трудовым договором. Работник также имеет право на заключение, изменение и расторжение трудового договора в установленном законом порядке.
Работодатель обязан предоставить ему рабочее место, соответствующее условиям, предусмотренным государственными стандартами организации и безопасности труда и коллективным договором, а также своевременно и в полном объеме выплачивать заработную плату в соответствии с квалификацией работника, сложностью труда, количеством и качеством выполненной работы.
Работник имеет право на отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего времени, сокращенного рабочего времени для отдельных профессий и категорий работников, предоставлением еженедельных выходных дней, нерабочих праздничных дней, оплачиваемых ежегодных отпусков. Он может требовать предоставления полной достоверной информации об условиях труда и требованиях охраны труда на рабочем месте. Работник наделен правом на профессиональную подготовку, переподготовку и повышение своей квалификации в установленном законом порядке.
Для защиты своих трудовых прав и законных интересов граждане имеют право на объединение, включая право на создание профессиональных союзов и вступление в них. Работники могут участвовать в управлении организацией в формах, предусмотренных законодательством и коллективными договорами. Они имеют право на ведение коллективных переговоров и заключение коллективных договоров и соглашений через своих представителей, а также на информацию о выполнении коллективного договора, соглашений.
Гражданам гарантируется защита их трудовых прав, свобод и законных интересов всеми не запрещенными законом способами, что предполагает разрешение индивидуальных и коллективных трудовых споров, включая право на забастовку, в законном порядке, а также возмещение вреда, причиненного работнику в связи с исполнением им трудовых обязанностей, и компенсацию морального вреда.
Работнику гарантируется обязательное социальное страхование в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Работник обязан:
—добросовестно исполнять свои трудовые обязанности, возложенные на него трудовым договором;
— соблюдать правила внутреннего трудового распорядка организации и трудовую дисциплину;
— выполнять установленные нормы труда;
— соблюдать требования по охране труда и обеспечению безопасности труда;
— бережно относиться к имуществу работодателя и других работников;
— незамедлительно сообщить работодателю либо непосредственному руководителю о возникновении ситуации, представляющей угрозу жизни и здоровью людей, сохранности имущества работодателя.
В соответствии со ст. 22 Трудового кодекса РФ работодатель имеет право заключать, изменять и расторгать трудовые договоры с работниками, а также требовать от работников исполнения ими трудовых обязанностей и бережного отношения к имуществу работодателя и других работников, соблюдения правил внутреннего трудового распорядка организации. Он также наделен возможностью вести коллективные переговоры и заключать коллективные договоры.
Работодатель может поощрять работников за добросовестный эффективный труд и привлекать работников к дисциплинарной и материальной ответственности в установленном законом порядке.
Для управления трудовым процессом работодатель имеет право принимать локальные нормативные акты.
Работодатели также могут создавать свои объединения работодателей в целях представительства и защиты своих интересов и вступать в них.
Обязанности работодателя в основном корреспондируют правам работника. Работодатель обязан:
— соблюдать законы и иные нормативные правовые акты, локальные нормативные акты, условия коллективного договора, соглашений и трудовых договоров;
— предоставлять работникам работу, обусловленную трудовым договором;
— обеспечивать безопасность труда и условия, отвечающие требованиям охраны и гигиены труда;
— обеспечивать работников оборудованием, инструментами, технической документацией и иными средствами, необходимыми для исполнения ими трудовых обязанностей;
— обеспечивать работникам равную оплату за труд равной ценности и выплачивать в полном размере причитающуюся работникам заработную плату в сроки, установленные трудовым законодательством;
— вести коллективные переговоры, а также заключать коллективный договор;
— предоставлять представителям работников полную и достоверную информацию, необходимую для заключения коллективного договора, соглашения и контроля за их выполнением;
— своевременно выполнять предписания государственных надзорных и контрольных органов, уплачивать штрафы, наложенные за нарушения законов, иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
— рассматривать представления соответствующих профсоюзных органов, иных представителей работников о выявленных нарушениях законов, принимать меры по их устранению и сообщать о принятых мерах указанным органам и представителям;
— создавать условия, обеспечивающие участие работников в управлении организацией;
— обеспечивать бытовые нужды работников, связанные с исполнением ими трудовых обязанностей;
— осуществлять обязательное социальное страхование работников в порядке, установленном федеральными законами;
— возмещать вред, причиненный работникам в связи с исполнением ими трудовых обязанностей, а также компенсировать моральный вред в порядке и на условиях, установленных законом.
Основания возникновения трудовых правоотношений — жизненные обстоятельства, юридические факты, предусмотренные законом. Основанием возникновения трудовых правоотношений является трудовой договор (ст. 16 Трудового кодекса РФ).
В отдельных, предусмотренных законом случаях, заключению трудового договора могут предшествовать определенные жизненные обстоятельства. Трудовые отношения на основании трудового договора в результате избрания на должность возникают, если выборы на должность предполагают выполнение работником определенной трудовой функции. Трудовые отношения на основании трудового договора в результате избрания по конкурсу на замещение соответствующей должности возникают, если законом, иным нормативным правовым актом или уставом организации определены перечень должностей, подлежащих замещению по конкурсу, и порядок конкурсного избрания на эти должности. Трудовые отношения возникают на основании трудового договора в результате назначения на должность или утверждения в должности в случаях, предусмотренных законом, иным нормативным правовым актом или уставом организации.
Заключению трудового договора может предшествовать направление на работу уполномоченными законом органами в счет установленной квоты. В случае вынесения судом решения о незаконности увольнения работника и восстановлении работника в занимаемой должности такое решение является основанием для возникновения трудовых правоотношений.
Фактический допуск к работе с ведома или по поручению работодателя или его представителя всегда служит основание возникновения трудовых правоотношений, независимо от того, был ли трудовой договор надлежащим образом оформлен.
Трудовой договор — соглашение между работодателем и работником, в соответствии с которым работодатель обязуется предоставить работнику работу по обусловленной трудовой функции, обеспечить условия труда, предусмотренные законодательством, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами, своевременно и в полном размере выплачивать работнику заработную плату, а работник обязуется лично выполнять определенную этим соглашением трудовую функцию, соблюдать действующие в организации правила внутреннего трудового распорядка (ст. 56 Трудового кодекса РФ).
В трудовом договоре указываются: фамилия, имя, отчество работника и наименование работодателя или фамилия, имя, отчество работодателя — физического лица, заключивших трудовой договор. При этом смена собственника имущества организации не является основанием для расторжения трудовых договоров с другими работниками организации (за исключением руководителей организации, его заместителей и главных бухгалтеров, которые могут быть уволены в течение трех месяцев со дня перемены собственника).
Содержание трудового договора определяется его сторонами. Существенными условиями трудового договора являются: место работы с указанием структурного подразделения, дата начала работы, наименование должности, специальности, профессии с указанием квалификации в соответствии со штатным расписанием организации или конкретная трудовая функция, права и обязанности сторон, характеристики условий труда, компенсации и льготы работникам за работу в тяжелых, вредных или опасных условиях, режим труда и отдыха, условия оплаты труда, виды и условия социального страхования, непосредственно связанные с трудовой деятельностью.
Трудовой договор и трудовое правоотношение — тесно связанные категории, но понятие и содержание их различно. Трудовой договор это соглашение, а трудовое правоотношение это юридическая связь работника и работодателя. Трудовой договор выступает как основание возникновения и формы существования трудового правоотношения во времени. Различается и содержание трудового договора трудового правоотношения. Содержание трудового договора — это все его условия, а содержание трудового правоотношения — это права и обязанности его субъектов, определяемые трудовым договором и трудовым законодательством.
В трудовом договоре могут предусматриваться условия об испытании, о неразглашении государственной, служебной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны, об обязанности работника отработать после обучения не менее установленного договором срока, а также иные условия, не ухудшающие положение работника по сравнению с установленными трудовым законодательством, коллективными договорами, соглашениями. Условия договоров, ухудшающие положение работников по сравнению с законодательством о труде, являются недействительными.
Запрещается требовать от работника выполнения работы, не обусловленной трудовым договором, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством (ст. 60 Трудового кодекса РФ). В случае производственной необходимости работодатель имеет право переводить работника на срок до одного месяца на не обусловленную трудовым договором работу в той же организации с оплатой труда по выполняемой работе, но не ниже среднего заработка по прежней работе. Такой перевод допускается для предотвращения катастрофы, производственной аварии или устранения последствий катастрофы, аварии или стихийного бедствия; для предотвращения несчастных случаев, простоя, уничтожения или порчи имущества, а также для замещения отсутствующего работника (ст. 74 Трудового кодекса РФ).
Трудовые договоры могут заключаться:
а) на неопределенный срок — если в них не оговорен срок его действия, то договор считается заключенным на неопределенный срок;
б) на определенный срок не более пяти лет (срочный трудовой договор).
Срочный трудовой договор заключается в случаях, когда трудовые отношения не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом характера предстоящей работы или условий ее выполнения. В случае заключения срочного трудового договора в нем указываются срок его действия и причина, послужившая основанием для заключения срочного трудового договора в соответствии с федеральным законодательством. Основания заключения срочного трудового договора перечислены в ст. 59 Трудового кодекса РФ (например, необходимость замены временно отсутствующего работника, за которым в соответствии с законом сохраняется место работы; выполнение временных (до двух месяцев) и сезонных работ, когда в силу природных условий работа может производиться только в течение определенного периода времени и т.п.). Если срочный трудовой договор заключен без достаточных к тому оснований, установленных органом, осуществляющим государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства, или судом, он считается заключенным на неопределенный срок.
В случае, если ни одна из сторон не потребовала расторжения срочного трудового договора в связи с истечением его срока, а работник продолжает работу после истечения срока трудового договора, трудовой договор считается заключенным на неопределенный срок.
Трудовой договор заключается в письменной форме, составляется в двух экземплярах, каждый из которых подписывается сторонами. Один экземпляр трудового договора передается работнику, другой хранится у работодателя. Трудовой договор, не оформленный надлежащим образом, считается заключенным, если работник приступил к работе с ведома или по поручению работодателя или его представителя. При фактическом допущении работника к работе работодатель обязан оформить с ним трудовой договор в письменной форме не позднее трех дней со Дня фактического допущения работника к работе. Условия трудового договора могут быть изменены только по соглашению сторон и в письменной форме.
Прием на работу оформляется приказом или распоряжением работодателя, изданным на основании заключенного трудового договора. Приказ о приеме на работу объявляется работнику под расписку в трехдневный срок со дня подписания трудового договора. По требованию работника работодатель обязан выдать ему надлежаще заверенную копию указанного приказа (распоряжения).
Гарантии при заключении трудового договора. Запрещается необоснованный отказ в заключении трудового договора. Запрещается отказывать в заключении трудового договора женщинам по мотивам, связанным с беременностью или наличием детей. Запрещается отказывать в заключении трудового договора работникам, приглашенным в письменной форме на работу в порядке перевода от другого работодателя, в течение одного месяца со дня увольнения с прежнего места работы.
Не допускается дискриминация при приеме на работу в зависимости от пола, расы, цвета кожи, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, места жительства, а также других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работников.
Отказ в заключении трудового договора может быть обжалован в судебном порядке.
При заключении трудового договора лицо, поступающее на работу, предъявляет работодателю паспорт или иной документ, удостоверяющий личность; трудовую книжку, за исключением случаев, когда трудовой договор заключается впервые или работник поступает на работу на условиях совместительства; страховое свидетельство государственного пенсионного страхования; документы воинского учета — для военнообязанных и лиц, подлежащих призыву на военную службу; документ об образовании, о квалификации или наличии специальных знаний — при поступлении на работу, требующую специальных знаний или специальной подготовки. Запрещается требовать документы помимо предусмотренных трудовым законодательством.
Обязательному предварительному медицинскому освидетельствованию при заключении трудового договора подлежат лица, не достигшие 18 лет, а также иные лица в случаях, предусмотренных федеральным законодательством (например, при поступлении на государственную службу).
Трудовой договор вступает в силу со дня его подписания работником и работодателем, если иное не установлено нормами трудового законодательства или трудовым договором, либо со дня фактического допущения работника к работе. Работник обязан приступить к исполнению трудовых обязанностей со дня, определенного трудовым договором. Если в трудовом договоре не оговорен день начала работы, то работник должен приступить к работе на следующий рабочий день после вступления договора в силу. Если работник не приступил к работе в установленный срок без уважительных причин в течение недели, то трудовой договор аннулируется.
При заключении трудового договора соглашением сторон может быть обусловлено испытание работника в целях проверки его соответствия поручаемой работе. Срок испытания не может превышать трех месяцев, а для руководителей организаций и их филиалов, главных бухгалтеров — шести месяцев. В срок испытания не засчитываются период временной нетрудоспособности работника и другие периоды, когда он фактически отсутствовал на работе.
Испытание при приеме на работу не устанавливается для лиц, поступающих на работу по конкурсу, беременных женщин, лиц, не достигших возраста 18 лет, лиц, окончивших образовательные учреждения и впервые поступающих на работу по полученной специальности, лиц, выбранных на выборную должность на оплачиваемую работу, а также приглашенных на работу в порядке перевода (ст. 70 Трудового кодекса ПФ).
Если срок испытания истек, а работник продолжает работу, то он считается выдержавшим испытание и последующее расторжение трудового договора допускается только на общих основаниях. При неудовлетворительном результате испытания работодатель имеет право до истечения срока испытания расторгнуть трудовой договор с работником, предупредив его об этом в письменной форме не позднее чем за три дня с указанием причин, послуживших основанием для признания этого работника не выдержавшим испытание. Если в период испытания работник придет к выводу, что предложенная ему работа не является для него подходящей, то он имеет право расторгнуть трудовой договор по собственному желанию, предупредив об этом работодателя в письменной форме за три дня.
Расторжение трудового договора. Трудовой договор может быть в любое время расторгнут по соглашению сторон трудового договора (ст. 78 Трудового кодекса РФ).
Срочный трудовой договор расторгается с истечением срока его действия, о чем работник должен быть предупрежден в письменной форме не менее чем за 3 дня до увольнения. Трудовой договор, заключенный на время выполнения определенной работы, расторгается по завершении этой работы. Трудовой договор, заключенный на время исполнения обязанностей отсутствующего работника, расторгается с выходом этого работника на работу. Трудовой договор, заключенный на время выполнения сезонных работ, расторгается по истечении определенного сезона (ст. 79 Трудового кодекса РФ).
Работник имеет право расторгнуть трудовой договор, предупредив об этом работодателя в письменной форме за две недели. По соглашению между работником и работодателем трудовой договор может быть расторгнут и до истечения срока предупреждения об увольнении. В случаях, когда заявление работника об увольнении обусловлено невозможностью продолжения им работы (зачисление в образовательное учреждение, выход на пенсию и другие случаи), а также в случаях установленного нарушения работодателем норм трудового права, условий коллективного договора, соглашения или трудового договора работодатель обязан расторгнуть трудовой договор в срок, указанный в заявлении работника.
До истечения срока предупреждения об увольнении работник имеет право в любое время отозвать свое заявление. Увольнение в этом случае не производится.
По истечении срока предупреждения об увольнении работник имеет право прекратить работу.
Трудовой договор может быть расторгнут работодателем в случаях:
а) ликвидации организации либо прекращения деятельности работодателем — физическим лицом:
б) сокращения численности или штата работников организации:
в) несоответствия работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие:
— состояния здоровья в соответствии с медицинским заключением;
— недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации;
— неоднократного неисполнения работником без уважительных причин трудовых обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание;
— однократного грубого нарушения работником трудовых обязанностей: прогула (отсутствия на рабочем месте без уважительных причин более четырех часов подряд в течение рабочего дня); появления на работе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения; разглашения охраняемой законом тайны, ставшей известной работнику в связи с исполнением им трудовых обязанностей; совершения по месту работы хищения имущества, растраты, умышленного его уничтожения или повреждения, установленных вступившим в законную силу приговором суда или постановлением органа, уполномоченного на применение административных взысканий; нарушения работником требований по охране труда, если оно повлекло за собой тяжкие последствия (несчастный случай на производстве, авария, катастрофа);
— совершения работником, выполняющим воспитательные функции, аморального проступка, несовместимого с продолжением данной работы. Основанием для расторжения трудового договора могут быть иные обстоятельства, перечисленные в ст. 81 Трудового кодекса РФ. Перечень данных обстоятельств является исчерпывающим.
Трудовой договор подлежит прекращению по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон:
а) призыв работника на военную службу или направление его на альтернативную гражданскую службу;
б) восстановление на работе работника, ранее выполнявшего эту работу, по решению государственной инспекции труда или суда;
в) неизбрание на должность;
г) осуждение работника к наказанию, исключающему продолжение прежней работы, в соответствии с приговором суда. вступившим в законную силу;
е) признание работника полностью нетрудоспособным в соответствии с медицинским заключением;
ж) смерть работника либо работодателя — физического лица, а также признание судом работника либо работодателя — физического лица умершим или безвестно отсутствующим;
з) наступление чрезвычайных обстоятельств, препятствующих продолжению трудовых отношений (военные действия, катастрофа, стихийное бедствие, крупная авария, эпидемия и другие чрезвычайные обстоятельства), если данное обстоятельство признано решением Правительства Российской Федерации или органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации (ст. 83 Трудового кодекса РФ).
Трудовой договор прекращается вследствие нарушения правил его заключения, если нарушение этих правил исключает возможность продолжения работы в следующих случаях:
а) заключение трудового договора в нарушение приговора суда о лишении конкретного лица права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью;
б) заключение трудового договора на выполнение работы, противопоказанной данному лицу по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением;
в) отсутствие соответствующего документа об образовании, если выполнение работы требует специальных знаний в соответствии с федеральным законом или иным нормативным правовым актом.
Контрольные вопросы
1. В чем заключается предмет трудового права Российской Федерации?
2. Каковы основные методы правового регулирования, применяемые отраслью трудового гражданского прва России?
3. Каковы основные источники трудового права Российской Федерации?
4. В чем заключается понятие и содержание трудового праоотношения?
5. Что такое трудовой договор? Каково его значение для трудовых правоотношений? Какие основные виды трудовых договоров существуют в Российской Федерации?
Список литературы
Трудовой кодекс Российской Федерации М., 2002.
Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации.
Гусов К.Н. Трудовое право России: Учебник М., 2002
Российское трудовое право: Учебник для вузов. М., 2000.
© Доронина О.Н., 2003
Правовые основы профессиональной деятельности государственных служащих
Государственная служба. Законность как основа
профессиональной деятельности государственных
и муниципальных служащих. Нормативно-правовые акты
в области информации для государственной службы.
Правовые основы защиты государственной тайны
и другой информации ограниченного доступа
Государственная служба — один из ключевых конституционных институтов. Это многоаспектное, многогранное правовое явление, имеющее соответствующие грани и точки соприкосновения, а точнее — органические взаимосвязи, в первую очередь с тремя фундаментальными правовыми отраслями — конституционным (государственным) правом, административным правом; трудовым правом, а также с рядом других отраслей, ветвей российского права.
Государственная служба — сложный, комплексный и многогранный социально-правовой институт, имеющий прочные правовые, экономические, социальные и организационные корни, основы и устои. Это неотъемлемая, органическая часть, один из фундаментальных элементов российской государственности и один из ведущих институтов административного права.
В Конституции России, с точки зрения государственной службы, выделяются два принципиальных положения: первое -это принцип равнодоступности граждан к государственной службе, второе — отнесение к ведению Российской Федерации вопросов федеральной государственной службы. Это исходные, концептуальные догмы для всей концепции государственной службы.
Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» конкретизирует общие положения, однако во многом сохраняет качества правовой и теоретической первоосновы для дальнейшего углубленного регламентирования основных вопросов проблематики государственной службы.
Нередко возникает вопрос: институт государственной службы — это в «чистом» виде феномен административного права или он имеет сложный, комплексный характер, который соприкасается с конституционным правом, трудовым правом, функциональным и рядом других отраслей российского права? Ответ может быть только один: государственная служба — это комплексный социально-правовой институт, соприкасающийся с названными и другими отраслями права, но его сердцевина, главное поле реального проявления и воплощения — это административное право. Поэтому не случайно данная проблема изучается в курсе административного права, что, конечно, не исключает выделения всего комплекса связанных с ней вопросов организации, статуса и деятельности в самостоятельный учебный курс, и даже, с учетом всех аргументов, — в правовую отрасль или самостоятельное правовое образование.
Административно-правовой статус государственной службы регулируется содержащимися в конституционном, административном, трудовом, финансовом и других отраслях, права административно-правовыми нормами и положениями. Так же устанавливаются принципы, виды государственной службы, классификация государственных должностей и государственных служащих, прохождение государственной службы и другие ее стороны.
При этом имеется ввиду преимущественное развитие, если говорить об административно-правовом статусе, перечисленных и иных институтов в сфере организации и функционирования исполнительной власти.
Подчеркнем некоторые принципиальные моменты Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации».
Во-первых, закон содержит определение государственной службы, под которой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения должностных обязанностей лицами, замещающими должности категорий «Б» и «В».
Разновидности государственной службы обусловлены действием принципа федерализма и принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.
Государственная служба включает в себя:
1. Федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации;
2. Государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении.
Различают также другие виды государственной службы. Современная государственная служба организуется и осуществляется с учетом многообразия и специфики сфер и отраслей государственной деятельности. Поэтому к государственной службе относят военную службу, службу в органах внутренних дел, в таможенных и налоговых органах, в органах налоговой полиции и т. д. Правовое регулирование этих и других специализированных видов государственной службы характеризуется системностью, охватывая службу в органах всех уровней или службу в соответствующих отраслях (сферах) в целом.
В специальной литературе существует подразделение государственной службы на два вида: гражданскую (например, служба в государственных органах Российской Федерации и ее субъектах, в администрации области) и милитаризованную (например, военная служба, служба в органах внутренних дел, налоговой полиции, таможенных органах, железнодорожных войсках, горноспасательная служба). Гражданская служба может быть:
общефункциональной — это осуществление общих, традиционных, «стандартных» для всякой сферы деятельности государственно-служебных функций, не отличающихся отраслевой спецификой (например, деятельность персонала в администрации области, ее отделах и департаментах, в министерствах, государственных комитетах и т. д.);
специальной — это реализация особо установленных в нормативных правовых актах полномочий служащих, занимающих должности в государственных органах, имеющих ярко выраженную отраслевую компетенцию, которая налагает отпечаток на практическую деятельность персонала (например, судейская, дипломатическая служба, служба на железнодорожном транспорте, деятельность государственного нотариуса). Гражданская и милитаризованная служба могут включать в себя различные подвиды этих служб, которые объективно необходимы государству и созданы им для реализации специальных функций и особой внутриотраслевой компетенции;
Милитаризованная служба (военная, милицейская, полицейская и т. д.) имеет множество отличительных признаков, которые выделяются при анализе нормативных правовых актов, устанавливающих правовое положение этих видов государственной службы и соответствующих государственных служащих.
Во-вторых, даны общие положения, касающиеся понятия государственной должности. Их содержание сводится к следующему.
Государственная должность — должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее — государственные органы), с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Государственные должности подразделяются:
1. Государственные должности категории «А» — должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (государственные должности Российской Федерации), конституциями, уставами субъектов Российской Федерации (государственные должности субъектов Российской Федерации) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания Российской Федерации, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутаты, министры, судьи и др.).
Размер и виды денежного содержания лиц, замещающих государственные должности категории «А», определяются федеральными законами и законами субъектов РФ;
2. Государственные должности категории «Б» — должности, учреждаемые в установленном законодательством Российской Федерации порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А».
3. Государственные должности категории «В» — должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.
Перечень государственных должностей категорий «А», «Б» и «В» содержится в Реестре государственных должностей в Российской Федерации.
В целях технического обеспечения деятельности государственных органов в их штатное расписание могут включаться должности, не относящиеся к государственным должностям.
4. Государственная должность государственной службы категорий «Б» или «В», включенная в Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации.
Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации является частью Реестра государственных должностей в Российской Федерации.
В Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации включаются государственные должности категорий «Б» или «В», классифицированные по группам. К указанному Реестру прилагаются перечень специализаций государственных должностей государственной службы и квалификационные требования к лицам, замещающим государственные должности государственной службы.
Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации утверждается Президентом РФ. Такой Реестр был утвержден Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. «О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих1.
Реестр включает в себя унифицированные наименования распределенных по группам государственных должностей федеральных государственных служащих и государственных должностей федеральных государственных служащих, замещаемых в порядке назначения для обеспечения деятельности лиц, избранных или назначенных на должности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Реестр состоит из соответствующих частей и разделов, по которым распределены государственные должности федеральных государственных служащих.
Понятие и классификация государственных должностей
и государственных служащих
Вопрос о понятии государственного служащего по-разному трактуется в юридической литературе.
Различают термин «государственный служащий» в широком и в узком смысле слова.
Государственный служащий в широком смысле слова — это индивидуальный субъект права, осуществляющий государственные функции не только в государственных органах, но и в других государственных организациях, учреждениях, предприятиях (в этом случае государственные функции имеют, например, социально-культурный характер — их осуществляют служащие медицинских, воспитательных, образовательных и других учреждений).
Понятие «государственный служащий» имеет следующие признаки. Во-первых, государственный служащий — это физическое лицо, гражданин Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющий государственным языком и имеющий профессиональное образование. Он является одной из сторон государственно-служебного правоотношения. Между государственным органом и служащим заключается трудовой договор, согласно которому служащий выполняет полномочия государственного органа, государственные функции, решает специальные задачи для достижения определенной цели государственного строительства, а государство (государственный орган), в свою очередь, имеет обязанности перед служащим: устанавливает и обеспечивает его права и интересы, социально-правовые гарантии, ответственность, обязуется выплачивать денежное содержание и т. д. Государственный служащий является представителем администрации, части государственной бюрократии, без которой не существует ни одно общество. Все действия государственного служащего осуществляются им от имени государства и по его поручению; государство же ведет контроль за деятельностью государственного служащего и в соответствующих случаях применяет к нему меры принуждения.
Государственный служащий занимает государственную должность только в государственном органе. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» не относит деятельность служащих государственных предприятий и учреждений к государственной службе. Не является государственной службой, по мнению законодателя, и деятельность Президента РФ, министров, губернаторов, судей и иных лиц, замещающих политические государственные должности — государственные должности категории «А».
Во-вторых, государственный служащий должен отвечать требованиям законодательства о государственной службе.
В-третьих, государственный служащий занимает оплачиваемую государственную должность государственной службы в установленном законом порядке. Специальные федеральные законы определяют содержание деятельности служащего, его правовое положение, цели, задачи и основные направления деятельности, права, обязанности, ограничения, запреты, ответственность, гарантии и т. д. Государственные должности могут занимать только государственные служащие.
В-четвертых, государственному служащему присваивается в установленном законом порядке квалификационный разряд (чин, специальное звание, класс, степень, ранг и т. д.) и др.
Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» сформулировал и закрепил определение понятия государственного служащего; классификацию государственных должностей государственной службы; квалификационные разряды государственных служащих. На характеристике этих понятий, категорий и элементов мы сосредоточим внимание.
Первое. Согласно ст. 3, государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.
Государственные служащие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, признаются настоящим Федеральным законом государственными служащими Российской Федерации.
Размеры расходов на денежное содержание государственных служащих, социальные услуги, устанавливаются соответственно федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации.
Второе. Согласно ст. 6, государственные должности государственной службы подразделяются на следующие группы:
— высшие государственные должности государственной службы (V группа);
— главные государственные должности государственной службы (IV группа);
— ведущие государственные должности государственной службы (III группа);
— старшие государственные должности государственной службы (II группа);
— младшие государственные должности государственной службы (I группа).
Государственные должности государственной службы подразделяются по специализациям, предусматривающим, что государственный служащий для исполнения обязанностей по государственной должности государственной службы владеет соответствующей специализацией соответствующего профессионального образования.
Специализация государственных должностей государственной службы устанавливается в зависимости от функциональных особенностей государственных должностей государственной службы и особенностей предмета ведения тех или иных государственных органов.
Квалификационные требования к служащим, замещающим государственные должности государственной службы, включают требования:
1) к уровню профессионального образования с учетом группы и специализации государственных должностей государственной службы;
2) к стажу и опыту работы по специальности;
3) к уровню знаний Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации, применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.
Гражданам, претендующим на государственную должность государственной службы, необходимо иметь:
1) для высших и главных государственных должностей государственной службы — высшее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным, с дополнительным высшим профессиональным образованием по специализации государственных должностей государственной службы;
2) для ведущих и старших государственных должностей государственной службы — высшее профессиональное образование по специальности «государственное и муниципальное управление» либо по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным;
3) для младших государственных должностей государственной службы — среднее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным.
Решение о признании образования равноценным принимается федеральным органом по вопросам государственной службы.
Другие требования к государственным должностям государственной службы могут устанавливаться федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также нормативными актами государственных органов — в отношении государственных служащих этих государственных органов.
Государственным служащим присваиваются квалификационные разряды. Они являются свидетельством уровня профессионализма, опыта и компетентности соответствующего государственного служащею.
Вопрос о квалификационных разрядах государственных служащих регламентируется в федеральном законе об основах государственной службы.
Статья 7 о квалификационных разрядах государственных служащих этого закона гласит:
1. По результатам государственного квалификационного экзамена или аттестации государственным служащим присваиваются квалификационные разряды.
Квалификационные разряды государственных служащих указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки государственных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к государственным должностям государственной службы соответствующих групп.
Порядок проведения квалификационных экзаменов, присвоения квалификационных разрядов и сохранения их при переводе на иные государственные должности государственной службы, аттестации государственных служащих устанавливается федеральным законом.
2. Государственный квалификационный экзамен может быть проведен по инициативе государственного служащего для присвоения ему по результатам указанного экзамена очередного квалификационного разряда без соответствующего перевода на другую государственную должность государственной службы.
3. Государственным служащим могут быть присвоены следующие квалификационные разряды:
— действительный государственный советник Российской Федерации I, II и III классов — государственным служащим, замещающим высшие государственные должности государственной службы;
— государственный советник Российской Федерации I, II и III классов — государственным служащим, замещающим главные государственные должности государственной службы;
— советник Российской Федерации I, II и III классов — государственным служащим, замещающим старшие государственные должности государственной службы;
— референт государственной службы I, II и III классов — государственным служащим, замещающим младшие государственные должности государственной службы.
4. Присвоение квалификационных разрядов действительных государственных советников Российской Федерации, государственных советников Российской Федерации производится Президентом РФ.
5. Для отдельных видов государственной службы, в соответствии с федеральным законом, вводятся другие виды квалификационных разрядов, воинские звания, дипломатические ранги.
Предусматриваются: личное дело государственного служащего, реестр государственных служащих.
Прохождение государственной службы отражается в личном деле государственного служащего. Личное дело государственного служащего ведется кадровой службой соответствующего государственного органа и при переводе государственного служащего на новое место государственной службы передается по указанному месту государственной службы. Ведение нескольких личных дел одного государственного служащего не допускается.
Сведения о государственных служащих, в том числе сведения о государственных служащих, включенных в резерв на выдвижение на вышестоящие государственные должности государственной службы, вносятся в Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации и реестры субъектов Российской Федерации.
Порядок ведения личных дел и реестров осуществляется в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Сбор и внесение в личные дела и реестры сведений об их политической и религиозной принадлежности, о частной жизни запрещаются.
Правовой статус государственного служащего — сложный и комплексный институт, включающий в себя ряд элементов, совокупность прав, обязанностей, ответственность и другие составные части и признаки.
Права государственного служащего
1. Государственный служащий имеет право:
1) на ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой государственной должности государственной службы, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также на организационно-технические условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей;
2) на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей;
3) на посещение в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности;
4) на принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями;
5) на участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной государственной должности государственной службы;
6) на продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации;
7) на ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений;
8) на переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета;
9) на пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы;
10) на проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;
11) на объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;
12) на внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции.
Государственный служащий вправе обратиться в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных характеристик, приема на государственную службу, прохождения государственной службы, дисциплинарной ответственности государственного служащего, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты государственного служащего, увольнения с государственной службы.
Основные обязанности государственного служащего
Государственный служащий обязан:
1) обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции Российской Федерации, реализацию федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, в том числе регулирующих сферу его полномочий;
2) добровольно исполнять должностные обязанности;
3) обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан;
4) исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных;
5) в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов РФ;
6) соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной информацией;
7) поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей;
8) хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан.
Федеральный закон устанавливает ограничения, связанные с государственной службой.
Государственный служащий не вправе:
1) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности:
2) быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;
3) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
4) состоять членом органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;
5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе, либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему;
6) использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;
7) получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;
8) получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;
9) принимать без разрешения Президента РФ награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций;
10) выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ с государственными органами иностранных государств, международными и инос7'ранными организациями;
11) принимать участие в забастовках;
12) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.
Государственный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом.
Сведения о доходах государственного служащего
и об имуществе, принадлежащем ему
на праве собственности
1. Гражданин при поступлении на государственную службу, а также государственный служащий, в соответствии с федеральным законом, обязаны ежегодно представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности, являющихся объектами налогообложения.
2. Поступающие в органы государственной налоговой службы сведения составляют служебную тайну.
Федеральный закон об основах государственной службы предусматривает поощрения государственного служащего:
— за успешное и добросовестное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей;
— продолжительную и безупречную службу;
— выполнение заданий особой важности и сложности.
Виды поощрений и порядок их применения устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Весьма важным и юридически закрепленным институтом является ответственность государственного служащего.
1. За неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) органом или руководителем, имеющими право назначать государственного служащего на государственную должность государственной службы, могут налагаться следующие дисциплинарные взыскания:
1)замечание;
2) выговор:
3) строгий выговор;
4) предупреждение о неполном служебном соответствии;
5) увольнение.
2. Государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение государственного служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится распоряжением органа или руководителем, имеющими право назначать государственного служащего на государственную должность государственной службы
3. Порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий устанавливается также федеральным законом.
4. Государственный служащий в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно либо уголовно наказуемым деянием.
Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель.
5. Государственный служащий несет предусмотренную федеральным законом ответственность за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан.
Существенным моментом являются гарантии для государственного служащего.
Государственному служащему гарантируются:
1) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей;
2) денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ;
3) ежегодный оплачиваемый отпуск;
4) медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода его на пенсию;
5) переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения;
6) обязательность получения его согласия на перевод на другую государственную должность государственной службы, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом;
7) пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи государственного служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;
8) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;
9) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им государственной службы;
10) защита его и членов семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в порядке, установленном федеральным законом об основах государственной службы.
Прохождение государственной службы
Это сложный процесс, имеющий определенные правила, процедуры, стадии и этапы. Часть их регламентирована в федеральном законе об основах государственной службы, в других нормативных правовых актах об этой службе.
В целом прохождению государственной службы посвящена четвертая глава упомянутого Федерального закона «Прохождение государственной службы».
Первая и очень важная стадия этого процесса — поступление на государственную службу и нахождение на этой службе.
Ст. 21 федерального закона об основах государственной службы предусматривает:
1. Право поступления на государственную службу имеют граждане Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющие
государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, законодательно установленным для государственных служащих.
2. При поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов Российской Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации и законодательством страны.
3. Гражданин не может быть принят на государственную службу и находиться на государственной службе в случаях:
1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
2) лишения его права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока решением суда, вступившим в законную силу;
3) заболевания, препятствующего исполнению им должностных обязанностей, подтвержденного заключением медицинского учреждения;
4) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по государственной должности государственной службы, на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;
5) близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным служащим, если их государственная служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одною из них другому;
6) наличия гражданства иностранного государства, за исключением случаев, когда доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями:
7) отказа от представления сведений, предусмотренных ст. 12 федерального закона об основах государственной службы.
4. При поступлении на государственную службу гражданин представляет:
1) личное заявление;
2) документ, удостоверяющий личность;
3) трудовую книжку;
4) документы, подтверждающие профессиональное образование;
5) справку из органов государственной налоговой службы о представлении сведений об имущественном положении;
6) медицинское заключение о состоянии здоровья;
7) другие документы, если это предусмотрено федеральным законом.
5. Сведения, представленные гражданами при их поступлении на государственную службу, а также при решении вопроса о назначении на высшую государственную должность государственной службы, подлежат проверке в установленном порядке.
В случае установления в процессе проверки обстоятельств, препятствующих поступлению гражданина на государственную службу или назначению его на высшую государственную должность государственной службы, указанный гражданин информируется в письменной форме о причинах отказа в принятии его на государственную службу или назначении на высшую государственную должность государственной службы.
6. Гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок или на срок не более пяти лет.
В трудовой договор включается обязательство гражданина, поступающего на государственную службу, обеспечить выполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов в интересах граждан Российской Федерации.
Поступление гражданина на государственную службу оформляется приказом по государственному органу о назначении его на государственную должность государственной службы.
7. Назначение впервые или вновь поступающих на государственную службу осуществляется:
— на государственные должности государственной службы категории «Б» — по представлению соответствующих лиц, замещающих должности категории «А», либо уполномоченных ими лиц или государственных органов. Порядок подбора кандидатур определяется соответствующим государственным органом или лицом, замещающим государственную должность категории «А», в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;
— на государственные должности государственной службы I группы категории «В» — соответствующим должностным лицом. Порядок подбора кандидатур определяется нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;
— на государственные должности государственной службы II, III, IV, V групп категории «Б» — по результатам конкурса на замещение вакантной государственной должности государственной службы.
8. При прекращении государственной службы в связи с выходом на пенсию государственный служащий считается находящимся в отставке и сохраняет присвоенный ему квалификационный разряд. В трудовой книжке производится запись о последней государственной должности государственной службы с указанием «в отставке».
9. На государственного служащего с его согласия может быть возложено исполнение дополнительных обязанностей по другой государственной должности государственной службы с оплатой по соглашению между руководителем государственного органа и государственным служащим.
10. В случае служебной необходимости государственный служащий с его согласия может быть командирован в другой государственный орган для исполнения должностных обязанностей по государственной должности государственной службы по его специальности на срок до двух лет.
Законодательством предусмотрен конкурс на замещение вакантной государственной должности государственной службы, цель которого — обеспечить право граждан на равный доступ к государственной службе. Конкурс проводится среди граждан, подавших заявление на участие в нем при соблюдении условий, установленных пунктами 1, 3 и 4 ст. 21 федерального закона об основах государственной службы. Государственные служащие могут участвовать в конкурсе независимо от того, какие должности они занимают в момент его проведения. Конкурс может проводиться в форме конкурса документов (на замещение вакантных государственных должностей государственной службы II группы) или конкурса-испытания (на замещение вакантных государственных должностей государственной службы III, IV и V групп). Конкурсная комиссия оценивает участников конкурса документов на основании документов об образовании, о прохождении государственной службы и о другой трудовой деятельности, а также на основании рекомендаций, результатов тестирования, других документов, представляемых по решению соответствующих органов по вопросам государственной службы. Конкурс-испытание проводится государственной конкурсной комиссией. Конкурс-испытание может включить в себя прохождение испытания на соответствие государственной должности государственной службы и завершается государственным квалификационным экзаменом.
Для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности государственной службы, а также для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда предусмотрена аттестация государственного служащего.
Аттестация проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года. Порядок и условия проведения аттестации устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон об основах государственной службы устанавливает основания для прекращения государственной службы.
1. Государственная служба прекращается при увольнении государственного служащего, в том числе в связи с выходом на пенсию.
2. Помимо оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, увольнение государственного служащего может быть осуществлено по инициативе руководителя государственного органа в случаях:
— достижения им предельного возраста, установленного для замещения государственной должности государственной службы;
— прекращения гражданства Российской Федерации;
— несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных для государственного служащего настоящим Федеральным законом;
— разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;
— возникновения других обстоятельств, предусмотренных законодательством.
Федеральный закон об основах государственной службы регулирует и другие вопросы и аспекты, касающиеся приема, прохождения и прекращения государственной службы, ее организации и координации.
В настоящее время осуществляются мероприятия по реформированию государственной службы Российской Федерации.
2. Законность как основа профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих
Профессиональную деятельность служащего с юридической точки зрения необходимо рассматривать прежде всего как процесс реализации правового статуса должностного лица и правового статуса государственного или муниципального служащего.
При этом необходимо иметь в виду, что первичным, исходным понятием для определения содержания этих статусов является статус самой должности.
Отметим, что если рассматривать профессиональную деятельность служащего как административный процесс, надо четко и ясно определить юридическое содержание понятий «статус должности», «статус должностного лица», «статус служащего». Решение данного вопроса российским законодателем просто уникально. Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственная служба определяется как «профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (ст. 2, ч. 1, абз. 1) а также устанавливается, что «к государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий «Б» и «В» (ст. 2, ч. 1, абз. 2)1.
Таким образом, государственная служба реализует свою правовую природу в первую очередь путем реализации правового статуса должностного лица. Само же лицо — государственный служащий — может реализовать правовой статус своей должности только на основе юридического принципа законности. Законность является центральной проблемой в общей теории права и государства. Актуальность ее очевидна, как в теоретическом, так и в практическом плане. Законность как правовое явление характеризует процесс реализации государственно-правовой формы организации общества и реализации правовых идей путем строгого неуклонного соблюдения и исполнения действующего законодательства. По устоявшемуся в юридической науке определению, законность есть строгое соблюдение и исполнение конституции и законов, а также изданных в соответствии с ними иных правовых актов всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями. Законность — основа нормальной жизнедеятельности цивилизованного общества, она есть всеобщее требование, обязательное для всех участников общественных отношений, а тем паче правоотношений.
Требование соблюдать изданные государством законы сформировалось давно. Еще римские юристы говорили о безусловной необходимости соблюдать закон (закон суров, но это закон — dura lex, sed lex).
Принцип законности — важный элемент российского государства. Конституция Российской Федерации закрепляет его в ч. 2 ст. 15.
Существует также понятие «режим законности», включающее развитую систему законов и иных правовых актов, а также надлежащую и активную реализацию в данных актах правовых норм.
Законность как качественное состояние деятельности самого служащего, может характеризоваться следующими основными признаками:
1) соблюдением требования верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав (ч. 1 ст. 5 ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»);
2) обеспечением поддержки конституционного строя и соблюдением Конституции Российской Федерации, реализации федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, в том числе регулирующих сферу его полномочий (ч. 1 ст. 10. Там же);
3) соблюдением верховенства закона (федерального и субъектного уровня) по отношению ко всем другим правовым актам, в том числе ведомственным нормативно-правовым актам;
Подзаконные акты всех видов и всех уровней могут действовать лишь в том случае, когда какие-либо отношения законодательно не урегулированы. При этом должностное лицо должно издавать свой акт в строгом соответствии с законом и на основе закона.
4) исполнением принципа единства законности. Законность должна быть едина для всей Российской Федерации, для всех должностных лиц федерального, субъектного и муниципального уровня. Единое понимание сущности и конкретного содержания законов обеспечивает законность правоприменительной деятельности государственных органов и их должностных лиц.
5) реализацией равной возможности всех государственных и муниципальных служащих, независимо от занимаемой должности, пользоваться защитой служебного законодательства и равной обязанности строго следовать предписаниям его правовых норм (служащие, занимающие разноуровневые должности, имеют различные должностные полномочия и могут быть руководителями высшего ранга, вышестоящими и непосредственными руководителями других служащих, специалистами-исполнителями и сотрудниками обеспечивающего персонала. При этом служебное право закрепляет равную защиту каждого из них в служебно-правовых отношениях и, вместе с тем, как и всякое право, разговаривает на языке долженствовании, императивов:
«ты должен», «ты не должен», «ты обязан», «тебе разрешено».
6) исполнением обязанности обеспечивать в служебной деятельности соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан (п. 3 ст. 10. там же).
В самом общем виде это означает:
— своевременное издание правовых актов, связанных с обеспечением гражданами своих прав;
— организацию исполнения законов, имеющих непосредственное отношение к правам и свободам граждан;
— оказание помощи и содействия гражданам в реализации их конкретных субъективных прав;
— своевременное рассмотрение и принятие решений по обращениям граждан;
— осуществление мер по охране прав и свобод граждан.
7) соблюдением принципа недопустимости противопоставления законности и целесообразности.
Противопоставление законности и целесообразности не может иметь места уже потому, что правовые законы сами обладают высшей общественной целесообразностью. Целесообразность закона не может игнорироваться целесообразностью житейской. Кроме того, в соответствии с нормами служебного права должностным лицам предоставляется возможность принять наиболее целесообразное решение и вариант поведения применительно к фактическим обстоятельствам в рамках закона. К сожалению, зачастую свои противоправные действия служащие объясняют местной или индивидуальной целесообразностью. Для такого утверждения существуют конкретные предпосылки: динамизм развития социальных процессов отражает из законодательное упорядочение, а это ведет к возникновению пробелов в праве, аналогии и усмотрения в правоприменительной практике, формированию неуважения к закону и даже изощренному и коварному правовому нигилизму. Но главное заключается в том, что в современном российском обществе не обозначается необходимое для всякого гражданского общества использование двух, казалось бы противоположенных, правовых принципов: «разрешено все, что не запрещено» и «запрещено все, что не разрешено».
Конечно, использование известного в мировой практике общеправового принципа «не запрещенное законом дозволено» возможно физическими и юридическими лицами как субъектами рыночной, хозяйственной, гражданско-правовой деятельности. Но действие этого принципа не должно распространяться на государственные и муниципальные органы, их должностных лиц. Здесь в абсолютной силе должно быть другое правило:
«можно только то, что прямо разрешено законом». Вместе с тем в юридической литературе справедливо отмечается, что принцип «дозволено все, что не запрещено законом» особенно ярко высвечивает смысл перемен в нашей правовой системе. Применительно к служебной деятельности можно обоснованно утверждать, что свою роль он должен сыграть в преодолении запретительных и перестраховочных тенденций. Ведь именно на почве таких тенденций расцветает ревностное исполнение команд сверху, даже если эти команды неправомерны, повсеместно утверждаются правила: меньше говори и больше слушай; не рассуждай, а исполняй; начальству виднее; не бери на себя лишнего; остальное — не твоего ума дело; не высовывайся; инициатива наказуема и др. При этом приветствуется покорность, безотказность, чинопочитание и одновременно укореняется неприязнь к способным, инициативным служащим. Конечно, в служебной деятельности между «да» и «нет», «можно» и «нельзя» есть много оттенков, границы между которыми нечетки, условны, размыты. У государственных и муниципальных служащих между «можно» и «нельзя» должны, поэтому, твердо стоять такие понятия как законопослушание, правовая культура, внутренняя готовность к самоограничению, совесть, честь, долг, политико-правовая устремленность и инициативность по устранению рецедивов командно-бюрократического стиля. Реальная «жизнь» этих понятий может стать надежной преградой на пути эгоизма, угодничества, чинопочитания, своеволия и произвола, распространения «двойной» и даже «тройной» морали, когда думают одно, говоря другое, а делают третье.
8) использованием принципа неотвратимости наказания за совершенное правонарушение по отношению к должностному лицу любого органа, любого уровня и любого ранга.
Неотвратимость наказания характеризует юридическую природу законности и должна реализовываться при любых нарушениях правоустановлений соответствующих статей об обязанностях государственных и муниципальных служащих. В соответствии со служебным законодательством служащие попадают под специальный правовой режим. Они не могут освобождаться от общегражданских обязанностей, предусмотренных Конституцией России, но служебное право возлагает на них особые обязанности и ограничения, продиктованные интересами нормального функционирования государственной и муниципальной служб. Нарушение этих обязанностей и правоограничений влечет за собой дисциплинарную, административную, гражданско-правовую и уголовную ответственность. Невыполнение должностных обязанностей, либо неполное их осуществление, несоблюдение ограничений, связанных со службой, образуют состав должностного правонарушения-проступка либо преступления. Так, неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей, обычно квалифицируемое как дисциплинарный проступок, в случае недобросовестного или небрежного отношения к государственной службе, если это повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций, либо охраняемых законом интересов общества или государства, уже образует в соответствии со ст. 293 УК РФ состав преступления. Превышения должностных полномочий квалифицируется как дисциплинарный проступок, но, если оно причинило существенный вред государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и интересам граждан, должно квалифицироваться как преступление (ст. 286 УК РФ).
По российскому праву юридическая ответственность государственных и муниципальных служащих наступает на общих основаниях. Вместе с тем в регламентации ответственности государственных служащих имеются и некоторые особенности:
— в ряде случаев повышенная ответственность;
— специфические санкции, применяемые только в отношении государственных служащих.
В целом осуществление неотвратимости наказания на государственной службе за допущенные правонарушения означает введение ответственности не только по наличию вины в деятельности должностных лиц (доказанность коррумпированности, взяточничества и т.д.), результатов деятельности, полученных противоправным путем, либо приносящих общественный вред, но и по наличию последствий их действий, нарушающих нормальное состояние службы.
Сложной и самостоятельной проблемой в рамках единой теории законности является вопрос о ее гарантиях. Это и естественно, ибо именно гарантии являются тем элементом (звеном), который переводит идею законности из области теоретических изысканий в сферу практической деятельности государственных органов и их должностных лиц.
В литературе довольно подробно охарактеризован количественный и качественный состав специальных юридических гарантий законности. Опираясь на общепризнанные суждения по данной проблеме, укажем наиболее существенные гарантии законности в деятельности государственных и муниципальных служащих. Это:
а) полнота и эффективность правового регулирования, адекватно отражающего основные закономерности и тенденции развития службы как управленческого процесса в государственных и муниципальных органах;
б) высокий уровень контроля и надзора за соблюдением режима законности на службе в целях выявления, предупреждения и пресечения должностных правонарушений;
в) качественная работа самих служащих, складывающаяся из многих факторов служебной деятельности и охватывающая широкий круг служебных и моральных проблем;
г) постоянное совершенствование и улучшение правовой формы управленческой деятельности, т.е. юридического процесса в государственных и муниципальных органах;
д) эффективное принятие мер юридической защиты и юридической ответственности служащих, ведущее к восстановлению нарушенных прав и неотвратимому наступлению наказания за допущенные правонарушения по службе;
е) личный профессиональный уровень правового сознания и правовой культуры государственного и муниципального служащего.
3. Нормативно-правовые акты в области информации для государственной службы
На современном этапе развития цивилизации, характеризуемом как постиндустриальное или информационное общество, информация начинает играть решающую роль в государстве, а информационные ресурсы приобретают такую же высокую ценность, как природные, трудовые, финансовые и иные ресурсы, составляющие потенциал той или иной страны. Высокоразвитые в информационном плане страны быстро думают, быстро принимают решения, эффективнее управляют внутригосударственными и межгосударственными процессами. Этим определяется высокая значимость информации для современного мира. Высокая значимость информации для России определяется еще и тем, что Конституция России, признав в качестве первоочередной задачи обязанности по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, закрепила необходимость «незыблемости демократических основ», определив тип новой государственности России как «социальное государство» (ст. 7).
Зарубежный опыт формирования и развития социального государства свидетельствует, что основными его признаками являются преодоление отчуждения личности от власти, постановка гражданским обществом политических институтов под правовой контроль, превращение государства в социально ответственный институт общества, основанный на принципах открытости, демократизма власти, и социального партнерства. Построение демократического правового государства возможно только при отлаженной системе информационного взаимодействия между государством и обществом. Следовательно, государство, его структуры и представители должны выступать как потребители и источники информации.
Функционирование государственной службы в рамках демократии предполагает, что государственные служащие должны выступать в качестве потребителя информации, во-первых, потому что эффективно осуществлять процессы управления возможно только обладая достаточной информацией; во-вторых, потому, что, потребляя информацию, приходящую от граждан, из средств массовой информации, государственные служащие получают возможность проводить корректировку своей деятельности, сверяя управленческие решения и действия с реакцией общества, в интересах которого они функционируют.
Выступая в роли источника информации, государственные служащие тем самым выполняют свои функциональные обязанности по управлению процессами жизни общества и одновременно принимают на себя обязательства давать сведения о своей деятельности, потому что они должны постоянно отчитываться перед обществом о внутренней и внешней политике, которую проводят.
Обязанности государственных служащих как потребителей и источников информации закреплены рядом законодательных актов. Однако прежде чем рассматривать их следует определиться в понятиях.
Согласно Федеральному закону «Об информации, информатизации и защите информации» (1995)1 понятие «информация» трактуется как «сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления» (ст. 2). В законе вводится также понятие «документированная информация, или документ», означающее информацию, зафиксированную на материальном носителе с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать, тем самым получить информацию овеществленную2. Овеществление сведений дает возможность обособиться от создателя информации и с правовой точки зрения — защитить документированную информацию при помощи использования института интеллектуальной собственности и института вещной собственности. Вся производимая в государстве и обществе информация, включаемая в сферу правового регулирования, как правило, подлежит документированию.
Документированная информация может быть следующих видов. Документированная исходная информация. Она является произведением творчества и защищается как интеллектуальная собственность (результат творчества) и как вещная собственность (результат тиражирования). После оформления авторских и патентных прав распространяется в информационной сфере открыто (за исключением информации ограниченного доступа).
Обязательно предъявляемая документированная информация. К данному виду информации относятся обязательные контрольные экземпляры документов, учетная, статистическая, налоговая, регистрационная и иная подобная информация, создаваемая юридическими и физическими лицами и фиксируемая различными отчетными формами. Подобная документированная информация, как правило, относится к категории информации неограниченного доступа и защите не подлежит, не нее не распространяется право интеллектуальной собственности.
Документированная информация о гражданах (персональные данные). Подобная информация создается самими гражданами в процессе повседневной деятельности и осуществления таких прав и свобод, как право на труд, на жилище, на социальное страхование, пенсионное обеспечение, свободу слова и т.д. и выражается в анкетах, заявлениях, декларациях о доходах, банковских записях и т.п. В соответствии с правовыми нормами о защите личной тайны персональные данные относятся к конфиденциальной информации, подлежащей защите от несанкционированного доступа. Однако на нее не распространяется право интеллектуальной собственности.
Официальная документированная информация. Этот вид информации является продуктом деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, судебных органов и общественных объединений и выражается в форме текстов законодательного, административного и судебного характера. Согласно закону «Об авторском праве и смежных правах» (1993), официальные документы и их официальные переводы не являются предметами авторского права. Данный вид документированной информации в большинстве случаев открыт для пользователя и может распространяться свободно за исключением случаев, когда информация касается отдельных граждан (например, судебные решения) и ее распространение осуществляется в соответствии с действующим законодательством.
Основным источником документированной информации, содержащей сообщения о событиях и фактах; являются средства массовой информации. На этот вид информации не распространяются авторские права (за исключением случаев, когда СМИ публикуют произведения авторов: стихи, повести, и т.д.). При производстве и распространении подобного рода информации возникают отношения между государством и средствами массовой информации как юридическими лицами, между разными средствами массовой информации, между СМИ и гражданами или юридическими лицами по поводу права на создание информации, обязанностей по созданию достоверной и полной информации, по поводу ответственности за распространение недостоверной, ложной информации или дезинформации. Данная информация относится к категории открытой информации.
Таким образом, всю производимую в обществе информацию можно подразделить на открытую информацию, т. е. свободно распространяемую, и информацию ограниченного доступа.
К открытой информации относится документированная исходная информация, создаваемая в процессе творчества; обязательно представляемая документированная информация; официальная документированная информация, создаваемая органами трех ветвей власти и общественными организациями; документированная информация, содержащая сообщения о событиях и фактах; другая информация неограниченного доступа.
К информации ограниченного доступа относится документированная информация о государственной и служебной тайне (в порядке защиты интересов государства); документированная информация, содержащая сведения о ноу-хау и ноу-ноу (в порядке защиты секретов производства и науки); персональные данные (в порядке защиты личной тайны).
Государственным служащим в процессе профессиональной деятельности приходится работать со всеми видами документированной информации. В повседневной практике государственные служащие в первую очередь пользуются официальной документированной информацией, так как этот вид информации является продуктом деятельности самих государственных служащих и различных организаций, в постоянном контакте с которыми они обеспечивают жизнедеятельность государства. Кроме того, государственные служащие систематически работают с обязательно предъявляемой документированной информацией, которая нередко является основанием к появлению официальной документированной информации. По причине постоянного взаимодействия государственных служащих с гражданами, необходимостью обеспечения их социальными услугами и выполнением задач по защите государственных интересов, государственные служащие работают с документированной информацией о гражданах. В силу профессиональных обязанностей осуществлять гласность в отношении своей деятельности и учитывать отклики общественности на решения и действия государственной службы, государственные служащие анализируют и пополняют документированную информацию, содержащую сообщения о событиях и фактах. И, конечно, государственные служащие включены в процесс освоения документированной исходной информации, так как без творческого продукта невозможно эффективное управление на государственном уровне.
В настоящей главе рассматриваются нормативно-правовые акты, относящиеся к открытой документированной информации, функционирующей в сфере деятельности государственного служащего, и рассматриваются с указанных позиций: государственный служащий как потребитель информации и государственный служащий как источник информации. Условно можно подразделить исходящую от и поступающую к государственному служащему информацию на информацию, функционирующую сверху вниз и по горизонтали в пределах одного ведомства; на информацию, имеющую хождение между организациями как государственного, так и негосударственного типа разных ведомств; на информацию, направленную со стороны госслужащих на общественность и исходящую от общественности в адрес государственной службы, государственных служащих.
Государственный служащий
как потребитель информации
В основе деятельности государственного служащего лежат получение, анализ, выдача и эффективное использование информации.
Федеральной закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» предусматривает право государственного служащего на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей. Законом предполагается, что в целях реализации этого права государственный служащий может запрашивать и получать необходимую информацию, пользоваться современными средствами ее хранения и обработки. При этом органами государственной службы и местного самоуправления, общественными объединениями, предприятиями всех организационно-правовых форм деятельности и форм собственности должен быть установлен порядок запроса и получения информации государственным служащим (ст. 9).
Получать документированную информацию для исполнения своих обязанностей государственный служащий имеет возможность не только по запросу, но и путем посещения предприятий, организаций и учреждений вне зависимости от их форм собственности. В ходе посещения государственный служащий может требовать необходимую справку, собирать материалы о состоянии дел, рассматривать жалобу и т.д.
Однако настаивать государственному служащему на выдаче ему информации следует в пределах предусмотренных законом норм.
Согласно закону об основах государственной службы, в обязанности государственного служащего входит рассмотрение обращений, заявлений и жалоб граждан, которые являются важным показателем текущих потребностей общественности. Порядок рассмотрения обращений на законодательном уровне пока не отрегулирован, поэтому данные вопросы регламентируются Указом Президента Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»1 в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации и Закону России от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»2.
Потребность общественности в публичном выражении своего мнения, в том числе по поводу деятельности органов государственного и муниципального управления, с развитием демократических отношений резко увеличивается. С ростом социальной активности гражданского населения органы государственной службы все чаще вынуждены опираться на документированную информацию, содержащую сообщения о событиях и фактах, с целью привнесения изменений в управленческие действия, связанные с отклонением деятельности отдельных государственных служащих от принимаемых государственных решений. С данной точки зрения важным и весьма актуальным является Указ Президента РФ от 6 июня 1996 г. «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы».
Указ направлен на выявление нарушений, неисполнения и ненадлежащего исполнения государственными служащими федеральных законов и указов Президента РФ, вступивших в силу решений суда. Согласно указу, руководители органов исполнительной власти и главы исполнительной власти субъектов РФ обязаны в течение трех дней рассматривать сообщения, прошедшие в средствах массовой информации о нарушениях государственными служащими российского законодательства или неподчинении их решениям суда, и в двухнедельные сроки направлять в соответствующие СМ И и в Главное контрольное управление Президента РФ результаты рассмотрения указанной проблемы. В случаях подтверждения нарушений со стороны государственных служащих указом предусматривается передача материалов в органы прокуратуры и наложение разного рода дисциплинарных взысканий, начиная с отказа в представлении к награждению государственными наградами или премированием и до понижения государственного служащего в должности или лишения квалификационного разряда.
Данный указ — часть программы, в рамках которой в 1996-1997 гг. предполагалось разработать ряд проектов законов и других нормативных актов, обязующих государственных служащих не только предоставлять информацию СМИ и гражданам и гарантировать ее достоверность и точность, но и осуществлять контроль за деятельностью государственной службы.
Являясь потребителем информации, государственный служащий может вносить коррективы не только в свою собственную деятельность. Если средства массовой информации передали сведения, не соответствующие действительности, государственный служащий имеет право на опровержение и право на ответ. Оба этих права могут быть потребованы в течение года (однако следует помнить, что, согласно ст. 34 ФЗ «О средствах массовой информации»1, срок хранения материалов радио- и телепередач — один месяц со дня выхода в эфир, а журнала, где регистрируется программа или передача ― один год от даты последней записи в нем). Опровержение и ответ должны быть набраны тем же шрифтом, опубликованы на той же полосе, что и опровергаемое сообщение, под заголовком «Опровержение». На радио и телевидении опровержения и ответы должны пройти в то же время суток и в той же передаче. Объем опровержения не может более чем вдвое превышать напечатанный материал и не может быть короче одной страницы машинописного текста для радио- и телепрограммы. Сроки появления опровержения и ответа следующие:
если СМИ выходит не реже одного раза в неделю — в течение десяти дней со дня требования опровержения или ответа, в иных СМИ — в ближайшем выпуске. Основаниями отказа в опровержении или ответе могут быть злоупотребления свободой СМИ, противоречие решению суда, анонимность и требование повторения уже прошедшего в СМИ опровержения или ответа.
Государственный служащий как источник информации
Государство, государственная служба, государственный служащий являются основными источниками информации в обществе и потому в первую очередь обязаны обеспечивать право граждан на информацию.
СССР в 1985 г. официально объявил о соблюдении норм Всеобщей декларации прав человека (10 декабря 1948 г.), а также норм, прописанных в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, Международном пакте о гражданских и политических правах, ратифицированных СССР еще в 1968 г., и в ряде конвенций. Однако действительная реализация прав, записанных в названных международных актах, в том числе права на информацию, началась только с 1990 г., с момента вступления в силу Закона РФ «О свободе печати и других средств массовой информации».
Начиная с 1991 г., законотворчество в части прав человека на информацию в России стало значительно расширяться: декабрем 1991 г. датируется второй закон о печати — «О средствах массовой информации», ноябрем 1992 г. — принятие Декларацию прав и свобод человека и гражданина. В обоих документах большое внимание уделяется праву на информацию. Вступление России в Совет Европы также наложило определенные обязательства в области развития права на информацию, что повлекло за собой потребность принятия специального закона (законы о праве на информацию действуют в 20 странах).
Принцип гласности, провозглашенный федеральным законом о государственной службе, в первую очередь касается государственных источников информации и государственных информационных ресурсов. В Законе «Об информации, информатизации и защите информации» оговаривается: несмотря на то, что информационные ресурсы, являющиеся собственностью государства, находятся в ведении органов государственной власти и подлежат учету и защите в составе государственного имущества (п. 5 ст. 6), они остаются открытыми и общедоступными, за исключением документированной информации, отнесенной к категории ограниченного доступа (ст. 10). При этом к информации ограниченного доступа запрещено относить следующие сведения: нормативные акты, устанавливающие правовой статус органов государственной власти и местного самоуправления, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации; документы, содержащие информацию, необходимую для обеспечения безопасности жизнедеятельности населения (о чрезвычайных ситуациях, экологическую, метеорологическую, демографическую, санитарно-эпидемиологическую и другую); документы, содержащие информацию о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, об использовании бюджетных средств и других государственных и местных ресурсов, о состоянии экономики и потребностях населения (за исключением сведений, отнесенных к государственной тайне); документы, накапливаемые в информационных системах органов государственной власти и местного самоуправления и представляющие общественный интерес или необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан (п. 3 ст. 10).
Вместе с тем п. 1 ст. 12 закона определяет, что физические и юридические лица «обладают равными правами на доступ к государственным информационным ресурсам и не обязаны обосновывать перед владельцем этих ресурсов необходимость запрашиваемой информации». Здесь же уточняется, что такой доступ является основой осуществления общественного контроля за деятельностью государственных служащих. В соответствии с п. 2 ст. 13 рассматриваемого закона отказ в доступе к информационным ресурсам может быть обжалован в суде.
Целый ряд проблем, связанных с обеспечением права граждан на информацию, поднимается в Федеральном законе «О средствах массовой информации» (1991). В ст. 39 этого закона уточняется, что запрос редакции в органы государственной службы может осуществляться как в письменной, так и в устной форме. В случае отказа или отсрочки в предоставлении документированной информации органами государственной власти и (или) должностными лицами (кроме случаев, когда речь идет о сведениях, составляющих государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну) в редакцию в трехдневный срок должно быть отправлено уведомление, содержащее причины отказа, указание на должностное лицо, отказывающее в информации, и дату принятия решения об отказе. Если речь идет об отсрочке, дополнительно указывается причина, почему сведения не могут быть предоставлены в семидневный срок, и дата, когда они будут предоставлены.
Редакции имеют право на аккредитацию (ст. 48). После принятия заявки и разрешения аккредитации органы государственной службы по отношению к журналистам обязаны предварительно извещать их о заседаниях, совещаниях и других мероприятиях, обеспечивать стенограммами, протоколами и иными документами, создавать благоприятные условия для производства записи, разрешать их присутствие на всех совещаниях и заседаниях, за исключением случаев проведения закрытых мероприятий. Журналисты могут быть лишены аккредитации ввиду нарушения правил аккредитации или распространения сведений, признанных судом как несоответствующих действительности.
Государственные служащие должны знать, что журналист, согласно ст. 47 и 49 закона о СМ И, имеет право посещать государственные органы и организации и их пресс-службы; быть принятым должностными лицами в связи с запросом информации; получать доступ к документам и материалам (за исключением фрагментов, содержащих сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну); копировать, оглашать или иным способом воспроизводить документы и материалы при условии соблюдения авторских прав; производить записи, в том числе с использованием средств аудио- и видеотехники, кино- и фотосъемки, за исключением случаев, предусмотренных законом; при получении информации от граждан и должностных лиц ставить их в известность о проведении аудио- и видеозаписи, кино- и фотосъемки; посещать специально охраняемые места стихийных бедствий, аварий и катастроф, массовых беспорядков и массовых скоплений граждан, а также местности, в которых объявлено чрезвычайное положение; присутствовать на митингах и демонстрациях; проверять достоверность сообщаемой ему информации; излагать свои личные суждения и оценки в сообщениях и материалах, предназначенных для распространения за своей подписью; снимать свою подпись под сообщением или материалом, содержание которого, по его мнению, было искажено в процессе редакционной подготовки, либо запрещать или иным образом оговаривать условия и характер использования данного сообщения или материала при соблюдении авторских прав; сохранять конфиденциальность информации и (или) ее источника.
Государственным служащим при взаимодействии с представителями СМИ необходимо также помнить, что редакции, главные редакторы и журналисты не несут ответственности, если сведения, переданные ими, присутствуют в обязательных сообщениях; получены от информационных агентств; содержатся в ответах на запросы информации или распространены пресс-службами; являются дословным выступлением, в том числе переданным другим СМИ, или частью авторских произведений, не подлежащих редактированию (ст. 57).
Закон о СМИ определяет, что воспрепятствование в какой бы то ни было форме со стороны должностных лиц государственных органов и организаций законной деятельности СМИ и журналистов влечет уголовную, административную, дисциплинарную и иную ответственность. К «ущемлениям» свободы слова относится не только цензура, вмешательство в деятельность редакций, незаконное изъятие тиража, но и нарушение прав на получение информации, принуждение журналистов к распространению или отказу от распространения информации, установление ограничений на контакты с журналистами и передачу им информации (кроме охраняемой законом) (ст.58). В соответствии со ст. 140 УК РФ неправомерный отказ должностного лица в информации влечет наказание в виде штрафа либо лишения прав занимать определенные должности в течение 2—5 лет.
Являясь важнейшим источником информации, государственная служба наделена определенными правами в области ее распространения. Принятый в январе 1995 г. Федеральный закон «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации»1 регулирует распространение государственными СМИ информации о деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Закон определяет критерий «государственности средств массовой информации» (ст. 3), предписывает порядок ежедневного (ст. 5 и 6), еженедельного (ст. 7) и ежемесячного (ст. 10) освещения деятельности органов государственной власти. Законом также определяются (ст. 35) «обязательные сообщения» и поясняется, что редакции, учредителями и соучредителями которых являются государственные органы, обязаны публиковать официальные сообщения в порядке, определенном уставом редакции или договором, а также в соответствии с рассматриваемым законом и не более того.
Рассматривая государственных служащих как важнейший источник информации, кстати, единственный конституционно гарантированный, следует помнить, что помимо открытой информации существует информация ограниченного доступа.
4. Правовые основы защиты государственной тайны и другой информации ограниченного доступа
Сегодня не установлено четкой единой классификации видов информации ограниченного доступа, хотя действующими нормативными актами определяется свыше 30 ее разновидностей. Наиболее часто в правовых документах употребляются понятия: «государственная тайна», «служебная тайна», «коммерческая тайна», «профессиональная тайна» и «тайна частной жизни». Государственные служащие могут иметь отношения в процессе профессиональной деятельности ко всем перечисленным тайнам.
Государственная тайна. Согласно Закону «О государственной тайне»2, (1993), государственной тайной (ст. 2) называются защищаемые государством сведения в области «военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации». На государственных служащих по Федеральному Закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» возлагается обязанность хранить государственную тайну (п. 8 ст. 10).
Допуск государственных служащих к государственной тайне осуществляется в добровольном порядке после принятия следующих обязательств: неразглашение доверенных им сведений; согласие на частичные временные ограничения в правах; ознакомление с нормами законодательства о государственной тайне; письменное согласие на проведение проверочных мероприятий в отношении допускаемого к государственной тайне. Для допущенных к государственной тайне на постоянной основе устанавливаются льготы, в том числе процентные надбавки к зарплате и преимущественное право на оставление на работе при проведении организационных и штатных мероприятий.
Существуют три формы допуска к государственной тайне: к «сведениям особой важности», «совершенно секретным» и «секретным». Допуск государственного служащего к сведениям более высокой степени секретности является основанием для доступа к сведениям более низкой степени секретности.
Основаниями для отказа государственному служащему в допуске к государственной тайне являются следующие показатели: признание его недееспособным или ограниченно дееспособным, а также опасным рецидивистом; нахождение его под судом или следствием за государственные или тяжкие преступления, или не снятая судимость за такие преступления; медицинские противопоказания (согласно перечню, утвержденному Министерством здравоохранения РФ); постоянное место жительства его самого или близких родственников за границей или оформление указанными лицами документов на выезд на постоянное проживание в другие государства; выявление в результате проверочных мероприятий действий, создающих угрозу безопасности России или уклонение от проверочных мероприятий (ст. 22).
Прекращение допуска государственного служащего к государственной тайне может быть осуществлено в случаях расторжения трудового договора, однократного нарушения взятых обязательств или в связи с возникшими обстоятельствами, представляющими основание для отказа в допуске к государственной тайне (ст. 22). При этом прекращение допуска к государственной тайне не освобождает государственного служащего от взятых обязательств по неразглашению сведений, составляющих государственную тайну.
В связи с допуском (настоящим или бывшим) к государственной тайне государственные служащие могут подвергаться ограничениям в плане выезда за границу, распространения сведений, составляющих государственную тайну и неприкосновенности частной жизни, при проведении проверочных мероприятий в период оформления допуска к гостайне.
Законом определяется, что руководители структур государственной службы несут персональную ответственность за создание условий, при которых государственный служащий, допущенный к государственной тайне, знакомится только с теми сведениями и в том объеме, которые необходимы для выполнения функциональных обязанностей. Руководители структур государственной службы осуществляют отнесение сведений к государственной тайне в соответствии с Перечнем должностных лиц, наделенных полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, утверждаемым Президентом РФ, причем лица, указанные в Перечне, несут персональную ответственность за принятые ими решения (ст. 9).
Не могут быть засекречены следующие сведения:
— о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;
— о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности;
— о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;
— о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;
— о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах Российской Федерации;
— о состоянии здоровья высших должностных лиц Российской Федерации;
— о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами (ст. 7).
Государственные служащие, принявшие решения по засекречиванию выше перечисленных сведений, согласно закону, несут уголовную, административную или дисциплинарную ответственность в зависимости от причиненного обществу, государству и гражданам ущерба. Подобные решения могут быть обжалованы в суде.
Органы государственной власти, руководители которых наделены полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, обязаны не реже, чем каждые пять лет, пересматривать перечень сведений, подлежащих засекречиванию. Срок засекречивания сведений, составляющих государственную тайну, не должен превышать 30 лет, но в исключительных случаях он может быть продлен по заключению межведомственной комиссии.
Рассекречивание сведений осуществляется не позднее установленных сроков. Руководители органов государственной власти наделяются полномочиями по рассекречиванию носителей сведений, необоснованно засекреченных подчиненными им должностными лицами.
Коммерческая тайна. В соответствии со ст. 139 ГК РФ информация составляет коммерческую тайну, когда она имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность, в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности. В силу того, что коммерческая тайна является составной частью частного, а не публичного права, для государственных служащих является особенно важным, какая информация не подлежит засекречиванию ее владельцем. В Постановлении Совета Министров — Правительства РФ «О перечне сведений, которые могут составлять коммерческую тайну» от 5 декабря 1991 г. № 351 также определены сведения, которые предприятиям и предпринимателям запрещено относить к разряду коммерческой тайны:
— сведения об учредительных документах;
— сведения о документах, дающих право заниматься предпринимательской деятельностью;
— сведения по установленным формам отчетности о финансово-хозяйственной деятельности и иные сведения, необходимые для проверки правильности исчисления и уплаты налогов и других обязательных платежей;
— сведения документов о платежеспособности;
— сведения о численности состава работающих, их заработной плате и условиях труда, а также о наличии свободных рабочих мест;
— документы об оплате налогов и обязательных платежей;
— сведения о загрязнении окружающей среды, нарушении антимонопольного законодательства, несоблюдении безопасных условий труда, реализации продукции, причиняющей вред здоровью населения, а также о других нарушениях законодательства Российской Федерации и размерах причиненного при этом ущерба;
— сведения об участии должностных лиц предприятия в кооперативах, малых предприятиях, товариществах, акционерных обществах, объединениях и других организациях, занимающихся предпринимательской деятельностью.
Для государственных и муниципальных предприятий на период до проведения приватизации и в процессе приватизации установлены дополнительные ограничения относительно того, какие сведения не могут составлять коммерческую тайну. К ним относятся:
— сведения о размерах имущества и денежных средствах;
— сведения о вложении средств в ценные бумаги и уставные фонды совместных предприятий, а также о кредитных, торговых и иных обязательствах;
— сведения о договорах с различными негосударственными предприятиями, коллективами и гражданами.
Из приведенного перечня сведений, которые нельзя относить к коммерческой тайне, следует, что запрещению не может быть подвержена информация, затрагивающая интересы государства или общества, а также информация, способствующая соблюдению законности и осуществлению государственного контроля.
Служебная тайна. Как и коммерческая тайна, служебная тайна, согласно ст. 139 ГК РФ, представляет собой конфиденциальную информацию, к которой нет свободного доступа на законном основании, и по отношению к которой обладатель информации обязан принимать меры к охране ее конфиденциальности. Однако применительно к государственной службе служебная тайна трактуется как несекретная информация, касающаяся деятельности государственных органов, ограничение на распространение которой диктуется служебной необходимостью. Иначе говоря, служебная тайна представляет собой сведения, не составляющие государственной тайны, но и не подлежащие оглашению. Служебная тайна для государственного служащего — это скорее соблюдение требований по порядку работы со служебной информацией Российской Федерации. В ст. 10 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», где определяются основные обязанности государственного служащего, отмечается, что госслужащий обязан «соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной информацией»).
Ответственность за сохранение служебной тайны несет руководитель государственной организации, и он же определяет состав информации, доступ к которой ограничивается в интересах функционирования этой государственной организации.
Не может быть отнесена к служебной тайне информация, засекречивание которой запрещено уже рассмотренными законодательными актами, такими, как «Об информации, информатизации и защите и информации», «О государственной тайне» и др.
Однако к служебной тайне относятся сведения, являющиеся, например, объектом налогообложения. В этой связи п.2 ст. 12 ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» констатирует, что поступающая в органы государственной налоговой службы информация составляют служебную тайну.
Государственный служащий не имеет права на апелляцию к прессе с использованием своего положения или знания служебной документации для того, чтобы критиковать конституционный строй, недостатки и упущения в деятельности государственных органов. С замечаниями и рекомендациями он может обратиться к вышестоящему руководству, включая Правительство РФ.
Кроме этого, государственный служащий не имеет права использовать сведения, полученные при исполнении должностных обязанностей, в личных целях. В случае увольнения государственный служащий обязан возвратить все служебные документы. Это правило касается наследников и родственников государственного служащего в случае его смерти (см.: Закон Республики Татарстан «О государственной службе», ст. 12;. Закон Республики Марий Эл «О государственной службе в Республике Марий Эл», ст. 12 и др.).
Гражданский кодекс предусматривает защиту служебной тайны путем возмещения убытков или расторжения трудовых отношений.
Профессиональная тайна. Под профессиональной тайной понимаются сведения, связанные с профессиональной деятельностью. Доступ к этим сведениям ограничивается в соответствии с Конституцией России и федеральными законами, регулирующими различные виды деятельности. Профессиональная тайна бывает врачебной, нотариальной, адвокатской, следственной, тайной переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений и т.д. Например, врачебную тайну составляет информация о факте обращения гражданина за медицинской помощью, о результатах обследования, о диагнозе и иных сведениях о состоянии его здоровья. Содержание врачебной тайны определяется ст. 61 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья.
Адвокатскую тайну составляют сведения о преступлении, соучастниках, личной, семейной жизни обратившегося за защитой; сами акты обращения за юридической помощью; сведения из досье адвоката и т.д. Согласно УПК РСФСР (п. 1, 3. ст. 72) адвокат не может быть допрошен в качестве свидетеля об обстоятельствах дела, которые ему стали известны в связи с выполнением обязанностей защитника. В этом случае адвокат не несет ответственности за недоносительство.
Нотариальную тайну составляет, как и в ранее описанных тайнах, уже сам факт обращения гражданина к нотариусу Нотариальная тайна распространяется на все дела и документы, находящиеся у нотариуса.
Ответственность за разглашение профессиональной тайны может возлагаться и на государственных служащих, если им доверена профессиональная тайна.
Любой вид профессиональной тайны охраняется законом.
Одновременно закон устанавливает порядок разглашения сведений, составляющих профессиональную тайну. Так, ст. 61 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан допускает нарушение врачебной тайны при угрозе распространения инфекционных заболеваний, при нанесении вреда здоровью в результате противоправных действий и т.п. Информация о действиях нотариуса может быть выдана по требованию судебных органов в связи с находящими в производстве уголовными и гражданскими делами.
Тайна частной жизни. Конституция России определила неприкосновенность и тайну частной жизни как важнейший элемент правового статуса гражданина Российской Федерации (ст. 23). Это означает, что сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни не допускается без согласия гражданина. Персональные данные, согласно Указу Президента РФ от 6 марта 1997 г. «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера», отнесены к конфиденциальной информации.
Государственным служащим в силу профессиональных обязанностей приходится работать с данными, касающимися частной жизни граждан. Поэтому в подп. 8 ст. 10 ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» среди обязанностей государственного служащего выделяется обязанность не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан.
Соблюдая тайну частной жизни, государственным служащим необходимо выполнять ряд требований к процессам сбора, хранения и использования персональных данных. Персональные данные могут быть получены непосредственного от граждан, к которым они относятся, по согласию гражданина — из других источников; без согласия гражданина — в целях борьбы с преступностью, для защиты здоровья гражданина и в чрезвычайных ситуациях.
Государственные служащие, работающие с персональными сведениями, должны собирать только информацию, относящуюся к цели сбора, соблюдать ее конфиденциальность и обеспечивать безопасность.
Передача персональных данных разрешается в пределах одной отрасли, сферы деятельности; передача информации из одной отрасли в другую возможна при соблюдении законодательства.
Государственные служащие, аккумулирующие персональную информацию, обязаны обеспечить возможность ее доступа гражданину, которого она касается, с целью внесения исправлений при наличии неточностей. В случае отказа выдать хранящуюся в государственных органах информацию или наличии фальсификаций гражданин может обратиться в суд.
Контрольные вопросы
1. Что представляет собой государственная служба в Российской Федерации как правовой институт? Каковы основные виды государственной службы в Российской Федерации?
2. Какова классификация государственных должностей и государственных служащих в Российской Федерации?
3. Каковы основные права и обязанности государственного служащего в российской Федерации?
4. Каков порядок прохождения государственной службы в Российской Федерации?
5. Какими основными признаками характеризуется законность как качественное состояние деятельности государственного служащего?
6. Какова роль информации в процессе функционирования государственной службы?
7. Каковы правовые основы защиты государственной тайны и другой информации ограниченного доступа в Российской Федерации?
Список литературы
Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31. Ст. 2990.
Федеральный закон «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №3. Ст. 170.
Федеральный закон «О государственной тайне» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №41. Ст. 4673.
Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №8. Ст. 609.
Алехин А. П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1996.
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997.
Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. М., 1999.
Казанцев Н.М. Толковый словарь правового содержания понятий государственной службы. М.: Изд-во РАГС, 1996.
© Догадайло Ю.Р., 2003
© Коновченко С.В., 2003
Основы уголовного права Российской Федерации
Уголовное право: понятие, система
Задачи и принципы уголовного права.
Уголовный закон: понятие структура.
Преступление: признаки, состав, виды.
Понятие уголовной ответственности.
1. Уголовное право: понятие, система
Предмет правового регулирования уголовного права — это общественные отношения, возникающие между государством и лицом, совершившим преступление. Государство в уголовно-правовом отношении выступает как носитель права возложить на виновного ответственность за совершенное преступление и применить наказание, установленное законом, а преступник — носитель обязанности претерпеть неблагоприятные последствия нарушения уголовно-правовой нормы. В уголовно-правовых отношениях на государство возлагается корреспондирующая обязанность — привлекать лицо к уголовной ответственности, назначать наказание или иные меры (принудительные меры воспитательного характера) в строгом соответствии с требованиями уголовного закона.
Одновременно в предмет правового регулирования уголовного права входят общественные отношения по причинению вреда при определенных обстоятельствах: состояние необходимой обороны, крайней необходимости и некоторые другие. Эти отношения называются регулятивными, и их предназначение состоит в поощрении граждан на охрану своих прав и свобод, защиту других лиц, интересов общества и государства от общественно опасных посягательств.
Таким образом, уголовный закон регулирует два вида отношений: охранительные и регулятивные. Предметом охранительных уголовно-правовых отношений является реализация уголовной ответственности и наказания, а также освобождение от уголовной ответственности и наказания. Предметом регулятивных отношений являются правомерные действия, которые закон разрешает совершать для предотвращения преступлений.
Уголовное право чаще всего воздействует на граждан при помощи запретов, т.е. путем описания в законе тех деяний, совершение которых запрещается под угрозой уголовного наказания. Реже уголовно-правовые нормы требуют от лица совершения определенных действий, объявляя преступлением бездействие. Дозволение на совершение действий редко, но все же используется в уголовном праве. Например, необходимая оборона.
Воздействие права на субъектов представляет собой метод правового регулирования. Уголовное право чаще всего использует императивный метод (обязывание, запрещение), реже диспозитивный (дозволение, разрешение).
Система уголовного права состоит из двух разделов: общего и особенного.
Общая часть содержит законодательное определение принципов и задач уголовного права, пределов действия уголовного закона, основные понятия уголовного права, такие как преступление, вина, соучастие и другие.
В Общей части также сформулированы положения, определяющие основания, условия и пределы уголовной ответственности, перечислены виды наказания, порядок и условия их применения, а также условия и порядок освобождения от наказания.
2. Задачи и принципы уголовного права
Задачи уголовного права неразрывно связаны с задачами уголовной политики в стране и определяются ими. Уголовная политика является частью социально-правовой политики государства и заключается в системе руководящих идей, методов их реализации, деятельности государственных органов, направленных на борьбу с преступностью и устранение причин и условий, способствующих существованию преступности.
Формами реализации уголовной политики являются законодательная, правоприменительная деятельность государственных органов, а также учебных организаций и заведений по правовому воспитанию граждан.
Задачами российского уголовного права являются: охрана прав и свобод человека и гражданина, всех видов собственности, общественного порядка и общественной безопасности, окружающей среды, конституционного строя Российской Федерации от преступных посягательств, предупреждение преступлений, что способствует сокращению численности преступлений, а также обеспечению мира и безопасности человечества.
Решающее значение в предотвращении преступлений, снижении их уровня имеют политические, экономические и социальные реформы и мероприятия, повышающие жизненный уровень населения, уровень образования и медицинского обслуживания, содействующие развитию культуры в стране, повышающие уровень общественной нравственности.
Принципы уголовного права служат основой как законодательной, так и правоприменительной деятельности в сфере борьбы с преступностью. Принципы, используемые в уголовном праве традиционно делятся на общеправовые и специальные. Общеправовыми являются такие принципы, как законность, справедливость, гуманизм и другие, закрепленные в Конституции Российской Федерации и УК РФ. Так, например, принцип законности означает, что уголовная ответственность должна наступать в точном соответствии с действующим законом. Нельзя привлекать к уголовной ответственности за деяния, прямо не предусмотренные уголовным законом. Применение уголовного закона по аналогии отменено в 1958 г. и действующим российским законодательством запрещено.
Принцип законности означает, что преступность деяния, а также его наказуемость и иные уголовно-правовые последствия определяются только УК РФ.
Все граждане, следственные органы и суды при определении уголовной ответственности должны руководствоваться только УК РФ. Принцип законности означает, что уголовный закон должен соответствовать реальным социально-политическим и экономическим условиям жизни российского общества, т.е. быть социально обусловленным.
К специальным принципам уголовного права относятся неотвратимость наказания, личная и виновная ответственность.
Принцип вины (принцип субъективного вменения) означает, что уголовная ответственность может наступать только при наличии определенного психического отношения лица к своим действиям, носящим характер общественно опасных и причиняющих вред интересам личности, общества или государства. Различные формы вины и их степень влияют на квалификацию преступления и на размер наказания.
В ст. 5 УК РФ говорится: «Лицо подлежит уголовной ответственности только за те общественно опасные действия (бездействие) и наступивших общественно опасные последствия, в отношении которых установлена его вина.
Объективное вменение, т. е. уголовная ответственность за невиновное причинение вреда, не допускается».
Случайное причинение вреда, каким бы значительным он ни был, не должно влечь уголовной ответственности, хотя в определенных случаях не исключает гражданско-правовой ответственности.
Принцип справедливости сформулирован в ст. 6 УК РФ: «Наказание и иные меры уголовно-правового характера, применяемые к лицу, совершившему преступление, должны быть справедливыми, т.е. соответствовать характеру и степени общественной опасности преступления, обстоятельствам его совершения и личности виновного.
Никто не может нести уголовную ответственность дважды за одно и то же преступление».
Принцип справедливости должен определять индивидуализацию ответственности и наказания. Суд при назначении наказания должен руководствоваться объективной оценкой как совершенного преступления, так и личностью виновного.
Справедливость, с одной стороны, выражается в соразмерности наказания совершенному преступлению и, с другой стороны, в соответствии наказания личности осужденного, т.е. всем его отрицательным и положительным свойствам и качествам, с тем, чтобы посредством этого наказания можно было достичь его исправления.
Принцип справедливости получает выражение и в установленных законом санкциях за тот или иной вид преступления.
Законодатель, устанавливая санкции, имеет в виду характер общественной опасности деяния, степень причиняемого вреда, распространенность этого деяния, типологические черты личности преступника. Все индивидуальные особенности как обстоятельства совершенного преступления, так и личности виновного должен учесть суд при вынесении приговора.
3. Уголовный закон: понятие, структура
Уголовный закон — это правовой акт, определяющий общие положения об уголовной ответственности, виды конкретных преступлений и устанавливающий вид и меры наказания за совершение преступлений. На сегодняшний день единственным уголовным законом является Уголовный кодекс Российской Федерации. Этот закон отличается внутренним единством, содержит систему взаимосвязанных уголовно-правовых норм, определяет принципы, основания и условия уголовной ответственности, признаки конкретных преступлений и устанавливает вид и размер наказания за их совершение.
Главным источником уголовного права является Конституция Российской Федерации, в которой содержатся нормы, направленные на регулирование уголовных правоотношений. Так, в ст. 19 Конституции России указывается: «Все равны перед законом и судом», в ст. 20 решается вопрос о применении смертной казни, в ст. 50 отмечается: «никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление», в ст. 54 закрепляется принцип: «Закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет».
Уголовно-правовое значение имеют и статьи Конституции, определяющие права и свободы граждан и гарантии их защиты, а также фиксирующие обязанности граждан Российской Федерации.
Принципиальное значение имеет ст. 51 Конституции, в соответствии с которой никто не обязан свидетельствовать против самого себя, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом. В соответствии с этим положением, близких родственников нельзя привлекать к уголовной ответственности за отказ отдачи показаний в отношении супруга или других родственников, круг которых определен федеральным законом.
Уголовный кодекс РФ состоит из двух частей: общей и особенной.
В общей части содержатся общие положения, определяющие принципы, основания, условия уголовной ответственности, понятие и цели наказания, систему наказания, порядок назначения наказания, а также условия и порядок освобождения от наказания, условия применения медицинских и воспитательных мер.
Положения общей части в УК РФ расположены следующим образом:
1. Уголовный закон.
2. Преступление.
3. Наказание.
4. Освобождение от уголовной ответственности и от наказания.
5. Уголовная ответственность несовершеннолетних.
6. Принудительные меры медицинского характера. В особенной части УК РФ содержатся описания конкретных видов преступлений и указываются виды и размеры наказаний, предусмотренных за их совершение. Особенная часть состоит из следующих разделов:
1. Преступления против личности.
2. Преступления в сфере экономики.
3. Преступления против общественной безопасности и общественного порядка.
4. Преступления против государственной власти.
5. Преступления против военной службы.
6. Преступления против мира и безопасности человечества. Современная доктрина российского уголовного права отражает такую иерархию ценностей: личность — общество — государство. Поэтому в Особенной части УК РФ на первом месте находятся преступления, посягающие на личность, ее права и интересы, а лишь затем — преступления против государства.
Общая и особенная части УК РФ тесно связаны между собой. Общие положения, сформулированные в общей части, конкретизируются в нормах особенной части. Применение норм особенной части невозможно без учета положений общей части.
На практике недостаточно установить признаки деяния, указанные в определенной статье особенной части. Необходимо сопоставить это деяние с общими признаками преступления, с другими общими положениями, определяющими условия уголовной ответственности и условия освобождения от нее. Только опираясь на общие положения норм общей части и точно определив соответствие конкретного деяния признакам соответствующего преступления, указанным в особенной части, можно правильно решить вопрос, подлежит ли лицо уголовной ответственности и какой именно.
4. Преступление: признаки, состав, виды
Уголовное право — это отрасль права, представляющая собой совокупность норм, определяющих преступность и наказуемость деяний, основания уголовной ответственности, систему и порядок назначения наказаний, а также условия освобождения от уголовной ответственности и наказания. Единственным источником данной отрасли права является Уголовный кодекс Российской Федерации.
Согласно ст. 14 У К РФ, преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, которое запрещено Уголовным кодексом под угрозой наказания. В данном определении перечислены признаки преступления: виновность, общественная опасность, противоправность, наказуемость деяния.
Под преступным поведением в уголовном праве понимается активное (действие) или пассивное (бездействие) проявление поведения человека во внешнем мире. Уголовный закон упоминает такие выражения, как деяние, действие, деятельность, поведение, поступок, т.е. преступление могут образовывать все виды человеческой деятельности, независимо от степени их сложности.
Обязательные признаки преступного деяния, влекущие применение мер уголовной ответственности, — это сознание и воля.
Воля — это единый комплексный процесс психического регулирования поведения (действий, поступков) субъектов. Лицо не может привлекаться к уголовной ответственности, если оно действует против своей воли, под влиянием физического принуждения или непреодолимой силы.
В уголовном законодательстве различают две формы преступного поведения: действие и бездействие. Разграничение этих форм преступного поведения используется в ст. 714 УК РФ, оно положено в основу конструкций конкретных видов преступлений особенной части УК РФ. Самая многочисленная группа преступлений представляет собой действия (около двух третей). Вторая по степени распространенности группа — преступления в виде бездействия, т. е. такие преступления, объективная сторона которых выражается в несовершении лицом того действия, которое надо было совершить. Третья группа представлена смешанными преступлениями, объективная сторона которых выражается как в действиях, так и в бездействиях.
Таком образом, как действие, так и бездействие представляют собой самостоятельные, автономные формы внешнего проявления преступного поведения, обладающие общими и специфическими признаками, позволяющими выделять их в объективном мире.
Внешнее проявление всякого действия выражается в виде движения, преступное действие проявляется посредством отдельных телодвижений.
Уголовно-правовое действие имеет сложный характер, когда законодателем оно определяется как «промысел», «деятельность», «систематичность», «неоднократность». Законодательством установлены следующие формы внешнего выражения действия: физическое воздействие, слово и жест.
Наиболее распространенная форма преступного действия — физическое воздействие на объект преступного посягательства.
Бездействие — это пассивная форма поведения, которая заключается в воздержании от всякого движения. Преступное воздействие при бездействии выражается в том, что лицо не совершает определенного действия, которое общественно необходимо для сохранения и укрепления охраняемого в качестве объекта отношения и поэтому для преступника юридически обязательно.
Преступное бездействие может выражаться в единичном несовершении необходимого действия. А может выражаться в системе актов, что, например, имеет место при халатности, когда должностное лицо систематически не выполняет возложенных на него по службе обязанностей.
Необходимым признаком преступления является общественная опасность, что означает, что преступление производит негативные изменения в социальной действительности, нарушает упорядоченность системы общественных отношений.
Под уголовной противоправностью в теории уголовного права принято понимать запрещенность преступления соответствующей уголовно-правовой нормой под угрозой применения к виновному наказания.
Состав преступления — это система предусмотренных уголовным законом объективных и субъективных признаков, характеризующих общественно опасное деяние как преступление.
Объектом преступления признается общественное отношение, охраняемое уголовным законом, которому преступлением причинен или может быть причинен существенный вред.
К объективной стороне преступления относятся характеристики самого деяния: это запрещенное уголовным законом общественно опасное деяние, его вредоносные последствия, а также причинно-следственная связь между ними.
В качестве признака объективной стороны деяние может выступать в двух формах: преступного действия или бездействия. Преступное действие — это акт активного поведения, запрещенного законом (например, кража). Преступное бездействие — акт запрещенного пассивного поведения, т.е. не совершение лицом таких действий, которые оно должно было совершить для предотвращения вредных последствий.
Субъект преступления — лицо, совершившее преступление и способное нести за него уголовную ответственность. По общему правилу, уголовная ответственность наступает с 16 лет, а за некоторые преступления — с 14 лет.
Субъективная сторона преступления — это психическое отношение лица к совершенному им деянию, включающее в себя мотивационную, интеллектуальную и волевую стороны психических процессов. Юридическими признаками, характеризующими субъективную сторону преступления, являются вина, мотив и цель.
Виды преступлений в зависимости от характера и степени общественной опасности деяния:
1) преступления небольшой тяжести — умышленные и неосторожные деяния, за совершение которых максимальное наказание не превышает двух лет лишения свободы;
2) преступления средней тяжести — умышленные и неосторожные деяния, за совершение которых максимальное наказание не превышает пяти лет лишения свободы;
3) тяжкие преступления ― умышленные деяния, за совершение которых максимальное наказание не превышает десяти лет лишения свободы, а также неосторожные деяния, максимальное наказание за которые более 5 лет лишения свободы;
4) особо тяжкие преступления — умышленные деяния, за совершение которых максимальное наказание превышает десять лет лишения свободы или предусмотрено более строгое наказание.
5. Понятие уголовной ответственности
Уголовная ответственность — это форма юридической ответственности, предусмотренная законом за совершение преступления, наступающая для лица, его совершившего, после приговора суда и реализуемая в том или ином виде наказания.
От других форм юридической ответственности уголовная отличается большей строгостью. Осуждение по уголовному делу всегда исходит от имени государства, а воздействие при этом совершается в виде определенных существенных лишений личного и имущественного характера. Уголовная ответственность влечет судимость, которая сохраняется за лицом и после отбытия наказания и осуществляется в рамках уголовно-правовых отношений.
Уголовно-правовые отношения — это общественные отношения, регулируемые законом, между лицом, совершившим преступление, и государством. Эти отношения возникают в связи с юридическим фактом совершения преступления. С этого момента у лица, совершившего преступление, и органов правосудия, представляющих государство, появляются права и обязанности: государство имеет право применять к виновному меры принуждения, составляющие уголовную ответственность.
Основание уголовной ответственности (ст. 8 У К РФ) — это необходимое и достаточное условие привлечения лица к уголовному наказанию. Различают два аспекта основания уголовной ответственности: фактическое и юридическое. Фактическим основанием является факт совершения лицом общественно опасного деяния. Юридическим основанием является наличие в этом деянии состава конкретного преступления.
Уголовная ответственность влечет за собой:
Уголовное наказание — это мера, государственного принуждения, назначаемая по приговору суда лицу, признанному виновным в совершении преступления. Наказание заключается в применении к виновному предусмотренных законом мер лишения или ограничения прав и свобод, которыми он обладал. Рассмотрим систему уголовных наказаний.
Штраф — это денежное взыскание, налагаемое в размерах, кратных минимальному размеру оплаты труда или доходу осужденного.
Лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью — эта мера применяется в случаях, когда совершение преступления стало возможным или было облегчено в силу служебного или профессионального статуса.
Исправительные работы — мера наказания, не требующая изоляции осужденного от общества и используемая для восстановления позитивной социальной позиции виновного, сохранения или возобновления воздействия труда и нахождения в трудовом коллективе. Одновременно осуществляется и имущественное воздействие: из заработка осужденного удерживается в доход государства установленная судом часть в пределах от 5 до 20%.
Конфискация имущества — это принудительное безвозмездное изъятие в собственность государства всего или части имущества, являющегося собственностью осужденного, за тяжкие или особо тяжкие преступления, совершенные из корыстных побуждений.
Ограничение свободы — содержание осужденного в специальном учреждении без изоляции от общества, но в условиях надзора.
Арест заключается в содержании осужденного в условиях строгой изоляции, для которой предусматриваются необходимые режимные меры.
Лишение свободы назначается за тяжкие преступления, преступления средней тяжести, систематическое совершение преступлений или рецидива.
Смертная казнь является исключительной мерой наказания. В настоящее время в нашей стране наложен мораторий на применение смертной казни.
Контрольные вопросы
1. В чем заключается предмет уголовного права Российской Федерации?
2. Каковы основные методы правового регулирования, применяемые отраслью уголовного права России?
3. Назовите основные источники уголовного права Российской Федерации?
4. Каковы задачи и принципы уголовного права России?
5. Что такое преступление? Каковы основные виды преступлений в Российской Федерации?
6. Что такое уголовная ответственность? Какие виды уголовных наказаний существуют в Российской Федерации?
Список литературы
Уголовный кодекс Российской Федерации. М., 1996 г.
Уголовный кодекс Российской Федерации: Постатейный комментарий / Под ред. А.В. Наумова М., 2001.
Уголовное право Российской Федерации. Общая часть: Учебник для юридических вузов / Под ред. Б.В. Здравомыслова М., 1999.
Уголовное право России. Особенная часть: Учебник / Под ред. проф. А. И. Рарога. М., 1996.
© Бошно С.В., 2003
Основы экологического права Российской Федерации
Понятие и источники экологического права.
Экологическое право. Правовые экологические требования.
Юридическая ответственность за экологические нарушения.
1. Понятие и источники экологического права
Экологическое право Российской Федерации — это самостоятельная отрасль права в правовой системе России, которая исторически сформировалась в связи с выделением экологических интересов общества в самостоятельную категорию. Экологическое право образуют правовые нормы, регулирующие поведение людей по отношению к окружающей природной среде. Формирование экологического права в России и странах мира обусловлено появлением экологической проблемы во второй половине XX столетия как проблемы опасной деградации окружающей природной среды под влиянием человеческой деятельности. Под воздействием этого в обществе развивается понимание необходимости подчинения своих действий требованиям, способным обеспечить благоприятное состояние окружающей среды как необходимого условия выживания современной и будущих цивилизаций, стабильного и бескризисного развития общества.
Несмотря на свое недавнее происхождение, современное экологическое право своими корнями уходит в отдаленное прошлое, когда проблемы деградации окружающей среды в своем фрагментарном выражении уже стали волновать общество. Целеустремленная деятельность государств по охране природы начинается с конца XIX столетия с практических шагов по охране памятников природы, уникальных, красивых и ценных природных объектов. В этот период по всему миру создается сеть особо охраняемых территорий. В 1916 году в России был учрежден первый заповедник — Баргузитнский, положивший начало консервативной охране природы.
В начале XX столетия все возрастающее значение постепенно приобретают мероприятия по охране природы в экономических целях — для сохранения источников сырья и необходимых запасов природных ресурсов. Эти интересы обусловили самостоятельное развитие отраслей земельного, водного, горного, лесного права, которые позднее образовали единое направление под названием «природоресурсовое право». Затем под воздействием ставших особенно заметными проблем загрязнения природных сред и общей экологической деградации доминирующее значение в обществе приобретают интересы сохранения благоприятной для человека среды жизни. Эти интересы определили развитие правовой охраны природы и природопользования в направлении консолидации и формирования отрасли экологического права.
Учитывая, что причины и факторы, обусловившие необходимость охраны окружающей среды не исчезают, а усиливаются в дальнейшем значение экологического права будет возрастать. Эти причины и факторы включают: рост народонаселения в условиях ограниченного пространства и ограниченных природных ресурсов, рост производительных сил, сопровождаемый усилением вмешательства человека в природные процессы, истощением природных ресурсов, загрязнением природной среды, урбанизация и связанное с этим количественное увеличение и качественное усложнение человеческих потребностей.
Своей целью экологическое право ставит конструирование модели экологически корректного, максимально соответствующего законам природы поведения людей.
Предмет экологического права составляют общественные экологические отношения — особая группа общественных волевых отношений, складывающихся между людьми по поводу охраны окружающей среды в целом, ее отдельных экосистем, использования природных объектов. Общественные экологические отношения имеют сложную структуру и включают земельные, водные, горные, лесные отношения, а также отношения, связанные с охраной животного мира и атмосферного воздуха, охраной ценных экосистем (особо охраняемых территорий), сохранением биоразнообразия, ведением генно-инженерной деятельности, обращением с твердыми отходами, предупреждением стихийных бедствий, устранением их последствий. В процессе развития экологического права, в условиях роста знаний о природе, вовлечения в жизнедеятельность все возрастающего количества природных ресурсов круг регулируемых общественных отношений расширяется. Например, еще недавно, законодательством вообще не регулировались вопросы воздействия генно-изменных организмов на окружающую среду, сегодня в этой области действует специальный федеральный закон. Все более значимое место в системе общественных экологических отношений занимают отношения по использованию и охране космического пространства.
Общественные экологические отношения, урегулированные нормами права, именуются экологическими правоотношениями. Иными словами — это отношения между субъектами права, которые возникают, осуществляются, изменяются и прекращаются в соответствии с предписаниями норм экологического права. Содержание экологических правоотношений составляет деятельность людей в сфере взаимодействия общества и природы, выражающаяся в реализации предусмотренных законодательством взаимных прав и обязанностей. Чтобы выделить экологические правоотношения из всего множества правоотношений, в которые постоянно вступают граждане и группы граждан, юридические лица, органы государства, государства в процессе своей жизнедеятельности, необходимо обратиться к понятию «объект экологических правоотношений».
Объекты экологических правоотношений, или то, на что направлена регулирующая сила права и по поводу чего возникают взаимные права и обязанности, включают действия субъектов права по отношению к окружающей природной среде. Эти действия включают использование природных объектов для различных целей и как пространства, и как ресурса, размещение в природных средах жидких, газообразных и твердых отходов, преобразование природных комплексов и защиту от стихийных сил природы,
Окружающая природная среда, на использование или охрану которой направлены действия человека, включает часть материального мира, находящуюся вне общества, в которую входят природные объекты в своем единстве и взаимодействии, включая объекты как естественного, так и искусственного происхождения, но не выделенные из природной среды. Природные объекты — земля, недра, леса, воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир, космические тела, в необходимых случаях юридически образующих единство. Так, объектами экологических правоотношений могут выступать действия физических и юридических лиц по охране и использованию целостных экосистем — бассейнов водоемов, заповедников и других охраняемых территорий, экологически неблагополучных регионов.
Необходимыми атрибутами характеристики любой отрасли права, определяющими ее предметное содержание и состояние внутренней организации, является определение системы и структуры отрасли.
Систему экологического права образует единство правовых норм, направленных на регулирование отношений по использованию природных объектов и охране окружающей среды. По своей предметной характеристике экологическое право, тем самым может быть отграничено от конституционного, административного, гражданского, финансового и других отраслей.
Нормы экологического права внутренне взаимосвязаны и располагаются в определенной иерархии. Расположение юридических норм по отношению друг к другу, их соотношение характеризуют структуру экологического права.
Структура экологического права отражает вертикальное построение права. Экологическое право имеет сложную и подвижную структуру. Нормы экологического права — первичные единицы структуры, объединяются в институты права по признаку регулирования относительно однородных общественных отношений. Среди институтов экологического права можно назвать институты обращения с отходами, конституционных прав человека в области охраны окружающей среды, институты экологической экспертизы, доступа к экологической информации, лицензирования, платежей за природопользование. Учитывая специфику правового регулирования отношений по использованию и охране отдельных природных объектов, в структуре экологического права выделяется особая структурная единица — подотрасль права.
К подотраслям экологического права относятся земельное, горное, водное, лесное, фаунистическое, атмосферное право, которые в свою очередь также имеют внутреннюю структуру. Нормы подотраслей экологического права объединяются соответственно в институты права собственности на земли, недра, воды и т.д., права пользования, государственного управления, юридической ответственности. Выделение структурных единиц — процесс динамичный. Изменения в политике, законодательстве создают условия для появления новых институтов, подотраслей, содержательного изменения или исчезновения старых.
Экологическое право России, обладая известной автономией, одновременно является составной частью, структурной единицей экологического права мира, развиваясь под влиянием и во взаимодействии с международным экологическим правом и национальным экологическим правом других государств.
Одним из признаков, позволяющих говорить об экологическом праве Российской Федерации как о самостоятельной отрасли, является наличие источников, направленных на регулирование общественных экологических отношений.
Источники права — это форма закрепления общеобязательных правовых норм. В российской системе права они представлены нормативными актами и нормативными договорами.
Нормативный акт представляет собой документ, объединяющий совокупность предметно связанных между собой норм. Действующие нормативные правовые акты в своем единстве и взаимодействии образуют законодательство. В соответствии со ст.72 п. «к» Конституции России земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, как это предусмотрено ст. 76 (ч. 2) Конституции России, издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Таким образом, экологическое законодательство России образуют законы и подзаконные акты, принятые на федеральном и субъектном уровнях
Нормативные договоры, регулирующие экологические отношения, бывают международными и внутригосударственными. Международные договоры России занимают особое место в иерархии источников права, обладая верховенством по отношению к внутренним законам. Статья 15 Конституции Российской Федерации провозглашает, что международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, и если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В настоящее время Россия является участницей более 80 многосторонних соглашений и протоколов к ним в области охраны окружающей среды и регулирования природопользования. В их число входят наиболее крупные по числу сторон глобальные и региональные экологически конвенции «Об изменении климата», «О биологическом разнообразии», «О международной торговле исчезающими видами флоры и фауны», «Об охране водно-болотных угодий международного значения», «Об охране озонового слоя», «Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте», «О трансграничном воздействии промышленных аварий», Конвенция по морскому праву и др.
Наиболее распространенным и широко известным видом внутригосударственных договоров являются договоры между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. На настоящий момент заключено 46 договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ. Такие договоры носят комплексный характер, и экологические вопросы затрагиваются лишь в самом общем виде. В развитие договоров принимаются соглашения, подписываемые главами исполнительной власти Федерации и субъектов Российской Федерации, в которые общие положения договоров конкретизируются.
В системе источников экологического права законодательство играет основную роль. За последнее десятилетие экологическое законодательство было полностью обновлено, и в настоящее время продолжается его активное развитие. Основополагающим источником практически всех отраслей права, в том числе экологического, является Конституция Российской Федерации. Она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории страны. Кроме федеральной, в пределах соответствующих юрисдикции действуют 21 Конституция республик Российской Федерации. Предусматривается принятие уставов другими субъектами РФ.
Конституция России содержит ряд статей как прямо, так и косвенно регулирующих экологические отношения и составляющих конституционную основу правового регулирования экологических отношений. Основное значение имеют ст. 9, 42, 58, 67, 71 и 72.
Статья 9 регулирует отношения собственности на природные объекты, провозглашая возможность обладать природными объектами на праве частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Одновременно в данной статье провозглашается публичная значимость природных объектов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
В статье 42 закреплены конституционные права граждан в области охраны окружающей среды, которые включают право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и право на возмещение ущерба, причиненного имуществу и здоровью граждан экологическим правонарушением.
Статья 58 возлагает на каждого обязанность охранять окружающую среду и бережно относиться к ее богатствам.
В статье 67 определен статус и частично правовой режим континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, В частности, установлено, что на эти территории распространяется юрисдикция Российской Федерации.
Статьи 71 и 72 разграничивают предметы ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Основная часть экологических вопросов, включая вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водами и другими природными ресурсами, природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, а также правовое регулирование экологических отношений отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
В развитие конституционных норм, а также в соответствии с экологической политикой государства в России действует экологическое законодательство. Основная роль в системе законодательства принадлежит федеральным законам и подзаконным актам, принимаемым федеральными органами власти. Законодательство развивается под воздействием двух тенденций — консолидации и дифференциации правового регулирования. Консолидация правового регулирования выражается в принятии нормативных актов, направленных на охрану окружающей среды в целом. Проявлением консолидации являются федеральные законы «Об охране окружающей природной среды» (1991), «Об экологической экспертизе» (1998). Одновременно с учетом специфики отдельных компонентов природной среды — природных объектов, развивается законодательство, дифференцировано регулирующее экологические отношения, в зависимости от того, применительно к каким природным объектами они осуществляются. Свидетельством дифференцированного правового регулирования являются Земельный (2001), Водный (1995) и Лесной (1997) кодексы РФ, законы «О недрах» (в новой редакции 1995 год), «Об охране атмосферного воздуха» (1999), «О животном мире» (1995). В законотворческой деятельности в соответствующих случаях применяется экосистемный подход к регулированию экологических отношений. Его использование связано с пониманием значимости и специфики отдельных экосистем, нуждающихся в охране и регулировании использования на комплексной основе. Среди законов, которые основаны на применении экосистемного подхода действуют законы «Об особо охраняемых природных территориях» (1995), «Об озере Байкал» (1999). Относительно самостоятельное место в системе экологического законодательства занимают нормативные правовые акты, посвященные решению проблемы предупреждения и устранения угрозы загрязнения окружающей среды химическими веществами, опасными и иными отходами. В этой области действуют законы «Об отходах производства и потребления» (1997), «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» (1998), «О государственном регулировании генно-инженерной деятельности» (1996).
Положения законов в необходимых случаях развиваются в Указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ и ведомственных нормативных актах. Президент РФ имеет право также принимать указы по вопросам, не урегулированным в федеральных законах, тем самым, создавая новые нормы. Среди Указов Президента РФ важное значение для регулирования экологических отношений играют указы от 4 февраля 1994 г. «О государственной стратегии России по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»; от 1 апреля 1996 г. «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»; от 16 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах».
Подзаконные нормативные правовые акты, принимаемые Правительством РФ, федеральными министерствами и ведомствами, составляют наиболее многочисленную группу источников экологического права. По своему назначению они развивают и обеспечивают исполнение отдельных положений законов и не могут устанавливать новые, не предусмотренные законом нормы. Они не носят комплексного характера, а являются тематически узко специальными. Перечень вопросов чрезвычайно широк. Некоторые последние нормативные правовые акты включают, к примеру, Постановления Правительства РФ от 14 февраля 2000 г. «Об утверждении Положения о предоставлении информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении и чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают, могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду», от 27 декабря 2000 г. «О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации», от 16 июня 2000 г. «О Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов их размещения».
Развитие субъектного законотворчества в целом, включая регулирование экологических отношений, осуществляется в соответствии с Конституцией России, конституциями и уставами соответствующих ее субъектов РФ, Федеральным законом РФ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (1999), подзаконными нормативными правовыми актами России. Экологическое законодательство субъектов РФ представлено законами по различным, обычно имеющим значение для соответствующего субъекта РФ, вопросам и подзаконными актами. К примеру, в Республике Карелия, богатой лесными ресурсами, развито лесное законодательство. Здесь, в частности, принят Закон «О порядке и условиях взимания лесных податей и определения их минимальных ставок в лесах Республики Карелия» (1995). В Республике Тыва в 1996 г. принят Закон «О недрах», а также развито земельное законодательство. Закон «О недрах» (1996) также принят в Республике Марий Эл. В Краснодарском крае особое внимание уделяется охране земель. Здесь действуют законы «Об охране земель сельскохозяйственного назначения» (1996), «О мелиорации земель» (1997), «О сохранении общей площади лесных земель и защитных лесонасаждений в Краснодарском крае» (1997).
На уровне местного самоуправления обычно издаются правовые нормативные акты об охране зеленых насаждений и благоустройстве территорий населенных пунктов, о порядке пользования водными объектами для питьевых и хозяйственных нужд, населения сельских населенных пунктов, утилизации бытовых отходов, порядке пользования парками и городскими лесами.
Таким образом, российское экологическое право развивается как сложный комплекс правовых норм, регулирующих экологические отношения. Правовые экологические нормы содержатся в разнообразных правовых нормативных актах, принимаемых органами государственной власти на федеральном и субъектном уровнях, а также местными органами самоуправления.
2. Правовые экологические требования
Охрана окружающей среды от негативных воздействий человеческой деятельности и достижение порядка рационального природопользования обеспечивается путем установления в законодательстве правовых экологических требований к поведению субъектов права, применению правовых механизмов и процедур, при помощи которых такие требования реализуются, возложения прав и обязанностей на природопользователей, определения компетенции и функций органов государственной власти.
Целью правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды и природопользования является сохранение природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращение экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровление и улучшение качества окружающей среды, укрепление законности и правопорядка в интересах настоящего и будущих поколений людей.
Правовое регулирование экологических отношений осуществляется на основе принципов экологического права, которые изложены в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей природной среды»1. Этой статьей предусмотрено, что при осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности, оказывающей отрицательное воздействие на состояние окружающей природной среды, государственные органы, предприятия, учреждения, организации и граждане, лица без гражданства обязаны руководствоваться следующими принципами:
— приоритетом охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения;
— научно обоснованным сочетанием экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду;
— рациональным использованием природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека;
— соблюдением требований природоохранного законодательства, неотвратимостью наступления ответственности за их нарушения;
— гласностью в работе и тесной связью с общественными организациями и населением в решении природоохранных задач;
— международным сотрудничеством в охране окружающей природной среды.
Достижение целей охраны окружающей среды обеспечивается путем закрепления за гражданами фундаментальных конституционных прав в области охраны окружающей среды — права на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Законом «Об охране окружающей природной среды» предусматриваются гарантии и правовые механизмы реализации фундаментных конституционных прав граждан в области охраны окружающей среды. В частности, в соответствии со ст. 11 право граждан на здоровую и благоприятную окружающую среду обеспечивается:
— планированием и нормированием качества окружающей природной среды, мерами по предотвращению экологически вредной деятельности и оздоровлению окружающей природной среды, предупреждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий;
— социальным и государственным страхованием граждан, образованием государственных и общественных резервных и иных фондов помощи, организацией медицинского обслуживания населения;
— предоставлением каждому реальных возможностей для проживания в условиях благоприятной для жизни и здоровья окружающей природной среде;
— возмещением в судебном или административном порядке вреда, причиненного здоровью граждан в результате загрязнения окружающей природной среды и иных вредных воздействий на нее, в том числе последствий аварий и катастроф;
— государственным контролем за состоянием окружающей природной среды и соблюдением природоохранительного законодательства, привлечением к ответственности лиц, виновных в нарушении требований обеспечения экологической безопасности населения.
Одним из правовых механизмов охраны окружающей среды и регулирования природопользования, широко распространенным в мире и применяемым на территории нашей страны еще с конца 40-х гг., является механизм экологического нормирования.
Экологические нормативы — это установленные соответствующими решениями государственных органов количественные и качественные показатели, характеризующие допустимое состояние природных сред — вод, атмосферного воздуха и почв, а также допустимое воздействие на окружающую среду из различных источников.
В целях поддержания поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, российским законодательством устанавливаются нормативы предельно допустимых вредных воздействий (ПДВ) на водные объекты (нормативы ПДВ) и нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ в водных объектах и сточных водах (нормативы ПДК). Нормативы ПДВ и ПДК разрабатываются и утверждаются по бассейнам водных объектов исходя из их целевого назначения. Нормативы ПДВ и ПДК служат основой и критерием определения индивидуально устанавливаемых для каждого водопользователя — источника загрязнения, нормативов предельно допустимых сбросов (ПДС) загрязняющих веществ в водные объекты (нормативы ПДС). Показатели нормативов ПДС устанавливаются на уровне, не превышающем нормативы ПДВ и ПДК.
Для охраны атмосферного воздуха от загрязнения действует более сложная система экологических нормативов. В соответствии с Законом «Об охране атмосферного воздуха» (1999)1 содержание загрязняющих веществ в атмосферном воздухе должно соответствовать гигиеническим и экологическим нормативам качества атмосферного воздуха. Из расчета непревышения этих нормативов для источников выбросов загрязняющих веществ устанавливаются индивидуально норматив предельно допустимого выброса, технический норматив выброса либо временно согласованный выброс. Вредные физические воздействия на атмосферный воздух осуществляются в соответствии с индивидуально устанавливаемым предельно допустимым нормативом вредного физического воздействия. Индивидуальные нормативы различаются для стационарных источников и передвижных средств.
Показатели нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ для источников загрязнения окружающей среды устанавливаются в государственных разрешениях на выбросы и сбросы и являются обязательными для соблюдения. Превышение этих нормативов влечет применение мер юридической ответственности.
Нормативы утверждаются специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей среды и пересматриваются по мере развития науки и техники с учетом международных стандартов. В настоящее время действует порядка 2000 нормативов предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе (гигиенические и экологические нормативы) и около 500 нормативов предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в водных объектах (нормативы ПДК).
Правовой механизм государственной экологической экспертизы предназначен для предупреждения отрицательного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. В соответствии с Законом «Об экологической экспертизе»1 документация, обосновывающая хозяйственную и иную деятельность, которая способна оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду подлежит проверке на предмет соответствия правовым экологическим требованиям в порядке проведения государственной экологической экспертизы. По результатам проверки выносится решение о допустимости реализации экспертируемого проекта.
Организация и проведение экспертизы возложено на Министерство природных ресурсов РФ, которые для каждого поступившего на экспертизу проекта, формирует экспертную комиссию из специалистов различных областей знаний, имеющих отношение к проектируемой деятельности. Решение комиссии по рассматриваемым проектам оформляется заключением, которое вступает в силу после его утверждения Министерством природных ресурсов РФ. Заключение может быть положительным или отрицательным. Положительное заключение государственной экологической экспертизы является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта экспертизы. Правовым последствием отрицательного заключения государственной экологической экспертизы является запрет реализации проекта. В случае отрицательного заключения материалы по проекту могут быть представлены на повторную экспертизу при условии их переработки с учетом замечаний, изложенных в отрицательном заключении. Заключение экспертизы может быть обжаловано в суд.
Государственной экологической экспертизе по некоторым видам хозяйственной деятельности предшествует проведение оценки воздействия на окружающую среду Ее целью является предотвращение или смягчение хозяйственной деятельности на окружающую среду и связанных с ней социальных, экономических и иных последствий. Оценка проводится лицом, ответственным за проект, в несколько этапов:
— проведение предварительной оценки и составление технического задания на ее проведение;
— проведение исследований и подготовка предварительного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду;
— подготовка окончательного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду;
— утверждение окончательного варианта и его представление на государственную экологическую экспертизу.
Обязательными элементами этой процедуры в целом являются информирование общественности о намечаемой деятельности и организация обсуждения общественностью объекта экспертизы. В процессе оценки воздествия на окружающую среду ответственное лицо обязано провести всесторонний анализ воздействий намечаемой деятельности, изучить возможные альтернативные варианты реализации проекта, а также меры по уменьшению или предотвращению негативных воздействий.
Все материалы по данной процедуре вместе с другой проектной документацией подлежат представлению на государственную экологическую экспертизу.
Экологический мониторинг или слежение за состоянием природной среды имеет своей целью своевременное выявление опасных изменений в состоянии окружающей среды и их оценку, прогнозирование стихийных бедствий, неблагоприятных условий для сельского, лесного и водного хозяйства, энергетики, строительства, транспорта и других отраслей экономики. Выполнение данной природоохранной меры возложено на Федеральную службу гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды, Министерство природных ресурсов России и некоторые другие государственные органы исполнительной власти, которые при помощи специальных лабораторий, постов и станций слежения ведут постоянное наблюдение за изменением химического состава и других характеристик атмосферного воздуха, вод, почв. Результаты экологического мониторинга позволяют государственным органам своевременно принимать решения по предупреждению опасных последствий загрязнения окружающей природной среды, выявлять правонарушения и принимать к правонарушителям меры юридической ответственности. Данные мониторинга заносятся в Единый государственный фонд данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении. Информация фонда является открытой и общедоступной, за исключением информации, отнесенной российским законодательством к категории информации ограниченного доступа.
При помощи правового механизма государственного экологического контроля осуществляется проверка соответствия выполняемой деятельности требованиям экологического законодательства. Государственный экологический контроль проводится инспекторским персоналом специально уполномоченных органов экологического управления в форме регулярных и периодических проверок объектов природопользования и воздействия на окружающую среду. Для выполнения возложенных задач должностные лица органов государственного экологического управления наделяются полномочиями инспекторов по соответствующим вопросам. В рамках таких полномочий они имеют право:
— посещать предприятия, учреждения, организации, независимо от форм собственности и подчинения, знакомиться с документами, результатами анализов, иными материалами, необходимыми для выполнения их контрольных функций;
— проверять работку очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств их контроля, соблюдение нормативов качества окружающей среды, природоохранительного законодательства;
— выдавать разрешения на право выброса, сброса, размещения отходов;
— требовать устранения выявленных недостатков, давать указания или заключения, имеющие обязательный характер;
— привлекать виновных к административной ответственности, направлять материалы для привлечения их к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности, предъявлять иски в суде или арбитражном суде о возмещении вреда, причиненного природной среде или здоровью человека нарушениями природоохранительного законодательства;
— принимать решения об ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятий, сооружений и иных объектов и любой деятельности, причиняющей вред окружающей природной среде или здоровью человека.
Разрешительная система природопользования служит цели предупреждения возможных отрицательных последствий для окружающей природной среды хозяйственной и иной деятельности, обеспечения рационального природопользования, а также является средством оперативного экологического регулирования производственной и непроизводственной деятельности. Она состоит из правовых требований и организационно-исполнительных мероприятий, связанных с выдачей государственных разрешительных документов на природопользование и их аннулированием.
Получение государственных разрешительных документов требуется в случаях осуществления специального природопользования или природопользования, связанного с обособлением природного объекта и его закрепления за конкретным заинтересованным физическим или юридическим лицом. К специальному природопользованию относятся, к примеру, пользование земельным участком для размещения производственных и жилых объектов, ведения сельского хозяйства, пользование лесом для заготовки древесины, пользование водными объектом для ирригации, судоходства, гидроэнергетики, пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства подземных объектов, пользование атмосферным воздухом для выброса газообразных отходов, пользование животным миром для охоты, рыболовства и др.
Обособление выражается в отграничении природного объекта в интересах потенциального природопользователя от иных природных объектов при помощи специальных знаков или иным образом и распространение на данный объект исключительных или преимущественных прав такого природопользователя. Соответственно права других граждан и организаций на этой территории ограничиваются.
Государственные разрешительные документы, выдаваемые в установленном порядке, являются основанием возникновения подобного рода исключительных либо преимущественных прав природопользователя. В зависимости от вида природного объекта, вида пользования, целей и сроков природопользования, условий предоставления природного объекта в пользование требуется получение различных разрешительных документов. Для большинства случаев природопользования дополнительно к разрешительным документам предусматривается заключение договора на право природопользования.
В соответствии со ст. 46 Водного кодекса РФ предоставление водных объектов в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии на водопользование, которую выдает федеральный специально уполномоченный государственной орган управления за использованием и охраной водного фонда на основании ходатайства заинтересованного лица. Разрешительный порядок водопользования предусматривает, что в соответствии с лицензией заинтересованному лицу также необходимо заключить договор пользования водным объектом с органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ. Лицензия без договора не действительна.
Закон РФ «О недрах»1 устанавливает порядок, в соответствии с которым месторождения полезных ископаемых, иные участки недр предоставляются на праве временного, либо бессрочного пользования для установленных целей на основании лицензии. Лицензии предоставляются по результатам конкурсов или аукционов и дают право ее держателю осуществлять разрешенный вид пользования в определенных границах недр в течение определенного времени. Особый порядок предоставления недр установлен Законом «О соглашениях о разделе продукции», в соответствии с которым получению лицензии на пользование недрами предшествует заключение договора о разделе продукции заинтересованного лица с соответствующим государственным органом. Такой порядок распространяется только на те месторождения полезных ископаемых, которые законодательно определены в качестве объектов недропользования, предоставляемых на условиях раздела продукции. Принято порядка 15 федеральных законов, разрешающих предоставление в пользование некоторых наиболее ценных месторождений полезных ископаемых на условиях раздела продукции.
Лесопользование граждан и организаций для заготовки древесины, заготовки живицы, сбора второстепенных лесных материалов, побочного лесопользования, пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства, для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей осуществляется на основании договоров аренды, безвозмездного пользования либо концессии, а также выдаваемых в соответствии с договорами лесорубочных, лесных билетов, а также ордеров. Договор удостоверяет право лесопользователя на долгосрочное пользование участком лесного фонда для определенных целей и устанавливает обязанности в области охраны и рационального использования лесов. Лесорубочный билет устанавливает право на рубку и вывоз установленного количества древесины в границах участка лесного фонда и действует один год. Лесной билет разрешает ведение побочных видов пользования — сенокошение, пастьба скота, заготовка грибов, ягод, лекарственных растений, технического сырья на закрепленном за пользователем участке лесного фонда. Ордер выдается в случаях мелкого отпуска древесины на корню.
Пользование земельным участком допускается на праве бессрочного и срочного пользования, права аренды и пожизненного наследуемого владения. Право бессрочного пользования и пожизненного наследуемого владения удостоверяется свидетельствами, выдаваемыми и регистрируемыми учреждениями юстиции — комитетами по регистрации права, регистрационными палатами. Документом, разрешающим временное пользование, либо аренду земельного участка, является соответствующий договор, заключаемый заинтересованным лицом с собственником либо постоянным пользователем земельного участка. Договор определяет сроки, условия пользования либо аренды, а также порядок внесения платежей.
Объекты животного мира предоставляются в пользование граждан и организаций для целей охоты, рыболовства, включая добычу водных беспозвоночных и морских млекопитающих, добычу объектов животного мира. не отнесенных к объектам охоты и рыболовства, использования полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира, изучение, исследование и иное использование животного мира в научных, культурно-просветительских, воспитательных и иных подобных целей.
Приоритет в предоставлении животного мира в пользование на конкретной территории или акватории отдается российским юридическим лицам и гражданам Российской Федерации.
Для получения права пользования юридическим лицам надлежит получить от соответствующих органов долгосрочную лицензию, позволяющую осуществление определенного вида пользования в установленном месте и в установленные сроки. Граждане реализуют право пользования животным миром на основе именных разовых лицензий. В необходимых случаях заинтересованным лицам на праве аренды либо пользования передаются необходимые земельные участки, участки лесного фонда (охотничьи угодья) либо акватории водных объектов. Пользователи животным миром обязаны соблюдать правила экологически корректного пользования: обеспечивать гуманное обращение с животными, охранять среду обитания редких и исчезающих видов.
Законом РФ «Об охране окружающей природной среды» предусматривается, что сброс и выброс загрязняющих веществ в водные объекты и в атмосферу, а также захоронение твердых отходов осуществляется на основе разрешения, выдаваемого специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей среды. В разрешениях устанавливаются нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов загрязняющих веществ и другие условия, обеспечивающие охрану окружающей среды и здоровья человека. Разрешительный порядок установлен также для пользования источниками ионизирующего излучения, обращения с химическими и биологическими веществами, твердыми отходами.
Параметры и условия пользования, ограничения и иные требования, установленные в государственных разрешительных документах, являются обязательными для исполнения держателями таких документов. Их нарушение влечет применение мер юридической ответственности.
В российском экологическом праве особое внимание уделяется проблеме восстановления экосистем, подвергшихся значительной деградации в результате неблагоприятных антропогенных и природных воздействий. Такие экосистемы включают территории, подвергшиеся радиоактивному загрязнению, зоны экологического бедствия и зоны чрезвычайной экологической ситуации. Для таких территорий предусматриваются требования по их реабилитации, профилактике аварий и ликвидации последствий аварий и стихийных бедствий, воспроизводству природных ресурсов, оздоровлению окружающей среды.
Экономический механизм природопользования и охраны окружающей среды предназначен для создания экономической заинтересованности предприятий, учреждений, организаций и граждан в соблюдении экологических требований и нормативов. Экономический механизм включает порядок планирования мероприятий в области природопользования и охраны окружающей среды, установления и взимания платежей за пользование природными объектами, в том числе загрязнение окружающей среды, использование льготного кредитования, финансирования из государственного бюджета мер по охране природных объектов, экологическое страхование и экологический аудит.
Наиболее важное практическое значение в системе экономических мер охраны окружающей среды и регулирования природопользования имеет платность природопользования. По общему принципу специальное природопользование в Российской Федерации является платным. За пользование каждым видом природного объекта установлена собственная система платежей. Так, водопользователи платят водный налог, пользователи лесным фондом вносят плату за пользование лесным фондом в случае долгосрочного пользования, либо лесные подати в случае краткосрочного. Арендная плата взимается собственником с арендатора земельного участка. В соответствии с Налоговым кодексом РФ предусматривается введение экологического налога, который заменит действующую систему платежей за загрязнение. В соответствии с Законом «Об охране окружающей среды» внесение платежей за загрязнение не освобождает природопользователей от выполнения мероприятий по охране окружающей среды, а также уплаты штрафных санкций за экологические правонарушения и от полного возмещения вреда, причиненного загрязнением окружающей среды здоровью и имуществу граждан и организаций. Платежи за природопользование поступают в государственный бюджет и распределяются в установленном законом процентном соотношении между федеральным и субъектными бюджетами.
Планирование представляет собой деятельность по разработке и принятию планов и программ природоохранных мероприятий и планов природопользования. Планирование может осуществляться всеми заинтересованными субъектами по собственной инициативе, но одновременно является функцией государственных органов. Водным кодексом РФ установлен порядок принятия государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов. В развитие этих положений в 1996 г. принята федеральная целевая программа «Внутренние водные пути России», рассчитанная на 1996—2000 гг.
Экологическое страхование — это мера финансовой защиты от возможных экологических последствий производственных аварий, производственной и иной деятельности, которая заключается в возмещении убытков специально создаваемой для этих целей организацией пострадавшего лица, регулярно уплачивавшего ей денежные взносы. Предусматривается порядок обязательного и добровольного экологического страхования. В соответствии с Законом РФ «Об использовании атомной энергии», работники ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, командированные на указанные объекты, а также граждане, проживающие, осуществляющие трудовую деятельность или проходящие военную службу в пределах зоны наблюдения ядерных установок радиационных источников и пунктов хранения, подлежат обязательному бесплатному страхованию личности от риска радиационного воздействия за счет собственников или владельцев (пользователей) объектов использования атомной энергии. Во всех других случаях экологическое страхование носит добровольный характер.
Правовой механизм заповедной охраны природы нацелен на охрану особой категории территорий, природных объектов и комплексов, которые представляют исключительную экологическую, научную, культурную или эстетическую ценность. В интересах их сохранения в своем первозданном, нетронутом человеческой деятельностью виде. Законом «Об особо охраняемых территориях» предусматривается изъятие таких территорий, природных объектов и комплексов частично или полностью из хозяйственного использования и передача их под особую охрану государства. Им придается статус государственных заповедников, национальных и природных парков, заказников, памятников природы, дендрологических и ботанических садов, рекреационных зон, курортов и других охраняемых территорий.
Редкие и исчезающие виды животных и растений заносятся в Красную книгу Российской Федерации или красные книги субъектов Российской Федерации. Охота, рыболовство и иные формы изъятия животных и растений, занесенных в Красную книгу РФ и красные книги субъектов РФ, допускаются только в некоммерческих целях и по специальным государственным разрешениям. Часть особо охраняемых территорий и объектов в соответствии с Законом «Об охране окружающей природной среды» образует природно-заповедный фонд.
В границах особо охраняемых территорий в большинстве случаев запрещаются специальные виды природопользования — заготовка древесины, добыча полезных ископаемых, охота и рыболовство, строительство и эксплуатация промышленных предприятий. Строительство дорог, стоянок автомобилей, жилых и рекреационных строений допускается только при определенных условиях и в установленных местах в соответствии с экологическими требованиями. Природные объекты особо охраняемых территорий используются для научных и образовательных целей, организации отдыха населения, восстановления популяций животных, нарушенных природных объектов.
Особо охраняемые территории могут быть федерального, регионального или местного значения и соответственно находятся в федеральной, субъектной либо муниципальной собственности. Они учреждаются решениями исполнительных органов власти Российской Федерации соответствующих субъектов Российской Федерации либо решениями местных органов самоуправления. Подавляющее большинство федеральных особо охраняемых территорий (заповедников и национальных парков) находится в ведении Министерства природных ресурсов РФ.
В целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных воздействий хозяйственной и иной деятельности на прилегающих землях либо акваториях могут создаваться решениями субъектов РФ или местными органами самоуправления охранные зоны с ограниченным режимом природопользования.
Достижение целей и задач охраны окружающей среды и регулирования природопользования обеспечивается организационными мерами, связанными с созданием и функционированием системы государственного экологического управления.
Под государственным экологическим управлением понимается организующая, исполнительно-распорядительная деятельность компетентных государственных органов по практическому осуществлению экологического законодательства и политики государства в области охраны окружающей среды и регулирования природопользования. Для организации исполнения законодательства соответствующие государственные органы наделяются необходимой компетенцией и полномочиями по выполнению государственных функций.
Функции государственного экологического управления или виды деятельности государственных органов в определенной степени присущи государственным органами исполнительной власти общей компетенции — Правительству РФ, правительствам субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления. Так, в соответствии с законом «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации наделено правом:
— обеспечивать проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
— принимать меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;
— организовывать деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы российской Федерации;
— координировать деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.
Одновременно в обеспечении реализации экологического законодательства задействованы специализированные органы экологического управления — министерства и ведомства, ответственные за систематическую организационно- административную работу в решении задач охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Выполнение возложенного на каждое из них мандата обеспечивается через функции выдачи разрешительных документов на природопользование, проведения экспертиз, в том числе экологической, учет и ведение кадастров природных объектов, разработки и утверждения экологических нормативов, планирования, инспекционного контроля и привлечения к ответственности нарушителей правовых экологических требований.
На федеральном уровне система министерств и ведомств, обладающих полномочиями по организации исполнения экологического законодательства, включает:
1) Министерство природных ресурсов РФ;
2) Министерство здравоохранения Российской Федерации, в составе которого действует департамент санитарно-эпидемиологического надзора;
3) Министерство сельского хозяйства, в структуре которого имеется департамент охотничьих ресурсов;
4) Министерство имущественных отношений РФ;
5) Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;
6) Государственный комитет РФ по рыболовству;
7) Федеральную службу России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;
8) Федеральную службу земельного кадастра России;
9) Федеральную пограничную службу Российской Федерации;
10) Федеральную службу геодезии и картографии России;
11) Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор);
12) Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор).
В соответствии с Положением «О Министерстве природных ресурсов РФ», утвержденным Постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2000 г., данное министерство является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности, а также координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. В ведении Министерства природных ресурсов России находятся недра, водный и лесной фонды, полномочия по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель. Оно также является специально уполномоченным органом на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал. Министерство природных ресурсов России осуществляет возложенные на него полномочия как непосредственно, так и через свои территориальные органы. В его ведении находятся предприятия, особо охраняемые природные территории, специализированные инспекции, лаборатории и станции мониторинга окружающей среды, научно-исследовательские учреждения и иные организации. Территориальными органами этого министерства являются комитеты по природным ресурсам в субъектах РФ, бассейновые управления, расположенные в бассейнах наиболее крупных рек, горные округа.
Компетенция других органов государственного экологического управления ограничивается отдельными видами, либо областями государственной деятельности. Так, Госгортехнадзор и Госатмонадзор выполняют преимущественно контрольные и частично регулирующие полномочия в области ведения горных работ и использования источников ионизирующего облучения соответственно. Минсельхоз России является специально уполномоченным государственным органом в области мелиорации земель, обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, специально уполномоченным государственным органом по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты и среды их обитания. Государственный комитет по рыболовству, Министерство природных ресурсов России и Федеральная пограничная служба каждый в рамках своей компетенции участвуют в регулировании рыболовства и пользования некоторыми видами животного мира.
3. Юридическая ответственность за экологические правонарушения
Нарушение правовых экологических требований влечет применение мер юридической ответственности.
Под юридической ответственностью понимается система принудительных мер, применяемых к нарушителям экологического законодательства в целях наказания виновных, пресечения и предупреждения правонарушений, восстановления нарушенных прав. Одним из свойств юридической ответственности является то, что она имеет государственный принудительный характер, выражающийся в праве государства возлагать на соответствующих субъектов обязанность нести неблагоприятные последствия. Неблагоприятные последствия личного, имущественного, организационного и иного характера называются санкциями. Наиболее распространенными санкциями, предусмотренными за совершение экологических правонарушений, являются административный и уголовный штрафы, изъятие орудий незаконной деятельности и незаконно добытой продукции, возложение обязанности компенсировать причиненный ущерб.
Юридическая ответственность за экологические правонарушения наступает при наличии юридических и фактических оснований, которые включают:
— норму, запрещающую поведение или действие, или норму, обязывающую предпринять то или иное действие;
— факт несоблюдения требований законодательства, т.е. наличие правонарушения;
— причинную связь между совершенным действием и наступившими последствиями.
Экологические правонарушения — это действия или бездействия, умышленно или неосторожно нарушающие нормы экологического права. Действие или бездействие признается экологическим правонарушением, если оно является экологически значимым. Экологически значимое поведение означает обязательное использование природных объектов, которые выступают предметом посягательства, и направленность на такое изменение состояния окружающей среды, которое запрещено правом. Таким образом экологическое правонарушение, отличается от других правонарушений тем, что предметом посягательства действий либо бездействий, запрещенных законом, является окружающая среда либо ее отдельные компоненты в их юридическом понимании.
Для характеристики экологического правонарушения необходимо определить его состав — объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону Объектом экологического правонарушения являются общественные отношения, складывающиеся по поводу использования и охраны окружающей среды и ее отдельных компонентов — природных объектов. Объективную сторону образует противоправное действие либо бездействие, имеющее определенную степень общественной опасности. Факт совершения такого действия или бездействия должен быть выявлен и зафиксирован в установленном порядке уполномоченными государственными органами. Действие либо бездействие будет признано экологическим правонарушением как в случае, если оно вызвало общественно опасные последствия, так и в случае отсутствия таковых. К примеру, сброс отходов в водоемы, в результате которого наступило загрязнение водного объекта, относится к экологическим правонарушениям, так как в его составе наряду с прочим имеется объективная сторона, т. е. противоправное действие, имеющее общественно опасные последствия. Нарушение требований пожарной безопасности в лесах также будет экологическим правонарушением, так как в нем есть признаки формального состава правонарушения, выражающиеся в создании угрозы пожара. Для привлечения к юридической ответственности необходимо наличие и самого правонарушителя — субъекта правонарушения. Таковыми могут быть как физические, так и юридические лица. Объективную сторону составляет наличие вины правонарушителя в форме умысла или неосторожности. В некоторых случаях наступление юридической ответственности за экологические правонарушения возможно и без вины правонарушителя. К примеру, загрязнение воздуха путем выбросов загрязняющих веществ в пределах установленных нормативов дает право гражданам требовать возмещения ущерба, причиненного здоровью.
За совершение экологических правонарушений предусматривается применение мер уголовной, административной, гражданско-правовой и дисциплинарной ответственности. Правовое регулирование в области уголовной и гражданско-правовой ответственности, в соответствии со ст. 71 Конституции России, входит в ведение Российской Федерации. Соответственно на уровне субъектов РФ не могут приниматься законы или иные нормативные правовые акты, устанавливающие данные меры ответственности за экологические правонарушения. Одновременно, в соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации, административное законодательство составляет совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ.
Уголовная ответственность за экологическое преступление предусмотрена УК РФ. В гл. 26 этого Кодекса «Экологические преступления», определены 17 составов уголовных преступлений. К числу таковых отнесены незаконная добыча водных животных и растений, незаконная охота, нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и исключительной экономической зоне, нарушение правил охраны и использования недр, незаконная порядка леса, уничтожение или повреждение лесов, загрязнение водоемов и атмосферного воздуха, загрязнение моря вредными веществами, нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов, нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов и др.
За совершение уголовных преступлений применяются штрафные санкции, лишение права занимать определенные должности либо права заниматься определенной деятельностью, лишение или ограничение свободы. Уголовные штрафы исчисляются в кратном размере относительно минимальной оплаты труда и колеблются от 50 до 700 минимальных размеров оплаты труда. Субъектами уголовной ответственности могут быть только физические лица — граждане и должностные лица, уголовная ответственность которых может быть различной за одно и то же правонарушение. Уголовный штраф в размере от 500 до 700 минимальных размеров оплаты труда предусматривается за незаконную охоту с отягчающими обстоятельствами с использованием служебного положения. Наиболее строгое наказание в виде 8 лет лишения свободы установлено за умышленное уничтожение или повреждение лесов путем поджога, нарушение правил с экологически опасными веществами, повлекшее по неосторожности смерть человека либо массовое заболевание людей. В соответствующих случаях наряду со штрафными санкциями производится конфискация незаконно добытого и орудий экологического преступления. Применение мер уголовной ответственности не освобождает правонарушителя от обязанности возместить причиненный экологический ущерб гражданам, организациям, государству
Уголовные санкции применяются по решению суда, которому предшествует проведение следственных действий правоохранительными органами.
Административная ответственность за экологические правонарушения применяется за совершение противоправных действий, которые по сравнению с уголовным преступлением отличаются меньшей степенью общественной опасности. Меры административной ответственности применяются специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды, органами санитарно-эпидемиологического надзора, административными комиссиями на основании постановлений о наложении штрафа. Постановления о наложении административного штрафа могут быть обжалованы в суд.
Одно из наиболее распространенных наказаний, которое применяется к гражданам, должностным лицам или организациям за экологическое правонарушение — штраф на основе официально установленного минимального размера оплаты труда. Уплата штрафа не освобождает виновных от обязанности возмещения причиненного правонарушением вреда.
Особенностью правового регулирования административной ответственности за экологические правонарушения является то, что административная ответственность установлена несколькими федеральными законами — Законом «Об охране окружающей природной среды», Кодексом РФ об административных правонарушениях, Земельным кодексом, Законом «Об особо охраняемых природных территориях» и др.
Согласно ст. 84 Закона «Об охране окружающей природной среды», к административным экологическим правонарушениям относятся несоблюдение стандартов, норм и иных нормативов качества окружающей природной среды, невыполнение обязательных мер по восстановлению нарушенной окружающей природной среды, порча, повреждение, уничтожение природных объектов, в том числе памятников природы, отказ в предоставлении достоверной экологической информации и др. Физические и юридические лица, виновные в совершении этих правонарушений, могут быть подвергнуты штрафу, налагаемому в административном порядке: граждане от однократного до десятикратного размера минимальной оплаты труда, должностные лица — от трехкратного до двадцатикратного размера оплаты труда, организации - от 50 тыс. до 500 тыс. руб.
Административную ответственность по Кодексу об административных правонарушениях РФ несут только физические лица
— граждане и должностные лица. В перечень правонарушений входят бесхозяйственное использование земель, нарушение требований по охране недр, нарушение правил охраны водных ресурсов, нарушение правил захоронения отходов, незаконное использование лесного фонда и другие.
Дисциплинарная ответственность за экологические правонарушения применяется администрацией государственных и негосударственных организаций в отношении работающих по найму должностных лиц, технического персонала и работников, а также в отношении членов общественных объединений за экологические правонарушения, совершенные в процессе трудовой или служебной деятельности. Дисциплинарные взыскания включают предупреждение, выговор, отстранение от работы и другие. Порядок применения мер дисциплинарной ответственности регламентируется трудовым законодательством, законодательством об общественных объединениях, специальными правовыми актами организаций — уставами, правилами внутреннего распорядка и другими.
Имущественный вред, причиненный нарушением норм экологического права, или экологический вред подлежат возмещению причинителем вреда в соответствии с общими нормами гражданского права, а также требованиями экологического законодательства.
Экологический вред — это материальный вред, причиненный государству, юридическим и физическим лицам в результате умышленного или неосторожного нарушения правовых экологических требований. Такой материальный вред выражается в утрате жизни либо повреждении здоровья человека, утрате природных ресурсов, деградации окружающей среды. В экономическом аспекте все это трансформируется в стоимость утраченного или поврежденного имущества, вынужденных расходов на очистку или рекультивацию окружающей среды, расходов на восстановление здоровья людей и компенсации потерпевшим, а также в стоимость неполученных доходов в результате утраты природных ресурсов. Существуют два способа возмещения экологического вреда — путем восстановления поврежденного природного объекта либо при помощи возмещения причиненных убытков в денежной форме.
В первом случае причинитель вреда обязан своими силами и за свой счет выполнить работы по физическому оздоровлению природной среды: очистить территорию, восстановить популяцию животных, рекультивировать ландшафт. На практике такое физическое возмещение происходит крайне редко в силу разнообразных объективных и субъективных причин (невозможности восстановления природного объекта, отсутствие технической способности предприятия провести специальные работа, скажем, по восстановлению популяции животных). Поэтому в большинстве случаев возникает необходимость денежной компенсации причиненного ущерба. По общему правилу, суммы, полученные в качестве денежной компенсации, должны быть направлены на восстановление нарушенных природных объектов. Однако реально это происходит далеко не всегда.
Определение размера ущерба является одним из сложных элементов процедуры компенсации. Сложность состоит в том, что в большинстве случаев природные объекты не имеют заранее зафиксированной цены. Поэтому используется два способа определения размера ущерба и размера его компенсации.
Нормативный или таксовый способ компенсации вреда решает две задачи — компенсировать понесенные потери и наказать причинителя вреда. Данный способ применяется в целях компенсации вреда, причиненного нарушением законодательства об охране и использовании животного мира и лесов. Его смысл состоит в том, что в нормативных правовых актах определяется фиксированная сумма за незаконное использование каждого экземпляра незаконно добытого животного или растения. Таксы учитывают экологическую ценность таких природных объектов и специальные условия их охраны (например, добыча животных в заповедниках).
Наиболее распространенным является второй, — калькуляционный способ возмещения экологического вреда. Его смысл заключается в том, что применительно к каждому случаю причинения ущерба производится индивидуальный экономический подсчет путем сложения стоимости утерянного или поврежденного имущества.
Возмещение экологического вреда на практике сталкивается с огромными трудностями, главным образом, связанными с доказыванием причинной связи между действиями причинителя вреда и наступившими вредными последствиями. Не всегда возможно убедительно доказать, что состояние природной среды изменилось в негативную сторону как следствие действий конкретных лиц, а имущественный вред возник как следствие изменения состояния окружающей среды.
Вред возмещается добровольно либо по решению суда по иску потерпевшей стороны.
Приостановление или прекращение экологически вредной деятельности является особой мерой воздействия на поведение субъектов экологических правоотношений и не относится к мерам юридической ответственности. Решение о приостановлении либо ограничении экологически вредной деятельности применяется по решению должностных лиц органов государственного экологического контроля в случаях, если данная деятельность оказывает или способна оказать вредное воздействие на окружающую среду. Порядок приостановления экологически вредной деятельности установлен административным, гражданским и экологическим законодательством. Прекращение эксплуатации экологически вредных промышленных и иных объектов осуществляется по решению суда по иску государственных контрольных органов, общественных организаций или граждан в порядке, установленным гражданским и экологическим законодательством.
Таким образом, исполнение требований экологического законодательства обеспечивается широким арсеналом мер юридической ответственности и иного правового воздействия, которые являются важной гарантией соблюдения правовых экологических требований.