ГлаваХ Органи виконавчої і проблеми державності

1 2 3 4 5 6 7 8 

Формування української державності, як важливий політико-пра-вовий процес, не може відбуватися без активної, цілеспрямованої діяль­ності державних інституцій і насамперед органів виконавчої влади в цьому напрямку. Причому процес формування державності в Україні має стати відкритим та демократичним, в реальному значенні цих слів. Він потребує поступової трансформації соціального призначення дер­жавної влади в аспекті забезпечення конституційних прав і свобод людини та громадянина, ефективного надання їм державно-управлін­ських послуг. У зв'язку з цим державний апарат потребує всебічної ра­ціоналізації, приведення до потреб і сподівань суспільства з метою за­безпечення належних результатів його діяльності. При цьому реорга­нізація державних органів, їх структури має проводитись в межах, передбачених Конституцією і законами України, як це визначено в ст. 19 Основного Закону, за умов уточнення, а в необхідних випадках зміни функцій, компетенції, форм і методів діяльності.

Слід враховувати, що на сучасному етапі розвитку українського суспільства на державний механізм лягає не лише опрацювання по­літичної і економічної стратегії розвитку, а і їх реалізація, в тому числі за допомогою правових приписів, що мають імперативний характер. У суспільстві всі громадяни, їх об'єднання, державні структури повинні повністю усвідомлювати, що в нинішніх умовах головною тенденцією розвитку суспільства і держави є встановлення та визначення напрямків реалізації державних функцій, які забезпечували б засади самооргані­зації та самоврядування в державі, визначали державу як об'єднуючий інститут щодо стабілізації суспільства, становлення його як грома­дянського. У літературі грунтовно зазначається, що в процесі розбудо­ви суверенної, незалежної, демократичної, правової, соціальної держа­ви Україна суттєво зростає цінність створення належних механізмів захисту прав і законних інтересів людини і громадянина. Безумовно, перехід до громадянського суспільства породжує ряд труднощів і в цьому розумінні один із аспектів гуманістичної складової полягає в

 

 

тому, щоб проаналізувати суперечності, що виникають, та знайти спо­соби їх розв'язання»'.

Проблеми керованості в державі пов'язані не лише з системними та структурними перебудовами, чітким визначенням сучасних внутрішніх та зовнішніх функцій держави, а на їх основі функцій органів, вирішен­ням кадрових питань, виявленням характеру взаємовідносин між основ­ними елементами (складовими) держави та суспільства, їх правовою регламентацією тощо. Важливим є те, щоб ці та інші проблеми вирі­шувались з дотриманням принципу верховенства права, законності, щоб вони були орієнтиром для всіх суб'єктів права — громадян, їх об'єднань, підприємств, установ, організацій незалежно від форм влас­ності, на якій вони засновані, державних органів. Важливо, щоб нові інституції, процедури, управлінські структури були пристосовані до змін у державі та суспільстві, до потреб громадян, до тенденцій су­спільного розвитку.

Дотримання принципів верховенства права, законності з боку дер­жавних інституцій, їх структур, державних службовців, реалізація кон­ституційних приписів, приведення всієї нормативно-правової бази на­шої держави у відповідність до Основного Закону має суттєве значен­ня для формування правосвідомості громадян, сприяння розбудові України як правової, демократичної держави, де повага до права і за­кону є невід'ємними складовими суспільного життя. При цьому йдеться «не про вмонтування Конституції в існуюче правове поле, а про при­ведення його у відповідність до Конституції»2.

Державна влада здійснюється в Україні на засадах її поділу на за­конодавчу, виконавчу та судову (ст. 6 Конституції України), але всі гілки влади виконують тією чи іншою мірою управлінські функції (маються на увазі і функції внутрішньоорганізаційного управління). Це, безумов­но, стосується також Президента України та його Адміністрації, яка в широкому розумінні слова виконує управлінську діяльність. В Основ­ному Законі держави закріплено, що Президент України для здійснен­ня своїх повноважень створює консультативні, дорадчі та інші органи і служби (п. 28 ст. 106). Указом Президента України «Про заходи щодо вдосконалення діяльності Адміністрації Президента України» здійсне­но реорганізацію Адміністрації Президента України, яка має на меті створення більш дійового механізму забезпечення здійснення Главою

 

 

держави своїх конституційних повноважень. Серед структурних підрозділів Адміністрації є Головне управління організаційно-кадрової політики та взаємодії з регіонами, Головне контрольне управління, Управління з питань адміністративної реформи та ін.'

Управління здійснюється також органами місцевого самоврядуван­ня, яке виведено із системи державної влади, що однак не звужує трак-товку державного управління.

Разом з тим слід наголосити, що головне навантаження у вирішенні проблем держави та суспільства лягає на органи виконавчої влади, які безпосередньо організують функціонування суспільної системи, несуть відповідальність за стан справ у державі. Зміни в державному уп­равлінні відбуваються на фоні перетворень у державі та суспільстві, мають на меті реальне виконання передбачених Конституцією Украї­ни завдань і насамперед створення механізмів запровадження соціаль­них та адміністративно-правових гарантій забезпечення комплексу прав, свобод громадян, виконання ними своїх обов'язків.

Перетворення мають здійснюватись на основі відповідних прин­ципів, у тому числі принципів державного управління, про які, на жаль, Конституція України конкретно нічого не говорить. У теоретичному аспекті, за деякими винятками, до цієї проблеми науковці і практики майже не звертаються. Однак, як слушно підкреслює Н. Р. Нижник, «принципи державного управління представляють собою об'єктивні закономірності і відносини суспільно-політичної природи, що визна­чають зміст, організаційну структуру та життєдіяльність компонентів державного управління. Обґрунтування принципів нового державного управління в Україні, їх систематизація і розробка конкретних ме­ханізмів є науковою проблемою, що потребує глибоких досліджень»2.

Вважаємо, що принципи державного управління мають розгляда­тись також з тієї позиції, що основні засади управлінської діяльності реально впливають на підходи до трансформації тих чи інших процесів. Дотримання загальних засад функціонування держави, суспільно-по­літичних та структурних принципів державного управління дозволить комплексно й об'єктивно підійти до створення і зміни державних струк­тур у цілому, а також до організаційних і функціональних структур дер­жавного управління, становлення державності.

В Україні проводиться адміністративна реформа. На жаль, не зав­жди комплексно і послідовно. Оновлення змісту діяльності органів

 

 

виконавчої влади є головною метою цієї реформи. Без проведення кар­динальних заходів по реформуванню системи державного управління, як і інших напрямів державної діяльності, важко створити умови для виконання вимог Конституції України щодо побудови демократичної, соціальної, правової держави, де забезпечення прав і свобод людини і громадянина є її головним обов'язком. Підготовлена Державною комі­сією з проведення в Україні адміністративної реформи Концепція ад­міністративної реформи в Україні' (далі — Концепція) намічає основні шляхи радикальних змін у сфері державного управління, дає цілісне уявлення про головні напрямки перетворень у системі виконавчої вла­ди та органів, що її здійснюють, державної служби, територіального устрою, системи місцевого самоврядування тощо. У Концепції виок­ремлено п'ять напрямів здійснення адміністративної реформи: створен­ня нової правової бази, що регламентуватиме державне управління;

формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів здійснення державного управління; кадрове забезпечення нової систе­ми державного управління; зміцнення та формування нових фінансо­во-економічних основ функціонування державного управління; науко­ве та інформаційне забезпечення системи державного управління; фор­мування механізмів наукового та інформаційного моніторингу її функціонування.

Концепція передбачає поетапне здійснення адміністративної рефор­ми, наголошуючи на трьох її етапах. Однак ми вважаємо, що реформа не може обмежитися лише виконанням намічених етапів — розроблен­ням і офіційним схваленням Концепції та Програми здійснення адміні­стративної реформи; запровадженням організаційно-правових засад ре­формування ключових елементів системи державного управління; по­глибленням трансформаційних процесів, формуванням нових інститутів, організаційних структур та інструментів державного управління. На всіх етапах реформи мають вживатися заходи щодо її законодавчого, кадро­вого, наукового та інформаційного забезпечення, зміцнення та оновлен­ня фінансово-економічних основ державного управління.

До положень Концепції ставлення неоднозначне2. Але ми вважає­мо, що вона може постійно вдосконалюватись і відіграти, як документ, стратегічну роль у становленні державності, розвитку демократичних засад в управлінні. Уточнення Концепції може бути перманентним, виходячи із того, що життя змінюється і по-новому ставить навіть тра-

 

 

диційні проблеми. Про це свідчить практика управлінських реформ в інших країнах.

Конституція України в цілому визначила принципові засади функ­ціонування виконавчої влади, встановила пріоритетність законодавчої регламентації функцій, повноважень та порядку діяльності органів ви­конавчої влади. Проте ця регламентація вже відстає від потреб управлін­ської практики. Фактично в цій сфері діє лише один Закон України «Про місцеві державні адміністрації», а інші ж закони, в тому числі такі клю­чові, як закони «Про Кабінет Міністрів України», «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади», існують лише як проекти. Законодавче не врегульовані питання про відповідальність органів ви­конавчої влади, їх посадових осіб за свої рішення, дії чи бездіяльність перед громадянами, права яких були порушені, про контроль за діяльні­стю органів виконавчої влади, в тому числі судовий, та ін.

На реалізацію державної політики по реформуванню адмініс­тративної системи, державної служби та інші процеси впливає цілий ряд негативних факторів: тіньова економіка; нерівність розвитку регіонів;

безробіття, що призводить до зубожіння населення; економічна та фінан­сова нестабільність, котра породжує недостатнє матеріально-технічне та фінансово-економічне забезпечення; брак фахівців у галузі державного управління та адміністративного права, які в умовах ринкових перетво­рень могли б займатися підготовкою всього комплексу передбачених Концепцією законодавчих та інших нормативно-правових актів; неадек­ватне розуміння та реагування різних політичних сил і політичного ке­рівництва на шляхи та потреби реформування державного управління;

недооцінка ролі держави і, зокрема, виконавчої влади в економічній та соціальній сферах в умовах ринку і навіть у проведенні ринкових пере­творень, що призводить до погіршення стану справ у галузях охорони здоров'я, освіти, науки, культури, соціального захисту населення;

відсутність системного підходу до формування виконавчих органів, їх стабільності, оптимального поєднання централізації та децентралізації;

недооцінка адміністративно-правового методу регулювання суспільних відносин, а іноді його змішування з адмініструванням чи адміністратив­но-командним стилем управління; незавершеність законодавчого регу­лювання та організаційно-матеріального і фінансового забезпечення місцевого самоврядування та ін.

Незважаючи на фактори, що негативно впливають на можливості проведення адміністративної реформи, в державі все ж таки створю­ються передумови для неї. Важливим кроком тут є прийняття Консти­туції України, активна законотворча діяльність Верховної Ради, її ко­

 

 

мітетів, Президента та Кабінету Міністрів України. Про реальність прогнозних намірів свідчать поміркованість і науковий підхід до про­ведення реформ, розуміння всіма владними структурами необхідності їх здійснення.

Не викликає сумніву важливість науково-теоретичної обгрунтова­ності перспектив розвитку системи державного управління, механізму державної служби і державного контролю, реформування адміністра­тивного законодавства, становлення адміністративної юстиції. Разом з цим процес реформування адміністративної системи нашої держави далеко не завжди підкріплений чітким вирішенням співвідношення поточних і перспективних заходів реформування. І це може і, по суті, вже тепер веде до деформації в розв'язанні актуальних управлінських питань, порушує строки виконання окремих завдань. Це стосується не лише функцій, правового статусу, системи органів виконавчої влади, а й деяких інших важливих проблем, що належать до компетенції не тільки виконавчої влади. Йдеться про завдання вдосконалення терито­ріального устрою. Не вирішивши їх концептуально і насамперед на за­конодавчому рівні, важко формувати сучасну систему управління дер­жавою, оскільки ця система «прив'язана» до територіального устрою.

Важливим є питання організації державної служби як професійної діяльності по здійсненню завдань і функцій держави. Її цілі, завдання та принципи досить повно закріплені в Законі України «Про держав­ну службу». Вважаємо, що розвиток і вдосконалення державної служ­би слід пов'язувати з чітким визначенням функцій відповідних органів, а також їх системи, структури, що дозволить оптимально визначити об­сяг повноважень за кожною конкретною посадою, а відповідно і кож­ної посадової особи, прав та обов'язків кожного службовця.

Сьогодні актуальною є проблема організаційно-правового функціо­нування державної служби. Для її вирішення, на наш погляд, необхід­но враховувати особливості виконання службових повноважень у відпо­відних органах, які пов'язані з місцем і роллю органів у державному механізмі та покладеними на них функціями. Безумовно, служба в орга­нах законодавчої влади не може бути повністю ототожнена зі службою в органах виконавчої чи судової влади, так само як і служба в судовій системі не може бути ідентичною службі в органах виконавчої влади. Це зумовлюється характером функцій і повноважень відповідних гілок державної влади. Разом з тим немає сумніву, що існують деякі елемен­ти проходження державної служби, які є загальними для всіх гілок влади, і такі повноваження, котрі виконуються в системі однієї гілки вла­ди. Доцільно їх визначити, узагальнити, зробити предметно-цільові

 

 

характеристики і на цій підставі розробити професійно-кваліфікаційні характеристики посад. Це має важливе значення для розроблення за­гального закону (основ законодавства) про державну службу, який пев­ною мірою уніфікував би питання проходження державної служби не­залежно від гілки влади або органу, де проходиться служба. Не­обхідність прийняття такого узагальнюючого закону визнається фактично всіма практичними працівниками, науковцями, що мають відношення до питань державної служби.

Підвищенню ролі державної служби могли б служити чітке законо­давче забезпечення всього комплексу організаційно-правових питань державної служби, стабільність системи та структури міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.

Одним з важливих завдань державотворення є реформування сис­теми органів виконавчої влади (Кабінету Міністрів України, мініс­терств, інших центральних органів виконавчої влади, місцевих держав­них адміністрацій, органів міністерств на місцях), а також напрямів їх діяльності.

Кабінет Міністрів України розглядається як Уряд. Однак ні в Консти­туції України, ні в чинному законодавстві про це не говориться, що, звісно, потребує уточнення його місця і правового статусу. Слід також зауважити, що Кабінет Міністрів є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Тому доцільно більш чітко визначитися з його право­вим статусом, виключити із практики державного будівництва випадки, коли якась частина органів системи виконавчої влади не була б безпосе­редньо чи опосередковано йому підпорядкована. Уряд не може відігра­вати другорядну роль у державному управлінні. Його роль, безумовно, має бути підвищена у вирішенні всіх питань: виробленні державної по­літики, законотворчому процесі, розв'язанні кадрових, фінансових проб­лем, керівництві підвідомчими органами та їх відповідальності перед Кабінетом Міністрів, забезпеченні і виконанні конституції, законів, інших нормативно-правових актів. «Від якості реалізації Урядом України своїх завдань і функцій значною мірою залежить дотримання і здійснення на практиці конституційних приписів. Уряд займається не прийняттям за­конів, а організацією їх виконання, забезпеченням ефективного виконан­ня ланками державного апарату своїх функцій в економічній, соціальній, адміністративно-політичній сферах діяльності»'.

Законодавчого вирішення потребують питання, що стосуються ме­ханізму підконтрольності і підзвітності Кабінету Міністрів Верховній

 

 

Раді України. Це важливо для запобігання протиправному втручанню парламенту, комітетів, різних комісій, а іноді окремих народних депу­татів у його діяльність та роботу підвідомчих йому органів. Існує не­обхідність підвищити і роль Прем'єр-міністра, особливо в питаннях керівництва роботою Уряду, впливу на керівників усіх підвідомчих Кабінету Міністрів органів. Слід чітко врегулювати на законодавчому рівні відносини Кабінету Міністрів з Адміністрацією Президента, орга­нами і службами, що утворюються нею. З огляду на значні повноважен­ня Президента щодо виконавчої влади конструктивною, як видається, буде ситуація, коли глава держави вирішуватиме всі питання, що сто­суються діяльності Уряду, через Прем'єр-міністра, віце-прем'єр міністрів та міністрів, інших членів Уряду, а консультативні, дорадчі служби Президента прямого впливу на Уряд не матимуть.

Детальнішого врегулювання вимагає розмежування функцій Кабі­нету Міністрів як колегіального органу і функцій, що виконуються цен­тральними органами відповідно до статусу конкретного міністерства чи відомства, закону або за дорученням Кабінету Міністрів. Існують й інші проблеми. В. Б. Авер'янов підкреслює, що чи не найгострішою і найскладнішою проблемою реформування апарату державного управ­ління є вдосконалення організації та діяльності центральних органів виконавчої влади, законодавче врегулювання зазначених питань'.

За відсутності законодавства про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади принципові питання змісту, функцій, повно­важень органів виконавчої влади, їх відповідальності та структурної побудови вирішуються указами Президента України, а в ряді випадків Кабінетом Міністрів України. Організаційні та структурні зміни здійснюються на основі принципу поділу влади, поєднуючи такі струк­турні принципи, як галузевий, територіальний, лінійний, функціональ­ний, єдиноначальності і колегіальності та ін. Урівнення всіх форм влас­ності, розвиток підприємництва впливає на сутність та зміст управлін­ських функцій. Скорочується обсяг безпосередньо управлінського впливу, законодавчого регулювання різних сторін життя суспільства, що також вимагає організаційно-структурної перебудови органів виконав­чої влади. Вони все більше зосереджують свою увагу не на вирішенні конкретних управлінських проблем, а на реалізації державної політи­ки в економічній і соціальній сферах, координації, плануванні та конт­ролі за виконанням завдань держави. Однак тенденція до скорочення державного впливу на економічні процеси проходить на фоні посилен-

 

 

ня ролі органів виконавчої влади у створенні умов для забезпечення прав та свобод людини і громадянина, в забезпеченні суверенітету і цілісності держави, правопорядку, законності, боротьби зі злочинністю тощо. Безперечно, що на вирішенні цих питань (підвищення рівня дер­жавного керівництва та управління) зосереджують увагу всі державні органи: Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, центральні та місцеві органи виконавчої влади, судова влада, прокуратура.

Важливою є управлінська діяльність з боку органів місцевого са­моврядування, котрі хоча і не є державними органами, але їх вплив на управлінську діяльність є значним. Тим більше, що ряд повноважень державних органів (органів виконавчої влади), згідно з Конституцією України, може бути їм делеговано Законами України «Про місцеве са­моврядування» та «Про місцеві державні адміністрації». Розмежуван­ня предметів відання між цими системами органів за горизонталлю і вертикаллю, чільне визначення їх функціонального призначення доз­волить кожній із цих ланок повноцінно реалізувати свої повноважен­ня, застосовувати необхідні, чітко визначені форми і методи діяльності, забезпечити структуризацію органів з урахуванням особливостей об'єктів управління.

Практика показує, що уніфіковані структури державних органів не завжди відповідають вимогам нинішнього розвитку суспільства і жит­тя. Вони не повинні бути підлаштованими під забезпечення якихось разових питань сьогодення. Організаційні структури мають постійно розвиватись, бути гнучкими, охоплювати всі ланки діяльності конкрет­них суб'єктів по управлінню. З цього приводу постають питання щодо чіткого розмежування повноважень гілок влади, оптимізації структу­ри всіх державних органів. Органи виконавчої влади є тією системою, яка реалізує чинне законодавство, організує та безпосередньо керує, координує або регулює діяльність в економіці, соціально-культурному будівництві та адміністративно-політичних галузях управління.

Успішне розв'язання завдань і виконання функцій, які стоять перед органами державного управління, значною мірою залежить від пра­вильної, оптимальної побудови апарату цих органів, їх структури. Під структурою управління розуміють сукупність його підрозділів, схему розподілу між ними функцій і повноважень, покладених на орган, і систему взаємовідносин цих підрозділів'. Структура є засобом поділу праці в галузі управління шляхом організаційно-правового закріплен­

 

 

ня найбільш раціональної розстановки посад, встановлення взаємодії і підпорядкування. Специфіка структури органу, яка відображає су­купність взаємопов'язаних його підрозділів (департаментів, управлінь, відділів, секторів, груп тощо), впливає на розподіл між ними функцій, визначення чисельності і номенклатури посад. Таким чином, апарат будь-якого органу складається з взаємопов'язаних посад, що визнача­ють службове місце і становище учасників управлінського процесу. Посада є первинним осередком, вихідною організаційно-структурною одиницею державного органу'.

Повноваження державних службовців, які складають апарат дер­жавного управління, визначаються цілями і завданнями управлінської діяльності, залежать від призначення органу, його місця в системі уп­равління, а статус державного службовця, зрештою, залежить від по­сади, яку він обіймає. Всебічна раціоналізація апарату державного уп­равління вимагає приведення чисельності державних службовців цьо­го апарату та витрат на його утримання до кількості, яка забезпечувала б належну ефективність його діяльності, чітке встановлення функцій державного управління. Але структурні реорганізації органів виконав­чої влади мають проводитись за умов попереднього визначення реаль­ної необхідності та напрямків зміни функцій і компетенції, форм і ме­тодів діяльності відповідних структур2.

Система посад державних службовців залежить, у свою чергу, від структури органу державного управління, тобто складу внутрішніх підрозділів органу і форми їх взаємодії. Практика державного будівниц­тва виробила три основні типи побудови структури органів управлін­ня: лінійний (галузевий), функціональний і змішаний (лінійно-функ­ціональний), що випливають з функціонально-галузевої системи держав­ного управління. Різновидом цієї системи є виробничо-територіальний тип. Відповідно до цього і будується структура апарату органів держав­ного управління. Кожний орган управління складається з взаємопов'я­заних посад. Ефективність його роботи залежить від правильного виз­начення кількості індивідуальних робочих місць, їх організації, чіткості встановлення завдань і обов'язків, прав і засобів діяльності, відпові­дальності. Цю складну проблему слід вирішувати з урахуванням всьо­го комплексу факторів.

 

 

Вважаємо, що правильне визначення чисельності службовців, зайня­тих в управлінні, вимагає науково обгрунтованої методики формування робочих місць. З цією метою процес формування посад (робочих місць) розчленовується на складові частини з урахуванням навантаження на кож­ного працівника, особливостей праці, затрат часу на окремі операції. Нор­матив чисельності службовців різних категорій закріплюється в штатно­му розписі державних органів, у тому числі органів державного управлін­ня, затвердженим у встановленому порядку кількістю структурних підрозділів, посадових одиниць (співробітників) відповідного державно­го органу. У вирішенні цієї проблеми, як свідчить практика, досі бракує системності, науковості, прогнозованості.

Нормування праці співробітників апарату управління відображене у типових штатах, затверджених для ряду установ України. На основі ти­пових штатів розробляються і затверджуються штатні розписи для кон­кретних організацій міністерствами, відомствами. Після затвердження штатний розпис набирає юридичної чинності. Відповідно до штатного розпису та схеми посадових окладів формуються та видаються кошти на оплату праці співробітників установи. Цим забезпечується здійснення контролю за додержанням штатної дисципліни, співвідношення різних категорій службовців органів управління. Наявність типових структур пояснюється також тим, що існують загальні вимоги, які ставляться посадами, групами посад до службовця, що залежить від специфіки органу управління. Процес управління, способи розв'язання управлін­ських завдань у принципі не пов'язані з характером суб'єкта (органу) та об'єкта управління. Здійснюючи управління і виконуючи функції планування, контролю, прийняття управлінських рішень, посадові осо­би діють відповідно до певної процедури, що являє собою систему послідовних операцій, котра складається з ряду етапів, на кожному з яких застосовуються відповідні методи'.

Треба підкреслити взаємозв'язок і взаємозалежність штатів від структури органу, для якого вони встановлюються, а також структури від штатів. Збільшення штатів державних службовців призводить до збільшення апарату управління, скорочення підштовхує на пошук но­вих, більш прогресивних і оптимальних управлінських структур. Но-велізація структур, у свою чергу, веде до вдосконалення штатів.

Однак не слід вважати, що скорочення штатів є панацеєю від роз­дування управлінського апарату і позитивно впливає на якість управ­ління. Будь-яке скорочення повинне базуватися на певних правилах,

 

 

основним з яких, як видається, є забезпечення ефективного та якісно­го управління людьми, їх об'єднаннями, колективами.

Визначення оптимальних організаційних структур органів управ­ління пов'язується з демократизацією державної служби, яка полягає в розширенні участі громадян у формуванні апарату державного управ­ління, прозорості та гласності цієї роботи, посиленні залежності кадрів від контролю мас за їх діяльністю тощо. У зв'язку з цим розвиток інсти­туту державної служби є важливою складовою процесу державотворен­ня, оскільки ефективність діяльності усіх гілок державного апарату залежить, передусім, від його кадрового складу і якості правового за­безпечення державних службовців'.

Розпочався і триває, поряд з удосконаленням управлінської систе­ми, процес удосконалення організаційної структури органів управлін­ня. Підвищується роль міністерств у розв'язанні завдань соціального і господарського розвитку, їх відповідальність за розвиток галузей народ­ного господарства в цілому. З органів адміністративно-управлінського характеру міністерства дедалі більше перетворюються на організуючі органи управління. Їх діяльність спрямована на створення умов для нормального функціонування соціальних і господарських процесів у сфері їх відання. Саме міністерство стало головним (провідним) орга­ном у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні впровадження державної політики у визначеній сфері діяльності.

Нині істотно змінено систему, структуру і компетенцію міністерств. Указом Президента України «Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні» введена посада Дер­жавного секретаря Кабінету Міністрів України та державного секре­таря міністерств, які здійснюють відповідно організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне, матеріально-технічне та інше за­безпечення діяльності Кабінету Міністрів України та міністерств2. Відповідно до Указу Президента України від 15 січня 2002 р. «Про вне­сення змін до деяких указів Президента України»3 державний секре­тар міністерства організовує забезпечення діяльності міністра та поточ­ну роботу з виконання покладених на міністерство завдань, подає міністру пропозиції щодо розподілу відповідних бюджетних коштів, координує роботу територіальних органів міністерства, підприємств, установ, організацій, що входять до сфери його управління, очолює

 

 

апарат міністерства. Держсекретар міністерства за посадою є членом колегії, затверджує за погодженням з Міністерством фінансів України штатний розпис та кошторис видатків міністерства, призначає на по­сади та звільняє з посад відповідно до законодавства, працівників цен­трального апарату міністерства. У зв'язку з введенням інституту дер­жавних секретарів міністерств ліквідовано інститут перших заступ­ників та заступників міністрів і засновано посади перших заступників та заступників держсекретарів. Держсекретарі, їх перші заступники та заступники є державними службовцями. Посади міністрів віднесені до політичних і не належать до категорії посад державних службовців, виз­начених Законом України «Про державну службу»'. Разом з тим зміни пробивають особі шлях іноді з великими труднощами, а в деяких ви­падках не стимулюють реального поліпшення управлінської діяльності і стану справ.

Хід реформування певною мірою залежить і від діяльності місце­вих органів виконавчої влади, їх службовців, роботі яких повинні бути притаманні оперативність, компетентність, активність у вирішенні за­гальнодержавних і регіональних (місцевих) проблем.

У реформуванні управлінських структур закладено істотне діалек­тичне протиріччя. З одного боку, ці структури повинні бути стабільни­ми, а з другого — змінюватися відповідно до вимог життя. Стабільність структури органів виконавчої влади, як і інших органів, певною мірою позитивно впливає на управлінські процеси, створює умови для нор­мальної управлінської діяльності, планування роботи та бачення шляхів досягнення в перспективі, тих завдань, що покладені на відповідний орган. Разом з тим структура як всієї системи органів, так і конкретно­го органу не може розглядатись як щось незмінне. Пошук оптималь­них систем (схем) управління вимагає постійного аналізу діючих схем управлінської діяльності, реформування структури державних органів та їх апарату. Н. Р. Нижник обгрунтовано підкреслює, що «організаційні структури державного управління мають бути гнучкими, рухливими, пластичними, такими, що розвиваються. Консерватизм організації дер­жавного управління приводить до гальмування розвитку держави»2.

Практика державотворення та становлення державного апарату в Україні показує, що структурні перетворення в системі державних органів здійснюються, як правило, з центру. Це пов'язано з централі­зацією системи виконавчої влади, необхідністю здійснення управлін­ня суспільними та державними справами з єдиного центру, а також си­

 

 

стемою оплати праці державних службовців. Вона здійснюється цент­ралізовано, із державного бюджету, де передбачаються витрати на ут­римання державного апарату. Місцеві органи виконавчої влади мо­жуть надавати певні доплати та надбавки. Але вони знову ж таки пе­редбачені актами Президента України або Кабінету Міністрів України. Різним може бути лише їх розмір у встановлених межах. Так, наприк­лад, Указом Президента України від 11 грудня 2001 р. «Про деякі за­ходи щодо зміцнення юридичних служб державних органів»' встанов­лено, що зміна структурної підпорядкованості юридичних служб дер­жавних органів (апаратів цих органів), без впливу на штати, суттєво може вплинути на рівень заробітної плати. Президент України рекомен­дує керівникам державних органів (апаратів цих органів) встановити, що юридичні служби входять до їх складу як самостійні підрозділи і підпорядковуються безпосередньо керівникам цих органів (їх апаратів). Керівникам надано право встановлювати працівникам юридичних служб збільшені посадові оклади, щомісячні надбавки, збільшений розмір премії тощо. Місцеві державні органи не позбавлені права да­вати різні доплати своїм службовцям і за рахунок особистих коштів.

Значні структурні зміни в системі органів виконавчої влади здійснені і продовжують здійснюватись після прийняття Конституції України та схвалення Указом Президента України Концепції адміністративної ре­форми.

Одним із етапів удосконалення системи та структури центральних органів виконавчої влади, їх правового статусу став Указ Президента України від 13 березня 1999 р. «Про зміни в системі центральних органів виконавчої влади України»2. Серед цілей, які переслідувало його прийняття, було удосконалення системи державного управління, поетапне здійснення заходів, передбачених адміністративною рефор­мою в Україні, підвищення керівної ролі міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади як основних суб'єктів розроб­ки та реалізації державної політики у відповідних галузях і сферах діяльності.

Наступним кроком по удосконаленню системи та структури цент­ральних органів виконавчої влади було прийняття Указу Президента України від 15 грудня 1999 р. «Про систему центральних органів ви­конавчої влади». Ним було відмінено Указ від 13 березня 1999 р., а до си­стеми центральних органів виконавчої влади віднесені міністерства — головні (провідні) органи в системі центральних органів виконавчої

 

 

влади, що утворюються для забезпечення реалізації державної політики у певній сфері діяльності, державні комітети (державні служби), цен­тральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Указом Пре­зидента України від 15 грудня 1999 р. «Про зміни у структурі держав­них органів виконавчої влади» затверджено перелік міністерств, дер­жавних комітетів та інших центральних органів виконавчої влади, схему їх організації та взаємодії. Головним висновком, який можна зро­бити з цих указів, є той, що із 89 органів центральної виконавчої вла­ди, котрі існували в державі, залишилось лише 35, що мало привести до підвищення керованості і відповідальності посадових осіб, змен­шенню витрат на утримання держапарату'. Останнього, як показує практика, в повному обсязі досягти не вдалося, тому процес впорядку­вання центральних органів виконавчої влади триває.

Загальні правові засади діяльності центральних органів виконав­чої влади України в сучасних умовах (за відсутності, як зазначалось, законодавства про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади в Україні) встановлені у Загальному положенні про міністер­ство, інший центральний орган державної виконавчої влади України від 16 березня 1996 р.2

У структурі центральних органів виконавчої влади створюються Колегії, які розглядають найбільш суттєві питання діяльності відповід­ного органу, з метою погодженого та кваліфікованого вирішення зав­дань, що стоять перед ним, колективного обговорення найважливіших напрямків його діяльності, розвитку галузей. Рішення Колегії втілюють­ся в життя наказами керівника органу.

Крім департаментів, управлінь, відділів, секторів, інститутів, лабо­раторій тощо, передбачених штатним розписом, у центральних органах виконавчої влади можуть створюватись і інші структурні підрозділи, котрі, як правило, є дорадчими та консультативними. Однак роль їх у за­безпеченні ефективності діяльності, вирішенні проблем, що постають перед відповідним центральним органом, є значною. Так, створювані із представників науки і висококваліфікованих спеціалістів наукові (науко­во-технічні) Ради опрацьовують і розглядають наукові рекомендації і про­позиції стосовно головних напрямків розвитку галузі, впровадження досягнень науки і техніки в управлінську та виробничу діяльність.

На загальнодержавному рівні встановлюється структура не лише цент­ральних органів виконавчої влади, а і місцевих державних органів —

 

 

державних адміністрацій, які через свої структурні підрозділи здійсню­ють функції галузевого і міжгалузевого (функціонального) управління господарською, соціально-культурною та адміністративною діяльністю на відповідній території.

Конституція України встановлює, що виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Се­вастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації. Конституційні положення щодо органі­зації, повноважень та порядку діяльності місцевих державних адміні­страцій були деталізовані в Законі України від 10 квітня 1999 р. «Про місцеві державні адміністрації»'. У цей Закон вносилися зміни, в тому числі Рішенням Конституційного Суду України № Іб-рп/2001 від 4 груд­ня 2001 р.

Діяльність місцевих державних адміністрацій, значної ланки єдиної системи органів виконавчої влади, відіграє важливу роль в управлінні відповідною адміністративно-територіальною одиницею та вирішенні проблем не лише конкретної території, а всієї держави. Склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адмі­ністрацій, які в межах бюджетних асигнувань визначають їх структуру. Примірні переліки управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, а також типові положення про них затверджуються Кабінетом Міністрів України. Так, були прийняті поста­нови Кабінету Міністрів України «Про примірний перелік управлінь, відділів, інших структурних підрозділів Київської міської та районної у місті Києві державних адміністрацій»2; «Про упорядкування структу­ри місцевих державних адміністрацій»3; «Про примірний перелік уп­равлінь, відділів, інших структурних підрозділів обласних, Севасто­польської міської, районних державних адміністрацій»4.

Пошук оптимальної моделі територіальної організації влади в ціло­му нерозривно пов'язаний з децентралізацією та деконцентрацією пов­новажень центральних органів виконавчої влади, розмежуванням та збалансуванням, з метою уникнення дублювання повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого само­врядування5.

Відродження та вдосконалення інституту місцевого самоврядування вимагає цілеспрямованих дій по організаційно-правовому та фінансово­му забезпеченню управління на місцях, впровадження чіткого розподілу функціональних і економічних повноважень між центральними та місце­вими органами влади, удосконалення організаційної діяльності, правової та економічної бази функціонування органів місцевого самоврядування.

У контексті структурної перебудови стосунків між центром і місце­вими органами влади, переміщення вектора управлінського впливу в регіони, проблема збалансування взаємовідносин між органами місце­вого самоврядування та місцевими державними адміністраціями потре­бують подальшого детального і глибокого опрацювання. Її складови­ми виступають необхідність більш чіткого розмежування функцій та компетенції між центральними і місцевими державними органами, зак­ріплення на законодавчому рівні процесу делегування повноважень та механізмів розв'язання конфліктів, що виникають.

У Концепції державної регіональної політики, яка заклала основи регіонального розвитку держави у XXI ст., знайшли відображення принципово нові підходи до її визначення. Головною метою державної регіональної політики, згідно з Концепцією, є створення уйов для ди­намічного, збалансованого соціально-економічного розвитку України та її регіонів, підвищення рівня життя населення, забезпечення додер­жання гарантованих державою соціальних стандартів для кожного її громадянина незалежно від місця проживання, а також поглиблення процесів ринкової трансформації на основі підвищення ефективності використання потенціалу регіонів, підвищення дієвості управлінських рішень, удосконалення роботи органів державної влади та органів місцевого самоврядування'.

Сьогодні питання територіальної організації влади регулюються, поряд з законами, які встановлюють загальні засади статусу та діяльності місцевих органів виконавчої влади, значним масивом підзаконних нор­мативно-правових актів. Головні засади здійснення місцевими держав­ними адміністраціями наданих повноважень це: відповідальність перед людиною і державою за свою діяльність; верховенство права; за­конність; пріоритетність прав людини; гласність; поєднання державних і місцевих інтересів.

Відносини місцевих державних адміністрацій та їх голів з Прези­дентом України при здійсненні своїх повноважень характеризуються відповідальністю, а перед Кабінетом Міністрів — відповідальністю,

 

 

підзвітністю і підконтрольністю. Ці відносини передбачають інформу­вання Президента України і Кабінету Міністрів України головами обл­держадміністрацій та щорічне звітування перед ними про виконання місцевою державною адміністрацією покладених на неї повноважень, а також про суспільно-політичне, соціально-економічне, екологічне та інше становище на відповідній території, можливість внесення пропо­зицій з питань удосконалення чинного законодавства України і прак­тики його реалізації, системи державного управління.

Певні проблеми виникають у процесі взаємодії місцевих держав­них адміністрацій при здійсненні своїх повноважень з відповідними міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, оскільки управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій їм підзвітні та підконтрольні. Одночасно з питань здійснення повноважень місцевих державних адміністрацій керівники територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підзвітні і підконтрольні головам відповідних місцевих державних адміністрацій. Правовий механізм реалізації цих та інших повноважень залишається недостатньо визначеним, що ство­рює спірні ситуації.

Неодноразово з боку регіонів (областей) порушувалось питання щодо забезпечення і захисту їх прав та інтересів у центрі (централь­них органах виконавчої влади), а також у процесі підготовки та прий­няття законів, інших актів законодавства, при вирішенні найбільш важ­ливих проблем регіонального рівня, особливо економічного, фінансо­вого характеру. Вносились пропозиції щодо законодавчого закріплення обов'язку центральних органів виконавчої влади погоджувати проек­ти актів, які безпосередньо стосуються розв'язання економічних і со­ціальних проблем конкретного регіону, з обласними державними адмі­ністраціями, заздалегідь інформувати облдержадміністрації про питан­ня, що зачіпають інтереси регіонів, створювались депутатські групи, котрі включали народних депутатів України від конкретної області у Верховній Раді України. Але питання залишається не вирішеним.

Місцеві державні адміністрації у своїй діяльності керуються Кон­ституцією України, Законом України «Про місцеві державні адмінст-рації» та іншими законами України, актами Президента України, Кабі­нету Міністрів України, органів виконавчої влади вищого рівня, а районні державні адміністрації в Автономній Республіці Крим —також рішен­нями та постановами Верховної Ради Автономної Республіки Крим, рішеннями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їх повноважень.

 

 

Цілий ряд завдань, покладених на місцеві держадміністрації, вирі­шуються ними у взаємодії з органами місцевого самоврядування. До таких повноважень належать делеговані відповідною радою функції уп­равління майном, що перебуває у спільній власності територіальних гро­мад, право голів місцевих держадміністрацій вносити на розгляд відпо­відних рад питання, пов'язані з виконанням делегованих повноважень, та інші пропозиції. Місцеві державні адміністрації на відповідній тери­торії взаємодіють з сільськими, селищними і міськими радами, їх ви­конавчими органами та сільськими, селищними і міськими головами, сприяють у здійсненні ними власних повноважень місцевого самовря­дування. При цьому вони не можуть втручатися в здійснення органа­ми місцевого самоврядування власних повноважень. Для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні орга­ни та організації.

Делегування повноважень обласними і районними радами місце­вим державним адміністраціям здійснюється відповідно до Конституції України в обсягах і межах, передбачених ст. 44 Закону України від 25 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні». Делегуван­ня радами повноважень місцевим державним адміністраціям має супро­воджуватись передачею фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення. Необхідно сформувати законо­давчу базу, яка чітко визначила б матеріально-фінансову основу місце­вого самоврядування. Прийняття законів «Про комунальну власність», «Про місцеві податки і збори», «Про комунальний кредит і цінні папе­ри» позитивно вплине на дієздатність місцевого самоврядування на рівні сіл, селищ та міст. Адже територіальні громади та їх органи, не маючи у вільному володінні та розпорядженні достатніх матеріальних та фінансових ресурсів, необхідних для реалізації наданих їм повно­важень, змушені передавати їх районним та обласним радам, а вони — відповідним місцевим держадміністраціям, на які, таким чином, падає основне навантаження матеріального та фінансового характеру.

На різних рівнях державної ієрархії і в науці порушується питання про необхідність перегляду розподілу повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій з урахуванням місцевих та державних інтересів, а також за галузевою ознакою. По­рівняння повноважень цих двох інституцій показує, що більшість із них мають суміжний характер, тобто місцеві державні адміністрації та орга­ни місцевого самоврядування наділяються повноваженнями в одній галузі суспільного життя, але мають різні предмети відання. Таке дуб­

 

 

лювання відбувається стосовно 16 функцій управління повністю, а 12 — частково, що може привести до втручання одних органів у справи інших. Для вирішення цього питання, з одного боку, на наш погляд, потрібне більш чітке законодавче розмежування об'єктів управління, а з другого — використання інших вироблених практикою засобів роз­межування функцій і повноважень між органами влади на місцях, де­централізації державної влади. У спеціальній літературі зазначається, що однією із форм, в яких може проводитись децентралізація держав­ної влади, є належне використання на практиці конституційних засад місцевого самоврядування як реальної протидії бюрократизації'. Пер­спективним слід визнати спосіб укладання договорів та угод щодо спільної діяльності у відповідних галузях управління, конкретизуючи в цих актах взаємні права та обов'язки. Договорами і угодами місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть ви­рішувати і компетенційні спори між собою.

Питання про розмежування функцій і повноважень місцевих дер­жавних адміністрацій та органів місцевого самоврядування виникають тому, що нерідко ці органи вступають у конфлікти між собою через різне розуміння меж здійснення ними їх функцій і повноважень2. Такі компетенційні спори можна вирішувати як правовим способом (через суд), так і з використанням договірних форм (на різних нарадах, у спе­ціально створюваних комісіях, шляхом особистих контактів керівників та інших посадових осіб місцевих державних адміністрацій, обласних чи районних рад та представників територіальних громад), що є більш перспективними.

На нашу думку, доцільно закріпити на законодавчому рівні порядок розгляду спорів, які виникають між місцевими державними адмініст­раціями та органами місцевого самоврядування щодо здійснення своїх функцій та повноважень.

Існують питання і в законодавчому регулюванні процесу делегуван­ня повноважень органами публічної влади.

Делегування як демократичний засіб перерозподілу повноважень між органами державної влади, ними та органами місцевого самовря­дування є досить поширеним явищем у державно-правовій практиці і має значні переваги: зменшення перевантаження центру, сприяння розвитку місцевої ініціативи, оперативність в управлінні. На місцево-

 

 

му рівні взаємодія в делегованій сфері компетенції можлива двох видів — місцевих державних адміністрацій і сільських, селищних, міських рад та місцевих державних адміністрацій і районних, обласних рад.

Положення законодавства щодо делегування повноважень місцевим державним адміністраціям відповідними радами є нечіткими, оскіль­ки ради мають розширений перелік власних повноважень і повнова­жень, які вони можуть делегувати (а можуть і не делегувати) адмініст­раціям, і значні контрольні повноваження щодо голів відповідних дер­жавних адміністрацій. В умовах відсутності чіткої законодавчої регламентації процедури делегування, а також строків і форм контро­лю за їх здійсненням можливість протистояння на регіональному рівні між цими органами підвищується.

Для здійснення в межах своїх повноважень виконавчої влади на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці та реа­лізації повноважень, делегованих їм, місцеві державні адміністрації наділені рядом обов'язків та прав. Зазначені у ст. 119 Конституції України напрямки діяльності місцевих державних адміністрацій у За­коні України «Про місцеві державні адміністрації» розглядаються, як основні завдання (ст. 2) і деталізуються в Розділі III «Компетенція місце­вих державних адміністрацій». Одним із головних завдань місцевих держадміністрацій є забезпечення виконання на відповідній території Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади. Реалізація назва- • ного повноваження означає, що всі суб'єкти державного управління та місцевого самоврядування здійснюють надані повноваження в межах чинного законодавства, чітко виконують свої обов'язки. Це стосується питань: забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інте­ресів громадян; соціально-економічного розвитку відповідних тери­торій; бюджету, фінансів та обліку; управління майном, приватизації та підприємництва тощо. З цією метою місцеві державні адміністрації повинні інформувати відповідних суб'єктів про прийняті акти та ста­вити завдання щодо їх виконання суб'єктами управління державними і самоврядними справами, актів законодавства, застосувати примус.

Місцеві держадміністрації забезпечують виконання державних і регіональних програм, здійснюють з цією метою організаційну, коор­динаційну та інші види необхідних робіт. Вони наділені важливими повноваженнями у галузі використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля, в галузі бюджету та фінансів тощо.

Діяльність місцевих держадміністрацій, їх голів перебуває під по­стійним контролем. Однак і місцеві держадміністрації здійснюють на

 

 

відповідних територіях державний контроль. Сфера такого контролю досить широка, і, зокрема, стосується збереження і раціонального ви­користання державного майна; стану фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконання державних контрактів і зобов'язань перед бюдже­том; відшкодування шкоди, заподіяної державі; використання та охо­рони земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тва­ринного світу та інших природних ресурсів; охорони пам'яток історії та культури, збереження житлового фонду тощо.

Доцільно законодавче закріпити механізм здійснення місцевими державними адміністраціями функцій контролю за дотриманням закон­ності, забезпеченням прав і свобод громадян, реалізацією радами де­легованих державою повноважень.

Ключові завдання регіональної державної політики визначені в Стратегії економічного та соціального розвитку на 2000-2004 рр.' Го­ловним її спрямуванням є надання суттєвого динамізму регіонально­му соціально-економічному розвитку шляхом повного і ефективного за­лучення до господарського обороту ресурсного потенціалу регіонів, ви­користання переваг територіального поділу та кооперації праці на основі розширення повноважень і підвищення відповідальності регі­ональних і місцевих органів влади та управління за вирішення поточ­них і перспективних проблем території. Вирішення проблем регіональ­ного розвитку пов'язується з адміністративною реформою, дієздатні­стю держави взагалі.

Узагальнюючи викладене, слід підкреслити, що крім ключових зав­дань регіональної політики держави, видається актуальним вирішен­ня на загальнодержавному рівні ряду важливих матеріальних, фінан­сових, правових та організаційних питань. Головними серед них є:

- упорядкування та законодавче уточнення зв'язків між централь­ними органами і владними структурами регіонів, місцевим самовряду­ванням, визначення механізмів розв'язання конфліктних ситуацій, що виникають;

- вдосконалення системи адміністративно-територіального устрою та пов'язаного з цим регіонального і місцевого управління, системи органів, що його здійснюють;

- перерозподіл функцій і повноважень між органами державної виконавчої влади й органами місцевого самоврядування з метою уник-

 

 

нення дублювання, підвищення ефективності управлінської діяльності,

економії бюджетних коштів;

- визначення механізмів стимулювання соціального і економічно­го розвитку депресивних територій, однак не за рахунок зменшення економічного потенціалу більш розвинутих територій;

- законодавче врегулювання порядку розгляду компетенційних спорів між органами місцевого самоврядування та місцевими органа­ми державної виконавчої влади;

- визначення підстав і механізмів розподілу повноважень між орга­нами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування та зако­нодавче розмежування таких повноважень на одному рівні — район­ному або обласному;

- удосконалення законодавства щодо системи бюджетних відносин на місцевому та регіональному рівнях, створення належної матеріаль­но-фінансової бази для реалізації наданих органам регіонального уп­равління та місцевого самоврядування повноважень матеріального і фінансового характеру шляхом стимулювання місцевих органів до об'єднання на добровільних засадах фінансових та інших ресурсів, оптимального їх використання;                       ^

- налагодження ефективної національної та регіональних систем підготовки, перепідготовки й підвищення кваліфікації фахівців для органів місцевої влади, організації інформаційного, методичного, науко­вого забезпечення діяльності державних службовців та службовців місце­вого самоврядування, підвищення рівня їх політико-правової культури.

Головним, що простежується в діяльності органів виконавчої влади, є виконання Конституції та законів України, інших законодавчих актів, втілення їх у життя. Саме тому вони утворюють відносно розгалужену систему державних органів, що функціонують на центральному та місце­вому рівнях, мають загальну і галузеву компетенцію, наділені розпоряд­чими повноваженнями. Основними елементами цієї системи є, як пра­вило, глава держави та Уряд, характер взаємодії яких між собою та пар­ламентом визначає форми правління тієї чи іншої країни'.

Однак виконавча влада це не лише вищі органи, а розгалужена сис­тема місцевої державної влади, яка є головною ланкою управлінської діяльності зі значним апаратом. Це, на думку В. М. Шаповала, су­купність державних установ та органів, які здійснюють владно-полі­тичні і владно-адміністративні функції, своєрідна система, де кількісно

 

 

домінують органи і установи, що діють у сфері вузько визначеного дер­жавного управління'.

Вплив органів виконавчої влади на становлення державності саме і виявляється в широті їх повноважень та розгалуженості системи. На них лягає основне навантаження по впровадженню положень Концепції ад­міністративної реформи в Україні, етапи якої ідеологічно і стратегічно визначаються актами Президента України. Системні і структурні пере­творення у сфері виконавчої влади спрямовані на втілення відповідних політичних рішень. Завдання щодо консолідації сфер державного управ­ління, переважно за функціональним принципом, вирішуються шляхом спрямування та координації діяльності центральних органів виконавчої влади через відповідні міністерства. Для цього запроваджуються спе­ціальні директивні накази, в яких міністри визначають стратегічні цілі діяльності координованих органів відповідно до завдань, що випливають з Програми діяльності Уряду, заходи щодо їх розв'язання.

Стан справ у державі свідчить, що Кабінет Міністрів повинен вжи­вати більш дійових заходів щодо підвищення ефективності функціону­вання місцевих органів виконавчої влади, формування ефективної ре­гіональної політики, вдосконалення інформаційно-аналітичного забез­печення державної влади, оперативного інформування громадськості про актуальні проблеми в державі та заходи, які вживаються по їх роз­в'язанню. Вважаємо, що значну увагу Кабінет Міністрів України пови­нен приділяти формуванню законодавчої бази, удосконаленню управ­лінської вертикалі та структури органів виконавчої влади на місцях. Без цього проблем не вирішити.

Серед проблем, які слід системно вирішувати в аспекті становлен­ня державності, розвитку України як правової, демократичної, соціаль­ної держави — забезпечення оптимальної системи централізації і де­централізації, чітке розмежування та збалансування повноважень і відповідальності органів виконавчої влади на всіх рівнях у сфері на­дання державних послуг населенню, створення ефективно діючої си­стеми влади та управління в регіонах, забезпечення належних право­вих і фінансово-матеріальних умов для їх розвитку, створення оновле­ного і дієздатного державного апарату (державної служби).

Розбудові державності, забезпеченню прав і свобод громадян знач­ною мірою може сприяти запровадження стандартів діяльності органів виконавчої влади, здійснення громадського контролю за їх додержан­ням, впровадження ефективних форм організації вирішення проблем

 

 

за зверненнями громадян (надання управлінських послуг). Децентра­лізація владних повноважень органів виконавчої влади, від централь­них до місцевих, гармонізація їх відносин з органами місцевого само­врядування повинні базуватись на аналізі ефективності здійснення органами управління своїх функцій та стану організації управління.

Визначення критеріїв оцінки ефективності роботи органів виконав­чої влади може бути реалізованим лише при чіткому врегулюванні пра­вового статусу всіх ланок виконавчої влади — від Кабінету Міністрів до районних адміністрацій. Тому нагальною є потреба прийняття цілого ряду законів «Про Кабінет Міністрів України», «Про центральні органи виконавчої влади», «Про Раду міністрів Автономної Республіки Крим», «Про засади підтримки регіонального розвитку» й інші та удосконален­ня (внесення змін і доповнень) до чинного законодавства, що стосуєть­ся діяльності органів виконавчої влади, їх апарату, по забезпеченню прав і свобод громадян, визначення їх системи, функцій та повноважень, внут­рішньої структури, зміцнення виконавської дисципліни.

При цьому слід врахувати позитивний досвід вирішення проблем новелізації законодавства, вдосконалення системи і структури держав­ного управління в інших країнах світу.                 ^

 

 

XI

Роль суду і прокуратури

в забезпеченні конституційних прав і      громадян,

та

Функції суду як органу судової влади

Конституція України вперше на конституційному рівні закріпила судову владу як рівноправну і самостійну поряд з двома іншими гілка­ми влади — законодавчою і виконавчою (ст. 6).

Нові умови життя, становлення правової системи незалежної дер­жави Україна обумовлюють і створення нових галузей права та зако­нодавства. Цей об'єктивний процес знаходить своє відображення і в розвитку науки про судоустрій, цивільно-процесуальний, господарсь­ко-процесуальний, адміністративно-процесуальний та кримінальний процес. Серед пріоритетних напрямків розвитку цих галузей єдиного національного права можна виділити декілька.

Перший напрямок пов'язаний з переосмисленням ролі суду в про­цесі зміцнення національної державності, в охороні прав та законних інтересів громадян у період побудови правової держави.

Другий напрямок стосується суті сучасних завдань, функцій та принципів судоустрою, процесуально-правового забезпечення верхо­венства закону в усіх процесуальних інститутах, відправлення право­суддя як основної функції суду, що забезпечує захист людини, її життя та здоров'я, честі і гідності, недоторканності і безпеки як найвищої соціальної цінності, яка захищається Конституцією України. У статті З Конституції України говориться, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визнача­ють зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає пе­ред людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.

 

 

До третього напрямку розвитку вказаних галузей наукових право­вих знань можна віднести проблеми розробки таких форм процесуаль­ної діяльності і відправлення правосуддя, які б у повному обсязі забез­печували охорону прав та законних інтересів громадян, юридичних осіб, доступність правосуддя, справедливість і правомірність рішень, що приймаються судом.

Як четвертий напрямок розвитку цих галузей науки слід було б ви­ділити комплекс проблем, пов'язаних з процесуальним регулюванням механізму реалізації повноважень органів державної влади у сфері публічно-правових відносин, протидії злочинності, боротьби з право­порушеннями.

В Україні визнаються права і свободи людини та громадянина згідно з загальноприйнятими принципами та нормами міжнародного права. Проголошено загальну рівність громадян перед законом та су­дом, кожному гарантований судовий захист його прав і свобод. Консти­туція України має найвищу юридичну силу, є законом прямої дії, і це закріплено в Основному Законі. Загальновизнані принципи і норми міжнародного права, міжнародні договори України є складовою части­ною її правової системи.                             а

Визнання, дотримання, судовий захист прав та свобод людини і громадянина — обов'язок держави і є основною умовою консолідації суспільства та його стійкого розвитку.

Ідея створення в Україні справедливого суду знайшла своє відобра­ження у III Універсалі Центральної Ради (1917 р.), а потім у Конституції Української Народної Республіки (1918 р.). Вона фактично виходила з принципу поділу влади, згідно з яким судова влада в рамках цивільного, кримінального та адміністративного законодавства мала здійснюватись виключно судовими установами. Йшлося також про повноту, законність та інші принципи відправлення правосуддя в Україні.

Судова влада — це вид влади, яку здійснюють відповідні органи. Влада — це не лише та чи інша установа, посадові особи, але й ті функції, які їй притаманні, реалізація цих функцій.

Більшість сучасних дослідників судової влади визначають її як су­купність судів, що здійснюють правосуддя. Інші ототожнюють судо­ву владу з методом її реалізації — правосуддям. Поняття «судова вла­да» і «правосуддя» є близькими, але не тотожними. Основу судової влади складає сукупність судових органів, наділених відповідними повноваженнями. Головним призначенням цих органів є розв'язання правових конфліктів: між людьми, людиною і державою, різними структурами держави. Суб'єктом судової влади є суд, наділений при­

 

 

таманними лише йому повноваженнями впливати на поведінку лю­дей і соціальні процеси*.

Правосуддя передбачає законодавче регулювання всього порядку діяльності суду шляхом встановлення процесуальної процедури, що га­рантує права і свободи особи, законність та справедливість рішень суду.

Суди здійснюють судову владу самостійно, незалежно, підкоряю­чись тільки Конституції та закону. Правосуддя в Україні здійснюється виключно судами в установленій законом процесуальній формі. Воно здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції безпосередньо за участю народу через народних засідателів та присяжних. У статті 1 Закону України «Про судоустрій України» підкреслюється, що судова влада реалізується шляхом здійснення пра­восуддя у формі цивільного, господарського, адміністративного, кри­мінального, а також конституційного судочинства.

Важлива функція судової влади — здійснення правосуддя. Право­суддя — виключна компетенція судової влади, крім здійснення право­суддя судова влада включає й ряд інших повноважень, що належать їй та реалізуються нею.

Таким чином, судова влада — це надання спеціальним органам дер­жави — судам — повноважень у вирішенні віднесених до їх компетенції питань, що виникають у процесі застосування права, та реалізація цих повноважень шляхом конституційного, цивільного, господарського, ад­міністративного, кримінального правосуддя з додержанням процесуаль­них форм, які створюють гарантію законності та справедливості рішень, що приймаються судами2.

Інше розуміння терміна «судова влада» як суду чи системи судів та­кож правомірно, але вживається за звичаєм для визначення місця судів серед інших державних органів, при характеристиці устрою судової си­стеми та основ її діяльності (див. розділ VIII Конституції України).

Судова влада як певна функція суду має ряд основних ознак: це вид державної влади, вона здійснюється державними органами, виражає державну волю, її складають державно-владні повноваження; судова влада належить тільки судам—державним органам, що утворюються у встановленому законом порядку, до складу суду, крім суддів, які діють на професійній основі, можуть входити представники народу, які тим­часово виконують функції з відправлення правосуддя.

 

 

Винятковість судової влади виявляється через ряд властивостей. По-перше, це означає, що жодний інший орган державної влади і уп­равління не має права взяти на себе компетенцію судової влади. З цьо­го випливає, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідноси­ни, що виникають у державі (ст. 124 Конституції України).

По-друге, винесення рішення за конкретною справою є прерогати­вою суду, і це положення підкреслює винятковість судових рішень. Держава тільки суду надає право використовувати примусові повнова­ження, які належать їй, а саме: у встановленому законом порядку зас­тосовувати цивільно-правові санкції у цивільній справі; визнавати осо­бу винною у вчиненні злочину; призначати покарання у кримінальній справі. Рішення суду є обов'язковими для виконання усіма державни­ми органами і посадовими особами.

По-третє, виняткове правове становище суду в системі державних органів визначається Конституцією України та іншими нормативними актами. Формування системи органів судової влади, порядок їх органі­зації та діяльності належать до відання законодавчої влади. Не допус­кається створення надзвичайних та особливих судів, як про це сказано в ч. 5 ст. 125 Конституції України. Однак чинне законодавство закріплює можливість певної спеціалізації судів. Вони розрізнятимуться за своєю предметною підсудністю та процесуальною формою правосуддя.

По-четверте, специфіка судової влади полягає в особливому поряд­ку формування судового корпусу і притягнення суддів до відповідаль- • ності. Вимоги, що ставляться до судді, його обов'язки у здійсненні правосуддя і поза судовою діяльністю є специфічними і чітко окресле­ними у чинному законодавстві.

По-п'яте, властивістю судової влади є й винятковість правового ста­новища особи у сфері здійснення правосуддя. Саме в стадії судового розгляду права та обов'язки учасників процесу детально регламентовані й забезпечені відповідними гарантіями, зокрема передбаченими проце­суальними кодексами. Так, наприклад, відповідно до ст. 62 Конституції України особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено в за­конному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду. Цьому передує ретельне дослідження судом обставин справи, у процесі якого враховуються усі обставини, які пом'якшують чи обтяжують вину. У цьому полягає специфіка правового статусу підсудного.

Незалежність судової влади — один із головних принципів, що за­безпечує ефективність діяльності суду. Він має два рівні — зовнішній і внутрішній. Зовнішній рівень, у свою чергу, включає політичну і со­

 

 

ціально-економічну незалежність. Рівень політичної незалежності обу­мовлений суспільно-політичною ситуацією, в якій здійснюється діяльність суду. При цьому важливо наголосити, що реальна неза­лежність суду абсолютно виключає будь-який вплив політичних партій, громадських рухів та їх лідерів на судову владу (ст. 126 Конституції). Це положення набуває актуальності в умовах багатопартійності, політичного плюралізму. Даний рівень незалежності зафіксований у ст. 11 Закону України «Про статус суддів», яка встановлює, що усі державні органи, установи, організації, органи місцевого самоврядування, громадяни та їх об'єднання зобов'язані поважати незалежність судових органів. Важ­ливо зазначити, що в тих країнах, де функціонує двопалатний парламент, суддівський корпус формує або верхня палата, або глава держави. Вка­зане є істотною гарантією, покликаною забезпечити призначення суддів не за політичними або партійними симпатіями, оскільки з представників політичних блоків та партій формується нижня палата.

Внутрішній рівень незалежності судової влади обумовлює, з одного боку, власне діяльність суду у здійсненні правосуддя, а з другого — ста­тутні гарантії судів. Правозабезпечувальні гарантії режиму незалежно­го правосуддя закріплені в ст. 14 Закону України «Про судоустрій Ук­раїни»: суди здійснюють правосуддя самостійно, судді при здійсненні правосуддя незалежні від будь-якого впливу, нікому не підзвітні і під­коряються лише закону; звернення до суду громадян, організацій чи посадових осіб, які відповідно до закону не є учасниками судового про­цесу, з приводу розгляду конкретних справ судом не розглядаються, якщо інше не передбачено процесуальним законом; втручання у здійснення правосуддя, вплив на суд або суддів у будь-який спосіб, не­повага до суду чи суддів, збирання, зберігання, використання і поши­рення інформації усно, письмово або в інший спосіб з метою завдати шкоди їх авторитету чи вплинути на неупередженість суду забороняєть­ся і тягне передбачену законом відповідальність; суддям забезпечується свобода неупередженого вирішення судових справ відповідно до їх внутрішнього переконання, що ґрунтується на вимогах закону; органи та посадові особи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, громадяни та їх об'єднання, а також юридичні осо­би зобов'язані поважати незалежність суддів і не посягати на неї; при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допус­кається звуження змісту та обсягу передбачених законом гарантій са­мостійності судів, незалежності та правової захищеності суддів.

Повнота судової влади пов'язана з межами компетенції, тобто з обсягом повноважень судової влади і правомірністю рішень, що прий-

 

 

маються відповідними судами; обов'язковістю цих рішень (п. 9 ст. 129 Конституції). Отже, судова влада поширюється на коло відносин, що виникають між різними суб'єктами (між громадянами, громадянами і державою). Невиконання рішень судової влади, що набрали чинності, тягне за собою відповідальність, передбачену законом.

Процесуальний порядок діяльності — найважливіша ознака судо­вої влади. Його визначає тільки закон, який чітко регулює правила дії суду та прийняття ним рішень відповідно до обставин справи. Закон встановлює процесуальну форму як судових дій, так і роз'яснень та до­кументів. Процесуальний порядок, регулюючи правила судової діяль­ності, являє собою значну соціальну цінність. Він покликаний забез­печити організацію усієї діяльності органів, що здійснюють судову владу, законність, правомірність і справедливість судових рішень, охо­рону прав осіб, чиї інтереси так чи інакше стосуються судової влади.

В Україні активно продовжується судова рефора. Концептуальні поло­ження судової реформи передбачають: створення незалежної судової вла­ди, яка сприяє ефективному захисту прав і свобод людини та громадяни­на; відправлення правосуддя на засадах змагальності і рівності сторін, вивільнення суду від виконання невластивих для нього функцій; участь громадян у здійсненні правосуддя; посилення судового контролю за пра­вомірністю обмеження конституційних прав і свобод на досудових стаді­ях кримінального судочинства; розширення доступу громадян до право­суддя та забезпечення їх кваліфікованою юридичною допомогою.

Мета цієї реформи — утвердження на засадах Конституції Украї­ни судової влади як головного гаранта прав і свобод громадян шляхом відновлення верховенства судової влади у правозахисній діяльності і поширення юрисдикції судів на всі правовідносини, що виникають на території України.

Новели, внесені у 2001 р. в процесуальні кодекси, новий Закон Ук­раїни «Про судоустрій України», прийняті Цивільний, Господарський, Кримінальний кодекси значною мірою привели у відповідність з Кон­ституцією України та міжнародними пактами законодавство про судо­устрій, процесуальне законодавство. Головним підсумком так званої «малої судової реформи» є утвердження самостійної і незалежної су­дової влади в системі поділу влади. Вона повинна стати стабілізуючою силою в державі, здатною захищати права і свободи громадян, актив­но протидіяти правопорушенням. Громадянам, юридичним особам, громадським організаціям надані реальні можливості для захисту в суді своїх прав та законних інтересів, стандарти яких відповідають міжна­родній практиці про права людини і громадянина.

 

 

Цими законами, зокрема, скасований наглядний порядок перегля­ду судових рішень, а ініціювати перевірку правомірності судових рішень в апеляційній, касаційній інстанціях, а також у порядку виключ­ного провадження (під час виявлення нових обставин) надано сторо­нам (у кримінальному процесі як обвинуваченню, так і захисту).

До чинного КПК України внесені істотні зміни: обрання запобіж­ного заходу тримання під вартою і продовження терміну тримання під вартою здійснюється тільки судом; до компетенції суду віднесена дача попередньої санкції на проведення обшуку житла чи іншого володін­ня особи; накладення арешту на кореспонденцію і зняття інформації з джерел зв'язку; звільнення від кримінальної відповідальності з нереа-білітуючих обставин; прокурору надається право в судовому розгляді внести постанову про зміну обвинувачення, правом внесення подання в апеляційну інстанцію наділяються тільки прокурори, що підтриму­ють державне обвинувачення в суді, або прокурор, який затвердив об­винувальний висновок; заборона апеляційному чи касаційному суду скасувати виправдувальний вирок лише через істотні порушення вимог кримінально-процесуального закону.

Слід також зазначити і доповнення, що стосуються доказів (дока­зового права): джерелом доказів є і протоколи, з відповідними додат­ками, складені уповноваженим органом за результатами оперативно-розшукових заходів; розширення імунітету свідків та ряд інших.

Принциповим є також зміна процедури попереднього розгляду кри­мінальної справи суддею; неприпустимість порушення кримінальної спра­ви судом щодо інших осіб; право потерпілого підтримувати обвинувачен­ня при відмові прокурора в судовому засіданні від обвинувачення.

Не вказуючи на інші зміни і доповнення до процесуальних законів, зазначимо, що в результаті цих новацій у процесуальних законах більш послідовно і повно одержали своє вирішення питання, пов'язані з об­меженням «обвинувальних» повноважень суду; забезпечення рівно­правності сторін і як наслідок цього — початок змагального начала інстанційного перегляду вироків та інших рішень суду; розширення нормативної бази доказувань.

Разом з тим «мала судова реформа» свідчить про те, що подальшій розробці законодавства про судоустрій і процесуального законодавства (нових процесуальних кодексів) повинна передувати нова Концепція судово-правової реформи, що дає можливість створити це законодав­ство на основі єдиних принципів процесуальної діяльності, закладених у Конституції України. У цій Концепції доцільно також визначити шля­хи подальшого розвитку змагального начала, «скорочення» судового

 

 

слідства за рахунок «угод» про визнання вини, контролю за досудовим слідством; відновлення «скорочених» форм досудового провадження, впровадження форм так званого відновлювального правосуддя. Особ­ливе місце в цій концепції повинні посісти положення, пов'язані з про­цесуальною формою діяльності суду присяжних, типом цього суду.

«Мала судова реформа» не вирішила проблеми строків тримання під вартою в суді першої інстанції і врахування цього терміну на етапі досудового провадження (наприклад, невключеня до цього строку часу ознайомлення обвинуваченого з матеріалами кримінальної справи), суперечить принципу єдності органів прокуратури «виборність» про­курорів, які можуть вносити подання в апеляційну інстанцію.

Конституція України і Закон України «Про судоустрій України» встановлюють систему судів загальної юрисдикції, яка будується за принципами територіальності і спеціалізації.

Систему судів загальної юрисдикції складають: місцеві суди; апе­ляційні суди, Апеляційний суд України; Касаційний суд України; вищі спеціалізовані суди; Верховний Суд України.

Найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд України. Вищими судовими органами спеціалізова­них судів є відповідні вищі спеціалізовані суди. Єдність системи судів загальної юрисдикції забезпечується: єдиними засадами організації та діяльності судів; єдиним статусом суддів; обов'язковістю для всіх судів правил судочинства, визначених законом; забезпеченням Верховним Судом України однакового застосування законів судами загальної юрис­дикції; обов'язковістю виконання на території України судових рішень;

єдиним порядком організаційного забезпечення діяльності судів; фінан­суванням судів виключно з Державного бюджету України; вирішенням питань внутрішньої діяльності судів органами суддівського самовря­дування. За спеціалізацією суди загальної юрисдикції відповідно до Конституції України поділяються на загальні та спеціалізовані суди окремих судових юрисдикцій. Військові суди належать до загальних судів і здійснюють правосуддя у Збройних Силах України та інших військових формуваннях, утворених відповідно до закону. Спеціалізо­ваними судами є господарські, адміністративні та інші суди. У судах різних судових юрисдикцій може запроваджуватися спеціалізація суддів з розгляду конкретних категорій справ даної юрисдикції.

Місцевими загальними судами є районні, районні у містах, міські та міськрайонні суди, а також військові суди гарнізонів. Місцевими господарськими судами є господарські суди Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, а місцевими адміністра­

 

 

тивними судами є окружні суди, що утворюються в округах відповід­но до указу Президента України. Місцевий суд складається з суддів місцевого суду, голови та заступника голови суду. У місцевому суді, де кількість суддів перевищує п'ятнадцять, може бути призначено більше одного заступника голови суду.

У законодавстві зазначається, що у системі судів загальної юрис­дикції в Україні діють загальні та спеціалізовані апеляційні суди. Апе­ляційними загальними судами є: апеляційні суди областей, апеляційні суди міст Києва та Севастополя, Апеляційний суд Автономної Респуб­ліки Крим, військові апеляційні суди регіонів та апеляційний суд Військово-Морських Сил України, а також Апеляційний суд України. У разі необхідності замість апеляційного суду області можуть утворю­ватися апеляційні загальні суди, територіальна юрисдикція яких поши­рюється на декілька районів області. Апеляційними спеціалізованими судами є апеляційні господарські суди та апеляційні адміністративні суди, які утворюються в апеляційних округах відповідно до указу Пре­зидента України. В апеляційних судах утворюються судові палати. У складі загального апеляційного суду утворюються судова палата у ци­вільних справах та судова палата у кримінальних справах. У складі спеціалізованого апеляційного суду можуть утворюватися судові палати з розгляду окремих категорій справ за встановленою спеціалізацією в межах відповідної спеціальної судової юрисдикції.

Апеляційний суд України діє у складі: судової палати у цивільних справах; судової палати у кримінальних справах; військової судової палати.

До повноважень апеляційних судів законодавством, зокрема, відне­сено: розгляд справи в апеляційному порядку відповідно до процесу­ального закону; розгляд по першій інстанції справ, визначених законом (крім апеляційних господарських судів).

Касаційний суд України діє у складі суддів, голови суду та його за­ступників. У структурі Касаційного суду України діють: судова палата у цивільних справах; судова палата у кримінальних справах; військо­ва судова палата.

До повноважень Касаційного суду України, зокрема, віднесено:

розгляд у касаційному порядку справ, віднесених до його підсудності, а також інших справ у випадках, визначених процесуальним законом.

Розгляд справ у Касаційному суді України здійснюється колегіями у складі не менше трьох суддів.

Як вже зазначалося, вищими судовими органами спеціалізованих судів є Вищий господарський суд України, Вищий адміністративний суд

 

 

України, а також інші відповідні вищі спеціалізовані суди, що створю­ються Президентом України в порядку, встановленому Законом «Про судоустрій України». У вищому спеціалізованому суді можуть створю­ватися судові палати з розгляду окремих категорій справ за певною спеціалізацією в межах відповідної спеціальної судової юрисдикції.

Для вирішення загальних питань діяльності відповідних спеціалі­зованих судів у вищому спеціалізованому суді діє Пленум вищого спе­ціалізованого суду. Законом України «Про судоустрій України» вищий спеціалізований суд наділений, зокрема, такими повноваженнями: роз­глядає в касаційному порядку справи відповідної судової юрисдикції, а також інші справи у випадках, визначених процесуальним законом;

надає методичну допомогу судам нижчого рівня з метою однакового застосування норм Конституції України та законів у судовій практиці на основі її узагальнення та аналізу судової статистики; дає спеціалі­зованим судам нижчого рівня рекомендаційні роз'яснення з питань за­стосування законодавства щодо вирішення справ відповідної судової юрисдикції.

Пленум вищого спеціалізованого суду діє у складі всіх судів вищо­го спеціалізованого суду та голів апеляційних спеціалізованих судів, і до його повноважень, зокрема, віднесено: давати роз'яснення з питань застосування спеціалізованими судами законодавства при вирішенні справ відповідної судової юрисдикції; вносити в установленому поряд­ку пропозиції щодо необхідності змін чинного законодавства; приймати рішення про звернення до Конституційного Суду України з поданням щодо офіційного тлумачення Конституції України.

Верховний Суд України є найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції. Він здійснює правосуддя, забезпечує одна­кове застосування законодавства усіма судами загальної юрисдикції. В коло питань, які розглядає Верховний Суд України, входить: розгляд у касаційному порядку рішень загальних судів у справах, віднесених до його підсудності процесуальним законом; перегляд у порядку повтор­ної касації усіх інших справ, розглянутих судами загальної юрисдикції в касаційному порядку; у випадках, передбачених законом, розгляд інших справ, пов'язаних з виключними обставинами; надання судам роз'яснень з питань застосування законодавства на основі узагальнен­ня судової практики та аналізу судової статистики; у разі необхідності визнання нечинними роз'яснень Пленуму вищого спеціалізованого суду, зазначених у п. 1 ч. 2 ст. 44 Закону «Про судоустрій України»; на­дання висновків щодо наявності чи відсутності в діяннях, у яких об­винувачується Президент України, ознак державної зради або іншого

 

 

злочину; надання за зверненням Верховної Ради України письмового подання про неможливість виконання Президентом України своїх по­вноважень за станом здоров'я; звернення до Конституційного Суду України у випадках виникнення у судів загальної юрисдикції при здійсненні ними правосуддя сумнівів щодо конституційності законів, інших правових актів, а також щодо офіційного тлумачення Конституції України та законів та інші.

У складі Верховного Суду України діють: Судова палата у цивіль­них справах, Судова палата у кримінальних справах, Судова палата у господарських справах, Судова палата в адміністративних справах, а також Військова судова колегія.

Судові палати Верховного Суду України здійснюють судочинство у справах, віднесених до їх відання, в порядку, встановленому процесуаль­ним законом; аналізують судову статистику та вивчають судову практи­ку; готують проекти постанов Пленуму Верховного Суду України.

Президія Верховного Суду України діє у складі Голови Верховно­го Суду України, його заступників, голів судових палат, секретаря Пле­нуму Верховного Суду України та суддів Верховного Суду України, кількісний склад яких визначається Пленумом Верховного Суду Украї­ни. На виконання своїх повноважень вона розглядає питання організації діяльності Верховного Суду України, судових палат та апарату Верхов­ного Суду України; затверджує персональний склад судових палат; зас­луховує інформацію голів судових палат і Військової судової колегії про їх діяльність; розглядає матеріали узагальнення судової практики та аналізу судової статистики, приймає відповідні рекомендації; розгля­дає питання фінансування та організаційного забезпечення діяльності Верховного Суду України і виробляє пропозиції щодо їх поліпшення;

схвалює пропозиції до проекту Державного бюджету України щодо фінансування діяльності Верховного Суду України ті інші, пов'язані з забезпеченням організаційного керівництва судами.

У Законі «Про судоустрій України» визначено, що Пленум Верхов­ного Суду України є колегіальним органом, повноваження якого визна­чаються Конституцією України та Законом про судоустрій. До складу Пленуму Верховного Суду України входять усі судді Верховного Суду України, голови вищих спеціалізованих судів, їх перші заступники, го­лова Касаційного суду України та голова Апеляційного суду України.

Пленум Верховного Суду України, зокрема, відповідно до Консти­туції України обирає на посаду та звільняє з посади шляхом таємного голосування Голову Верховного Суду України, а також здійснює при­значення та звільнення суддів з інших адміністративних посад у Вер-

 

 

ховному Суді України в порядку, встановленому Законом «Про судо­устрій України»; утворює судові палати Верховного Суду України, виз­начає їх кількісний склад, призначає голів судових палат та їх заступ­ників; заслуховує інформації Голови Верховного Суду України, голів судових палат Верховного Суду України, голів вищих спеціалізованих судів, Касаційного суду України та апеляційних судів щодо організації роботи судових палат та діяльності відповідних судів; приймає рішен­ня про звернення до Конституційного Суду України з питань консти-туційності законів та інших правових актів, а також щодо офіційного тлумачення Конституції України та законів; відповідно до Конституції України схвалює висновок щодо наявності чи відсутності в діяннях, у яких звинувачується Президент України, ознак державної зради або іншого злочину, а також ухвалює подання до Верховної Ради України про неможливість виконання Президентом України своїх повноважень за станом здоров'я.

Пленум Верховного Суду України також дає роз'яснення судам за­гальної юрисдикції з питань застосування законодавства, у разі необхі­дності визнає нечинними відповідні роз'яснення вищих спеціалізованих судів. Ці роз'яснення Пленуму Верховного Суду є джереламичірава'.

Слід зазначити, що особливе значення мають проблеми, пов'язані із створенням адміністративних судів (статті 126 і 127 Конституції України, ст. 19 Закону України «Про судоустрій України») та розроб­кою Адміністративного процесуального кодексу.

Запровадження адміністративного судочинства в Україні є необхі­дним з таких правових підстав:

а) адміністративне судочинство в демократичній, правовій державі є механізмом судового захисту законних інтересів та прав фізичних і юридичних осіб у разі їх порушення рішеннями, діями чи бездіяльні­стю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадовими чи службовими особами (ч. 2 ст. 55 Конституції України);

б) процесуальні особливості розгляду адміністративних справ підтверджують неприпустимість розгляду їх в позовній процедурі ци­вільного процесу. Спеціальні правила адміністративного судового про­вадження логічно пов'язані зі специфікою матеріально-правових відно­син. Судочинство щодо публічно-правових відносин має свої особли­вості, яких немає у цивільному процесі та які потребують окремого правового регулювання. Крім того, специфіка розгляду справ, що випливають із публічно-правових відносин, вимагає створення нових

 

 

організаційно-правових форм і наявності особливої суддівської квалі­фікації у цій сфері.

Зважаючи на виняткову роль адміністративної юстиції у житті гро­мадянського суспільства, проект Адміністративного процесуального кодексу України передбачає, що завданням адміністративного судочин­ства є захист законних прав і свобод громадян, прав і законних інте­ресів підприємств, установ, організацій всіх форм власності у стосун­ках із органами державної влади, органами місцевого самоврядування, посадовими та службовими особами.

Предметом оскарження в адміністративний суд можуть бути нор­мативно-правові акти й рішення, в тому числі нормативні акти органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також дії або бездіяльність цих органів, які, на думку фізичних осіб чи інших суб'єктів публічно-правових відносин, порушують або обмежують пра­ва та свободи людини і громадянина.

Поновлення прав громадян та інших суб'єктів публічно-правових відносин є основним видом провадження в адміністративних судах. Незалежні адміністративні суди будуть відігравати особливу роль у формуванні демократичної, соціальної, правової держави, що керується конституційними принципами й захищає права та свободи людини і громадянина. Саме це й зумовлює необхідність їх створення.

Конституція України та новий Закон України «Про судоустрій Ук­раїни» (глава 2. «Засади здійснення правосуддя в Україні») закріплю­ють систему принципів відправлення правосуддя, яка по суті є також і системою принципів окремих галузей процесуального права (цивіль­но-процесуального, господарсько-процесуального, адміністративно-процесуального, кримінально-процесуального), нормативний зміст яких зумовлено специфікою процесуальної діяльності.

Питання про дію принципів правосуддя не може бути вирішено без урахування ст. 9 Конституції України, згідно з якою складовою части­ною правової системи України є загальновизнані принципи і норми міжнародного права та міжнародні договори України. При цьому якщо міжнародним договором встановлені інші правила, ніж ті, що перед­бачені Конституцією, то укладення таких договорів можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України.

Стаття 129 Конституції України передбачає систему принципів здійснення правосуддя. Сформульовані відповідно до пануючих у суспільстві уявлень про найбільш раціональні та справедливі форми здійснення правосуддя, конституційні принципи у своєму взаємозв'язку утворюють єдину систему, кожний елемент якої характеризує окрему

 

 

сторону правосуддя. Розглядаючи всі елементи цієї системи, можна мати певне уявлення про суть українського правосуддя в цілому.

Втілення положень ст. 129 Конституції України у законодавство та судову практику означає, що держава і право існують, передусім і го­ловним чином, для людини, реально відображають потреби членів сус­пільства, захищають та оберігають їх.

Вирішуючи у процесі здійснення правосуддя питання про межі дії того чи іншого принципу правосуддя, необхідно спиратися, перш за все, на приписи ст. 8 Конституції України, яка вміщує категоричні правила про те, що: а) Конституція України має найвищу юридичну силу; б) її норми мають пряму дію; в) закони та інші правові акти, що приймають­ся в Україні, не повинні суперечити Конституції України.

До системи конституційних принципів слід віднести принципи за­конності; здійснення правосуддя тільки судом; незалежності суддів;

здійснення правосуддя на засадах рівності усіх перед законом і судом;

забезпечення права кожному на звернення до суду за захистом своїх інтересів; презумпції невинуватості; забезпечення підозрюваному та обвинувачуваному права на захист; змагальності і рівності сторін; глас­ності розгляду справи в суді; мови судочинства та забезпечення кори­стування рідною мовою під час здійснення правосуддя, участі грома­дян у здійсненні правосуддя; охорони честі і гідності особи.

Дія принципів правосуддя неоднаково проявляється у різних видах правосуддя, здійснюваного у рамках конституційного, цивільного, адмі­ністративного і кримінального судочинства. При цьому якщо в перших трьох випадках принципи правосуддя діють у судових засіданнях, то у четвертому випадку (кримінальне судочинство) принципи діють не тільки у судовому розгляді, а й на стадіях, які передують судовому розгляду.

Вказані в Конституції України принципи здійснення правосуддя знайшли свою конкретизацію зокрема у таких статтях Закону України «Про судоустрій України»:

Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у суді, до підсудності якого вона віднесена процесуальним законом. Угоди про відмову у зверненні за захистом до суду є недійсними. Ніхто не може бути позбавлений права на участь у розгляді своєї справи у виз­наченому процесуальним законом порядку в суді будь-якого рівня. Іно­земці, особи без громадянства та іноземні юридичні особи користують­ся в Україні правом на судовий захист нарівні з громадянами та юри­дичними особами України (ст. 6).

Правосуддя в Україні здійснюється на засадах рівності всіх учас­ників судового процесу перед законом і судом незалежно від статі, раси,

 

 

кольору шкіри, мови, політичних, релігійних та інших переконань, на­ціонального чи соціального походження, майнового стану, роду і харак­теру занять, місця проживання та інших обставин (ст. 7).

Кожен має право користуватися правовою допомогою при вирі­шенні його справи в суді. Для надання правової допомоги при вирі­шенні справ у судах в Україні діє адвокатура. У випадках, передбаче­них законом, правову допомогу надають також інші особи. Порядок та умови надання правової допомоги визначаються законом. У випадках, передбачених законом, правова допомога надається безоплатно (ст. 8).

Законодавством закріплено, що ніхто не може бути обмежений у праві на отримання в суді усної або письмової інформації щодо результатів роз­гляду його судової справи. Розгляд справ у судах відбувається відкрито, крім випадків, передбачених процесуальним законом. Учасники судово­го розгляду та інші особи, присутні на відкритому судовому засіданні, мають право робити письмові нотатки. Проведення в залі судового засі­дання фото- і кінозйомки, теле-, відео-, звукозапису із застосуванням ста­ціонарної апаратури, а також транслювання судового засідання допуска­ються з дозволу суду, в порядку, встановленому процесуальним законом. Розгляд справи у закритому судовому засіданні допускається за рішенням суду у випадках, передбачених процесуальним законом. При розгляді справ перебіг судового процесу фіксується технічними засобами в порядку, вста­новленому процесуальним законом (ст. 9).

Судочинство в Україні провадиться державною мовою. Застосуван­ня інших мов у судочинстві здійснюється у випадках і порядку, визна­чених законом. Особи, які не володіють або недостатньо володіють державною мовою, мають право користуватися рідною мовою та послу­гами перекладача у судовому процесі. У випадках, передбачених про­цесуальним законом, це право забезпечується державою (ст. 10).

Судове рішення, яким закінчується розгляд справи у суді, ухва­люється іменем України. Судові рішення, що набрали законної сили, є обов'язковими до виконання усіма органами державної влади, органа­ми місцевого самоврядування, їх посадовими особами, об'єднаннями громадян та іншими організаціями, громадянами та юридичними осо­бами на всій території України. Обов'язковість урахування (преюди­ціальність) судових рішень для інших судів, органів прокуратури, слідства, дізнання визначається процесуальним законом. Судові рішен­ня інших держав є обов'язковими до виконання на території України за умов, визначених законом України відповідно до міжнародних до­говорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою Украї­ни (ст. 11)

 

 

Учасники судового процесу та інші особи у випадках і порядку, передбачених процесуальним законом, мають право на апеляційне та касаційне оскарження судового рішення (ст. 12).

Розгляд справ в апеляційному, касаційному порядку, а також в інших випадках, передбачених законом, здійснюється судом колегіальне у складі не менше трьох професійних суддів відповідно до закону. Справи в порядку повторної касації розглядаються складом суддів відповідної судової палати (Військової судової колегії) Верховного Суду України згідно з вимогами процесуального закону (ст. 13).

Суди здійснюють правосуддя самостійно. Судді при здійсненні пра­восуддя незалежні від будь-якого впливу, нікому не підзвітні і підкоря­ються лише закону. Гарантії самостійності судів і незалежності суддів визначаються Конституцією України, Законом України «Про судоустрій України» та іншими законами. Органи та посадові особи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, громадя­ни та їх об'єднання, а також юридичні особи зобов'язані поважати не­залежність суддів і не посягати на неї.

Звернення до суду громадян, організацій чи посадових осіб, які відповідно до закону не є учасниками судового процесу, з приводу роз­гляду конкретних справ судом не розглядаються, якщо інше не перед­бачено процесуальним законом. Втручання у здійснення правосуддя, вплив на суд або суддів у будь-який спосіб, неповага до суду чи суддів, збирання, зберігання, використання і поширення інформації усно, пись­мово або в інший спосіб з метою завдати шкоди їх авторитету чи впли­нути на неупередженість суду забороняється і тягне передбачену зако­ном відповідальність. Суддям забезпечується свобода неупередженого вирішення судових справ відповідно до їх внутрішнього переконання, що ґрунтується на вимогах закону. Гарантії самостійності судів і неза­лежності суддів забезпечуються: особливим порядком призначення, обрання, притягнення до відповідальності та звільнення суддів; не­змінюваністю суддів та їх недоторканністю; порядком здійснення су­дочинства, встановленим процесуальним законом, таємницею поста-новлення судового рішення; забороною втручання у здійснення право­суддя; відповідальністю за неповагу до суду чи судді, встановленою законом; особливим порядком фінансування та організаційного забез­печення діяльності судів, встановленим законом; належним матеріаль­ним та соціальним забезпеченням суддів; функціонуванням органів суддівського самоврядування; визначеними законом засобами забезпе­чення особистої безпеки суддів, їх сімей, майна, а також іншими засо­бами їх правового захисту (ст. 14).

 

 

Права людини і громадянина — основні в характеристиці самих за­сад суспільства і держави, її конституційного устрою. Характеризую­чи рівень зрілості громадянського суспільства і правової держави, пра­ва людини начебто «маркують» суспільство і державу з точки зору ци-вілізаційних, загальнодемократичних стандартів та закономірностей їхнього розвитку.

При цьому права людини і стан їх захищеності є найбільш об'єктив­ним відображенням досягнутого рівня зрілості не лише політичної де­мократії, але й економічних свобод, ринкової економіки та соціальної політики держави. В цьому плані права людини ніби «присутні» в усіх основних інститутах конституційної організації суспільства і держави.

Загальноохоплюючий, загальнопроникаючий характер прав люди­ни як фактору конституційної безпеки обумовлюється єдністю їх сис­теми, що включає як рівноцінні — і однаковою мірою безпосередньо діючі — особисті (громадянські), політичні, соціально-економічні пра­ва людини і громадянина.

Реалізація конституційних принципів становлення і розвитку гро­мадянського суспільства, формування демократичної правової соціаль­ної держави являє собою складний процес удосконалення системи еко­номічних, соціальних, політичних, правових відносин на усіх рівнях їх прояву — як регіональному, муніципальному, так і на рівні різних форм прояву корпоративних та особистих інтересів людини і громадянина. Це обумовлює, в свою чергу, як одну з важливих проблем досягнення балансу інтересів особи, суспільства і держави у відповідних сферах державного і суспільного життя, у тому числі як у процесі виконання державою конституційних обов'язків по визнанню, дотриманню і за­хисту прав та основних свобод людини і громадянина, так і при вирі­шенні тих завдань, які мають публічне значення, по захисту основ кон­ституційного устрою, захисту країни і безпеки держави.

При всій різноманітності засобів і способів досягнення режиму збалансованості інтересів особи, суспільства і держави та, відповідно, гарантуванні національних інтересів України, найважливіше місце посідають у цьому ланцюгу правові засоби. Сама сутність права така, що завдяки своїй нормативності та властивості бути загальнообов'яз­ковим мірилом волі для всіх і кожного в державно-організованому суспільстві, воно здатне виразити узгоджену волю різних соціальних груп суспільства, встановлювати, підтверджувати, охороняти та захи­щати певний баланс інтересів особи, суспільства та держави.

Одним з основоположних принципів організації та функціонування правової держави є верховенство конституції в системі нормативних актів,

 

 

її пряма, безпосередня дія. Конституція держави посідає особливе місце в системі законів. Конституція є Основним Законом України і має верхо­венство на всій її території. Конституційна законність є реально діючою системою конституціоналізму, що забезпечує повну дію Конституції.

Конституція як Основний Закон є провідним елементом чинного права, і його стрижнем, і базою сучасної правотворчості. Вона, як пра­вило, є найбільш стабільним юридичним актом, який має найвищу юри­дичну силу. Такий статус Конституції в правовій системі демократич­ного суспільства, її особлива юридична природа визначаються, у пер­шу чергу, характером і колом суспільних відносин, які вона покликана регламентувати. Конституція України 1996 р. регулює основні суспільні відносини, пов'язані із здійсненням народовладдя, свободи особи, полі­тики держави. Вона закріплює основи конституційного ладу, основи правового статусу людини і громадянина, устрій, організацію держав­ної влади і місцевого самоврядування.

У процесі розвитку, конкретизації в законах конституційних поло­жень не виключається небезпека їх викривлення, звуження сфери дії прав та свобод, встановлення таких процедур і механізмів їх реалізації та захисту, які через свою неповноту можуть ускладнити або взагалі звести нанівець здійснення цих прав та свобод. Крім того, низький рівень правосвідомості і правової культури в суспільстві взагалі і у багатьох представників влади зокрема породжує ще більшу небезпеку — порушення прав і свобод при застосуванні навіть досконалих законів виданням підзаконних актів, діями посадових осіб. Тому положення про безпосередню, пряму дію Конституції має принципове значення. Це, зокрема, дозволяє, звертаючись із захистом прав і свобод до суду, по­силатися безпосередньо на конституційні норми.

Принципи верховенства Конституції, конституційної законності не реалізуються автоматично. Специфічним інститутом забезпечення й охо­рони дії принципу верховенства Конституції є конституційний контроль, який означає спеціальний механізм охорони конституції як нормативного правового акта найвищої юридичної сили. Він є специфічною функцією компетентних державних органів у забезпеченні верховенства Консти­туції в системі нормативних актів, її прямої, безпосередньої дії у вирі­шенні різного роду правових спорів.

Судовий конституційний контроль є перевіркою на відповідність Конституції об'єктів такого контролю судовими органами. Існують два різновиди судового конституційного контролю: 1) конституційний кон­троль, здійснюваний судами загальної юрисдикції; і 2) конституційний контроль, здійснюваний спеціалізованими судами.

 

 

Особливість першого різновиду такого контролю полягає у тому, що конституційність об'єктів контролю перевіряють суди загальної юрис­дикції, розглядаючи конкретні справи за звичайною процедурою (де­централізований контроль), або верховні (вищі) суди чи їх спеціальні палати за особливою процедурою (централізований контроль).

Особливість другого різновиду судового конституційного контро­лю полягає в тому, що конституційність об'єктів контролю перевіряють конституційні суди (централізований контроль), які мають спеціальну конституційну юрисдикцію, що здійснюється через процедуру само­стійного судочинства — конституційного правосуддя. Судова консти­туційна юрисдикція і відповідне конституційне правосуддя складають конституційну юстицію.

Визнання органами конституційного правосуддя, наприклад, зако­ну неконституційним означає припинення його дії.

Конституційне правосуддя — це поєднання двох основ: сутності конституційного контролю та форми правосуддя, в результаті чого ми маємо справу з самостійним видом державно-владної контрольної діяльності у спеціалізованій формі конституційного правосуддя.

Конституційне правосуддя як різновид правосуддя має такі ознаки:

1) наявність конституційних судів як спеціалізованих судових органів конституційного контролю; 2) автономний статус судів в ієрархії судо­вих органів; 3) самостійна процесуальна форма відправлення консти­туційного правосуддя; 4) юридична сила рішень конституційного пра­восуддя рівнозначна юридичній силі конституції; 5) особлива система законодавства, що регулює конституційне правосуддя.

У Конституції України норма про Конституційний Суд включена до розділу VIII «Правосуддя» та розділу XII «Конституційний Суд України». У частині 3 ст. 124 Конституції України (розділ VIII «Правосуддя») го­вориться, що «судочинство здійснюється Конституційним Судом Украї­ни та судами загальної юрисдикції», а в ст. 147 (розділ «Конституційний Суд України») закріплено положення про те, що «Конституційний Суд України є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні».

Закон України «Про Конституційний Суд» (ст. 4) основними прин­ципами діяльності Конституційного Суду називає: верховенство пра­ва, незалежність, колегіальність, рівність прав суддів, гласність, повний і всебічний розгляд справ та обгрунтованість прийнятих ним рішень. Зазначені положення чітко відображають державно-правову основу його діяльності як судового органу конституційного контролю, який самостійно і незалежно здійснює судову владу через конституційне правосуддя.

 

 

Конституційний Суд — єдиний орган, компетентний перевіряти конституційність законів та інших нормативних актів вищого рівня дер­жави та її суб'єктів, давати офіційне тлумачення Конституції України.

Роль Конституційного Суду України, його конституційна компетен­ція і юридична сила прийнятих ним актів полягає у забезпеченні ба­лансу влади. І це суттєво відрізняє його від Верховного Суду України. Саме через Конституційний Суд судова влада виступає арбітром у спо­рах між гілками влади. Тому він є не лише особливим судовим орга­ном, частиною судової влади, а й одним із найвищих конституційних органів держави. У цьому його двоєдина правова природа.

Предметом конституційного правосуддя є публічні суспільні відно­сини, що характеризуються як відносини влади. Суб'єктом цих відно­син є Конституційний Суд, який має власні контрольні функції і відповідні владні повноваження щодо розгляду справ про оцінку кон-ституційності законів та інших нормативно-правових актів. В основі конституційного правосуддя лежить аналіз конституційно-правових відносин. Отже, Конституційний Суд у такий спосіб виражає своє став­лення як до позиції законодавця або іншого нормотворчого органу, так і до позиції правозастосовника, виходячи при цьому з положень Кон­ституції України, у сфері дії якої тільки Конституційний Суд приймає офіційні рішення, що мають загальнообов'язковий характер.

Конституція України (ст. 148) визначає порядок формування Конституційного Суду України.

Конституційний Суд України — це єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні, функціонально уповноважений здійснювати кон­ституційний контроль.

Зі світової практики відомо, що оцінка конституційності законів та інших нормативно-правових актів здійснюється конституційними су­дами в порядку попереднього (превентивного) або подальшого (репре­сивного) конституційного контролю.

Превентивний контроль є характерним для органів конституційного нагляду (квазісудових органів), така система діє, наприклад, у Франції. Превентивний конституційний контроль має ряд переваг: по-перше, він дозволяє оперативно запобігати порушенням конституційної закон­ності; по-друге, зберігає престиж законодавця, що неможливо в межах репресивного контролю, коли конституційний суд приймає рішення про неконституційність закону і, отже, скасовує його. Тим самим фіксується конституційна помилка чи навіть конституційне правопорушення зако­нодавця; по-третє, дає можливість уникнути тих негативних наслідків, що можуть виникати після визнання на основі подальшого контролю неконституційності закону, чинного вже тривалий час.

 

 

Конституційний Суд України в порядку попереднього контролю згідно із ст. 151 Конституції дає висновки за зверненнями Президента України або Кабінету Міністрів про відповідність Конституції Украї­ни чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних дого­ворів, що вносяться до Верховної Ради для надання згоди на їх обов'яз­ковість. У статті 159 Конституції йдеться про те, що законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного Суду щодо відповід­ності законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Подальший (репресивний) конституційний контроль більше відпові­дає природі органів конституційного правосуддя, які призначені для розг­ляду спорів як незалежні від законодавчої та виконавчої влади органи.

Основними функціями Конституційного Суду України є вирішен­ня питання про відповідність законів та інших правових актів Консти­туції України та офіційне тлумачення Конституції та законів України.

Згідно з Конституцією України (статті 150-151), Законом «Про Кон­ституційний Суд України» (ст. 13) до повноважень Конституційного Суду України належить прийняття рішень у справах щодо: конституцій­ності законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим; відповідності чинних міжнародних договорів України Конституції України; додержання кон­ституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту.

Закон України про Конституційний Суд встановлює, що висновки Конституційний Суд дає у справах з питань офіційного тлумачення Кон­ституції та законів України; про відповідність Конституції України чин­них міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради для надання згоди на їх обов'язковість;

щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту.

Рішення й висновки Конституційного Суду є остаточними і не підлягають оскарженню (п. 6 ст. 66 Закону України «Про Конститу­ційний Суд України»). Вони є обов'язковими до виконання. Копії рішень і висновків Конституційного Суду України надсилаються на­ступного робочого дня після їх офіційного оприлюднення суб'єкту пра­ва на конституційне подання чи конституційне звернення, з ініціативи якого розглядалася справа, до Міністерства юстиції України, а також до органу влади, що прийняв правовий акт, який був предметом розг­ляду в Конституційному Суді.

 

 

У разі необхідності Конституційний Суд може визначити у своєму рішенні, висновку порядок і строки їх виконання, а також покласти на відповідні державні органи обов'язки із забезпечення виконання рішен­ня, додержання висновку, має право зажадати від органів письмового підтвердження виконання рішення, додержання висновку Конститу­ційного Суду. Невиконання їх рішень та недодержання висновків тяг­нуть за собою відповідальність згідно із законом.

З метою усунути можливість повторного прийняття парламентом закону, визнаного неконституційним, Закон про Конституційний Суд Російської Федерації встановлює норму, згідно з якою юридична сила постанови Конституційного Суду Російської Федерації про визнання акта неконституційним не може бути подолана повторним прийняттям цього ж акта (ст. 79).

У статті 152 Конституції України та ст. 73 Закону України «Про Конституційний Суд України» підкреслюється, що закони та інші пра­вові акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються не­конституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відпо­відають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, прийняття або набрання ними чинності.

Закони, інші правові акти або їх окремі положення, що визнані не­конституційними, втрачають чинність з дня прийняття Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність. Матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.

Суб'єктами права на конституційне подання з питань прийняття рішень Конституційним Судом України щодо конституційності законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим є Президент України, не менш як сорок п'ять народних депутатів України (підпис депутата не відкли­кається), Верховний Суд України, Уповноважений Верховної Ради Ук­раїни з прав людини, Верховна Рада Автономної Республіки Крим.

Суб'єктами права на конституційне подання з питань надання вис­новків Конституційним Судом України є: 1) щодо відповідності Кон­ституції України чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що внесені до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов'язковість, — Президент України, Кабінет Міністрів України; 2) стосовно додержання конституційної процедури

 

 

розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту — Верховна Рада України; 3) щодо офі­ційного тлумачення Конституції та законів України — Президент Украї­ни, не менш як сорок п'ять народних депутатів України, Уповноваже­ний Верховної Ради України з прав людини, Верховний Суд України, Кабінет Міністрів України, інші органи державної влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування (статті 40,41 Закону «Про Конституційний Суд України»).

Глава 8 Закону «Про Конституційний Суд України» до його повно­важень відносить прийняття рішень та висновків і встановлює їх зміст.

Конституційний Суд України за результатами розгляду справ щодо конституційності законів та інших правових актів Верховної Ради Украї­ни, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим приймає рішення.

Конституційний Суд України може визнати неконституційним пра­вовий акт повністю або в окремій його частині. У разі, якщо в процесі розгляду справи за конституційним поданням чи конституційним звер­ненням виявлено невідповідність Конституції України інших правових актів (їх окремих положень), крім тих, щодо яких відкрито провадження у справі і які впливають на прийняття рішень чи надання висновку у справі, Конституційний Суд України визнає такі правові акти (їх окремі положення) неконституційними.

Конституційний Суд України дає висновки у справах з таких пи­тань: офіційного тлумачення Конституції України та законів України;

про відповідність Конституції України чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов'язковість; щодо додержан­ня конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усу­нення Президента України з поста в порядку імпічменту.

Закон України «Про Конституційний Суд України» (розділ III) ре­гулює особливості конституційного провадження з певних категорій справ. Так, наприклад, Закон встановлює порядок провадження у спра­вах щодо конституційності законів та інших правових актів Верховної Ради, актів Президента, актів Кабінету Міністрів, правових актів Вер­ховної Ради Автономної Республіки Крим. Суб'єкти права на консти­туційне подання з цих питань направляють до Конституційного Суду конституційні подання, в яких викладаються аргументи і стверджується про неконституційність відповідних актів, визначають до трьох пред­ставників для участі у розгляді справи. Конституційний Суд обов'яз­ково залучає до участі в провадженні у справі представників органів

 

 

влади, акти яких оспорюються щодо їх конституційності. У разі, якщо ці акти або їх окремі положення визнаються такими, що не відповіда­ють Конституції України, вони оголошуються нечинними і втрачають чинність від дня прийняття Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність.

Підставами для порушення питання про відкриття провадження у справі щодо відповідності норм чинного законодавства принципам і нормам Конституції України стосовно прав та свобод людини і грома­дянина є наявність спірних питань щодо конституційності прийнятих і оприлюднених у встановленому порядку законів, інших правових актів, виникнення спірних питань щодо конституційності правових актів, ви­явлених у процесі загального судочинства; виникнення спірних питань щодо конституційності правових актів, виявлених органами виконавчої влади у процесі їх застосування та Уповноваженим Верховної Ради Ук­раїни з прав людини у процесі його діяльності (ст. 82 Закону). У разі виникнення у процесі загального судочинства спору щодо конституцій­ності норми закону, яка застосовується судом, провадження у справі при­пиняється і відкривається конституційне провадження, справа розгля­дається Конституційним Судом України невідкладно (ст. 83<?акону).

Предметом конституційного провадження у справах щодо консти­туційності норм законів, якими суперечливо регулюється порядок ре­алізації конституційних прав та свобод людини і громадянина, є вирі­шення спірних питань конституційності норм двох чи більше законів або актів міжнародного права, визнаних обов'язковими на території України, що встановлюють різний порядок реалізації одних і тих са­мих конституційних прав та свобод, чим суттєво обмежуються можли­вості їх використання. У рішенні Конституційного Суду України виз­начається, норми якого закону є конституційними, а якого — неконсти­туційними і нечинними (статті 84-85 Закону).

Забезпечення захисту прав і свобод людини випливає із завдання Конституційного Суду України: гарантувати верховенство Конституції України на всій території держави. Норми щодо прав та свобод люди­ни і громадянина включені також до Основного Закону. Таким чином, забезпечуючи верховенство Конституції України, Конституційний Суд України забезпечує пріоритет її норм щодо прав і свобод над іншими нормативно-правовими актами. Такі повноваження випливають і з тек­сту присяги судді Конституційного Суду України, в якій судді зобов'я­зуються «захищати конституційний лад держави, конституційні права та свободи людини і громадянина» (ст. 17 Закону України «Про Кон­ституційний Суд України»), глави 12 цього Закону «Особливості про­

 

 

вадження у справах щодо відповідності: положень чинних правових актів, зазначених у пункті 1 ст. 13 цього Закону, конституційним принципам і нормам стосовно прав та свобод людини і громадянина», а також з глави «Особливості провадження у справах щодо конститу­ційності правових актів, якими суперечливо регулюється порядок ре­алізації конституційних прав та свобод людини і громадянина».

За твердженням суддів Конституційного Суду України М. Д. Сав-ченка та В. П. Тихого, вчених Ю. М. Тодики, О. В. Марцеляка та ін., Конституційний Суд України самим фактом свого створення і діяль­ності покликаний гарантувати політичну і правову стабільність сусп­ільного життя, надійно охороняти права і свободи громадян, захища­ти, а не засуджувати. В епіцентрі його юрисдикції знаходяться основні права, людська гідність'.

Здійснюючи контроль за відповідністю Конституції України законів та інших правових актів, Конституційний Суд України може визнати їх чи окремі положення неконституційними, якщо вони не відповіда­ють Основному Закону. Визнані неконституційними закони, інші пра­вові акти втрачають чинність, а якщо їх дією було порушено консти­туційні права та свободи людини і громадянина, то вони фактично по­новлюються рішенням суду.

На захист прав і свобод людини і громадянина спрямовані також і рішення з питань офіційного тлумачення Конституції України та законів України. Зокрема, у справі за конституційним зверненням громадянки Дзюби Г. П. Конституційний Суд України дав тлумачення ч. 2 ст. 55 Конституції України, яку необхідно розуміти так, що кожен, тобто гро­мадянин України іноземець, особа без громадянства, має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин Украї­ни, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемлюють права і свободи громадяни­на України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді2.

Можливості Конституційного Суду України щодо захисту прав та свобод людини і громадянина певною мірою обмежені встановленими

 

 

формами конституційного контролю — абстрактним, факультативним наданням громадянам права звертатися до Суду лише з представниць­ких питань офіційного тлумачення Конституції України та законів Ук­раїни. Підстави для їх звернення також обмежені певними умовами, зокрема, наявністю неоднозначного застосування одних і тих самих положень Конституції України чи законів України судами України, іншими органами державної влади.

Немає необхідності перелічувати рішення Конституційного Суду України, в яких виявленні розбіжності Конституції України з положен­нями деяких законодавчих актів, що регулюють права людини в різних сферах нормативного регулювання, оскільки роз'яснювальний їх аналіз наведений у статтях суддів Конституційного Суду України М. В. Кос-тицького' та В. Є. Скоморохи2.

В основі рішень Конституційного Суду України лежить його пра­вова позиція, яка обумовлює зміст певного рішення.

Досліджуючи природу правових позицій, деякі вчені та практики відносять правові позиції до нормативних актів, інші асоціюють їх з

прецедентом3.

Розглядаючи цю проблему, М. В. Витрук справедливо звертав ува­гу на те, що «правові позиції Конституційного Суду РФ є правові вис­новки та уявлення Суду як результат інтерпретації (тлумачення) Судом духу та букви Конституції РФ і тлумачення ним конституційного змісту (аспектів) положення галузевих (діючих) законів та інших норматив­них актів у межах його компетенції, які знімають невизначеність у кон­кретних конституційно-правових ситуаціях і слугують правовою осно­вою кінцевих рішень (постанов) Конституційного Суду»4.

М. В. Вітрук робить обґрунтований висновок, що «правові позиції Конституційного Суду є новим правовим явищем. Їх природу та при­значення не можна розглядати в уже відомій системі категорій загаль­ної теорії права. Правові позиції Конституційного Суду Російської Федерації не є нормами права, прецедентами, актами офіційного тлу­

 

 

мачення норм права і т.д. ...Правова позиція лежить в основі висновку Конституційного Суду... у тому конституційному сенсі, якого йому на­дає тільки Конституційний Суд, інколи всупереч вже сформованій прак­тиці арбітражних судів або судів загальної юрисдикції»'. Таким чином, в основу рішень суду закладається дещо невиразне, що досі не має влас­ного правового змісту в загальній теорії права.

На думку цього ж автора, правові позиції не можуть лежати в уже відомій системі категорій загальної теорії права. Це досить сильне твер­дження передбачає, що ми маємо справу не просто з новим правовим явище, місце якого у відомій системі категорій права поки що не виз­начено, а з деяким позасистемним феноменом. Тим самим автор непря­мо виводить Конституційний Суд за межі загальних юридичних зв'язків єдиної судової системи, що певною мірою відбиває реальний стан ре­чей як по суті, так і через те, що система конституційної юстиції в ній знаходиться як метасистема на стадії формування2.

Правові позиції є категоріями так званого «м'якого» права й вира­жають певний рівень професійної правосвідомості, і в цій своїй якості вони є різновидом судового прецеденту3. Тому не тільки рішення Кон­ституційного Суду України та висловлена в цьому рішенні правова норма є джерелами права.

Виходячи з цього, доцільно було б передбачити в діючому законо­давстві про Конституційний Суд України порядок скасування або зміни його рішень, якщо змінюється правова позиція, виходячи з якої повинно бути вирішена дана справа.

Прокуратура — орган забезпечення прав та свобод людини і громадянина, законності та правопорядку

Відповідно до ст. 121 Конституції України прокуратура України становить єдину систему, на яку покладаються: підтримання держав­ного обвинувачення в суді; представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність,

 

 

дізнання, досудове слідство; нагляд за додержанням законів при вико­нанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням осо­бистої свободи громадян.

Прокурорський нагляд — це самостійний, специфічний вид дер­жавної діяльності, який повинен забезпечити виконання закону та його верховенство в усіх сферах життєдіяльності суспільства. Він здій­снюється від імені держави — України, репрезентує і захищає суспільні інтереси та інтереси фізичних і юридичних осіб. Основний зміст діяль­ності прокуратури — нагляд за додержанням та правильним застосу­ванням законів, які регулюють різноманітні блоки соціально-економі­чного життя суспільства, що по суті повинно забезпечити точне та од­накове їх застосування.

Під додержанням законів слід розуміти здійснення юридичними або фізичними особами приписаних законом дій та утримання від непра­вомірних дій. Застосування — це прийняття державними органами та посадовими особами відповідно до закону рішень, які є обов'язкови­ми для інших осіб і тягнуть за собою юридичні наслідки.

Прокуратура оцінює діяльність юридичних та фізични^ осіб з точ­ки зору відповідності її закону, не втручаючись при цьому у вирішен­ня їх господарських та оперативно-розпорядчих завдань.

Суб'єктами нагляду за додержанням та правильним застосуванням за­конів є Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори.

Слід зазначити, що у будь-якій державі є універсальна контрольна (наглядна) функція, яка випливає із суті публічності державної влади. Ця функція реалізується судовою гілкою влади, яка на конституційно­му рівні має на меті охорону конституції та забезпечує, з одного боку, відповідність законодавчих та інших нормативних актів Конституції і конституційним законам, а з другого — верховенство права в усій юри­дичній практиці та правозастосовній діяльності органів виконавчої влади, у тому числі й додержання прав громадян, гарантованих Консти­туцією і конституційними законами.

Специфіка діяльності органів, покликаних охороняти Конституцію України, повинна полягати в тому, що вона має комплексний характер і здійснюється однопрофільними органами, які мають різні функції щодо охорони Конституції, але об'єднані загальним спрямуванням. Інакше кажучи, ці органи мають особливу юрисдикцію і відповідну процедуру, відмінну від органів адміністративного контролю.

Триває дискусія щодо місця прокуратури у системі поділу влади. Ми виходимо з того, що: а) підпорядкування прокуратури виконавчій або

 

 

судовій владі на сучасному етапі може зруйнувати систему стримувань і противаг, яка склалась у державі; б) жодний з наявних державних органів не може взяти на себе наглядну функцію прокуратури за вико­нанням законів учасниками суспільних відносин; в) реалії сьогодення вимагають більш повного розкриття правозахисного потенціалу про­куратури як гаранта законності та верховенства Конституції.

При цьому посилення правозахисного потенціалу прокуратури може бути забезпечено шляхом перенесення пріоритетів загальнонаглядної діяльності на захист конституційних прав та свобод людини і громадя­нина, прямого закріплення обов'язку прокуратури здійснювати нагляд за відповідністю підзаконних актів конституційним правам і свободам лю­дини і громадянина.

Слід також відкинути поширену думку про «підзвітність суду про­куратурі» і прагнення розглядати прокуратуру як елемент судової вла­ди. Судова влада має здійснюватися лише судом, але це не означає не­правомірність механізмів, що забезпечують відповідність законові рішень судової влади як індивідуальних актів застосування права.

Соціальне призначення прокуратури як органу контрольно-нагляд­ної гілки влади потребує закріплення в законі таких її повноважень:

нагляд за відповідністю Конституції та законам України правових актів і дій органів виконавчої влади та місцевого самоврядування; нагляд за додержанням законів органами, що здійснюють оперативно-розшуко-ву діяльність, дізнання та досудове слідство; підтримання державного обвинувачення в суді і захист у суді майнових та інших інтересів дер­жави, а також нагляд за відповідністю судових актів Конституції та за­кону; нагляд за додержанням законів у місцях виконання кримінального покарання, а також застосування інших заходів примусового характе­ру. Прокурор також має бути наділений правом прийняти до свого про­вадження будь-яку кримінальну справу.

До факторів, які визначають особливості та перспективи розвитку прокуратури, ми відносимо такі: стан правопорядку і ефективності правозахисних механізмів на сучасному історичному етапі; характер взаємодії прокуратури з гілками державної влади; вітчизняні традиції забезпечення реалізації правових норм; загальновизнані принципи і норми міжнародного права; рекомендації Ради Європи, що зорієнтовані на західноєвропейські стандарти. У свою чергу, та обставина, що про­куратура є гарантом законності, безумовно створює додаткові можли­вості реалізувати цю її соціальну роль у всіх сферах державного і сус­пільного життя. При цьому в Європі немає єдиної схеми, яка визначає

 

 

межі завдань і повноважень прокуратури. Кожна прокурорська систе­ма повинна бути сумісна з культурою та історією країни, прийнята тим суспільством, у якому функціонує.

Наприкінці 1997 р. в Будапешті (Угорщина) відбулися установчі збори та Перша конференція Міжнародної асоціації прокурорів. Оці­нюючи факт створення цієї асоціації та її перспективи, учасники Кон­ференції підкреслили, що нова організація сприятиме зміцненню у громадській свідомості цілком очевидної, але не завжди і не всюди визнаної істини: прокуратура є джерелом справедливості, вона діє від імені суспільства та в інтересах суспільства; національне законодавство повинно враховувати тільки загальні принципи організації і діяльності прокуратури.

Конституція України суттєво обмежила функції, які здійснювала прокуратура згідно зі ст. 5 Закону України «Про прокуратуру», а саме:

з компетенції прокуратури виключені такі напрями її діяльності, як нагляд за додержанням законів усіма органами, підприємствами, уста­новами, організаціями, посадовими особами і громадянами (так званий «загальний нагляд»), а також розслідування діянь, що містять ознаки злочину (п.п. 1, 3 ст. 5 Закону України «Про прокуратуру»).

У той же час відповідно до п. 9 розділу XV Конституції України («Перехідні положення») прокуратура продовжує виконувати відпові­дно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуван­ням законів та функцію попереднього слідства — до введення в дію за­конів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

Що ж стосується загального нагляду, то необхідність здійснення цієї функції прокуратурою принаймні на перехідний період побудови право­вої держави відстоюється багатьма вченими та практичними працівника­ми. Україна переживає перехідний період свого розвитку, який супровод­жується кризовими явищами в усіх галузях державної діяльності та су­спільного життя, що само по собі не зумовлює усунення такого важливого стабілізуючого фактору, як загальнонаглядна діяльність прокуратури.

Нагляд, що здійснюється зараз за виконанням законів у сфері дер­жавного управління, економіки, охорони прав і свобод громадян, тоб­то у галузі прокурорського нагляду, який звикли називати загальним універсальним наглядом, викликає гострі дискусії. Пропозиція ради­кальних опонентів прокуратури щодо ліквідації загального нагляду базується в тому числі й на тому, що в багатьох розвинутих країнах

 

 

подібну функцію прокуратура не здійснює. Проте для сучасної Украї­ни необхідний саме такий тип прокуратури, її організація та напрями діяльності об'єктивно залежать від соціальних, економічних, політич­них та інших умов життєдіяльності суспільства.

Прихильники беззастережного звуження компетенції прокуратури стверджують, що способом захисту прав громадян і суспільства повин­на бути тільки судова влада. Безумовно, судовий порядок захисту прав і свобод, який поступово розширюється, є найбільш надійним і ефек­тивним. Однак це не дає підстав стверджувати, що правозахисна діяльність прокуратури підмінює «право громадян на суддю», обмежує їх можливість оскарження до суду порушень законності. У демократич­ному суспільстві повинна бути «багатоканальна» система охорони і захисту прав людини. Тим більш це важливо для України, де є досить можливостей для порушення основних прав і свобод.

Поставлені перед прокуратурою завдання досягаються у результаті використання сукупності різноманітних за характером повноважень, що дає підстави говорити про багатофункціональність прокуратури.

Становлення судової влади та реалізація принципу змагальності обу­мовили виключення суду з числа об'єктів прокурорського нагляду. Проку­рор не здійснює функції нагляду за додержанням законів у процесі розгляду справ у судах. Він є учасником судового процесу і користується правами, рівними з правами інших учасників судового засідання. Діяльність про­курора у суді визначена Конституцією України у двох напрямках — підтри­мання державного обвинувачення та представництво інтересів громадя­нина або держави в суді у випадках, визначених законом.

Робота із зверненнями (заявами та скаргами) громадян та юридич­них осіб посідає значне місце у багатоаспектній діяльності прокурату­ри. Це випливає із ст. 40 Конституції України, а також закріплене в п. 2 ст. 4 Закону «Про прокуратуру». Завдання прокуратури — захищати гарантовані Конституцією, іншими законами України, міжнародними правовими актами соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи людини і громадянина. При цьому слід враховувати, що захист у межах прокурорської компетенції прав і свобод громадян на засадах їх рівності перед законом незалежно від національного та соціального походження, мови, освіти, ставлення до релігії, політичних переконань, службового і майнового стану та інших ознак розглядається як один із принципів організації і діяльності прокуратури (п. З ч. 1 ст. 6 Закону України «Про прокуратуру).

Ця діяльність прокуратури складається із двох частин: а) розгляд заяв та скарг безпосередньо в органах прокуратури різного рівня; б) нагляд

за додержанням встановленого порядку розгляду звернень усіма органа­ми, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами.

Відповідно до ч. 1 ст. 12 Закону прокурор розглядає заяви і скарги про порушення прав громадян та юридичних осіб, крім скарг, розгляд яких віднесено до компетенції суду.

Органи прокуратури, їх керівники та інші посадові особи у межах своїх повноважень зобов'язані:

- скасовувати або змінювати оскаржувані рішення у випадках, пе­редбачених законодавством України, якщо вони не відповідають зако­ну або іншим нормативним актам; невідкладно вживати заходи до при­пинення неправомірних дій; виявляти, усувати причини та умови, що спричинили порушення;

- забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих за заявою чи скаргою рішень;

- у разі визнання заяви чи скарги необгрунтованою роз'яснити по­рядок оскарження прийнятого щодо неї рішення;

- не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам тощо.

Для виконання прокурорами покладених на них наглядних завдань їм надані необхідні повноваження, які за своїм змістом та призначен­ням можуть бути розділені на три основні групи.

1. Повноваження у виявленні порушень законів, причин порушень та умов, що їм сприяють.

2. Повноваження, спрямовані на усунення порушень законів, при­чин та умов, що їм сприяють.

3. Повноваження у притягненні порушників закону до відповідаль­ності.

Виявивши порушення вимог закону, прокурор зобов'язаний:

- опротестувати акти Прем'єр-міністра України, Кабінету Міністрів України, уряду Автономної Республіки Крим, міністерств, державних комітетів та відомств, інших органів державної влади та місцевого са­моврядування;

- опротестувати або скасувати накази, розпорядження адміністрації місць попереднього ув'язнення;

- звільнити осіб, які незаконно перебувають у місцях попередньо­го ув'язнення (п. З ч. 2 ст. 44 Закону);

- внести подання або протест на рішення місцевих рад (п. 2 ч. 2 ст. 20 Закону);

- внести приписи по усуненню очевидних порушень закону (п. 4 ч. 2 ст. 20 Закону) або представити подання до державних органів, гро­

 

 

мадських організацій та посадовим особам про усунення порушень закону та умов, що їм сприяли ( п. 5 ч. 2 ст. 20 Закону);

- притягнути правопорушників у встановленому законом порядку до кримінальної відповідальності; порушити дисциплінарне провад­ження або провадження про адміністративне порушення, передати ма­теріали на розгляд громадських організацій (п. З ч. 2 ст. 20 Закону).

Конституція України називає як функцію органів прокуратури пред­ставництво інтересів держави або громадян у суді. Правова суть цієї нової функції активно обговорювалися в літературі'. М.В. Руденко прийшов до обгрунтованого висновку про те, що функцію прокурату­ри слід відрізняти від представництва як інституту процесуальних га­лузей права (цивільно-процесуального, господарсько-процесуального), і приводами представництва прокурором інтересів громадян або дер­жави в суді є не лише звернення до прокуратури громадян, органів ви­конавчої влади, місцевого самоврядування, їх посадових осіб, юридич­них осіб, оголошення засобів масової інформації, але й безпосереднє з'ясування прокурором у ході перевірок дотримання та використання законів порушення інтересів громадян або держави2.

Основами офіційного представництва прокуратурою інтересів в суді є з'ясовані законом факти порушення закону, що обумовлюють обов'яз­ковість для прокуратури відновити порушене право шляхом відповідного звернення до суду. Стосовно захисту прав та законних інтересів громадян таке зобов'язання прокурора обумовлюється нездатністю самого громадя­нина звернутися до суду за захистом порушених прав та інтересів внаслі­док стану здоров'я або з інших поважних причин (інвалідність, похилий вік, хвороба, сирітство, малозабезпеченість, безробіття, відсутність певного місця проживання, конфлікти у сім'ї, одинокість тощо). Відносно захисту інтересів держави — нездатність відповідного державного органу з яки­хось об'єктивних причин самостійно звернутися до суду або небажання посадових осіб використовувати це право внаслідок зловживання службо­вим положенням або владою.

 

 

Важливо підкреслити, що для з'ясування правової природи даної функції прокуратури необхідно виходити з вимог статей 3 та 13 Кон­ституції України, відповідно до яких держава забезпечує захист прав та свобод громадянина, а також захист прав усіх суб'єктів права влас­ності та господарювання, соціальну спрямованість економіки. Цей за­хист здійснюють всі державні органи, у тому числі й прокуратура, яка представляє в суді інтереси не лише громадян, але й держави (п. 2 ст. 121 Конституції України). Через захист інтересів держави органи про­куратури захищають права і свободи громадянина, і навпаки, забезпе­чуючи права та свободи громадянина, вони одночасно захищають дер­жавні інтереси. Звідси завдання цієї функції: відновлення порушених державних інтересів або прав, свобод та законних інтересів громадян;

б) застосування заходів по усуненню причин та умов, що спричинили ці порушення; в) притягнення до встановленої законом відповідаль­ності осіб, винних у даних правопорушеннях'.

Стосовно важливості цієї функції прокуратури Конституційний Суд України у своєму рішенні по справі .№1-1/99 від 8 квітня 1999 року підкреслив, що під представництвом Прокуратурою України інтересів громадянина або держави в суді, виходячи із змісту п. 2 ст. К21 Консти­туції України, необхідно розуміти правовідносини, в яких прокурор, реалізуючи окреслені Конституцією України та законами України по­вноваження, забезпечує в суді процесуальні дії, направлені на захист інтересів громадянина та держави. Ці дії включають у себе подання прокурором у суд позовної заяви, його участь у розгляді справи по по­зовній заяві, а також в розгляді судом якої-небудь іншої справи, пору­шеної за ініціативою прокурора або за ухвалою суду, якщо це необхід­но для захисту інтересів громадянина або держави2.

Повноваження прокурорів, за умови їх повного та правильного за­стосування, забезпечують ефективність прокурорського нагляду, своє­часність виявлення порушень закону, причин та умов, що їм сприяють, усунення порушень закону, запобігання їм, притягнення винних до відповідальності.

Реалізація прокурором його повноважень здійснюється у формі відпо­відних актів, які є юридичними фактами, що породжують прокурорсько-наглядні правовідносини між прокурором, з одного боку, і відповідними

 

 

посадовими особами, колегіальними органами підприємств, установ та організацій (а у ряді випадків — і з громадянами) — з другого.

Боротьба зі злочинами та іншими правопорушеннями, що посяга­ють на честь і гідність, життя та здоров'я, власність громадян та юри­дичних осіб, є однією з основних функцій держави. Успішність бороть­би зі злочинністю та іншими правопорушеннями значною мірою зале­жить від ефективності діяльності органів, спеціально уповноважених на це. Разом з тим ця боротьба повинна вестися не довільними, а лише законними методами. Саме тому Конституцією України (п. 2 ст. 121) на прокуратуру покладено функцію нагляду за дотриманням законів орга­нами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досу-дове слідство.

Відповідно до Перехідних положень, що містяться у розділі XV Конституції України, на період формування системи досудового слідства і надання чинності законам, які регулюють її функціонуван­ня, прокуратура продовжує здійснювати функції, покладені на неї чин­ним законодавством, зокрема, функцію досудового слідства. І це є пра­вильним, бо забезпечує ефективність прокурорського нагляду в досу-дових стадіях кримінального процесу.

Відповідно до Закону України «Про прокуратуру» одним із напрямів діяльності прокуратури є нагляд за додержанням законів органами, що ведуть боротьбу зі злочинністю та іншими правопорушеннями і роз­слідують діяння, які містять ознаки злочину (п. 2 ст. 5 Закону).

Згідно зі ст. 14 Закону України «Про оперативно-розшукову діяль­ність» нагляд за дотриманням законів при проведенні оперативно-роз-шукової діяльності здійснюється Генеральним прокурором України, прокурором Автономної Республіки Крим, прокурорами областей і прирівняними до них міст Києва і Севастополя.

Оперативно-розшукова діяльність — це система гласних і неглас­них пошукових, розвідувальних і контррозв іду вальних заходів, що здійснюються із застосуванням оперативних і оперативно-технічних засобів для пошуку і фіксації даних про протиправну діяльність окре­мих осіб і груп з метою припинення і розкриття правопорушень (ст. 1, 2 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність»).

Підстави і порядок здійснення оперативно-розшукових заходів рег­ламентуються Законом «Про оперативно-розшукову діяльність».

У частині 5 ст. 9 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» вказується на те, що при проведенні оперативно-розшуко­вих заходів не допускається порушення прав і свобод людини та юри­дичних осіб. Окремі обмеження цих прав і свобод мають винятковий

 

 

та тимчасовий характер і можуть застосовуватися лише з санкції про­курора або судді щодо особи, у діях якої є ознаки злочину, у випадках, передбачених законодавством України, з метою захисту прав і свобод інших осіб, безпеки суспільства.

Стаття ЗО Закону України «Про прокуратуру» конкретизує завдан­ня стосовно нагляду за додержанням законів органами досудового слідства.

Змістом діяльності прокурора тут є вжиття заходів до того, щоб органи дізнання і слідства:

1) дотримувались передбаченого законом порядку порушення кри­мінальних справ, розслідування діянь, що містять ознаки злочину, про­ведення оперативно-розшукових заходів, застосування технічних за­собів, припинення та закриття справ, а також дотримувались термінів провадження слідства та тримання під вартою;

2) розслідуючи злочини, неухильно виконували вимоги закону про всебічне, повне і об'єктивне дослідження всіх обставин справи, з'ясо­вували обставини, що викривають чи виправдовують обвинуваченого, а також пом'якшують чи обтяжують його відповідальність;

3) виявляли причини вчинення злочинів і умови, що сприяють цьо­му, вживали заходів до їх усунення.

Відповідно до чинного кримінально-процесуального законодавства (ст. 227 КПК України) формами прокурорського нагляду за законністю діяльності органів досудового слідства є: а) перевірка законності та обгрунтованості притягнення до кримінальної відповідальності осіб, що вчинили злочини; б) перевірка законності та обґрунтованості зас­тосування заходів процесуального примусу; в) перевірка законності та обгрунтованості провадження окремих слідчих дій; г) перевірка закон­ності та обґрунтованості порушення, припинення і закриття криміналь­них справ. У зв'язку з цим прокурор:

- вимагає від органів досудового слідства для перевірки кримі­нальні справи, документи, матеріали та інші відомості про вчинені зло­чини, перебіг дізнання, попереднього слідства і встановлення осіб, які вчинили злочини; перевіряє не менш як один раз на місяць виконання вимог закону про прийняття, реєстрацію і вирішення заяв та повідом­лень про вчинені або ті, що готуються, злочини;

- скасовує незаконні і необгрунтовані постанови слідчих та осіб, які провадять дізнання;

- дає письмові вказівки про розслідування злочинів, про обрання, зміну або скасування запобіжного заходу, кваліфікацію злочину, про­ведення окремих слідчих дій та розшук осіб, які вчинили злочин;

 

 

- санкціонує звільнення обвинуваченого з посади та інші дії слідчо­го і орану дізнання у випадках, передбачених законом;

- продовжує строк розслідування у випадках і в порядку, встанов­лених законом;

- повертає кримінальні справи органам досудового слідства зі свої­ми вказівками щодо провадження додаткового розслідування;

- дає згоду на подання слідчого та бере участь у засіданні суду про обрання запобіжного заходу тримання під вартою, накладення арешту на кореспонденцію та зняття інформації з каналів зв'язку, обшуку житла чи іншого володіння особи;

- дає згоду на подання слідчого або особисто ініціює направлення кримінальної справи до суду для вирішення питань про звільнення від кримінальної відповідальності внаслідок зміни обстановки, закриття кримінальної справи у зв'язку з дійовим каяттям, з примиренням об­винуваченого, підсудного з потерпілим, із застосуванням примусових заходів виховного характеру, з передачею особи на поруки або із закін­ченням строків давності.

Відповідно до п. З ст. 121 та п. 7 ст. 129 Конституції України про­курор зобов'язаний підтримувати державне обвинувачення в суді у всіх кримінальних справах. Прокурор, що бере участь у розгляді справ у судах, додержуючись принципу незалежності суддів і підпорядкуван­ня їх тільки закону, сприяє виконанню вимог закону про всебічний, повний та об'єктивний розгляд справ і прийняття таких, що базують­ся на законі, судових рішень (ст. 34 Закону України «Про прокуратуру»).

Правове становище і повноваження прокурора в суді першої інстанції регламентується процесуальними кодексами і Законом Украї­ни «Про прокуратуру». Так, ст. 264 КПК України визначає, що проку­рор підтримує перед судом державне обвинувачення, бере участь у дослідженні доказів, висловлює свою точку зору з питань, що виника­ють під час судового розгляду, свої міркування з приводу застосування кримінального закону і міри покарання підсудного, має право змінити обвинувачення або відмовитися від нього. Доцільно підкреслити, що процесуальне положення прокурора під час розслідування цивільних справ, господарських спорів, кримінальних справ в усіх судових інстан­ціях визначається як рівноправної сторони.

Згідно зі ст. 118 ЦПК України прокурор має право звернутися до суду із заявою про захист прав і законних інтересів громадян і інтересів держави. При цьому прокурор може порушити справу як позовного провадження, так і провадження у справах, що виникають з адмініст­ративно-правових відносин і окремого провадження.

 

 

Закон надає право прокуророві в окремих випадках брати участь у розгляді справ у господарських судах. Так, у ст. 29 Господарського про­цесуального кодексу йдеться про те, що прокурор бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, порушену за позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгля­ду для представництва інтересів громадянина або держави. З метою вступу у справу прокурор може подати апеляційне, касаційне подання, подання про перегляд рішення за нововиявленими обставинами або повідомити суд і взяти участь у розгляді справи, порушеної за позовом інших осіб. Відмова позивача від позову, поданого прокурором в інте­ресах держави, не позбавляє прокурора права підтримувати позов і вимагати вирішення спору по суті.

Стаття 373 Закону України «Про прокуратуру» та чинні процесу­альні кодекси надають прокурору право у випадку незгоди з вироком або іншим судовим рішенням звернутися з апеляційним або касацій­ним поданням в апеляційну або касаційну інстанцію по суті скасуван­ня або зміни відповідного рішення суду, забезпечуючи там самим за­хист прав і законних інтересів громадян та юридичних осіб.

Нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів приму­сового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи люди­ни, здійснюється прокурором. Розпорядження прокурора, що стосують­ся виконання вироків, ухвал і постанов суду, є обов'язковими для всіх органів і посадових осіб, які їх виконують.

Прокурорський нагляд за додержанням закону при виконанні судо­вих рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян, покликаний забезпечити дотримання та правильне застосування кримінально-виконавчого та іншого законодавства усіма суб'єктами, що беруть участь у виконанні кримінальних покарань, а точніше, що стосується виконання примусових рішень судів (Закон України «Про виконавче провадження»).

Завданнями прокурорського нагляду в цій сфері є додержання за­конів про: своєчасність та правильність виконання заходів примусового характеру; правильність реалізації таких заходів; законність та обгрун­тованість звільнення громадян від заходів примусового характеру.

Предметом прокурорського нагляду в цій галузі прокурорського нагляду є додержання законності під час перебування осіб у місцях по­переднього ув'язнення, слідчих ізоляторах, кримінально-виконавчих установах відкритого типу, арештних домах, інших установах кримі­

 

 

нально-виконавчої системи, додержання встановленого кримінально-виконавчим законодавством порядку та умов тримання або відбування покарання особами у цих установах, їх прав і виконання ними своїх обов'язків.

Завданням прокурорського нагляду у цій сфері є сприяння забезпе­ченню виконання кримінального покарання; недопущення заподіяння засудженим фізичних страждань або приниження їх гідності; своєчас­не виявлення і усунення правопорушень; профілактика правопорушень і умов, що їм сприяли; поновлення порушених прав засуджених.

У цілому діяльність прокуратури у цій сфері нагляду повинна спря­мовуватись на додержання та правильне застосування законів, охоро­ну від неправомірних посягань на особисті права і свободи людини і громадянина.

Для виконання завдань нагляду за додержанням законів у місцях позбавлення волі прокурору надані такі повноваження: у будь-який час відвідувати їх з перевірками; опитувати осіб, що перебувають під вар­тою; знайомитися з документами, на підставі яких особи були поміщені до цих установ. У разі встановлення фактів незаконного (безпідстав­ного) тримання осіб під вартою прокурор зобов'язаний негайно звільнити затриманого чи заарештованого. Крім вказаного він повинен відповідно до положень ст. 24 Закону України «Про прокуратуру», за­лежно від характеру порушення закону, прийняти вмотивовану поста­нову про дисциплінарне провадження; провадження про адміністратив­не правопорушення або про порушення кримінальної справи щодо винних осіб.

 

 

ІЛШЕШ

Органи

і

в Україні

Однією з форм реалізації народовладдя і одним із найважливіших демократичних інститутів суспільства і держави є місцеве самовряду­вання, яке значно впливає на становлення та розвиток державності в Україні, сприяє децентралізації державної влади, активізації участі населення в управлінні державними та місцевими справами, вирішенні соціально-економічних питань.

Місцеве самоврядування згідно із статтями 7, 140 Конституції Укра­їни' та п. 1 ст. 2 Закону України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні»2 (далі — Закону) — це визнане і гаранто­ване державою право і реальна здатність територіальної громади — жи-телів села, селища та міста — безпосередньо або через створені орга­ни самостійно вирішувати питання місцевого значення. Саме таке виз­начення місцевого самоврядування дає підстави розглядати питання про організацію і діяльність його органів як головних, постійно пра­цюючих суб'єктів самоврядування, в аспекті зв'язку з проблемами фор­мування державності в Україні.

Для характеристики ролі та місця органів місцевого самоврядуван­ня в формуванні державності в Україні важливим є визначення понят­тя органу місцевого самоврядування, яке безумовно пов'язане з загаль­ним поняттям державного органу. В юридичній науці визнано, що виз­начення поняття державного органу різняться залежно завдань та мети дослідження, рівня роботи (монографія, підручник), кількості власти­востей, які його визначають3. Так, в одному із підручників з конститу­ційного права України державний орган (громадянин або колектив гро­мадян) визначається як відносно відокремлена частина єдиної систе­

 

 

ми органів державної влади, побудованої за конституційним принци­пом поділу влади, особовий склад якого об'єднується правовими зв'яз­ками в одне ціле (якщо це не одноособовий орган) і який створюється у визначеному законом порядку та здійснює функції на підставі держав­но-владних повноважень на певній території за допомогою певних форм організації і методів діяльності'.

Аналіз сучасної юридичної літератури показує, що автори, форму­люючи поняття органу місцевого самоврядування за умови зміни виз­начення системи, в якій він діє, та принципу організації, як правило, використовують визначення, що міститься в законодавстві, і акцент робиться на відмінностях органів місцевого самоврядування та органів державної влади. Найбільш широко вживається поняття органу місце­вого самоврядування як органу, який обирається населенням або інши­ми органами, обраними населенням, і якому доручається здійснення завдань місцевого самоврядування2.

Заслуговує на увагу питання про класифікацію органів місцевого самоврядування за складом. У літературі з теорії держави і права, як правило, вказується, що орган може складатися з одного громадянина або з колективу громадян3. Представники адміністративно-правової науки під органом розуміють певну організацію, тобто групу людей, що об'єдналися для досягнення відповідної мети4. Виходячи з зазначено­го, органи поділяються на колегіальні, де рішення приймається колек­тивом громадян — колегією, та єдиноначальні, де питання вирішуються керівником цього органу.

В одному з підручників з теорії держави і права органи класифіку­ються на одноосібні та колегіальні залежно від кількісного складу органів публічної влади та порядку прийняття рішень5. Тобто керівник органу і є органом, що з наукової точки зору не зовсім логічно, бо органом є, як

 

 

правило, організований колектив. Однак деякі вчені вказують на винят­ки, до яких належать особливий одноосібний вид органів — посадових осіб'. Отже, можна зробити висновок, що при класифікації органів до­цільно враховувати назву органу (колективна, одноосібна), його струк­туру і кількісний склад та порядок прийняття рішень (колегіальний, одноосібний). З врахуванням зазначених критеріїв можна виокремити два види органів публічної влади — одноосібні та колективні, причо­му колективні поділяються на колегіальні та єдиноначальні. Колективні органи мають колективну назву (рада, виконавчий комітет), можуть мати в складі інші органи (посадових осіб) зі своїми повноваженнями і правом прийняття правових актів. Для одноосібних органів характер­ним є те, що вони мають одноосібну назву (президент, губернатор) і не мають у складі інших органів (посадових осіб), які наділені правом самостійно вирішувати окремі питання загальних для органу повнова­жень шляхом прийняття правових актів.

Важливе значення для характеристики системи органів місцевого самоврядування має визначення поняття «система». У філософській літературі система визначається як упорядкована чисельність взаємо­пов'язаних елементів, що має структуру та організацію2. У державно-правовій науці говориться, що система — категорія більш об'ємна, складає організаційно-структурну будову системи зі стійких компо­нентів, а також її функціонування, весь діючий механізм3. Отже, коли йдеться про систему органів, то мається на увазі якась цілісна су­купність одиниць, взятих як одне ціле з єдиними завданнями, які де­терміновані функціями, покладеними на цю сукупність. Залежно від кількості та якості зв'язків між елементами однопорядкові системи відрізняються між собою. Саме завдяки організаційній структурі можна охарактеризувати систему як сукупність взаємопов'язаних елементів.

Конституція України (ст. 140), Закон (п. 2 ст. 2) визначають, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські, районні в містах (у разі їх створення) ради та їх вико­навчі органи, а також через районні та обласні ради.

 

 

Внаслідок існуючих об'єктивних причин територіальні громади в Україні як первинні суб'єкти місцевого самоврядування сьогодні прак­тично не здатні безпосередньо реалізовувати своє право на самовряду­вання, що приводить деяких вчених до думки про спірність закріплен­ня громади як основного елементу місцевого самоврядування'. Євро­пейська Хартія місцевого самоврядування (далі — Хартія) в ст. З основним елементом місцевого самоврядування визнає теж органи, а не територіальні колективи2. З цим погоджується і О. Ф. Фрицький, го­ворячи про те, що державні і місцеві справи спроможні на місцях здійснювати відповідні органи, які працюють, на відміну від громади, постійно, кваліфіковано і повинні нести відповідальність за свою діяльність, що не властиво територіальній громаді3.

Більш слушну думку висловлює О. Р. Єрьомін, підкреслюючи, що за основу теоретичних уявлень про місцеве самоврядування доцільно брати не стан муніципалізації в тій чи іншій країні, який здатний підпа­дати під вплив великої кількості приватних локальних факторів, а саме історичне бачення місцевого самоврядування4. Так, якщо звернутися до основної теорії місцевого самоврядування — громадської, то характер­ним є те, що саме територіальний колектив є носієм права на місцеве самоврядування, а держава лише визнає та гарантує це право.

Таким чином, при різних висновках про сутність місцевого само­врядування головним його суб'єктом доцільно визнати саме територі­альні колективи, громади. Тільки виходячи з цього, можна з'ясувати сутність органів місцевого самоврядування (представницьких і вико­навчих), їх організацію та діяльність, співвідношення між собою і те­риторіальною громадою.

Оскільки територіальна громада не в змозі здійснювати більшість функцій з управління місцевими справами безпосередньо, вони вико­нуються представницьким органом — радою, яка є єдиним органом, що уособлює територіальну громаду та може виступати від її імені.

Сільські, селищні, міські, районні у місті, районні, обласні ради є складовою системи місцевого самоврядування; їх організаційна струк­тура включає різні елементи: власне рада, постійні комісії, депутати, а

 

 

також відповідний голова, секретар ради, виконавчий комітет, відділи, управління та інші органи і посадові особи.

Місцеве самоврядування в Україні згідно з Законом передбачає лише одну можливу модель організації представницьких органів неза­лежно від рівня (село, селище, місто, район, область), тому і структу­ра місцевих рад на всіх рівнях буде відносно однаковою. Передусім, вони складаються з депутатів, які обираються виборцями відповідної території на основі загальних принципів виборчої системи строком на чотири роки. Різниця лише в кількості депутатів, яку визначає закон про їх вибори, а також в кількості структурних підрозділів та відповідно взаємовідносин між ними. Так, сільські, селищні, міські районні в місті ради, що представляють відповідні територіальні громади, мають свої виконавчі органи. В обласних і районних радах, які представляють інте­реси територіальних громад сіл, селищ та міст, виконавчі органи згідно з Законом не створюються. Обласну, районну, районну у місті раду очо­лює голова ради, а сільську, селищну, міську — відповідно сільський, селищний, міський голова. Міські ради, особливо міст обласного зна­чення, мають розгалужену систему відділів, управлінь. Для сільської і селищної рад характерним є створення лише виконавчого'комітету, до того ж в сільських радах сіл, територіальна громада яких налічує не більше 500 жителів, виконавчі органи можуть взагалі не створюватись.

Наявність у системі місцевого самоврядування районних у місті рад, які можуть утворюватися згідно з Законом за рішенням територі­альної громади міста або міської ради (п. 2 ст. 4), сьогодні має неодноз­начне розуміння і в теорії, і в практиці місцевого самоврядування. Це породжується суперечливими нормами Конституції України, Закону. Так, відповідно до ч. 5 ст. 140 Конституції України питання організації управління районами в містах належать до компетенції міських рад, а ч. 1 ст. 142 Конституції України визначає територіальні громади райо­нів у містах суб'єктами права комунальної власності, якою може воло­діти від імені територіальної громади тільки обрана нею рада, що кон­ституційне передбачає її обов'язкове утворення.

Серед вчених існують різні думки з цього питання. Так, В. Лаврик вважає, що районна в місті рада є складовою міста як суб'єкта місце­вого самоврядування, а також представницьким органом частини гро­мадян міста, які мешкають на території району'. В. Борденюк, навпа­ки, стверджує, що місцеве самоврядування в містах з районним поділом

 

 

повинно пов'язуватися з районними у місті територіальними громада­ми, і це передбачає існування наділених реальними повноваженнями, матеріальними і фінансовими ресурсами відповідних районних у місті органів місцевого самоврядування, а міська рада має право вирішувати питання організації управління районами у містах не шляхом ліквідації районних рад, а через поділ повноважень, об'єктів комунальної власності між міським і районними рівнями місцевого самоврядування'.

Вирішення питання про районні в містах ради, безумовно, залежить від з'ясування питання про можливість визначити територіальну гро­маду району в місті як окремий суб'єкт місцевого самоврядування. Використання в Конституції України терміна «територіальна громада» щодо населення району міста викликає сумнів, тому що поняття тери­торіальної громади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування не можна ототожнювати з терміном «населення адміністративно-тери­торіальної одиниці». Як слушно зауважує А. С. Бурмистров, поняття територіальної громади підкреслює особливий зв'язок фізичних осіб з відповідною локальною територією і їх особливий зв'язок між собою, який не лише визначає формування особливих місцевих потреб, але й створює соціальні підстави для консолідації фізичних осіб в суспільство, здатне виступати суб'єктом місцевого самоврядування2. А оскільки пи­тання стосується міського населення, то головне значення, наголошує А. Т. Назарко, мають якісні характеристики населення, його структуро­ваність, де визначальним фактором є економічна та демографічна само­достатність, тобто можливість саморозвиватися і самозабезпечуватися3. Місто є єдиним цілим «організмом», в основі якого лежить єдина терито­ріальна громада, котра за своїм бажанням може поділятися на відповідні частки. Райони у місті можна визначити як форму здійснення права на місцеве самоврядування, і статус їх органів повинен визначатися відпо­відною територіальною громадою міста чи радою.

В Україні деякі міські ради, реалізуючи визначене Законом право, прийняли рішення про ліквідацію районних у місті рад як органів місцевого самоврядування, створили районні адміністрації та інші структури виконавчих органів міської ради. Аналогічно вирішено пи­тання в містах з районним поділом Російської Федерації, де в районах

 

 

міст, як правило, створюються тільки виконавчі органи місцевого са­моврядування — адміністрації, які є структурними підрозділами міських виконавчих органів місцевого самоврядування', а населення району в місті є частиною територіальної громади міста.

Порівняння діяльності районних у місті рад та їх органів, а також діяльності територіальних структур міських виконавчих органів, що мають місце в окремих містах України, дозволяє стверджувати про недоцільність існування представницьких органів на рівні району в місті. Характер питань, які виносяться на сесії рад, порядок роботи цих органів, гальмування в загальноміському управлінському процесі, підконтрольність, підзвітність та відповідальність перед загальномі­ськими виконавчими органами виконавчих органів районних у місті рад на практиці свідчать про неефективність, недоцільність та нееко­номічність такого управління.

Тому в районах міст доцільно створювати виконавчі органи міської ради, які, перебуваючи в системі міського самоврядування, мають бути підзвітними та підконтрольними загальноміській владі. Саме завдяки цьому можна забезпечити управління містом як злагодженою системою, з одночасним залученням до цього членів територіальної громади міста.

Для розвитку місцевого самоврядування і зміцнення державності в Україні важливе значення має зміна правового статусу обласних та районних рад, які згідно з Законом лише представляють спільні інте­реси територіальних громад сіл, селищ, міст і навряд чи їх можна відне­сти до повноправних, самостійних органів місцевого самоврядування. Особливо це стосується обласних рад.

Обласна рада як вищий представницький орган регіону, не має виз­наченого окремим законом статусу органу регіонального самоврядуван­ня, свого самостійного бюджету, комунальної власності та виконавчих органів; фактично позбавлена повноважень вирішувати найважливіші питання життя та розвитку регіону. Обласна державна адміністрація, яка як орган державної виконавчої влади здійснює свої контрольно-наглядові функції та делеговані їй (Законом) від обласної ради виконав­чо-розпорядчі функції, має більше повноважень у вирішенні питань регіону, ніж виборний представницький орган — рада. Крім цього, ад­міністрація фактично здійснює не властиві їй повноваження органу місцевого самоврядування, вирішує багато соціально-економічних пи­

 

 

тань регіону, які віднесені або доцільно віднести до повноважень органів місцевого самоврядування.

Для вдосконалення, самостійності і ефективності діяльності облас­них рад доцільно відновити обласні ради як органи регіонального са­моврядування зі своїми виконавчими органами; окремим законом виз­начити їх статус, надати їм право мати комунальну власність, форму­вати і затверджувати власний самостійний бюджет з визначених законом джерел, приймати нормативно-правові акти з найважливіших питань життя регіону; перетворити державні адміністрації в урядові представництва на місцях тільки з наглядово-контрольними повнова­женнями, ліквідувати політично-адміністративний тиск з боку адміні­страцій на обласні ради, їх підміну.

Місцева рада в широкому розумінні є єдиною організаційною струк­турою, яку очолює колегіальний орган — рада у вузькому розумінні. Можливість ефективного здійснення радою своїх повноважень залежить від кількісного складу ради. Вчені не мають одностайної думки щодо кількісного складу ради. На практиці в окремих країнах це питання ви­рішується по-різному. Можна погодитися з думкою В. О. Баранчикова про те, що наукове обґрунтування кількісного складу представницьких органів повинно розроблятись з урахуванням багатьох факторів, але од­ночасно необхідно керуватися головною метою — перетворення пред­ставницького органу в ефективно працюючу установу'.

У сучасних умовах в Україні для створення працюючих рад доціль­но значно скоротити кількісний склад депутатів місцевих рад усіх рівнів і запровадити виконання ними своїх обов'язків на постійній основі, надати радам більше повноважень з управління, які згідно з законодав­ством належать виконавчим органам. Одночасно система виконавчих органів має бути скорочена, а характер їх повноважень змінений: вони повинні більше займатися вирішенням питань реалізації рішень ради, а також оперативних питань управління. Це буде сприяти підвищенню можливостей територіальної громади впливати на вирішення місцевих справ, оскільки депутат буде відповідати не тільки за рішення, але й за їх реалізацію, що вплине на якість та обгрунтованість прийняття окремих рішень, а також зблизить діяльність представницького і вико­навчих органів.

Сьогодні місцеві ради не в змозі виконувати в повному обсязі функції місцевого самоврядування, в тому числі і виконавчо-розпорядчі функції. Виконання більшості з них покладається на їх виконавчі орга-

 

 

ни, які як органи місцевої ради є формою її роботи і поряд з іншими формами, забезпечують здійснення радою функцій місцевого самовря­дування. Тобто організація місцевого самоврядування здійснюється за одним з важливих його принципів — принципом горизонтальної суб-сидіарності. Згідно з цим принципом територіальна громада повинна вирішувати загальні, найбільш важливі питання місцевого життя. За радою також закріплюються відповідні функції та повноваження, в тому числі виключні повноваження ради, які вона вирішує безпосередньо і вирішення яких не може передати іншим органам. Виконавчі органи ради повинні здійснювати виконавчо-розпорядчі функції та повнова­ження, які надає їм рада. При цьому за радою залишається право ви­рішувати питання, передані нею до відання своїх виконавчих органів. Таким чином, зазначений принцип субсидіарності необхідно розуміти як похідність функцій та повноважень від громади раді, а від ради — виконавчим органам ради.

Неможливість місцевої ради безпосередньо здійснювати більшість функцій з управління зумовлена існуванням ряду соціально-економіч­них, функціональних, організаційних об'єктивних підстав, про що неодноразово йшлося в юридичній літературі'. Крім того, науково-тех­нічний прогрес, постійне ускладнення процесу управління, політичні ситуації, які впливають на суспільні відносини, також зумовлюють не­обхідність та закономірність створення виконавчих органів, що мають вирішувати ті питання, котрі не здатна вирішувати територіальна гро­мада та місцева рада внаслідок об'єктивних причин.

Виконавчі органи місцевих рад згідно зі ст. 5 Закону є одними із суб'єктів системи місцевого самоврядування. Тобто законодавче вста­новлена обов'язкова наявність у місцевому самоврядуванні села, сели­ща, міста виконавчих органів відповідних рад, і їх практична діяльність має велике значення для функціонування місцевого самоврядування. «Після територіального колективу, — підкреслює В. Кампо, — голов­на роль серед інших суб'єктів самоврядування належить виконавчим органам сільських, селищних та міських рад»2. Виконавчі органи місце­вих рад виконують виконавчо-розпорядчі функції, вирішують переваж­ну більшість питань, що виникають у процесі життєдіяльності населен­

 

 

ня, їх безпосередня діяльність спрямована на забезпечення таких сфер життя, які потребують постійної та професійної уваги: соціальне і по­бутове забезпечення, житлово-комунальне господарство, освіта й охо­рона здоров'я тощо.

Відповідно до ст. 11 Закону виконавчими органами сільських, се­лищних, міських, районних у містах рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи, що є структурними елементами загальної системи місцевого самоврядуван­ня і відповідних місцевих рад, які їх створюють, а також становлять самостійну систему. У той же час система виконавчих органів має свою структуру, до якої входять окремі органи як структурні елементи.

Система виконавчих органів кожної ради створюється залежно від багатьох факторів: розміру території; кількості членів територіальної громади, характеру її розселення та географічного місцезнаходження;

кількості та профілю об'єктів управління, державних і комунальних підприємств, установ, організацій, розташованих на території відповід­ного населеного пункту; практики створення таких органів, а також багатьох інших як об'єктивних, так і суб'єктивних факторів. Але голов­ним, що повинно впливати на формування системи та структури вико­навчих органів, повинні бути їх функції. Визначаючи організацію га­лузевих виконавчих органів, доцільно встановлювати таку систему, яка б дозволила ефективно забезпечувати можливість поєднання одно­рідних функцій в окремих виконавчих структурах, що сприяло б належ­ному функціонуванню всієї системи з мінімальним використанням матеріально-фінансових та трудових ресурсів.

Важливе значення для визначення місця та ролі системи виконавчих органів місцевого самоврядування в державному механізмі має характе­ристика її структури взагалі та окремих елементів, до яких належать виконавчий комітет, управління, відділи та інші виконавчі органи.

Центральне місце в системі виконавчих органів посідає виконав­чий комітет, який є виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної в місті ради і який утворюється відповідною радою на строк її повноважень у складі відповідно сільського, селищного, міського голови (районної в місті ради — голови ради), заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, секретаря відповідної ради, керуючого справами (секре­таря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. Кількісний склад виконав­чого комітету визначається відповідною радою, а персональний склад затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, місько-

 

 

го голови (в районній в місті раді — за пропозицією голови ради) (ст. 51 Закону).

Основною метою створення виконавчого комітету є реалізація кон­кретних завдань, функцій та повноважень ради у виконавчо-розпо-рядній сфері, необхідність колегіального та професійного вирішення питань усіх галузей виконавчої діяльності як посадовими особами га­лузевих або функціональних органів, так і представниками громад­ськості. Наділення цієї колегії владою з вирішення питань управління за всіма сферами робить його виконавчим органом загальної компетенції.

На відміну від виконавчих комітетів місцевих Рад радянського пе­ріоду, сучасні виконавчі комітети не очолюють систему виконавчо-роз­порядчих органів, оскільки згідно з Законом всі інші виконавчі орга­ни, які створюються радою, є її органами, а не органами виконавчого комітету. Але враховуючи те, що місцева рада є єдиним органом, струк­тура якого може будуватися за лінійними або функціональними напрям­ками, виконавчий комітет виступає в цій структурі як особливий функ­ціональний орган ради, що має право здійснювати нормативне регулю­вання, методичне керівництво та контролювати діяльність інших виконавчих органів ради. Відповідно ч. 2 ст. 54 Закону передбачає . підпорядкованість відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради її виконавчому комітету.

Аналіз теорії і практики місцевого самоврядування не дає однознач­ної відповіді на питання про доцільність застосування чи то колегіаль­ної, чи єдиноначальної форми у виконавчих органах місцевих рад. Російські вчені Г. В. Барабашев, В. І. Васильєв вважали, що принцип єдиноначальності в організації управління на місцях є більш приваб­ливим, оскільки за його внутрішніми властивостями він здатний дола­ти параліч виконавчої волі і забезпечувати єдність організації виконав­чої діяльності, і говорили про доцільність переходу від колегіальної ви­конкомівської форми до єдиноначальної'.

На початковому етапі запровадження місцевого самоврядування значно вплинуло на організацію виконавчих органів місцевих рад Ро­сійської Федерації, де надали перевагу єдиноначальності. Практика функціонування місцевого самоврядування в інших країнах показує різний підхід до вирішення даної проблеми. Наприклад, створення єди­ноначального виконавчого органу загальної компетенції є характерним

 

 

для Австрії, Данії, Іспанії, Франції. Такі країни, як Бельгія, Італія, Фінляндія, Швеція, мають в місцевому самоврядуванні колегіальний виконавчий орган (джунта, магістрат, комунальне правління тощо)'.

Історія розвитку місцевого самоврядування свідчить, що на тери­торії нашої країни практично завжди існував колегіальний виконавчий орган. Так, для різного часу були характерними наявність магістрату, розпорядчої або шестигласної міської думи, міських та земських управ. За радянських часів виконавчі комітети місцевих Рад мали також ко­легіальну форму.

Таким чином, виконавчий орган загальної компетенції може бути заснований на різних засадах, і обрання відповідної форми залежить від конкретних історичних, політичних, економічних, демографічних та інших умов. Місцева рада, враховуючи ці умови, має самостійно вирішувати, яку саме форму організації та діяльності обрати для сво­го виконавчого органу.

Законодавство України, запроваджуючи виконавчі комітети в системі виконавчих органів місцевої ради, врахувало існування відповідних тео­ретичних положень та практичного досвіду функціонування виконавчих комітетів радянського періоду, які вже багато в чому не відповідають ви­могам сучасності. Не заперечуючи важливості колегіальної форми в місце­вому самоврядуванні, слід зауважити, що в країнах, де застосовується ко­легіальна форма організації виконавчого органу, повноваження обраної особи (мера, бургомістра) мають похідний від повноважень виконавчого органу характер. В Україні існує дещо інша система, при якій і виконав­чий комітет, і відповідний голова у внутрішньому управлінні практично дублюють один одного, особливо у виконанні функцій керівництва інши­ми виконавчими органами, спрямуванні та координації їх роботи.

В умовах розвитку місцевого самоврядування в Україні є не­обхідність і доцільність реорганізації системи виконавчих органів місцевих рад. Існування в цій системі виконавчих комітетів є пережит­ком радянської форми організації влади на місцях, яке в сучасних умо­вах позбавляє виконавчу частину місцевої ради необхідного рівня опе­ративності. Поєднання принципів колегіальності та єдиноначальності в організації і діяльності виконавчих органів повинно відбуватися з урахуванням їх структурного становища та функціонального призна­чення. Колегіальна основа має забезпечуватися у виконавчо-розпо­рядчій діяльності місцевою радою як керуючим органом (у широкому

 

 

розумінні), що надасть їй змогу виконувати відповідну роль у місцево­му управлінні. Наявність місцевих рад, посади сільського, селищного, міського голови, відділів, управлінь та інших виконавчих органів, прак­тика діяльності існуючих виконавчих комітетів щодо безпосереднього управління місцевими справами у формі затвердження проектів, без­посередньо підготовлених іншими виконавчими органами ради, говорить про недоцільність виконавчого комітету як колегіального орга­ну, що координує вплив у системі виконавчих органів.

Більш доцільним було б ліквідувати в місцевих радах виконавчі комітети, перерозподілити їх загальні управлінські функції між радою та відповідним головою, а функції з безпосереднього управління відпо­відно між головою й управліннями, відділами та іншими виконавчими органами. Це надасть організаційній структурі місцевої ради класич­ної лінійно-функціональної будови. Крім того, оскільки сільський, се­лищний, міський голова є суб'єктом конституційно-правової відпові­дальності перед відповідною територіальною громадою, а виконавчі комітети не несуть конституційно-правову відповідальність безпосе­редньо перед громадою, то вплив громади на організацію роботи ви­конавчих органів значно б посилився.                  *•

Елементом системи виконавчих органів є також відділи, управління та інші виконавчі органи ради. Сільська, селищна, міська, районна в місті рада в межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління й інші виконавчі органи для здійснення їх повнова­жень. Ці виконавчі органи є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищ­ному, міському голові, голові районної в місті ради. Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються на посаду і звільняються з посади відповідним головою одноособове, а у випадках, передбачених законом, — за погодженням з відповідними органами вико­навчої влади. Положення про відділи, управління та інші виконавчі орга­ни ради затверджуються відповідною радою (ст. 54 Закону).

Управління, відділи та інші виконавчі органи є органами місцевої ради, на які покладено виконавчо-розпорядчі функції в різних сферах управління. На відміну від зазначеного, відділи та управління місцевих Рад радянських часів мали більш складну природу, виступали, з одно­го боку, як органи Ради, а з другого — як органи відповідного виконав­чого комітету'. З приводу цього окремі вчені стверджували, що приро­

 

 

да цих органів обумовлена їх практичним призначенням, оскільки ство­рюються вони як органи галузевої або функціональної компетенції місцевими Радами для повсякденного та оперативного керівництва відповідними галузями господарського і соціально-культурного будів­ництва, віднесеними до відання Ради, або для здійснення відповідних функцій управління як органи виконавчого комітету'. Складність ана­лізу правового становища відділів та управлінь місцевих Рад обумов­лювалася також їх подвійним підпорядкуванням, як місцевій Раді та її виконавчому комітету, так і органу управління вищого рівня.

Дослідники правового статусу відділів і управлінь вважали, що принцип подвійного підпорядкування хоча і впливав на всю структуру їх зв'язків у системі державних органів, однак не приводив до зміни їх державно-правової природи як виконавчих та розпорядчих органів спеціальної компетенції місцевих Рад. Відділи й управління як різно­вид місцевих органів державного управління знаходилися у сфері впли­ву галузевого або функціонального органу вищого рівня, входили до системи управління галуззю, яка очолювалася відповідним міністер­ством або відомством, але це не визнавалося рівнозначним входжен­ню до системи його органів2. Фактично відділи й управління були пов­ністю підпорядкованими вищим органам і залежали від них. Місцева Рада виконувала лише формальну роль керуючого органу. Крім того, відділи й управління здійснювали деякі функції централізованого ха­рактеру, маючи відповідні повноваження, що надавалися їм окремими законами та підзаконними актами.

Вже в той час деякі вчені говорили про зміну існуючого станови­ща відділів та управлінь виконавчих комітетів, необхідність надання їм статусу, який є аналогічним статусу виконавчих органів рад місцевого самоврядування. Так, М. І. Корнієнко вважав, що за своєю державно-правовою природою відділи й управління є організаційно самостійни­ми виконавчими та розпорядчими органами спеціальної компетенції відповідних місцевих Рад, які створюються Радою не у складі вико­навчих комітетів, а поряд з ними для повсякденного і кваліфіковано­го управління окремими галузями та напрямками господарського, со­ціально-культурного і адміністративно-політичного будівництва на

 

 

відповідній території'. Саме такого становища відділи та управління на­були в сучасних місцевих радах, стали єдиними за структурою владни­ми органами територіальної громади.

Формування відділів, управлінь та інших виконавчих органів відне­сено до відання місцевої ради. Тільки вона має право встановлювати систему і структуру виконавчих органів, затверджувати положення про них (п. 5 ч. 1 ст. 26, п. 4 ст. 54 Закону), що повністю відповідає вимо­гам організаційної самостійності органів місцевого самоврядування. Як слушно зауважує С. А. Авакьян, місцеве самоврядування та державна влада мають вирішувати спільні завдання, тому необхідно було б по­годжувати ряд актів, дій та призначень у системі місцевого самовря­дування2, але з обов'язковим додержанням умов законодавчого вста­новлення необхідності таких погоджень, як це зазначено в ст. 6 Хартії. Це також стосується і можливостей Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконав­чої влади, місцевих державних адміністрацій приймати рішення щодо утворення чи ліквідації окремих виконавчих органів. Але такі рішен­ня стосовно органів місцевого самоврядування можуть мати лише ре­комендаційний характер.

Залежно від обсягу та характеру компетенції управління відділи й інші виконавчі органи можна поділити на галузеві і функціональні. При цьому серед функціональних можна виокремити допоміжні виконавчі органи. Галузевими є органи, які створюються місцевою радою для безпосереднього керівництва відповідною галуззю місцевого управлін­ня (житлове господарство, соціальна сфера, земельні відносини, куль­тура, освіта, охорона здоров'я та довкілля тощо). Функціональними є відділи й управління, які здійснюють координаційно-регулюючу або контрольну діяльність і можуть впливати на органи та осіб, які прямо їм не підпорядковані (фінансове управління, контрольна інспекція, тощо). Допоміжні відділи й управління створюються для виконання діяльності, пов'язаної з інструктуванням, інспектуванням, підготовкою питань на сесії ради та засідання виконавчого комітету, інформаційним забезпеченням, технічним контролем, матеріально-технічним забезпе­ченням. На ці органи покладено здійснення організаційного, правово­го, інформаційного, аналітичного, матеріально-технічного забезпечен­ня ради чи виконавчого комітету.

 

 

У радянський період допоміжні відділи й управління вважали такими не лише за вказаною ознакою, а тому, що їм надавали статус структурних підрозділів виконавчого комітету як установи, протиставляючи їх само­стійним відділам та управлінням, відносили їх до допоміжного апарату виконавчого комітету. Вони не лише не мали статусу самостійних органів, але й в організаційному відношенні були невід'ємні від виконкому, його внутрішніми, робочими підрозділами'. У той же час Г. В. Барабашев та К. Ф. Шеремет вважали, що цей апарат хоча і знаходиться у виконавчому комітеті, однак за змістом він є апаратом Ради2.

Допоміжні відділи і управління є органами відповідної ради. Їх діяльність спрямована на забезпечення діяльності інших органів та по­садових осіб, що входять до структури ради. Так, вони здійснюють таку діяльність по відношенню до місцевої ради, сільського, селищного, міського голови, секретаря ради, виконавчого комітету, заступника (пер­шого) голови з питань діяльності виконавчих органів та керуючого справами виконавчого комітету, тому їх доцільно вважати структурами апарату ради.

Поняттям «апарат» охоплюються підрозділи працівників, що організаційно забезпечують основну діяльність відповідних органів, не здійснюючи безпосередньо їх владні повноваження3. Можна говорити про апарат ради в широкому розумінні, тобто про такі структурні підрозділи, які забезпечують діяльність як безпосередньо ради, так і інших органів, які створюються нею. Залежно від цього, функціоную­чи по відношенню до того чи іншого владного суб'єкта, допоміжні орга­ни групуються для забезпечення діяльності цих суб'єктів. Тому з функ­ціональної позиції можна виокремити апарат голови, апарат ради, апа­рат виконавчого комітету. Структурно вони є сукупністю допоміжних органів, які здійснюють апаратні функції в системі місцевої ради.

Важливе значення на практиці має назва виконавчих органів. Га­лузеві, функціональні, допоміжні виконавчі органи місцевих рад згідно з Законом мають різну назву — відділи, управління й інші виконавчі органи (п. 1 ст. 11, п. 1 ст. 54). Вказівка на «інші виконавчі органи»

 

 

дозволяє місцевим радам у практичній діяльності формувати головні управління, комісії, комітети, служби, департаменти, дирекції, адміні­страції та інше, що створює певні труднощі в організації діяльності цих органів, взаємодії з іншими органами державної влади і місцевого са­моврядування, розумінні їх системи громадянами, правовому регулю­ванні статусу цих органів. Тому доцільно всі організаційно-самостійні органи, головним змістом діяльності яких є керівництво окремими га­лузями, називати управліннями, а назву відділи віднести лише до внутрішніх допоміжних ланок місцевої ради та внутрішніх ланок уп­равлінь. При поділі управлінь на головні та просто управління визна­чальним фактором повинні бути не місце і роль їх у структурі відповід­ної ради, а обсяг їх діяльності, структура, штати тощо. Назва комісії та комітети мають, як правило, спеціальні виконавчі органи місцевих рад, робота яких будується за принципом колегіальності, про що йдеться в юридичній літературі'. Служби також належать до допоміжних органів, і їх завдання як відділів полягає в сприянні роботі місцевої ради та виконавчих органів. Щодо використання назв іншомовного походжен­ня (департаменти, дирекції, адміністрації) слід погодитиов з думкою Р. Каранської про доцільність використання власних традицій, а також можливостей рідної мови2.

Крім того, необхідно в законодавстві закріпити для всіх місцевих рад запропоновані однакові назви виконавчих органів залежно від їх призна­чення та організаційної структури. Це, до речі, є природним для унітар­ної держави, де більшість питань регулювання місцевого самоврядування має уніфікований характер. Таке регулювання не буде порушенням організаційної автономії територіальної громади, оскільки не назва, а по­ложення виконавчих органів визначає таку автономію. Воно допоможе членам різних територіальних громад більш чітко орієнтуватися в сис­темі виконавчих органів, а вищим органам державної влади — у правовій регламентації організації та діяльності виконавчих органів.

Заслуговує на увагу питання про назву таких виконавчих органів, які не підпадають під загальну характеристику. Йдеться про комісії, ради, робочі групи, які створюються для реалізації рішень та програм місцевої ради. За характером функцій вони є консультативно-коорди­нуючими органами, котрі створюються з метою вивчення проблем, що

 

 

потребують вирішення, проведення консультацій, створення проектів правових актів. Такі органи є формою взаємодії виконавчих органів місцевих рад з іншими органами виконавчої влади, місцевого самовря­дування та громадськістю в рамках реалізації державних, регіональних чи місцевих програм, рішень, підготовки питань, узгодження позицій, координації діяльності, контролю за виконанням рішень тощо. Члена­ми комісій, рад, робочих груп можуть бути представники виконавчих органів, депутати, представники місцевих державних адміністрацій, територіальних органів виконавчої влади, громадських об'єднань, зак­ладів науки, освіти, культури тощо.

Відділи, управління та інші виконавчі органи місцевої ради мають набути відповідної ролі в сучасній системі місцевого самоврядування та місцевих рад. У рамках наданих їм функцій та повноважень вони по­винні забезпечувати управління і розвиток відповідної галузі соціально-економічного життя територіальної громади як відносно незалежні органи місцевого управління, що входять до структури місцевої ради.

Відповідно до ч. 2 ст. 140 Конституції України організація виконав­чих органів місцевих рад в Києві та Севастополі, як в містах загально­державного значення, на відміну від всіх інших міст України, має особ­ливості і визначається окремими законами. Згідно з Законом система місцевого самоврядування міст повинна включати в себе територіальну громаду, міську раду, міського голову, виконавчі органи міської ради. З урахуванням цього Верховна Рада України прийняла Закон України від 15 січня 1999 р. «Про столицю України — місто-герой Київ», який в ст. 7 передбачає систему місцевого самоврядування в Києві, що повністю відповідає вимогам Закону. Однак у п. 2 Прикінцевих положень закону про столицю йдеться, що міська та районні в Києві ради протягом місця після набрання чинності цим законом вирішують питання щодо форму­вання власних виконавчих органів на базі відповідних державних ад­міністрацій, які паралельно виконують функції державної виконавчої влади, що є особливістю здійснення виконавчої влади в Києві. На основі цього Київська міська рада прийняла рішення № 161/262 від 11 березня 1999 р., п. 2 якого передбачає формування власного вико­навчого органу на базі державної адміністрації шляхом розмежування повноважень між посадовими особами, управліннями, відділами та іншими підрозділами державної адміністрації у напрямку визначення виключних повноважень міської ради, її виконавчого органу та повно­важень, що можуть бути делеговані державній адміністрації'.

 

 

Таким чином, виконавчий комітет Київської міської ради, як орган місцевого самоврядування, та Київська міська державна адміністрація, як виконавчий орган державної влади, являють собою одну організацій­ну структуру, очолювану Київським міським головою, який одночасно є головою Київської міської державної адміністрації. Таке поєднання су­перечить законодавству, не відповідає самій суті та принципам місцево­го самоврядування і породжує значні труднощі в практичному здійсненні як місцевої державної влади, так і місцевого самоврядування в Києві. Про це слушно зауважує М. І. Корнієнко, що один і той самий соціальний елемент не може одночасно належати двом різним соціальним системам (територіальним колективам громадян і державі, системі органів місце­вого самоврядування і державному апарату), оскільки рано чи пізно він виявиться цілком підпорядкованим якійсь із цих систем'.

Складним залишається питання про організацію місцевого само­врядування і в Севастополі. На рівні міста тут також поряд з відповід­ними органами місцевого самоврядування, без прийняття окремого відповідного закону, створені і діють органи державної виконавчої вла­ди — Севастопольська міська державна адміністрація та районні дер­жавні адміністрації.

Встановлений статус Києва та Севастополя позбавляє можливості міську раду самостійно вирішувати головні питання організації вико­навчих органів, тобто визначити систему, структуру, штати та інше. Всі питання, як правило, вирішуються вищими органами виконавчої вла­ди. Так, система управлінь, відділів, інших структурних підрозділів міських та районних у цих містах державних адміністрацій встанов­люється відповідно до приблизних переліків, які передбачені постано­вами Кабінету Міністрів України. Так само вирішуються питання щодо положень про структури підрозділи державних адміністрацій Києва та Севастополя, про регламент державних адміністрацій, а також багато інших питань, пов'язаних з організацією і діяльністю державних адмі­ністрацій. При цьому не враховується той факт, що вони мають висту­пати як і виконавчі органи міської та районних у місті рад — органів місцевого самоврядування2.

 

 

Таким чином, можна поділити точку зору багатьох вчених і прак­тиків, що Закон України «Про столицю України — місто-герої Київ», як засвідчує аналіз його норм, у соціально-політичному аспекті, з ура­хуванням демографічних, виробничих, фінансових та інших характе­ристик спрямований на визначення не стільки особливостей здійснення виконавчої влади, скільки особливостей місцевого самоврядування, які здебільшого зорієнтовані не на надання додаткових прав територіальній громаді міста, зумовлених столичними функціями, а скоріше на обме­ження місцевого самоврядування'.

Місцеве самоврядування в Києві та Севастополі не відповідає за­гальним вимогам, що властиві цьому інституту. Територіальні грома­ди цих міст не мають мінімально встановлених прав щодо організа­ційної та матеріально-фінансової самостійності на рівні з іншими містами України; місцева рада позбавлена можливості створювати власні виконавчі органи, встановлювати систему та структуру виконав­чих органів, затверджувати положення про відділи, управління та інші структурні підрозділи; порушується вся система взаємодії представ­ницького та виконавчого органів місцевого самоврядування шляхом позбавлення підконтрольності, підзвітності та відповідальності другого першому; орган, що має здійснювати виконавчі функції, ставиться в рівне, а то й вище становище над представницьким органом.

Організація місцевого самоврядування в містах з особливим стату­сом має передбачати особливості в рамках загального, а не виняток з нього. Київ та Севастополь як міста республіканського значення мають повне конституційне право на існування системи місцевого самовря­дування, яка встановлюється для всіх міст України. У першу чергу це

 

 

стосується виконавчих органів, тому що місцеві ради цих міст позбав­лені власних виконавчих органів, створення яких є необхідною умовою розвитку місцевого самоврядування, запорукою реалізації конститу­ційного права громадян на місцеве самоврядування.

У системі місцевого самоврядування важливе місце займають такі посадові особи, як сільський, селищний, міський голова (п. 1 ст. 5 Зако­ну), а також голова районної в місті, районної, обласної ради, хоча Закон не містить зазначену останню посадову особу в переліку суб'єктів місце­вого самоврядування, чого вона за своїм правовим статусом заслуговує.

Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідного села, селища, міста (ст. 12 Закону). Він обирається відповідною територіальною громадою на основі загаль­ного, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Голова районної в місті, районної, обласної ради обирається відповідною радою із числа її депутатів у ме­жах строку повноважень ради і працює також на постійній основі (ст. 55 Закону). Голова головує на засіданнях ради, сільський, селищний, міський голова, голова районної в місті ради очолюють також виконав­чий комітет відповідної ради та мають визначені Законом виключні пов­новаження (статті 42, 55). Таким чином, згідно з Законом голова обіймає одну з ключових посад в організації місцевої ради, але таке його право­ве становище не дає можливості визначати його як одноосібний орган місцевого самоврядування, в тому числі і виконавчий.

Характеризуючи структури та моделі виконавчих органів, О. І. Чер-касов відносить до органів загальної компетенції як колегіальні вико­навчі органи, так і бургомістрів та мерів', маючи на увазі не одноосіб­ний орган, а колективний, побудований на принципі єдиноначальності. Тобто мер або бургомістр наділений повноваженням вирішувати всі питання виконавчої діяльності, що ототожнює його з виконавчим ор­ганом. Саме за такою схемою побудовано виконавчі органи в багатьох країнах. Наприклад, у Російській Федерації така модель складає бли­зько 65% від загальної кількості муніципальних утворень2.

Але щодо цього питання існують і інші точки зору. Так, М. І. Кор-нієнко вважає, що сільського, селищного, міського голову не можна

 

 

вважати органом тому, що один орган не може очолювати інший'. Проте якщо взяти приклад з Президентом України, що є одноосібним держав­ним органом, то він може очолювати інший державний орган — Раду національної безпеки і оборони України2 і в даному випадку Президент розуміється не як один з вищих органів державної влади, а як посадо­ва особа, котра відповідно до своєї посади може очолювати інші орга­ни влади. Зазначене можна віднести і до сільського, селищного, місько­го голови, голови місцевої ради, якщо також розглядати їх як орган місцевого самоврядування та посадову особу цього органу. Тому аргу­ментація М. І. Корнієнко не доводить, що голова не може бути само­стійним органом місцевого самоврядування.

Вирішення питання про роль голови, можливість характеризувати його як самостійний орган повинне здійснюватись з урахуванням того, що принцип поділу влади в місцевому самоврядуванні не діє і місцева рада, як його орган, поєднує в собі представницьку та виконавчу вла­ду. Сільський, селищний, міський голова є посадовою особою терито­ріальної громади і обрання його безпосередньо громадою не робить його органом, а лише надає йому відносної самостійності у здійсненні власних повноважень, але в рамках загальних повноважень місцевого самоврядування.

Характеристика сільського, селищного, міського голови, голови ради пов'язано з питанням про можливість та необхідність відповідної поса­ди належати одночасно до представницької та виконавчої влади. При прийнятті Закону виникали питання, чи є голова самостійним ланцюгом у системі місцевого самоврядування, чи повинен він здійснювати свої функції тільки разом з виконавчим комітетом або радою як головуючий на їх засіданнях3? Ці питання були актуальними і в часи становлення місцевого самоврядування дорадянської доби, ще наприкінці XIX ст. На той час мали місце дві протилежні точки зору: перша — голова не може одночасно головувати у двох установах і, навпаки, він повинен це робити; якщо голова не буде головувати на зборах та в уряді, то замість двох органів одного й того ж місцевого управління з'явиться два окремих, самостійних заклади зі своїми особливими головуючими;

друга — на чолі управління повинна стояти одна особа, яка має нести

 

 

повну відповідальність за хід справи, а обидва міських заклади мають бути органами однієї влади, мати одну думку та йти до однієї мети під єдиним головуванням голови в обох закладах'.

Таким чином, сільський, селищний, міський голова, голова місце­вої ради є посадовою особою, яка входить до системи місцевого само­врядування та структури місцевої ради як відносно самостійний еле­мент. Його основними функціями є забезпечення належної роботи як представницького, так і виконавчого органів, спрямування їх діяльності на вирішення єдиних завдань, досягнення відповідних цілей, які сто­ять перед територіальної громадою та органами, які представляють громаду або її інтереси.

Ефективне та реальне здійснення місцевого самоврядування його органами, вагомість внеску самоврядування в загальну справу форму­вання державності в Україні неможливе без створення необхідних на­лежних територіальних, матеріально-фінансових та правових основ організації та діяльності органів місцевого самоврядування.

Територіальною основою організації та діяльності органів місце­вого самоврядування є адміністративно-територіальний устрій Украї­ни, згідно з яким насамперед побудована система цих Органів. Слід зауважити, що адміністративно-територіальний устрій України був сформований ще в радянські часи, певною мірою застарів і не відпо­відає сучасним вимогам та ефективному вирішенню соціально-еконо­мічних завдань. Поділ на адміністративно-територіальні одиниці занад­то складний, багаторівневий: область; район області; місто-столиця;

місто-обласний центр; місто обласного значення; місто районного зна­чення; місто звичайне; місто з районним поділом; місто без районного поділу; місто, в межах якого знаходяться інші міста, села, селища; рай­он в місті; село; селище. Значна кількість адміністративно-територіаль­них одиниць створена без належного наукового обгрунтування і ураху­вання таких факторів, як економічні, географічні, історичні, демог­рафічні та інші і потребує скорочення за рахунок укрупнення та ліквідації певних одиниць. Все ще залишається велика кількість сіл і селищ з мало-чисельними за кількістю жителів територіальними громадами, які об'єк­тивно не можуть забезпечити своє існування, не спроможні самостійно здійснювати належне місцеве самоврядування. За роки незалежності України до цього часу не прийняте законодавство про її адміністра­тивно-територіальний устрій. Зазначене потребує проведення адміні­стративно-територіальної реформи на новій правовій основі.

 

 

Головними напрямками адміністративно-територіальної реформи мають бути: а) укрупнення областей, районів областей, міст, сіл (се­лищ); б) ліквідування існуючого поділу міст на міста республіканського, обласного, районного значення, введення поділу: місто-столиця, місто — обласний центр, місто — районний центр, місто з районним поділом, інші міста; в) вирішення проблеми знаходження на території багатьох міст України інших міст, сіл, селищ із своїми органами місцевого са­моврядування, не підпорядкованими загальноміським органам, шляхом об'єднання відповідних територіальних громад в одну громаду з єди­ними спільними органами місцевого самоврядування або відокремлен­ня їхніх територій від загальної території міста; г) перетворення рай­онів областей і міст, які є сьогодні адміністративно-територіальними одиницями, у адміністративній одиниці з відповідно зміненим стату­сом; г) об'єднання малочисельних територіальних громад сіл (селищ) з єдиними спільними органами місцевого самоврядування для забез­печення організаційно-правової, матеріально-фінансової та кадрової спроможності виконувати свої повноваження; д) прийняття Закону «Про адміністративно-територіальний устрій України».

Виключно важливе значення для належного функціонування місце­вого самоврядування має його матеріально-фінансова основа. Сьогодні органи місцевого самоврядування не мають достатнього матеріально-фінансового забезпечення для здійснення самоврядних повноважень, вони занадто залежать від державних органів. Ще не стали належним джерелом їх матеріально-фінансового забезпечення природні ресурси, земля. Існують значні проблеми з комунальною власністю: не визначе­ний правовий режим комунальної власності, особливо спільної влас­ності територіальних громад; не здійснене повністю розмежування власності; не завершилася передача об'єктів державної власності (на­самперед соціальної сфери) в комунальну власність, відсутній належ­ний її облік; стримується розвиток підприємств комунальної власності, що потребує державної підтримки, ініціативи територіальних громад та їх органів. Місцеве самоврядування не має свого самостійного, не­залежного від державного, місцевого бюджету, законодавче не визна­чені стабільні довгострокові джерела його формування.

Для створення необхідної матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування, достатньої для реалізації повноважень його органів, є доцільним: а) визначення права власності на природні ресурси, зем­лю та виокремлення комунальної власності; б) визначення обсягів і пра­вового режиму підприємств та інших об'єктів комунальної власності, удосконалення управління ними, формування та ефективне використан-

 

 

ня об'єктів комунальної власності, створення відкритого для доступу їхнього реєстру; в) законодавче визначення порядку формування і вико­ристання самостійного місцевого бюджету, стабільних довгострокових джерел його наповнення; г) створення законодавчої бази матеріально-фінансового забезпечення діяльності органів місцевого самоврядуван­ня шляхом прийняття окремих законів про місцеві природні ресурси, комунальну власність, місцевий бюджет, місцеві податки і збори, кому­нальний кредит і цінні папери та інших.

На сучасному етапі розвиток державності, місцевого самоврядуван­ня в Україні повинен здійснюватись на підставі належних і ефективних правових основ. Тому питання організації місцевого самоврядування, діяльності його органів потребують вдосконалення правового регулюван­ня. Одним з найголовніших завдань вирішення організаційно-правової проблеми місцевого самоврядування є приведення законодавства Украї­ни про місцеве самоврядування у відповідність з міжнародними акта­ми, Конституцією України, подолання в законодавстві суперечностей та прогалин, прийняття ряду нових законів. Зокрема, доцільно внести зміни і доповнення до законів «Про статус депутатів місцевих рад», «Про вибори місцевих рад, сільських, селищних, міських голів», прий­няти нову редакцію Закону «Про місцеве самоврядування», окремі за-. кони про обласні, міські, сільські (селищні) ради, «Про територіальні громади», «Про статус сільських (селищних), міських голів», «Про доб­ровільні об'єдання органів місцевого самоврядування». Вдосконалення за­конодавства про місцеве самоврядування, прийняття нових законів спри­ятиме зміцненню правових основ, принципу законності в діяльності органів місцевого самоврядування, успішній реалізації їх повноважень.

Важливе значення для формування державності в Україні має виз­начення і розподіл функцій та повноважень між органами державної влади і органами місцевого самоврядування. Згідно з п. З ст. 10 Зако­ну місцеві ради, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і в межах, визначених законами. Сьогодні ці повноваження належним чином не визначені та не розподілені, має місце їх неви­правдана централізація, дублювання, безпідставне делегування, що ус­кладнює систему управління, ефективність вирішення загальнодержав­них та міських справ, зумовлює створення дублюючих управлінських структур та збільшення кількості їх службовців, зайві матеріально-фінансові затрати. Для вирішення зазначених проблем та усунення недоліків є доцільним: а) чітке визначення та законодавче закріплення повноважень кожного органу державної влади і місцевого самовряду­

 

 

вання; б) відмова від делегування повноважень виконавчої влади орга­нам місцевого самоврядування і, навпаки, — органами місцевого са­моврядування — органам виконавчої влади, зміст яких визначений за­коном, а не рішенням відповідних органів згідно з законом, що перетво­рює ці повноваження в державні, створює певні умови для фактичного підпорядкування однієї системи органів іншій, негативно впливає на розвиток і авторитет місцевого самоврядування; в) розширення прак­тики укладення договорів і угод між органами виконавчої влади і орга­нами місцевого самоврядування щодо передачі вирішення окремих питань у відповідних соціально-економічних сферах.

Створення та зміцнення територіальних, матеріально-фінансових та правових основ організації та діяльності органів місцевого самовря­дування, належний розподіл повноважень між ними дозволить запро­вадити в Україні реальне демократичне місцеве самоврядування, здатне успішно вирішувати соціально-економічні питання на місцях, що буде сприяти також і успішному вирішенню проблем формування держав­ності в Україні.

 

 

їлаваХШ»—.^-—»»—»»—.

На

до конституційної

реформи

Ініціатива Президента України щодо необхідності проведення на сучасному етапі конституційної реформи — це результат тривалого шляху розвитку нашого суспільства. Глава держави поставив питання про необхідність подальшого реформування держави і суспільства відповідно до вимог часу.

Всенародне обговорення проекту Закону "Про внесення змін до Конституції України" є унікальним явищем у конституційно-правовій практиці нашої держави.                        ^

Йдеться про з'ясування думки народу з найбільш актуальних питань державотворення і правотворення, доопрацювання законопроекту з урахуванням пропозицій громадян і винесення його на розгляд Парла­менту України. Закон має відображати інтереси не окремих соціальних прошарків населення, а всього суспільства. Багато питань, які поста­вив глава держави, не є новими, вони вже апробовані в ході проведе- • ного 16 квітня 2000 р. всеукраїнського референдуму. На жаль, його результати не були втілені в чіткі приписи Конституції України.

Кожна держава, її суспільство прагнуть самовдосконалення. Жит­тя підтверджує, що механізм управління державою, який існує в Ук­раїні, не є ефективним, оскільки породжує протистояння різних по­літичних сил і не дає можливості плідно працювати, результативно ви­рішувати нагальні питання, насамперед правотворення.

У суспільства є численні зауваження і пропозиції щодо поділу влад­них повноважень між вищими органами державної влади, ролі і місця в цьому механізмі Президента України. Протягом останніх трьох років' багато політичних діячів, зокрема народних депутатів України, і особ­ливо з опозиційних сил, ставили питання більш чіткого розмежування повноважень у системі державного механізму. Отже, питання, які виніс на всенародне обговорення глава держави, є виваженими, і це крок назустріч тим політичним силам, які теж поставили питання щодо удо­сконалення державного механізму.

Безумовно, представлений Президентом України законопроект не­простий, і слід враховувати, що він не є остаточним. Це той документ,

 

 

на якому можуть максимально сконцентрувати позиції громадяни, від­повідні політичні партії, науковці, кожний, хто бажає взяти участь в обговоренні проблем і подасть свої зауваження та пропозиції. Таким чином, відкрито шлях для покращення законопроекту, посилення відпо­відних його положень, знаходження компромісів між різними полі­тичними силами. Процес цей творчий і вимагає, щоб якнайбільше гро­мадян України, політичних партій, громадських організацій взяли участь в обговоренні законопроекту. Головна ідея полягає в тому, щоб йти шляхом європейського вибору, посилювати роль парламенту, ство­рювати необхідні умови для підвищення якості законодавчого проце­су. Витоки цього вибору — в європейському шляху розвитку, в основу якого покладено парламентаризм. Однак слід пам'ятати, що парла­ментські системи Європи, якщо розглядати їх за головними парамет­рами, не є ідентичними — всі вони різні. Тому головне завдання — не переносити в Україну автоматично будь-яку парламентську систему, яка плідно працює (наприклад, в Австрії або в Німеччині). Хоча, безумов­но, зарубіжний досвід є корисним, але він має свої особливості, у кож­ного народу своя історія, свій менталітет. Новелізуючи нашу політич­ну систему, слід враховувати не лише позитивний зарубіжний досвід, а й вітчизняний, ті історичні умови, в яких ми живемо.

Головна, концептуальна ідея, закладена в законопроекті, — це пе­рехід від президентсько-парламентської до парламентсько-президент­ської форми правління. І справа тут не у назві, а в сутності цього яви­ща. Головне — дати необхідні повноваження Верховній Раді України і насамперед у сфері економіки. Пріоритетна спрямованість діяльності держави — це економічне зростання. І щоб це відбувалось, необхідно мати ефективну систему управління економічними та іншими проце­сами. Що ж ми маємо реально?

Адміністрація Президента приймає свої рішення в галузі економі­ки. Кабінет Міністрів пропонує свої ініціативи, а Верховна Рада Украї­ни — свої. Таким чином, всі керують економікою, впливають на еко­номічні процеси, але немає чіткої взаємодії Кабінету Міністрів і Парламенту України в цій сфері соціальної практики. Відсутня і взаєм­на відповідальність за стан економічного розвитку країни.

Верховна Рада прийняла більше двох тисяч законів, багато з яких безпосередньо регламентують різні аспекти економіки. Вони різні, як за змістом, так і якістю. Однак немає чіткої лінії в законотворчому про­цесі, в тому числі щодо регулювання економічних відносин. У країнах з усталеними демократичними традиціями, є злагода між різними гілками державної влади, взаєморозуміння, а звідси —і відповідний

 

 

результат. Саме Кабінет Міністрів має ініціювати пропозиції по врегу­люванню економічних відносин, спільно з Парламентом вирішувати концептуальні питання розвитку економічних та інших процесів. Пар­ламент і Уряд повинні нести взаємну відповідальність за розвиток еко­номічної, соціальної та інших сфер життєдіяльності країни.

Враховуючи це, Президент України пропонує передати частину своїх повноважень Парламенту у сфері кадрової політики, зокрема призначення Прем'єр-міністра, формування парламентської більшості. Однак громадськість занепокоєна, чи не буде при цьому послаблена сама президентська влада. Важливо пройти етап перетворень без по­трясінь, через які пройшли деякі країни, зберегти повноцінну держав­ну владу і всю управлінську вертикаль.

Президентський законопроект не передбачає послаблення ні в цілому державної влади, ні влади Президента, оскільки за главою держави залишається вирішення принципових питань життя держави, забезпечення стабільності конституційного ладу, прав і свобод люди­ни і громадянина. Крім того, за Президентом зберігається затверджен­ня керівників Міністерства оборони, Міністерства внутрішніх справ, Міністерства закордонних справ, Міністерства з надзвичайних ситу­ацій, Служби безпеки України, Податкової адміністрації України "тощо. Проте може і не слід було б закріплювати назви цих державних інституцій саме на рівні Конституції. Тим більше, що життя транс­формується, можуть з'явитися нові назви міністерств, відомств, і тоді кожного разу необхідно буде вносити зміни до Конституції. Головне тут — зберегти три сильних центри — сильний Президент, сильний Парламент і сильний Уряд. На рівні Конституції України передусім необхідно чітко закріпити процедуру призначення Прем'єр-міністра України, а всі інші питання доцільно виділити в окремий законодав­чий акт, щоб не на століття встановлювати відповідну управлінську схему, яка може вимагати швидких змін.

Життя свідчить, що двопалатний парламент дає можливість зако­нотворчому органу працювати більш професійно. Нових законодавчих актів з'являється чимало, але якість їх іноді є низькою, а гальма немає. Деякі закони протирічать один одному, тобто не вироблено чіткої сис­теми законотворення. За висновками незалежних експертів-юристів, які вони подають до Верховної Ради, приймати такі закони недоцільно через їх неналежний професійний рівень. І парламент України нерідко з цим погоджується. Складається враження, що тільки Президент стри­мує впровадження неякісних законів, оскільки на значну їх частину він накладає вето.

 

 

Дедалі все більш актуальним стає питання відстоювання інтересів регіонів в Парламенті. Обрані від регіонів депутати роз'єднані по по­літичних партіях, фракціях, комітетах тощо. Кожний окремо намагаєть­ся сумлінно працювати на благо свого регіону. Але системи, як і групи людей, народних депутатів, які б постійно піклувались про те, як у кож­ному законі врахувати інтереси регіону, відстежити цей процес і реалі­зувати в законодавстві, — немає. Тому і потрібен двопалатний парламент.

З огляду на це Президент України пропонує до структури Парла­менту ввести Палату регіонів, яка могла б втілювати їх інтереси. При­чому важливим є відповідне представлення регіонів у Парламенті. Створення окремої палати парламенту, яка б втілювала інтереси регіо­нів, є виваженим і своєчасним.

Дехто висловлює думку, що для створення двопалатної структури парламенту нині немає достатніх підстав також і тому, що ми не феде­рація. Однак існує більше двадцяти країн Європи з такою парламентсь­кою структурою, а вони є унітарними державами. Наприклад, Франція, Велика Британія, Чехія, Італія, Іспанія, Білорусь і багато інших. Отже, йдеться насамперед про впровадження найбільш ефективного механіз­му функціонування парламенту, передусім у законотворчій сфері.

Період незалежності України характеризується проведенням вибор­чих кампаній на демократичних засадах, в основу яких покладений принцип змагальності. Демократія — це захист від диктатури, тоталі­таризму. У Конституції закріплено, що Україна — демократична, пра­вова держава. Тому є всі підстави вважати, що вибори у нас завжди бу­дуть демократичними та враховувати волю народу. Коли ж суспільство і держава перебувають у такому стані, як Україна, потрібно упорядкува­ти у часі систему виборів до всіх державних органів. Ідея Президента України проводити усі вибори у межах одного року, збільшити строк повноважень Верховної Ради і органів місцевого самоврядування з чо­тирьох років до п'яти є конструктивною.

Президент поставив завдання щодо удосконалення судової влади. Україна пройшла прискорений шлях демократизації в процесі форму­вання судової влади, підтримала загальноєвропейську тенденцію ство­рення умов незалежності суддів. Це виважений шлях але практика зас­відчила, що довічне призначення суддів усіх рівнів судової влади спри­чинило безконтрольність суддів. Ніколи судова влада не перебувала у такому становищі, як зараз. Адже раніше судді були зразком служіння закону, чесності, порядності. На жаль, нині складається зовсім інша ситуація. Ось чому Президент України поставив питання про вдоско­налення судової влади. За рік було звільнено близько 50 суддів за не-

 

 

виконання професійного обов'язку. Та це лише верхівка айсбергу. Та­ким чином, є необхідність повернення до того, щоб суд дійсно був су­дом, а суддя — підзвітним народу. Для цього в президентському про­екті Закону пропонується скоротити цей термін для суддів нижчого рівня до 10 років. Така пропозиція є конструктивною, оскільки за 10 років можна визначити, настільки ефективно працює суддя, врахову­ючи кількість скарг на нього, відгуки про роботу та його особисте став­лення до людей. Суддя, який професійно працює, безумовно, має всі шанси на переобрання.

Пропонується збільшити термін перебування суддів Конституцій­ного Суду України на посаді судді на два терміни і підвищити віковий ценз для цієї категорії суддів до 75 років. Дійсно, суддями Конститу­ційного Суду мають бути люди, найбільш досвідчені у політиці та праві, які пройшли достойний життєвий шлях, але вони вимушені у 65 років йти з посади. З одного боку, це непогано, а з іншого — державі нелег­ко набрати 18 найбільш авторитетних юристів. Як правило, людина в такому віці з таким життєвим.досвідом користується великим автори­тетом та визнанням і дбає про те, який слід залишиться після того, коли закінчиться її перебування у найвищій судовій інстанції.

Запропонований для обговорення проект Закону України "Про вне­сення змін до Конституції України" не залишиться незмінним. Необ­хідно дійти консенсусу та злагоди між громадянами, політичними дія­чами, парламентом з основоположних питань, винесених на обговорен­ня. Важливо відчути настрій у суспільстві, громадян, врахувати їх побажання, систематизувати і подати пропозиції Президенту. Доціль­но, щоб цей процес йшов узгоджено з Парламентом, щоб Президент як глава держави міг врахувати конструктивні ідеї і зауваження. Тобто завжди є поле для плідної, конструктивної діяльності, щоб можна було йти назустріч різним політичним силам. Це стосується! проблем рефе­рендуму, який пройшов 16 квітня 2000 р., де більше 80% громадян, які взяли участь у ньому, позитивно відповіли на поставлені запитання. Результати референдуму необхідно втілити у життя і рухатись далі.

Президент України йде назустріч політичним силам у вирішенні актуальних питань державотворення і запрошує до співпраці політичні партії різної спрямованості в ім'я суспільної злагоди, в інтересах на­роду України. Ця робота важлива і в аспекті підвищення правової куль­тури населення. Конституційна реформа повинна проводитись для на­роду і в його інтересах.

 

 

——————————

про" консти^ційної в Україні на державотворення

Для усталеного державно-правового розвитку кожній країні об'єк­тивно необхідно враховувати особливості етапів її розвитку, накопиче­ний нею як позитивний, так і негативний досвід державотворення, оптимально використовувати вітчизняні традиції, що склалися, з запо­зиченням кращих зразків державного будівництва в інших країнах світового співтовариства. Саме з цих позицій слід розглядати переда­ний Президентом України до Верховної Ради України проект Закону «Про внесення змін до Конституції України» і оприлюднення Указу Президента про винесення його на всенародне обговорення. Головний зміст проекту — пропонування заходів для реформування форми дер­жавного правління України від президентсько-парламентської до пар­ламентсько-президентської республіки.

Обґрунтовуючи двомісячний строк обговорення проекту згадано­го Закону, Президент посилається на необхідність реалізації вимог Конституції щодо здійснення в Україні народовладдя (ст. 5) і право українського народу визначати і змінювати конституційний лад держа­ви. З прийняттям Указу про організацію «для визначення позиції гро­мадян України» всенародного обговорення змін до Конституції в прак­тиці державного будівництва з'являється принципово новий інститут — обговорення проекту закону ще до офіційного його внесення в по­рядку законодавчої ініціативи в парламент. З появи цього інституту випливає, що майбутній законопроект, який буде внесений до Верхов­ної Ради, обов'язково повинен бути таким, що враховує позиції гро­мадськості. Подібний законодавчий почин глави держави є новелою не лише в українській, айв світовій державно-правовій практиці. Йдеть­ся, фактично, про захід по гарантуванню легітимності майбутнього закону, тобто відповідності його громадській думці, з урахуванням тих поправок і доповнень, що будуть запропоновані під час обговорення і згодом внесені у текст діючої Конституції.

Таким чином, якість майбутнього закону заздалегідь ставиться в залежність від ступеня активності населення, а також державних і гро­мадських органів і організацій під час всенародного обговорення. Це покладає на органи державної влади великі обов'язки по належній, дійсно активній, без елементів формалізму його організації. Повинен бути, звичайно, використаний і той невеликий досвід у цій галузі, який ми маємо в Україні. Це, перш за все, стосується обговорення оприлюд­неного 1 червня 1993 року проекту Конституції України в редакції від 27 травня 1993 року. В ході цього обговорення було зроблено більше 47 тисяч зауважень, поправок і доповнень. Кожне типове зауваження обговорювалось робочою групою по підготовці проекту Конституції, яка давала свої рекомендації Конституційній комісії. Остання врахувала значну кількість з них в остаточному тексті варіанту проекту, що був оприлюднений, в редакції від 26 жовтня 1993 року.

Вже початок нинішнього обговорення підтвердив, що воно може сприяти прийняттю оптимальних рішень і визначенню найбільш до­цільних напрямків внесення змін у Конституцію України. При цьому необхідно враховувати, що ирезидентський проект містить ряд поло­жень, вже схвалених українським народом на референдумі 16 квітня 2000 року. Крім того, тенденція щодо необхідності використання дос­віду парламентських республік досить часто проявлялася у політично­му житті України ще до появи запропонованого Президентом законо­проекту, а деякі його положення прямо пов'язані з тими пропозиціями, що висловлювались раніше. Президент пішов назустріч тим політич­ним силам, що неодноразово закликали до перерозподілу державних повноважень між Президентом і Верховної Радою на користь остан­ньої. Того ж напряму думок додержувались партії, які прагнули пере­ходу до парламентської форми правління. Особливо наполегливими були вимоги ряду партій і парламентських фракцій про перехід до про­порційної виборчої системи. Урахування всіх цих своєрідних замовлень у президентському проекті підвищує його значення.

Головна особливість проекту Закону «Про внесення змін до Консти-туції України» полягає в тому, що він відповідає назрілим об'єктивним потребам політичного реформування суспільства. Зміни до Конституції відбивають, на наш погляд, потреби суспільного розвитку, наближають структуру і принципи роботи державних органів до кращих європейсь­ких стандартів.

У процесі конституційної реформи України необхідно дотримува­тись ряду вимог, яким, на наш погляд, в основному відповідає запро­понований проект. Першою з них є опора на досвід державного будів­

 

 

ництва. Цей досвід підтвердив, що існуючий розподіл повноважень між вищими державними органами і відповідна система взаємостримувань і противаг перестали відповідати умовам нинішнього етапу перехідно­го періоду, не забезпечують належного балансу між гілками влади. Се­ред недоліків у роботі парламенту, перш за все, недостатньо енергійна законодавча робота, внаслідок чого досі не затверджено ряд вкрай не­обхідних для країни законів (про податки, пенсії, опозицію, низка ко­дексів тощо), багато законів є нестабільними, постійно змінюються, містять ряд колізій і прогалин, що свідчить про їхню невисоку якість. Є випадки видання законів суто популістського характеру.

Виявилось певне перевантаження президентської влади, необхід­ність розширення повноважень, які фактично здійснює Кабінет Мініст­рів. Недостатньо ефективним є контроль парламенту над Урядом, а з другого боку, Уряд не має належних важелів впливу на парламент. Це вимагає посилення в рамках поділу влади впливу парламенту на Уряд та Уряду на парламент.

Запропоновані зміни є закономірним етапом розвитку української державності. За більш ніж 10 років існування суверенної України в організації діяльності держави відбувалися неодноразові зміни. Спо­чатку основу організації влади становила безнадійно застаріла Консти­туція УРСР 1978 року. Неодноразові спроби її пристосування шляхом новелізації і вмонтування в текст нових положень (наприклад, про вла­ду Президента) успіху не мали. В результаті змін, що відбулися в суспільстві, ця Конституція фактично втратила юридичну силу. Одно­часно з роботою Робочої групи і Конституційної комісії по підготовці проекту Конституції незалежної України був підготовлений проект кон­ституційного Закону «Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні», який в червні 1995 року увійшов частиною у конституційний договір між Президентом України і Верховною Радою України, що тим­часово замінив Конституцію.

На цьому етапі перехідного періоду в умовах гострої економічної кризи і підвищеної політичної нестабільності необхідна була не лише сильна, але і максимально концентрована державна влада. Це обумов­лювалось і повільним розгортанням демократичних процесів, слабкі­стю партій і громадських організацій, недостатньо чітким функціону­ванням виборчої системи. Цим вимогам відповідала влада Президен­та згідно з його Конституційним договором з Верховною Радою, яка здійснювалась у рамках президентсько-парламентської республіки.

З прийняттям Конституції України 1996 року тривалий час діяли її Перехідні положення, які передбачали, що Президент протягом трьох

 

 

років мав право видавати укази з економічних питань, не врегульова­них законами, а також припускали тимчасові обмеження деяких перед­бачених Конституцією демократичних інституцій. У цей період відбу­вається становлення системи політичних партій, починається структу-рування парламенту, удосконалення виборчої системи.

Необхідність внесення змін у Конституцію шляхом перегляду роз­поділу повноважень між парламентом, Президентом і Урядом пов'яза­на з дією декількох факторів. З одного боку, відбувається певна еконо­мічна стабілізація, з другого — діяльність системи політичних партій і їх парламентських фракцій у ряді випадків веде до посилення напру­женості і виникнення конфліктів у політичній системі. Недостатністю діяльності існуючих інститутів (узгоджувальні органи, Конституційний Суд) для їхнього вирішення пояснюється виникнення потреби декон-центрації влади шляхом перерозподілу повноважень між вищими орга­нами держави. Економічна стабілізація, що відбувається в країні, на­полегливо вимагає посилення політичної стабільності. Одним із засобів вирішення цього завдання і Повинен стати Закон «Про внесення змін до Конституції України».

Виходячи з того, що кожна молода держава потребує сильної і де­мократичної влади, запропоновані зміни окремих положень Конституції спрямовані на подальшу демократизацію і перерозподіл повноважень на верхніх щаблях державного керівництва. Це виявляється в підви­щенні і розширенні прав парламенту та Уряду, проведенні певної де­централізації влади (створення Палати регіонів), визнанні права прий­няття законів шляхом проведення референдуму.

У цілому зміни в Конституції спрямовані на реалізацію формули:

«потужний парламент», «потужний Уряд», «потужний Президент».

Слід особливо зазначити, що проект не спрямований на докорінний перегляд діючої Конституції. Її стабільність зберігається і підтверд­жується тим, що відправні її розділи, які містять характеристику гро­мадянського суспільства (розділ І «Загальні засади» і розділ II «Права, свободи та обов'язки людини і громадянина») залишаються незмінни­ми. Йдеться лише про певний розвиток державної форми, про перероз­поділ конституційних повноважень між центральними державними органами, зміни у порядку їх утворення.

Основоположна роль Конституції України в механізмі правового регулювання, в національній правовій системі полягає в тому, що вона в ст. 5 встановлює, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює свою владу як безпосередньо, так і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. В по-

 

 

літико-правову практику нашої країни входять не лише систематичне проведення виборів парламенту, Президента, органів місцевого само­врядування, а й всеукраїнські та місцеві референдуми. Президент Ук­раїни як гарант додержання Конституції України, прав і свобод грома­дян піклується, щоб воля народу втілювалася в життя, була основою державної політики. Особливо з найбільш важливих і гострих питань державотворення.

Виходячи з цього, в запропонованому Президентом України про­екті про зміни до чинної Конституції є концептуальна ідея щодо підви­щення ролі такої важливої форми безпосередньої демократії, як рефе­рендуми. Особливо це стосується всенародних референдумів. Пропо­нується, по-перше, на рівні Конституції встановити, що з допомогою всеукраїнських референдумів можуть прийматися закони України, а по-друге — закріпити, що рішення, які приймаються на всеукраїнсь­кому референдумі, мають вищу юридичну силу і не потребують зат­вердження органами державної влади або посадовими особами. Таке положення йде в руслі ст. 5 Конституції, що народ — першоджерело влади. Ця проблема є досить актуальною для нашої держави, оскіль­ки 16 квітня 2003 року виповнилося три роки, як відбувся всенарод­ний референдум і більше 80% громадян, які брали у ньому участь, позитивно відповіли на чотири поставлених запитання, але результати референдуму Верховною Радою України так і не були втілені в кон­ституційний текст. Це по суті є нехтуванням волі народу і йде всупе­реч положенню ст. 5 Конституції, що саме народ в Україні є носієм суверенітету і єдиним джерелом влади, що тільки він має право виз­начати і змінювати конституційний лад в Україні. Пропозиції Прези­дента саме і спрямовані на те, щоб реально воля народу була осно­вою прийняття найважливіших рішень.

У політичне життя суверенної України чітко ввійшло періодичне проведення виборів в парламент України, в органи місцевого самовря­дування, вибори Президента України. Але оскільки органи представ­ництва обираються на чотири роки, а глава держави на п'ять років, то вибори проводяться в різні роки. Це дещо дестабілізуюче впливає на­самперед на соціально-економічну і політичну сфери. Тому є досить переконливою пропозиція Президента всі види чергових виборів про-; водити протягом одного року: вибори народних депутатів — в остан­ню неділю березня; вибори до органів місцевого самоврядування — в другу неділю вересня; вибори Президента України — у першу неділю грудня. Концептуальна ідея тут така — провести вибори в межах року, і стабільно працювати чотири роки без політичного ажіотажу.

 

 

Верховна Рада України в структурі державного механізму посідає особливе місце, оскільки вона реалізує законодавчу, представницьку, контрольну і установчу функції. Основне її завдання — законотворен­ня. За період незалежності України наш парламент прийняв близько 2000 законів. Такого сплеску законотворення ніколи не було в консти­туційній історії України. Але така значна кількість прийнятих законів не привела до покращення життя народу. Інтереси регіонів, на жаль, у парламенті належним чином не представлені. А держава може розкві­тати тоді, коли враховуються позиції регіонів, адміністративних оди­ниць, коли є чітка державна політика щодо взаємовідносин центру і регіонів. Верховна Рада України — орган народного представництва, де повинні оптимально поєднуватися загальні і місцеві інтереси. А інте­реси регіонів має представляти відповідна структура парламенту. Світо­ва практика свідчить, що як в унітарних, так і в федеративних держа­вах інтереси місць ефективно представляє одна з палат парламенту.

З метою підвищення якості законів, забезпечення належного пред­ставництва регіонів у Верховній Раді Президент України пропонує в складі парламенту формувати дві палати — Палату регіонів і Державні збори. Питання впровадження двопалатного парламенту не нове. В про­ектах Конституції України воно було. На всеукраїнський референдум 16 квітня 2000 року було винесене питання: «Чи підтримуєте Ви не­обхідність формування двопалатного парламенту України, одна з палат якого представляла б інтереси регіонів України і сприяла б їх реалізації, та внесення відповідних змін до Конституції України і виборчого за­конодавства?». В результаті 81,68% громадян, які взяли участь у рефе­рендумі, підтримали необхідність створення двопалатного парламен­ту. Але Верховна Рада не втілила це положення в Конституцію, і Пре­зидент України на законних підставах знову вносить пропозицію про формування двопалатного парламенту.

Зараз у складі Верховної Ради 450 народних депутатів. Президент пропонує його дещо скоротити. Конституційний склад Державних зборів буде 300 народних депутатів, які обираються відповідно до за­кону на суто пропорційній основі, а в Палаті регіонів буде 81 народний депутат, які будуть обиратися по три представники від Автономної Рес­публіки Крим, 24 областей, міст Києва і Севастополя. Таким чином, склад майбутнього парламенту буде скорочений на 69 одиниць порівня­но з нинішнім. Верховна Рада є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від складу кожної з її палат.

У проекті Президента не встановлюється, на якій основі обирати­меться Палата регіонів. Принциповим є те, що кожний з регіонів ма­

 

 

тиме по три представники. Кількість населення, яке в ньому проживає, та інші чинники не враховуються. Вибори в Палату регіонів можуть проводитися як звичайні вибори за мажоритарною системою, а вибо­ри ж шляхом представництва від Верховної Ради Автономної Респуб­ліки Крим, обласних рад, рад міст Києва і Севастополя є неприпусти­мими, оскільки це порушує принцип прямих виборів.

В світі існують різні системи формування другої палати парламен­ту, що представляє інтереси територій. Так, у Федеральній раді Австрії землі представлені пропорційно кількості громадян, які в них прожи­вають. Земля з найбільшою кількістю громадян висуває 12 членів. Але кожна земля має право не менше як на три представники. Члени Фе­деральної ради і їх заступники обираються Ландтагами на строк своїх повноважень. У ФРН через Бундесрат землі беруть участь у законотво­ренні і управлінні Федерацією. Бундесрат складається із членів урядів земель, які їх призначають і відкликають. Кожна земля представлена не менш як трьома голосами, а землі з населенням понад два мільйо­ни жителів мають чотири голоси, землі з населенням понад шість мільйонів жителів — п'ять голосів. У Білорусії Сенат є палатою тери­торіального представництва. До Сенату входять по 9 сенаторів від кож­ної області і міста Мінська. По 6 сенаторів від кожної області і міста Мінська обираються шляхом таємного голосування на засіданнях де­путатів місцевих Рад депутатів базового рівня кожної області і міста Мінська. Одна третина сенаторів призначається Президентом Респуб­ліки Бєларусь. В Іспанії палатою територіального представництва є Се­нат. У кожній провінції обирається чотири сенатори шляхом загально­го, вільного, рівного, прямого і таємного голосування.

В Італії Сенат Республіки складається з 315 сенаторів, які обира­ються по областях. При цьому жодна область не може мати менше семи сенаторів. Розподіл місць між областями проводиться пропорційно кількості населення областей, яка визначається останнім переписом населення. Кожний колишній Президент Республіки є сенатором по праву і довічно, якщо не відмовиться від цього. Президент Республіки може призначати довічно сенаторами п'ятьох громадян, які прослави­ли Вітчизну видатними заслугами в сфері громадської діяльності, на­уки, мистецтва і літератури. В Нідерландах Генеральні штати склада­ються із Другої палати (150 депутатів) і Першої палати (75 депутатів). Депутати обох палат обираються за системою пропорційного представ­ництва. Причому депутати Першої палати обираються депутатами рад провінцій. Собор Республіки Хорватія складається з Палати представ­ників і Палати провінцій. Громадяни у кожній провінції на основі за­гального виборчого права шляхом прямого, таємного голосування оби-

 

 

рають трьох представників до Палати провінцій. Президент Республі­ки після закінчення строку своїх повноважень стає довічним членом Палати провінцій, якщо він прямо не заявив про відмову від цього обо­в'язку. Президент Республіки може призначити до п'яти представників у Палату провінцій з числа громадян, які мають особливі заслуги пе­ред Республікою.

В Чехії парламент складається з двох палат — Палати представ­ників та Сенату. При цьому до Сенату входить 81 сенатор, що обира­ються строком на шість років. Одна третина сенаторів переобираєть­ся кожні два роки. Вибори до Сенату проводяться на основі загально­го, рівного та прямого виборчого права шляхом таємного голосування на засадах мажоритарної системи.

Таким чином, у світі є різні моделі формування палат парламентів, які представляють інтереси регіонів. Важливо обрати для України оп* тимальну з урахуванням вітчизняного і світового досвіду.

Ефективність роботи парламенту будь-якої країни значною мірою визначається якістю організації його діяльності, рівнем правової куль­тури і відповідальністю парламентарів. У проекті Президента є додат­кові підставі припинення повноважень народних депутатів: а) якщо депутатом не усунуті протягом 20 днів обставини, які порушують ви­моги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяль­ності; б) вихід (виключення) народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій) зі складу депу­татської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій); в) відсутність депутата без поважних причин на засіданнях палати Верховної Ради України, спільних засіданнях палат Верховної Ради протягом 20 пленарних днів.

У президентському проекті врегульовуються питання повноважень Державних зборів і Палати регіонів, розподіл цих повноважень, техно­логія взаємодії палат, зокрема спільних засідань. До повноважень Вер­ховної Ради України, здійснюваних на спільних засіданнях її палат, проект відносить найважливіші питання: внесення змін до Конституції України, визначення законом засад внутрішньої і зовнішньої політики, прийняття закону про Державний бюджет та внесення змін до нього, прийняття закону про Регламент Верховної Ради України, закону про державні символи України та порядок їх використання, затвердження законом Конституції Автономної Республіки Крим, змін до неї, визна­чення законом правових засад майна, що належать Автономії, заслу­ховування щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України, усунення Президента Украї­

 

 

ни з поста в порядку імпічменту, призначення всеукраїнського референ­думу щодо зміни території України тощо.

До повноважень Палати регіонів згідно з проектом належать: схва­лення законів, прийнятих Державними зборами, схвалення рішення Президента про використання Збройних Сил України та інших військо­вих формувань у разі збройної агресії проти України, про надання військової допомоги іншим державам, про направлення підрозділів Збройних Сил України до інших держав чи про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України, затвердження за­гальної структури, чисельності, визначення функцій Збройних Сил України, Служби безпеки України, а також Міністерства внутрішніх справ України. Ця палата Верховної Ради наділяється значними конт­рольними повноваженнями, що сьогодні є досить важливим для станов­лення і розвитку парламентського контролю. На Палату регіонів покла­дається контроль за виконанням Державного бюджету України, за ви­користанням одержаних Україною позик, не передбачених Державним бюджетом, контроль за діяльністю Кабінету Міністрів, здійснення іншого парламентського контролю у межах, визначених Конституцією України. Палата матиме значні установчі функції — призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого Верховної Ради Украї­ни з прав людини, Голови Національного банку України, половини скла­ду цієї Ради, членів Центральної виборчої комісії, половини складу Конституційного Суду України, обрання суддів строком на 10 років, дострокове припинення повноважень Верховної Ради Автономної Рес­публіки Крим тощо.

Значно менше повноважень закріплюється за Державними збора­ми. До них належать тільки прийняття законів, крім законів, що відне­сені Конституцією України до повноважень спільних засідань парла­менту України, затвердження загальнодержавних програм економічно­го, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку і охорони довкілля, призначення за поданням Президента України Прем'єр-міністра України, інших членів Уряду, крім випадків, перед­бачених Конституцією, прийняття рішення щодо відставки Прем'єр-міністра України, призначення виборів Президента України. Якщо за Палатою регіонів закріплено 17 повноважень, то за Державними збо­рами тільки 4. Але це не означає применшення значення Державних зборів, оскільки їм надаються такі основоположні повноваження, як прийняття законів і формування Кабінету Міністрів. Разом з цим є не­обхідність деякі повноваження передати від Палати регіонів до Держав­них зборів.

 

 

Недостатня ефективність діяльності Верховної Ради зумовлюєть­ся жорстким протистоянням у парламенті різних політичних угрупо­вань. Багато так необхідних народу і державі законів не приймаються через конфронтацію в парламенті, свідоме гальмування законодавчо­го процесу, в тому числі і відмову деяких депутатських угруповань го­лосувати. Тому Президент України в своєму проекті пропонує в текст Конституції України внести положення, що у Державних зборах на ос­нові узгодження та поєднання політичних позицій утворюється пос­тійно діюча парламентська більшість від конституційного складу Дер­жавних зборів. Причому ця більшість повинна бути утворена з числа народних депутатів України, які входять до складу Державних зборів, протягом місяця з дня відкриття першого спільного засідання Верхов­ної Ради. Якщо протягом одного місяця у парламенті не сформовано постійно діючу парламентську більшість, то Президент України має право припинити повноваження Державних зборів. На запитання «Чи підтримуєте Ви пропозицію про доповнення статті 90 Конституції Ук­раїни такого змісту: «Президент України може також достроково при­пинити повноваження Верховної Ради України, якщо Верховна Рада України протягом одного місяця не змогла сформувати постійно дію­чу парламентську більшість...» 84,69% громадян, які взяли участь у референдумі 16 квітня 2000 року, відповіли позитивно. Таким чином, ця пропозиція Президента України вже апробована волею Українсько­го народу три роки тому.

Засади формування, організації діяльності та припинення діяль­ності постійно діючої парламентської більшості, гарантії додержання парламентської меншості встановлюються Конституцією України, а більш детально — відповідним законом України та законом про регла­мент Верховної Ради України. Детальна регламентація цих питань у поточному законодавстві буде спрямована на забезпечення демократич­них взаємовідносин у палаті Державних зборів і ефективності законо­давчого процесу. Інститут парламентської більшості є новим в консти­туційному законодавстві України, як і в цілому в світовій конституцій­но-правовій практиці. Але нам без нього сьогодні не обійтись у ситуації, що склалася в парламенті. В законодавстві, що буде прийняте з цього пи­тання, безумовно, слід чітко визначити саме поняття «парламентська більшість», оскільки вона може складати і 226, і не менше 300 народних депутатів. З внесенням змін до Конституції України Верховна Рада по­винна буде чітко врегулювати свій конституційно-правовий статус.

З введенням двопалатної структури парламенту України по-ново­му пропонується врегулювати порядок прийняття резолюції недовіри

 

 

Уряду України. Встановлюється, що Державні збори за пропозицією Президента України або не менш як однієї третини народних депутатів України від конституційного складу Державних зборів (а це не менше як 100 депутатів), або не менш як двох третин народних депутатів, які входять до складу Палати регіонів (не менше 54 депутатів), можуть розглядати питання про відповідальність Кабінету Міністрів та прий­няти резолюцію недовіри Уряду України більшістю від конституційного складу Державних зборів (не менше 151 депутата). По суті йдеться про впровадження парламентського контролю щодо Кабінету Міністрів в умовах двопалатного парламенту.

У проекті змін до Конституції досить ґрунтовно врегульовані орга­нізаційні питання діяльності палат Верховної Ради, компетенція голів палат, взаємовідносини між комітетами палат, утворення тимчасових спільних комісій, процедура законодавчого процесу тощо.

Пропонується дещо змінити склад суб'єктів законодавчої ініціати­ви. Замість Національного банку України пропонується надати таке право Верховному Суду України. Це є доцільним, оскільки Верховний Суд України, узагальнюючи правозастосовну практику, як ніхто інший бачить хиби і прогалини в законодавстві. Вперше на конституційному рівні пропонується закріпити, що законопроекти з питань введення або скасування податків і зборів, податкових пільг, утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу, інші законопроекти, що впливають на дохідну чи видаткову частину Державного бюджету Ук­раїни, вносяться до Верховної Ради України суб'єктами законодавчої ініціативи за наявності висновку Кабінету Міністрів України і Рахун­кової палати. Необхідність введення такого положення зумовлена тим, що парламент нерідко приймає популістські закони, впровадження яких ніяк не обґрунтовано в матеріально-фінансовому аспекті. І така «зако­нодавча практика» розбалансовує соціально-економічні процеси, по­роджує невиправдані очікування населення, а в результаті призводить до дестабілізації ситуації в багатьох сферах.

Детально, з урахуванням двопалатного парламенту, в проекті змін до Конституції України врегульовується законодавчий процес. Так, за­кони, прийняті Державними зборами, за підписом Голови Державних зборів передаються на схвалення Палати регіонів, яка або схвалює за­кон, або повертає його зі своїми зауваженнями, пропозиціями до Дер­жавних зборів для повторного розгляду. Якщо під час повторного роз­гляду Державними зборами закон у попередній редакції буде повтор­но прийнятий не менш як двома третинами від конституційного складу Державних зборів (не менше 200 голосів), він вважається прийнятим

 

 

і не потребує подальшого схвалення Палатою регіонів. Таким чином, Палата регіонів виступає як палата, що контролює якість закону, прий­нятого Державними зборами. Якщо ж закон прийнятий на спільному засіданні палат Верховної Ради, то він підписується головами палат і направляється Президентові України, який протягом 15 днів після от­римання закону або його підписує, беручи до виконання, або ж зі свої­ми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до парламенту повертає для повторного розгляду. Встановлюється, що повернення Президентом України закону зі своїми пропозиціями для повторного розгляду скасовує результати голосування закону. Повторний розгляд палатами Верховної Ради України закону, який був повернутий Прези­дентом України, є невідкладним. Вето Президента України вважаєть­ся подоланим, якщо під час розгляду палатами Верховної Ради пропо­зиції Президента будуть відхилені не менш як двома третинами від конституційного складу Державних зборів (не менше 200 голосів) та не менш як двома третинами від складу Палати регіонів (не менш як 54 голоси). У такому разі Президент України зобов'язаний підписати закон та офіційно оприлюднити його протягом 10 днів.

Визначений у чинній Конституції України статус Президента Ук­раїни, практика його реалізації протягом майже семи років свідчить про необхідність подальшого уточнення і обгрунтування його компетенції, політико-правових важелів впливу на різні сфери державного та су­спільного життя. Від політико-правової лінії, яку проводить Президент — глава держави, значною мірою залежать внутрішні аспекти розвит­ку, позиція країни на міжнародній арені. Від динаміки змін президен­тської влади, обсягу компетенції — її розширення чи звуження — по­рівняно з іншими державними інституціями залежить налагодження конструктивної взаємодії між парламентом, урядом, судовою системою. Важливе значення мають також взаємовідносини глави держави з полі­тичними партіями і іншими об'єднаннями громадян, оскільки все це справляє безпосередній вплив на політико-правові процеси.

Актуальною проблемою залишається чітке визначення місця і ролі Президента України в загальній системі органів влади. Інститут пре­зидентства, як показало життя, посідає одне із провідних місць у сис­темі державної влади України, що однак не є свідченням достатньої визначеності його повноважень. З часу утворення він постійно розви­вається, змінюється, на нього впливають трансформаційні процеси, пов'язані зі змінами в суспільстві. Змінюються й уявлення про місце і роль глави держави в системі влади, йде пошук оптимального статусу Президента, його законодавчого закріплення.

 

 

Слід також звернути увагу на те, що проблеми правового статусу глави держави та його компетенції значною мірою пояснюються полі­тичними аспектами — поділом публічної влади між політичними си­лами країни, полярним ставленням до інституту президентства різних соціальних груп суспільства, невизнанням цього інституту за радянсь­ких часів.

Політико-правові дискусії, що проходили і тривають щодо необхід­ності і особливостей інституту президентства в Україні, його місця і ролі в розбудові української державності, набули важливого значення в зв'язку зі зверненням Президента України Леоніда Кучми стосовно переходу від президентсько-парламентської системи, яка вже відігра­ла свою роль у становленні державності, забезпеченні стабільності суспільства і держави, до парламентсько-президентської системи, яка відповідає європейській моделі і є найбільш поширеною у демократич­них країнах. Про ці перетворення в державному устрої країни говори­ли і говорять різні політичні сили. Однак важливим є те, що саме гла­ва держави ініціює їх проведення та виносить на обговорення громадсь­кості. Підтвердженням цього став Указ Президента України «Про винесення на всенародне обговорення проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України». Проект передбачає ряд змін у правовому статусі, повноваженнях всіх державних органів, у тому числі Президента і Кабінету Міністрів України.

Перш за все привертають увагу пропозиції відносно проведення виборів Президента, Верховної Ради України, органів місцевого само­врядування терміном на п'ять років. Вибори мають проходити упро­довж одного року. Це скоротить кількість виборчих процесів. Вибори Президента України мають проводитись у першу неділю грудня п'ятого року повноважень глави держави, обраного на чергових виборах, що є достатньо обґрунтованим, оскільки згідно із ст. 104 проекту змін до Конституції України в такому разі новообраний Президент вступить на пост з початку нового року, що забезпечить йому можливості по вирі­шенню з самого початку року питань керівництва державою. Доціль­ним є також врегулювання питань виборів Президента України у ви­падках дострокового припинення повноважень глави держави та непро-ведення позачергових виборів, якщо з дня дострокового припинення повноважень до чергових виборів Президента України залишилося менше одного року. У цей період та в інших випадках дострокового припинення повноважень Президента України до обрання і вступу на пост нового Президента України виконання обов'язків глави держави покладається на Прем'єр-міністра України.

 

 

Доцільно вирішити ще декілька проблем, пов'язаних із складанням присяги новообраним Президентом України — щодо «урочистого засі' дання» (ст. 104), на якому він приймає присягу; чи складає присягу народові України Прем'єр-міністр при виконанні обов'язків глави дер­жави та чи залишає на такий період Прем'єр-міністр посаду глави Уря­ду України?

Певне розширення повноважень, порівняно з приписами чинної Конституції, Президента України, яке може мати відповідний стабілі­зуючий вплив, та підвищення ефективності діяльності всієї Верховної Ради України і однієї із її палат пов'язане з припиненням повноважень Державних зборів у випадках, передбачених ст. 90 проекту: якщо про­тягом одного місяця у палаті не сформовано постійно діючу парламент­ську більшість; протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України; до 1 грудня не затверджено Державний бюджет України на наступний календарний рік.

Новими є підходи до формування.Уряду та повноважень з цього при­воду Президента України, що безумовно підвищить відповідальність Кабінету Міністрів перед Верховною Радою. Зокрема, Президент вно­сить подання до Державних зборів про призначення Прем'єр-міністра України за пропозицією постійно діючої парламентської більшості. Прем'єр-міністр після призначення вносить подання до Державних зборів щодо призначення інших членів Кабінету Міністрів України. Вра­ховуючи положення ст. 90 проекту, наведені раніше, більшість має бути сформована у палаті протягом одного місяця, а склад уряду — протя­гом шістдесяти днів. Державні збори, відповідно, вирішують питання про відповідальність Кабінету Міністрів та приймають резолюцію не­довіри Урядові більшістю від конституційного складу (ст. 87 проекту). Таким чином, Уряд несе відповідальність за свою діяльність перед пар­ламентом, підконтрольний і підзвітний йому у межах, передбачених Конституцією України.

Президент України також бере участь у формуванні Уряду як гарант конституційних прав і свобод громадян, незалежності, територіальної цілісності, представник держави на міжнародній арені, Верховний Го­ловнокомандувач. За ним залишається призначення Міністра внутрішніх справ України, Міністра України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Міністра закордонних справ України, Міністра оборони України, голів ряду інших центральних органів виконавчої влади (п. 9 ст. 106 проек­ту). Отже, Кабінет Міністрів України є відповідальним перед Прези­

 

 

дентом України, а не лише перед Верховною Радою України (ст. 113 проекту). Як і раніше. Президент України за поданням Прем'єр-міністра України призначає голів державних адміністрацій. Він же і припиняє повноваження осіб, яких призначає на посади.

Таким чином, за Президентом України зберігаються значні повно­важення щодо формування Уряду України, в цілому органів виконав­чої влади.

Разом з тим аналіз положень проекту дає можливість зробити певні висновки. Уявляється необхідним і позитивним, перш за все те, що систему міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які займаються керівництвом економікою і соціальною сферою, утво­рює парламент, перед яким вони і несуть відповідальність. Безумовно, в умовах, коли економічні і соціальні сфери перебувають у стані, який не задовольняє державу, суспільство, громадян, коли не приймається належних рішень щодо правового регулювання проблем, що виника­ють тут, а окремі закони, що приймаються, не можуть ефективно спри­яти їх вирішенню, така новелізація в Основному Законі є необхідною. Якщо нині основним ініціатором вирішення економічних та соціаль­них питань виступає Президент, а парламент, Кабінет Міністрів Украї­ни та відповідні міністерства фактично залишаються поза їх постанов­кою, вирішенням та законодавчим врегулюванням, то з введенням но­вої системи формування економічного і соціального блоку Уряду таке положення має змінитись. Кабінет Міністрів України і відповідні міністерства мають стати головними ініціаторами законодавчого регу­лювання та вирішення питань у соціально-економічній сфері, а Верхов­на Рада України — докласти зусиль по прийняттю законів, які б регу­лювали відносини, що тут виникають. Відомо, що і відповідальність за їх вирішення буде ділитись між парламентом щодо прийняття законів, Кабінетом Міністрів щодо ініціювання їх прийняття та міністрів за реальне впровадження в життя.

Друге стосується участі Президента України у формуванні Уряду та призначенні деяких керівників центральних органів виконавчої вла­ди. Призначення главою держави керівників силових структур має відповідне значення. Особливо у зв'язку з тим, що військові та деякі інші формування мають застосовуватись тільки за його рішенням, а у встановлених законом випадках і за згодою Верховної Ради України. Вони можуть застосовуватись і в разі екстремальних ситуацій, викли­каних природними явищами. Але слід зауважити і щодо іншого: чи є доцільним встановлювати у Конституції.конкретний перелік тих міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, керівників

 

 

яких призначає Президент, як це вплине на стабільність норм Основ­ного Закону? Зміна назви відповідного міністерства, іншого органу, їх об'єднання або роз'єднання, ліквідація вимагатимуть внесення змін до Конституції. Історії, в тому числі вітчизняній, такі випадки відомі. Краще, мабуть, буде, якщо Конституція надасть Президенту право на призначення ряду міністрів та керівників інших центральних органів, а конкретно їх перелік буде встановлено в Законі про Кабінет Міністрів України чи про центральні органи виконавчої влади або в іншому за­коні, прийнятому з цього приводу. Можливий і варіант формування всього Уряду, центральних органів виконавчої влади парламентом, з передачею певних керівників у безпосередню підпорядкованість главі держави, з правом припиняти їх повноваження на посадах у визначе­них законом випадках.

Третє полягає в тому, що за таких умов парламент безпосередньо співпрацює з Урядом без посередників, у тому числі Адміністрації Пре­зидента України, що підвищує ефективність законодавчої та виконав­чої діяльності, відповідальність Уряду перед Верховною Радою Украї­ни, а певних міністрів і керівників ряду центральних органів виконав­чої влади — і перед Президентом України, дозволить чіткіше провести принцип поділу влади на законодавчу і виконавчу.

Деякі зміни у повноваженнях глави держави викликані переходом до двопалатного парламенту та змінами у порядку формування держав­них органів. Згідно з проектом Закону Президент призначає на посаду та звільняє з посади Генерального Прокурора України за згодою Палати регіонів, половину складу Конституційного Суду України. Розширені повноваження Президента щодо судової системи. За проектом Закону він не лише створює суди, а і ліквідовує їх, визначає кількість суддів у судах, здійснює переведення суддів, призначає керівників судів у виз­наченому законом порядку. З цього приводу слід зауважити, що в про­екті не визначено, чи стосуються перелічені повноваження Верховно­го Суду України та суддів Верховного Суду України, чи може Прези­дент вирішувати якісь питання щодо діяльності Верховного Суду України в разі розгляду питання про імпічмент.

Оскільки відповідно до проекту прийняті за результатами всеукраї­нського референдуму закони не потребують будь-якого затвердження, то їх підписання після прийняття безпосередньо віднесено до повно­важень Президента України (п. 27. ст. 106). Ніякі державні органи не повинні мати право підтверджувати чи не підтверджувати результати народного волевиявлення. Лише у випадку, коли буде виявлено пору­шення законодавства про всенародний референдум, глава держави,

 

 

Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Конституційний Суд України, Генеральний прокурор України, можливо, й інші суб'єкти влади, конкретно визначені у законі, можуть звернутися до Верховно­го Суду України з заявою про розгляд питання щодо додержання закон­ності при проведенні референдуму, який має підтвердити правомірність рішень, прийнятих референдумом, чи довести їх неправомірність. В останньому випадку Президент України закон не підписує, а при не­обхідності призначається новий референдум.

Розглянуті новели проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України» не свідчать про значне ослаблення президентсь­кої влади в Україні при її переході від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської моделі, які подекуди мають місце у засо­бах масової інформації, виступах політиків, юристів, працівників влад­них структур, громадян. Наведені положення, а також ті, що залишаються без змін і закріпленні у чинному Основному Законі, створюють Прези­денту України належні можливості для забезпечення державної незалеж­ності, національної безпеки, територіальної цілісності, конституційних прав і свобод громадян. Не приводять вони і до посилення інституту президентства, узурпації влади, про що також ведуться розмови.

Стосовно відставки Президента, неможливості виконання ним своїх повноважень за станом здоров'я, усунення з поста Верховною Радою України у порядку імпічменту, то механізм здійснення таких заходів згідно з проектом залишається таким же, як і в чинній Консти­туції, а питання вирішуються на спільному засіданні палат.

Безперечно, важливим є визначення в проекті Кабінету Міністрів України як Уряду України, оскільки нині в жодному з офіційних доку­ментів, що стосуються цього органу державної влади, про це не сказа­но. В деяких випадках ставилось навіть запитання, чи є Кабінет Міністрів України Урядом держави. Проект Закону цю проблему знімає.

За умов переходу України від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської системи дещо змінюються статус та повноваження Прем'єр-міністра України. За його поданням Державни­ми зборами та Президентом України призначається персональний склад Кабінету Міністрів України. Свої повноваження на відміну від нині діючого правила Прем'єр-міністр України складає не перед ново­обраним Президентом, а перед новообраною Верховною Радою Украї­ни, що відповідає принципам парламентаризму.

Змінюється також порядок відставки Прем'єр-міністра України, інших членів Кабінету Міністрів України та всього Уряду. Так, Прем'єр-міністр України, а також інші члени Кабінету Міністрів України, яких

призначено на посаду Державними зборами, мають право заявити про свою відставку Державним зборам, а члени Кабінету Міністрів Украї­ни, яких призначив Президент України, мають право заявити йому про свою відставку.

При відставці Прем'єр-міністра України, прийнятті Державними зборами резолюції недовіри Кабінету Міністрів України наслідком має бути відставка всього складу Кабінету Міністрів України. Заява про відставку Кабінету Міністрів України у цьому випадку подається Прем'єр-міністром України Державним зборам.

Якщо Державні збори приймають рішення про відставку Кабінету Міністрів України, то Президент України приймає рішення про відстав­ку членів Кабінету Міністрів України, яких він призначав відповідно до Конституції України. При цьому Кабінет Міністрів України, відстав­ку якого прийнято, продовжує виконувати свої повноваження до почат­ку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України не довше ніж шістдесят днів, але не за дорученням Президента України, а згідно з Конституцією України.

Цікавою є пропозиція закріпити положення, відповідно до якого Ка­бінет Міністрів України має право внести до Верховної Ради України законопроект з одночасним поданням заяви про відставку в разі, якщо закон не буде прийнято у незмінному вигляді. Практично це є допусти­мим, однак існують побоювання, що таке може призвести і до негатив­них наслідків — відставки нормально працюючого Кабінету Міністрів України з чисто формальних обставин, тим більше, що у сучасних умо­вах розвитку політико-правової системи нашої держави важко говорити про створення дійсно стабільної більшості у парламенті. Не виключаєть­ся також можливість використання цього правила у своїх певних цілях як парламентом, так і Урядом, різними політичними силами.

Значно розширені повноваження Кабінету Міністрів України щодо при­значень на різні посади. За поданням Прем'єр-міністра України він призна­чає керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до скла­ду Кабінету Міністрів України, припиняє повноваження цих осіб, а також призначає половину складу Ради Національного банку України.

Проект не торкається основ функціонування місцевих державних органів виконавчої влади — районних та обласних державних адміні­страцій.

Стосовно місцевого самоврядування проект передбачає, що депута­ти сільської, селищної, міської, районної, обласної ради обираються на п'ять років. При проведенні позачергових, повторних виборів депутатів цих рад, сільського, селищного, міського голови, виборів депутатів та

 

 

голів замість тих, які вибули, а також у разі утворення нової адміністра-тивно-територіальної одиниці депутати та голови обираються на строк, що залишився до проведення чергових виборів відповідно депутатів рад, сільського, селищного, міського голови. Наведені правила є логічними та послідовними з точки зору приписів, що стосуються виборчого про­цесу, засади якого закладені у проекті Закону щодо змін до Конституції.

В проекті Закону «Про внесення змін до Конституції України» при­діляється увага реформуванню органів суду, прокуратури та Конститу­ційного Суду України.

Конституція України виділяє органи прокуратури в окрему систему, яка повинна забезпечити шляхом підтримання державного обвинувачен­ня в суді, представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом, нагляду за додержанням законів органа­ми, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів приму­сового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян (ст. 121 Конституції України), охорону прав і законних інтересів держа­ви та громадян, правильне тлумачення вимог закону в усіх сферах зако-нозастосовної практики. Тим самим діяльність прокуратури також є од­нією з умов «стримувань та противаг» у системі поділу влади.

Зберігаючи цілісність органів прокуратури, Президент пропонує лише змінити правову регламентацію порядку призначення на посаду та звільнення Генерального прокурора України. Президент вносить пропозиції щодо змін у ст. 122 Конституції України з тим, щоб Гене­ральний прокурор України призначався на посаду за згодою Палати регіонів та звільнявся з посади Президентом України.

Проте уявляється, що порядок звільнення Генерального прокуро­ра має відповідати порядку його призначення. Тому вбачається, що звільнення його з посади повинно здійснюватися за участю того орга­ну, який його призначив, тобто за згодою Палати регіонів. Крім того, бажано встановити, щоб Генеральний прокурор обирався на спільно­му засіданні обох палат парламенту.

Крім того, за прокуратурою необхідно залишити функцію провад­ження досудового слідства в кримінальних справах, зокрема, в спра­вах про злочини, вчинені певним колом службових осіб, а також функ­цію нагляду за органами виконавчої влади та місцевого самоврядування і контролюючими органами.

Згадані функції прокуратури мають важливе значення в сучасний період — період становлення державності, коли йде інтенсивне фор-

 

 

мування органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, по суті не створена система органів державного контролю й не прийнято за­кон про державний контроль. Потрібно також врахувати не лише складні реалії протидії злочинності, особливо в економічній сфері, але й дуже неефективну боротьбу з корупцією.

Щодо пропозиції Президента відносно зміни деяких положень, які закріплені в розділі VIII Конституції України «Правосуддя», то слід зазначити, що однією з найважливіших умов, яка забезпечує неза­лежність суддів та підкорення їх закону (ст. 129 Конституції України) є строк, на який обираються судді. Гарантією тут є безстрокове обран­ня суддів загальних судів, що встановлено більшістю держав Євро­пейського Союзу.

Реалізація незалежності судді забезпечується не лише встановле­ними в Основному Законі гарантіями, а й значною мірою залежить від самих суддів, їх підготовки, розуміння ними суддівського обов'язку, вірності присязі. Справедливо говориться, що суддя, в якого немає ба­жання бути незалежним, не стане таким, незважаючи ні на які гарантії. Іншими словами, при вирішенні цієї проблеми — безстрокового чи строкового обрання суддів, необхідно враховувати сам склад діючого корпусу суддів, якість відправлення правосуддя, громадську думку про стан і ефективність судової системи.

Відповідно до пропозиції Президента України перше призначення на посаду професійного судді строком на п'ять років здійснюється Президентом України. Всі інші судді, крім суддів Конституційного Суду України, обираються на посади Палатою регіонів строком на десять років. Таким чином, Президент України пропонує відмовитися від принципу безстрокового призначення суддів загальних судів на поса­ду. Уявляється, що з точки зору сучасного стану судової системи в Ук­раїні така пропозиція є доцільною, проте у перспективі слід виходити із світової практики безстрокового призначення суддів на посаду.

Разом з тим значну увагу необхідно приділити іншим положенням розділу VIII Конституції України «Правосуддя», а звідси — й Закону України «Про судоустрій України» в частині визначення структури су­дової системи, яка повинна бути переглянута. Існуюча структура судо­вої влади ускладнює доступ до правосуддя, зокрема при розгляді справ в апеляційному та касаційному порядку. Особливо це стосується Каса­ційного Суду України, який, як відомо, ще не створено. Оскільки за дію­чим законодавством він є єдиним органом, що може переглядати судові рішення в касаційному порядку, тимчасово його функції здійснює Вер­ховний Суд України, який розглядає касаційні скарги і подання проку­

 

 

рорів та інших учасників процесу. На даний час у Верховному Суді Ук­раїни накопичилося декілька тисяч справ, які чекають свого вирішення. У зв'язку з цим, з метою забезпечення доступу громадян до правосуддя, своєчасного та ефективного поновлення порушених прав, необхідно наділити обласні апеляційні суди правом перегляду в касаційному поряд­ку справ, по яких рішення місцевих судів набрали законної сили.

Президент України пропонує внести до розділу XII Конституції України «Конституційний Суд України» зміни стосовно порядку при­значення на посаду суддів Конституційного Суду і строку виконання ними своїх повноважень. Так, пропонується, щоб Президент України та Палата регіонів призначали по 9 суддів Конституційного Суду (ст. 148 Конституції України). Видається, що усунення від вирішення даного питання Державних зборів є недоцільним. Більш сприятливим є порядок призначення їх обома палатами на спільному засіданні або кожною палатою в однаковій кількості.

Крім того, встановлення запропонованого порядку веде до усунення судової влади від делегування своїх представників до Конституційно­го Суду України. Тому проблема порядку призначення суддів Консти­туційного Суду потребує більш детального розгляду.

Доцільно використати європейський досвід формування Конститу­ційних Судів. Так, найпоширенішою є система, коли судді Конституцій­ного Супу обираються Парламентом (Білорусь, Данія, Литва, Македонія, Німеччина, Португалія, Російська Федерація, Словенія, Угорщина, Хор­ватія). В Австрії, Словаччині, Чехії судді Конституційного Суду призна­чаються Президентом; у Болгарії, Іспанії, Італії, Молдові Конституцій­ний Суд формується Президентом і органами судової влади; в Казахстані, Франції частина суддів Конституційного Суду призначається президен­том, а частина — парламентом (двома палатами). Доцільно зазначити, що багато конституцій європейських держав, формулюючи вимоги, які пред'являються до суддів Конституційного Суду, прямо вказують на те, що вони повинні обиратися із суддівського корпусу загальних судів та інших спеціалістів у галузі права (професори, прокурори тощо).

Президент вважає можливим, що одну й ту саму особу не може бути призначено суддею Конституційного Суду України більш ніж на два стро­ки поспіль, і встановити правило, що члени Верховного Суду України, судді Конституційного Суду України звільняються з посади органом, що їх обрав або призначив, у разі досягнення ними сімдесяти п'яти років.

Конституції деяких європейських держав містять правило, за яким судді Конституційного Суду можуть бути обрані або призначені лише на один строк (Болгарія, Іспанія, Італія, Словаччина та ряд інших).

 

 

1