Глава VI .Поліїико~їіравові в

Аналізувати проблеми детермінації та розвитку державно-правових конфліктів неможливо без урахування специфіки тієї історичної доби, яку переживає Україна. Це період політичної трансформації суспіль­ства та інститутів влади, що зумовлює соціальну нестабільність і по­шук шляхів удосконалення державно-правового ладу на основі вироб­лення і кристалізації державницьких ідей. Цивілізовані механізми по­літичного регулювання й громадсько-політичного діалогу в країні лише формуються, а нові форми здійснення державної влади, в той же час, запроваджуються дуже непросто і супроводжуються численними конфліктними ситуаціями. Зарубіжний же досвід у цій сфері вико- -ристовується здебільшого формально чи механістичне.

Це також період загострення політичної боротьби за перерозподіл ресурсів влади, ідеологічних суперечок і протистоянь, глибокої соціаль­но-економічної кризи, яка проблемно відбивається на функціонуванні всіх державних інститутів. Не можна не назвати серед причин неста­більності і слабку політичну структурованість українського соціуму, і недостатньо високий рівень його політичної культури, і відсутність кон­солідуючої суспільство ідеї та ефективної національної програми роз­витку країни, і, як наслідок, зростаюче «поле» конфліктів інтересів, потреб, цінностей і норм. Не сформовані чітко теоретико-світоглядні підвалини розвитку української держави, її економічної та політичної системи. Отже, застарілими схемами соціально-політичного розвитку , неможливо подолати всієї складності конфліктних проблем, що супро­воджують формування суверенної держави Україна наприкінці XX — на початку XXI ст.

Відомо, що деформація суспільних відносин, кризові стани су­спільства, соціальна біфуркація (розкіл) виникають саме в разі нелегітим-ної диференціації соціуму, яка походить, головним чином, з дисфункцій інститутів політики та неадекватного розподілу ресурсів. Як кризові, так і перехідні до стабілізації суспільства, мають, природно, досить

 

 

конфліктні за станом відносин державні інституції, «клімат поведінки» в яких логічно відбиває всю «викривленість» соціального простору.

Слід зазначити, що як безпосередня причина лояльної, раціональ­ної чи конфліктогенної поведінки людей (пересічних громадян, держ-службовців, публічних політиків тощо) виступають, передусім, інтереси як сукупність складних стимулів будь-якої діяльності. «Конфлікти інте­ресів» у політико-правових інститутах України (зокрема, в парламенті, в органах виконавчої влади всіх рівнів) виявились не стільки дихото­мічними — «демократія проти номенклатури», а значно складнішими і багатоплановими. Вони розвиваються на проблемному Грунті струк­турної диференціації суспільних відносин і зв'язків, у яких особливу роль відіграють не тільки чинники зламу соціально-економічних ста­тусів, але й культурні, мовні, етнічно-традиційні фактори, ідейно-ду­ховні цінності, що зросли до актуалізованого інтересу, та процеси при­скореного (але незакінченого) політичного структурування українсько­го суспільства'.

Поняття «конфлікт інтересів» потребує свого розуміння: якщо по­треби орієнтують поведінку людей на заволодіння життєво значущими матеріальними і духовними благами, то інтереси є такими стимулами дій індивідів чи груп, що походять із взаємного ставлення їх одне до одного. Отже, безпосереднім предметом конфлікту інтересів у політи-ко-правовій сфері стає зіткнення не стільки заради цінного об'єкта, скільки через ті позиції людини, групи, соціальної верстви, які забез­печують можливість заволодіння та розпорядження ним. Оскільки ці позиції завжди є різними чи нерівними, інтереси, певним чином, є більш конфліктогенними, ніж потреби. Слід враховувати, що економічні та соціокультурні інтереси не тільки тісно пов'язані, але й мають тен­денцію перетворення на політичні інтереси. Найчастіше це відбуваєть­ся тоді, коли соціальна напруга через незадоволеність певних потреб населення не знаходить вирішення у своїй галузі, таким чином вияв­ляється неспроможність (чи небажання) політичної влади зняти кон­фліктну ситуацію, вдосконаливши чи змінивши відповідні інститути суспільства. Адже саме політичні інститути за допомогою права, зако­нодавства, звичаю та престижу закріплюють певний вигляд соціальної структури, певний розподіл ресурсів суспільства і держави, певний баланс (чи дисбаланс) соціальних інтересів, отже — володіють меха­нізмами запобігання конфліктам.

Саме соціально-політичний статус визначає межі доступного й можливого для окремих груп та індивідів. Зокрема, публічні політичні

 

 

діячі — парламентарії, народні депутати України, професійні політи­ки, державні службовці на значущих посадах, уся еліта, що складає «політичний істеблішмент» країни, безпосередньо відображають всю гаму соціальної структури і різноплановість суспільства. Таким чином, конфлікт інтересів цілком природно відбивається в галузі державно-політичного управління (на різних його щаблях та установах), у пар­ламентській діяльності, у взаємовідносинах депутатів та конкуруючих політичних лідерів.

Взаємозв'язок між політичною владою і державним управлінням виявляється саме у змісті, структурі та дієздатності правових і політич­них механізмів. Необхідно наголосити, що державне управління не мож­ливе без політичної влади. Однак істотна відмінність між ними полягає в тому, що влада в основному спирається на примус, ідеологію, право й авторитет, а управління — на мотиваційну структуру діяльності, тобто враховує людські інтереси, потреби. Мета влади — забезпечення пану­вання або впливу, мета управління — забезпечення влади відповідними інструментами для досягнення цих цілей; влада ґрунтується в основно­му на субординації відносин, а управління — на координації дій; влада прагне до концентрації повноважень, управління — до оптимізації струк­тури і функцій. Для забезпечення ефективності й стабільності держав- ,. ного управління недостатньо лише правових важелів влади, необхідне політичне вміння враховувати індивідуальні інтереси та потреби, запо­бігати соціальній напрузі для реалізації організаційних цілей.

В умовах перехідного стану суспільства політико-правова сфера України є досить конфліктною. Конфлікти між різними суб'єктами дер­жавно-правових відносин, між владними структурами за пріоритет владних повноважень, між центром і регіонами, політичними угрупо­ваннями негативно впливають на становлення України як суверенної, демократичної, соціальної, правової держави, на формування дієздат­них структур громадянського суспільства і демократичних традицій. Але це об'єктивний процес, оскільки за допомогою правових засобів втілюються нові економічні відносини, політичний та соціально-еко­номічний плюралізм, змінюється правовий статус різних форм влас­ності, відбувається реформування політичної та правової системи на концептуально нових засадах.

Процес політичного управління в державі залежно від ефективності його правових механізмів має забезпечити стан суспільної стабільності (або може спричинити нестабільність), умови для реалізації різних вітальних потреб людей. Політичне управління здійснюється, пере­дусім, на рівні державних органів влади, органів місцевого само­

 

 

врядування, а також партій, груп тиску, політичних лідерів, засобів масової інформації тощо. Державне управління — складова політич­ного управління, що одночасно поєднує політико-правові та адмініст­ративні засоби. Державне управління слід розглядати як управління суспільством і окремими його елементами (групами, організаціями, інститутами) у різних сферах з метою забезпечення реалізації основ­них громадських і державних цілей. У широкому розумінні поняття державного управління поширюється на всі три гілки влади — вико­навчу, законодавчу і судову, а у вузькому — тільки на виконавчу.

Процес державотворення та вдосконалення політичного управлін­ня в Україні ускладнюється відсутністю ґрунтовної політико-правової доктрини перебудови суспільства. Отже, незважаючи на прийняття нової Конституції в 1996 р., державно-правову сферу в нашій країні не можна назвати безконфліктною. Державно-правові конфлікти в по­літичній галузі посідають особливе місце, оскільки вони пов'язані з:

а) особовим складом суб'єктів цих конфліктів (народ, владні струк­тури, регіони, політичні партії та інші спільноти й інститути); б) особ­ливими об'єктами конфліктів (суверенітет держави, територія, владні повноваження, прерогативи владних структур тощо); в) досить суттє­вими наслідками розв'язання чи нерозв'язання конфліктів, через те що вони пов'язані з інтересами великих соціальних груп або ж усього ук­раїнського народу; г) вирішенням принципових питань державотворен­ня. Конфлікти в державно-правовій сфері мають місце не тільки в краї­нах, які йдуть від тоталітарного до демократичного режиму, а й у дер­жавах з розвинутою демократичною політичною системою. Наявність політико-правових конфліктів, їх суттєво небажані наслідки пов'язані насамперед з невмінням владних структур прогнозувати появу і розви­ток конфліктних ситуацій.

Ця проблема знаходить своє аналітичне вирішення в працях відомих українських правознавців'. Наявність державно-правових конфліктів, як свідчить досвід України, зумовлена не тільки загальносоціальними, але й політико-правовими чинниками:

- низьким рівнем політико-правової культури окремих верств на­селення та деяких груп державного апарату; неякісним правовим ре­гулюванням конституційних відносин; порушеннями суб'єктами пра-

 

 

ва норм Конституції і законів, міжнародно-правових актів, що ратифі­ковані парламентом; суперечливим тлумаченням різними гілками вла­ди конституційних норм; несформованістю ряду важливих легітимних інститутів політики та влади;

- відсутністю у владних структур на загальнодержавному і місце­вому рівнях вагомого досвіду вирішення в режимі консенсусу склад­них питань державотворення; бажанням як законодавчої, виконавчої гілок влади, так і голови держави отримати для себе якомога більше по­вноважень;

- протиріччями в законодавстві; відсутністю достатнього комплексу організаційно-правових механізмів розв'язання конфліктів між різни­ми суб'єктами державно-правових відносин; втручанням законодавчої влади в компетенцію виконавчої і навпаки; відставанням процесуаль­них конституційно-правових норм від матеріальних;

- спробою окремих територій змінити свій правовий статус; ство-. ренням незаконних військових формувань; діями суб'єктів політичних відносин по зміні конституційного ладу шляхом насильства, в будь-якій протизаконній формі; загрозами територіальній цілісності держави;

діями з підриву національної безпеки держави; нелегітимними нама­ганнями окремих суб'єктів політики розпалити національну та релі­гійну ворожнечу в країні тощо.

Підстави державно-правових конфліктів нерідко перебувають і за межами права та зумовлені станом економіки, політичних відносин. І все ж багато з них мають своїм підґрунтям недоліки в юридичних при­писах через відсутність чітких правових механізмів розв'язання супе­речностей.

В аспекті державотворення, на думку Ю. М. Тодики, досить непро­стим і конфліктним останнім часом був конституційний процес в Укра­їні. На нього суттєво впливали притаманні перехідному періоду розвит­ку суспільства протиріччя: між високою динамікою політичних про­цесів і необхідністю збереження стабільності політичної системи, режиму законності, правопорядку; між завданнями побудови демокра­тичної правової держави, цивілізованого громадянського суспільства і необхідністю подолання антидемократичної спадщини; між новими демократичними інститутами і невдалими формами їх реалізації у по­літичній практиці. Ці протиріччя і зараз, після прийняття Конституції України, впливають на державотворчий процес. Значною мірою це пов'язано з консерватизмом мислення, зі співіснуванням нових і віджи­ваючих політико-правових інститутів, явищ, правових норм, з колізія­ми правових приписів.

 

 

Завданням державної влади є консолідація суспільства, сприяння соціальній злагоді на демократичних правових засадах. Але ж, як свідчить історія, сама влада нерідко стає джерелом конфронтації в суспільстві і дестабілізуючим чинником, що суперечить самому функ­ціональному призначенню держави. В Україні подолання таких тен­денцій особливо виявилось під час прийняття в червні 1995 р. Консти­туційного договору, який став компромісом між парламентом і Прези­дентом України і дав можливість завершити процес підготовки нової Конституції. Стабілізуюча функція Конституційного договору була ре­алізована в повному обсязі, суспільство не було поставлено на межу жорстокого протистояння і конфронтації.

Прийняття ж Конституції України в 1996 р. стало вагомим важелем упередження потенційних державно-правових конфліктів та активізації державотворчого процесу. Консолідуюча ідеологія державотворення найбільш чітко втілена в конституційних приписах, які наголошують:

Україна є суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, пра­вовою державою; її територія в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною; людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недотор­канність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цін­ністю; суспільне життя в Україні грунтується на засадах політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності.

У характеристиці значення Конституції для державотворчого процесу важливо звернути увагу на положення, що її слід оцінювати як механізм конструктивних взаємовідносин усіх гілок влади. Основний Закон у ціло­му закріпив механізми такої взаємодії, чітко визнавши компетенцію різних гілок влади, а також зафіксувавши, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Як свідчить світова практика конституціоналізму, конфлікти най­частіше виникають між законодавчою і виконавчою гілками влади, нерідкими є також конфліктні ситуації між владними структурами на місцях. Спокій у суспільстві, ефективне вирішення накопичених со­ціально-економічних і політичних проблем певною мірою зумовлені порозумінням і злагодою між гілками впади. Найбільш гострі конфлікти між владними структурами, як показують порівняльно-правові до­слідження на матеріалах багатьох країн світу, виникають у зв'язку з не­чітким поділом владних повноважень між законодавчою, виконавчою владою, президентом, тобто конфлікти компетенційного характеру'.

 

 

Відсутність альтернативних підходів до вирішення актуальних проблем державотворення, ілюзії безконфліктності соціально-політич­ного розвитку й реформування економічних відносин — це не самий оптимальний спосіб вирішення проблем. Але конфлікти між владни­ми структурами, в тому числі і компетенційного характеру, не повинні переходити в жорстку конфронтацію, навіть із загибеллю людей, як це мало місце в жовтні 1993 р. в Москві. Вони мають вирішуватися в ме­жах цивілізованих норм політичної культури, взаємної поваги.

Велике значення мають, зокрема, механізми забезпечення консен-суальної взаємодії Президента, парламенту та Уряду України. Йдеть­ся про: а) Уповноваженого Президента у Верховній Раді; б) система­тичну присутність Президента, Прем'єр-міністра на засіданнях пар­ламенту (така практика досить поширена в багатьох країнах світу);

в) спеціальні парламентські процедури розв'язання конфліктів та ут­ворення відповідних погоджувальних комісій, комітетів; г) ефективну діяльність Конституційного Суду із забезпечення конституційної закон­ності, тлумачення Основного Закону тощо. Такі механізми необхідно знаходити і застосувати на практиці з метою забезпечення соціальної злагоди, ефективності функціонування органів державної влади.

Сфера державного планування й контролю, зрозуміло, також пород- ^. жує чимало конфліктних ситуацій, пов'язаних із такими напрямками державної діяльності, — урядові програми, концепції різних напрямів суспільного розвитку і реформування, затвердження державного бюд­жету, проектування законотворчої діяльності, регіональні концепції та програми суспільного розвитку, директивні та індикативні перспек­тивні плани соціально-економічного розвитку країни, послання прези­дента, в яких визначається стратегічна лінія президентського курсу.

Для того щоб продуктивно реалізувати різні види державного пла­нування, необхідно забезпечити процес виконання ухваленого рішен­ня, прийнятого при плануванні. Потенційні політико-правові конфлік­ти, як переконливо свідчить практика, нерідко відбуваються в ході зат­вердження певних урядових програм. Так, у процесі обговорення урядової програми простежуються й активізуються «супротивники» і «прихильники» стратегічної лінії уряду, що пов'язано не тільки з на­явністю необхідних ресурсів забезпечення, але й з відповідністю інте­ресів зазначених груп (лобі) поставленим в урядовій програмі цілям.

Після дискусійного обговорення програми, що є легітимною фор­мою розв'язання конфлікту інтересів, уряд має змогу об'єктивніше оцінити як вибрану стратегічну лінію, так і адекватність ресурсів (людських, фінансових, матеріальних) поставленим цілям. Отже, на цій

 

 

підставі частково скоригувати або переглянути закладену в програму стратегічну лінію, і лише після цього уряд приступає до здійснення затвердженої парламентом програми.

У межах державно-правової конфліктології як напрямку досліджень актуальним є вивчення проблеми регіональних політико-правових конфліктів, що виникають між республіканськими і місцевими владни­ми структурами, між державними органами України і Автономної Рес­публіки Крим. Так, за умов соціально-економічної нестабільності кон­флікти можливі між центром і регіонами насамперед з питань форму­вання бюджету та його розподілу.

Процес побудови державної управлінської вертикалі в регіонах та­кож містить суперечливі аспекти. Конституція, зокрема, посилила пов­новаження Президента України і Кабінету Міністрів по формуванню владних структур на місцях, що дає можливість виконавчій владі ефек­тивно впливати на процеси й тенденції, які розвиваються на території країни. Так, голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. Причому голови місцевих держадмініст­рацій при реалізації своєї компетенції відповідальні перед Президен­том і Кабінетом Міністрів, підзвітні й підконтрольні органам виконав­чої влади вищого рівня. Рішення голів місцевих держадміністрацій, які суперечать Конституції і законам України, іншим законодавчим актам України, можуть бути згідно із законом скасовані Президентом Украї­ни або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.

Однак населення не має можливості впливати на вибір своїх керів­ників по лінії виконавчої влади, оскільки вони призначаються зверху як на рівні району, так і на рівні області. Це складає нову проблемну ситуа­цію не тільки на місцях, але й у відносинах між парламентом України, з одного боку, і Президентом, Кабінетом Міністрів — з другого. Дії цент­ральних органів можуть бути ефективними тільки тоді, коли вони мати­муть підтримку на місцях як населення, так і регіональної політичної еліти. Тому зняттю конфліктів, запобіганню їм допомагають періодичні зустрічі Президента України, Голови Верховної Ради з главами район­них і обласних держадміністрацій, наради, які проводить Кабінет Міністрів України, міністерства з керівниками місцевих органів виконав­чої влади і місцевого самоврядування. Важливо, щоб ця практика мала постійний характер, щоб центральні органи виконавчої влади врахову­вали позицію місцевих владних і самоврядних структур.

Взагалі, ступінь конфліктності процесу комплектування державної служби залежить певною мірою від того, за якою системою здійснюєть­ся цей процес: закритою чи відкритою.

 

 

Закрита система грунтується на обмеженому доступі до державної служ­би і низькій мобільності найманого державного службовця. Вона характе­ризується такими рисами: наявність «вибраної» еліти в урядовій службі;

централізований підбір кадрів шляхом загальних конкурсних іспитів; підбір кандидатів на державну службу з якогось одного елітного вищого освітнього закладу чи системи підготовки; офіційне призначення на посаду, а не най­мання для конкретної роботи; інтенсивна спеціалізація елітних кадрів уп­родовж усього процесу 'їх набору та підготовки. Найбільш розвинуті закриті системи склалися у Франції та Японії, де підбір кадрів здійснюється з яко­гось одного елітного вищого навчального закладу (наприклад, Токійський університет, Національна школа адміністрації Франції).

Для відкритої системи формування державної служби характерні такі ознаки, як спрощена процедура найму на роботу щодо кваліфікації та освіти президента шляхом застосування спеціалізованих тестів для певної посади; відсутність певно визначених спеціалізованих вищих освітніх закладів, що рекрутують кадри державної служби; висока мобільність державного службовця, менша його залежність від стату­су соціального походження тощо. Така система існує в англо-амери-

канській політичній системі.

Для перехідних же суспільств, де ситуація нестабільна (до них слід"" віднести й Україну), експерти з проблем державного управління реко­мендують вибір закритої системи, оскільки вона сприятиме формуван­ню професійних елітних управлінських кадрів, скорішому опануванню сучасними технологіями політичного менеджменту і створенню пози­тивного іміджу державної служби.

Безпосередній процес комплектації кадрів державної служби може ґрунтуватися на двох механізмах: патронатному і оцінки заслуг. Патро-натний механізм, на наш погляд, є більш конфліктогенним, адже він базується на тому, що керівні органи підбирають кадри на власний роз­суд, керуючись при цьому партійними або клановими міркуваннями;

отже, фактор суспільної репрезентації лишається поза увагою.

Механізм же оцінки заслуг, безумовно, є доцільнішим та менш су- • перечливим; він заснований на тому, що на вакантну посаду підбираєть­ся людина з необхідними навичками, знаннями та здібностями. Цей

порядок передбачає:

1) добір кандидатів з усіх прошарків суспільства, їх відбір і просуван-. ня на основі здібностей, знань в умовах чесного й відкритого змагання;

2) справедливе й неупереджене ставлення до особи з усіх кадрових питань незалежно від політичних уподобань, раси, національності, конфесійної приналежності, статі, віку;

3) відповідний рівень оплати за рівноцінну працю з урахуванням як загальнодержавних, так і місцевих рангів, з відповідним стимулюван­ням за відмінні показники;

4) високі стандарти поведінки й піклування про інтереси держави;

5) ефективне й результативне використання управлінських кадрів;

6) збереження працівників, які добре працюють; поліпшення показ­ників тих, хто працює неадекватно; звільнення тих, хто не може чи не хоче працювати відповідно до стандартних вимог;

7) поліпшення показників через ефективну освіту та підготовку;

8) захист працівників від свавільних дій, особистого «фаворитизму» чи політичного примусу;

9) захист фахівців від покарання за законне розголошення інфор­мації, яка не є державною чи службовою таємницею.

Організація державної служби, заснована на оцінці заслуг, може ба­зуватися на двох підходах: централізованому і децентралізованому. Цен­тралізований підхід передбачає, що управління кадрами здійснюється одним або декількома спеціалізованими центрами, а децентралізований, 'що втілено й в Україні, передбачає надання кадрових функцій також міністерствам і відомствам. Це, у свою чергу, поширює зону виникнен­ня потенційних державно-правових конфліктів у галузі функціонування конкретних установ державної влади як із приводу кадрової політики, розподілу повноважень, так і з питань некомпетентних дій'.

Виконавча влада має сьогодні досить суттєві важелі впливу на со­ціально-економічні процеси на місцевому та загальнодержавному рівні для запобігання економіко-правовим конфліктам. Тому владним вико­навчим структурам необхідно розумно використовувати свої повно­важення насамперед дотримуватися підтримки з боку населення ок­ремих територій. Цього можна досягати у різний спосіб, але, пере­дусім, шляхом справедливого й доцільного розподілу бюджетних коштів. Відомо, що в Україні є «області-донори» і області, які підтри­муються за їх рахунок. Причому нерідко населення «областей-до­норів» через неефективність бюджетного механізму розподілу ре­сурсів живе гірше, ніж населення тих областей, що утримуються зде­більшого їх за рахунок. Це може бути підставою для сепаратистських тенденцій чи несвоєчасних ідей федералізації України, посилення протистояння центру і регіонів, що було б дуже небажаним. Тому ґрун­товне розроблення щорічного державного бюджету, врахування інте­ресів областей, їх реального економічного потенціалу, можливостей

 

 

у прискоренні економічних перетворень в Україні — це проблема не стільки юридична, скільки політична.

Аналіз цих ситуацій в центрі й на місцях і узгоджувальної ролі органів конституційної юстиції сприяє недопущенню цих конфліктів, допомагає якісному конституційно-правовому регулюванню правового статусу органів місцевої виконавчої влади та органів самоврядування.

Необхідно терміново приймати нормативно-правові акти, які кон­кретизували б конституційні приписи щодо статусу державної адміні­страції та органів місцевого самоврядування і допомагали будувати взаємовідносини між ними на консенсуальній, а не на конфронтаційній основі. Слід враховувати, наприклад, що положення ст. 140 Конституції України про те, що «питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад», уже сьогодні негативно впли­ває на взаємовідносини між районними і міськими структурами в містах з районним поділом, а в майбутньому може ще більше загострити цю проблему, якщо приватизація набере більших темпів*.

Отже, неузгодженість дій і позицій різних гілок влади, а іноді і кон­фронтаційний стиль взаємовідносин між ними значною мірою зумов­лені, на нашу думку, відсутністю чіткої концепції реформування су­спільства, невизначеністю до кінця внутрішніх і зовнішніх пріоритетів. у державотворенні, хаотичністю реформування правової системи Украї­ни. Але не завжди є політична воля вирішувати їх у консенсуальному режимі. Сьогодні це дуже актуально, оскільки без згоди у владних структурах не буде злагоди і в суспільстві.

Понад десять років розбудови українського парламенту, його кро­ки як представницького інституту у вирішенні питань суспільного і дер­жавного життя, нормотворча діяльність як органу законодавчої влади у побудові національної правової системи дають підстави як для пев­них аналітичних оцінок того, що зроблено, так і для осмислення при­чин і змісту парламентських конфліктів, для вироблення рекомендацій щодо стратегії вдосконалення українського парламентаризму.

Більше ніж десять років український парламентаризм важко і не без проблем долає шлях трансформації з радянської представницької систе­ми в цивілізовану парламентську систему. До парламентських виборів 1994 р. Верховна Рада України все ще нагадувала представницький орган радянських часів, а не сучасний парламент. Суперечливість її стану в той період можна пояснити такими чинниками:

- Верховна Рада володіла повноваженнями вирішувати будь-яке питання, що стосується суспільного і державного розвитку України;

 

 

- вона часто втручалася в компетенцію Уряду та судових органів, приймаючи некомпетентні або навіть антиконституційні рішення;

- значна частина депутатів здійснювала депутатські повноваження без відриву від виробничих і службових обов'язків;

- депутати мали змогу поєднувати свій мандат з вищими держав­ними посадами, а також здійснювати одночасно повноваження в місце­вих органах влади і комерційних структурах;

- механізм розпуску Верховної Ради практично не діяв, оскільки Президент міг розпустити представницький орган лише тоді, коли на­род висловить довіру президентові на референдумі, ініційованому Вер­ховною Радою;

- процедура імпічменту не діяла, оскільки був відсутній Конститу­ційний Суд.

Отже, Верховна Рада періоду скликань перших років незалежності була скоріше верховним, а не рівноправним органом у системі гілок влади, без належного механізму противаг і стримувань, а також без Юридичної відповідальності депутатів перед суспільством.

Сучасна парламентська діяльність, як відомо, передбачає управлін­ня законодавчим процесом, організацію роботи апарату законодавчо­го органу, процедури контролю за виконавчою владою. І хоча парламент не здійснює безпосередньо управління суспільством і управлінський процес здебільшого торкається внутрішньої парламентської діяльності, однак законодавчий орган впливає на всі державно-управлінські акти в такий спосіб: разом із главою держави бере участь у формуванні органів виконавчої влади і несе відповідальність за їхні дії (завдяки парламентській більшості або міжпартійній коаліції); створює законо­давчу базу для регулювання суспільних процесів у цілому і визначен­ня правового статусу органів державного управління зокрема; здійснює парламентський контроль за адміністративно-виконавчими органами.

Паралельно зі становленням законодавчої влади в Україні розвивалась і конституційно-правова теорія, яка дозволяє сьогодні послідовно і мето­дологічно грамотно вирішувати складні та суперечливі питання реформу­вання парламенту. У ході конституційних перетворень наука і політична практика опанували важливі питання сутності законодавчої влади парла­менту, співвідношення гілок влади, природи парламентаризму.

Однак слід визнати, що і сприйняття вітчизняними правниками зарубіжного конституційного і парламентського досвіду, і оцінка пра­вильного співвідношення гілок влади, ролі і місця парламенту в сис­темі органів державної влади, а також визначення самого поняття пар­ламентаризму не є однозначним. Адже в Європі і у світі склалися дві відмінні моделі організації державної влади залежно від реального

 

 

місця парламенту в системі організації влади, обсягу і ваги його повно­важень, ступеня впливу на інші органи державної влади.

Перша модель — модель парламентаризму, за якою найбільш по­слідовно здійснюється принцип верховенства, домінування парламен­ту в системі органів державної влади з огляду на його особливий пред­ставницький характер, а відтак на вищість його авторитету і най­головніший для суспільства характер функцій, що їх виконує парламент. Друга модель — визнання за парламентом важливого, однак не домі­нуючого значення в системі органів державної влади, яка характери­зується послідовним дотриманням меж компетенції парламенту як орга­ну законодавчої влади, чітким проведенням принципу поділу влади в державі, наявністю важелів отримання і противаг між окремими гілка­ми влади, в тому числі й щодо самого парламенту. Тепер зрозуміло, що в Україні до цього часу прагнули відтворювати скоріше другу модель парламентаризму, що спричиняло чимало зіткнень з виконавчою вла­дою з приводу розподілу компетенції і численні внутрішньопарла-ментські конфлікти.

Звертаючись до соціальних передумов, які спричиняють кон­фліктність в українському парламенті, можна виявити серед них деякі стійкі конфліктогенні тенденції.                                 ,.

По-перше, треба сказати про певне зниження довіри в суспільстві до парламенту, громадську невіру в ефективне та сумлінне виконання парламентаріями своїх представницьких функцій. Період романтично­го захоплення кроками парламенту в побудові нової Української дер­жави поступово змінився періодом прагматичних оцінок спроможності парламенту відповідати на новітні виклики, бути рушійною силою со­ціальних і економічних перетворень. Саме таку роль парламент попе­реднього скликання не виконував упродовж періоду «політичних ба­талій», коли гальмувалось продуктивне нормотворення; парламент ни­нішнього скликання (2002 р.) поки що взагалі не здатний ефективно виконувати належні функції, доки не «запрацює» парламентська цент­ристська більшість, яка «нейтралізує» деструктивні дії опозиції зара­ди ефективності впровадження рішень, що ним приймаються.

По-друге, розбудова парламентаризму в молодій державі Україна без сталих демократичних традицій призвела до того, що парламент — політичний, державний, правовий інститут — був сприйнятий як дея­ка абстрактна модель; отже, відступи від елементів такої моделі, навіть суттєві, припускались як можливі. Певна політико-практична незрілість українських парламентарів доповнювалась здебільшого невисокими стереотипами політичної культури мас населення: «посттоталітарною»,

 

 

«традиційною», «провінційною», «хуторською» тощо. Саме тому і су­спільство, і сам парламент, і політичний істеблішмент країни не сприя­ли належною мірою активному розвитку парламентських функцій Вер­ховної Ради України; досить байдуже спостерігали за викривленням багатьох прерогатив саме парламентської діяльності, особливо у сфері парламентського контролю, за відмовою чиновництва часом співпра­цювати з парламентом і підкорятися його вимогам. Не додавало авто­ритету парламентаріям і політичне протистояння в самому парламенті та між ним й іншими гілками влади, яке тривалий час гальмувало ро­боту з прийняття необхідних для реформування економіки і держави законів. На думку пересічного громадянина, це досить часто мало виг­ляд безплідних дискусій і створювало загальне враження про не­здатність парламенту до рішучих дій, і неспроможність його бути про­відною силою реформування суспільства.

По-третє, на жаль, у масовій свідомості парламент як представни­цький інститут суттєво програє виконавчій владі за критерієм швидкості прийняття і впровадження рішень, оперативності реагування на пробле­ми, що виникають, здатності контролю за власними рішеннями. Саме по собі таке відставання вже надає переваги рішенням виконавчої влади, помножені ж на кризові умови, в яких перебуває Україна, ці недоліки в очах людей зростають у геометричній прогресії. Тому чимало при­хильників більш швидкої перебудови економіки і суспільного життя, в тому числі з представників політичної еліти країни, відвернулись від можливостей парламенту, посилили критику його рішень і саму здатність бути домінантним чинником необхідних реформ.

Далі, незважаючи на те, що парламент напрацював чималий пласт законодавства у сфері забезпечення функціонування державного механіз­му, налагодження адміністративної системи, фінансового, податкового контролю, організації державної влади на місцях, у сфері кримінальне-. правової політики держави, міжнародної діяльності тощо, суспільство не знижує поки що рівня критики щодо ефективності його нормотворчої діяльності. Хоча для контраргументів достатньо було б навести вагому статистику законодавчої роботи парламенту за 2000 р.: Верховною Ра­дою України було розглянуто 909 законопроектів і остаточно прийнято 333 закони. З проектів цих законів майже дві тисячі були внесені Пре­зидентом України і Кабінетом Міністрів України. Було прийнято ряд за­конів з питань державного будівництва, економіки (щодо підтримки влас­ного товаровиробника і підприємництва, розвитку зовнішньоекономіч­ної діяльності, створення вільних (спеціальних) економічних зон), соціального забезпечення, розвитку зовнішніх відносин.

 

 

Однак більшість актуальних питань законодавчого регулювання економічної і соціальної сфери все ж залишилась не вирішеною. І прий­няті Верховною Радою України повністю чи частково після «знамен­них» конфліктних баталій у 2001 р. Закони про Бюджетний, Податко­вий, Цивільний (частково), Земельний, Кримінальний кодекси не зняли соціальної напруги навколо процесу їх впровадження. Крім того, знач­на частина не узгоджених та не прийнятих парламентом кодексів і зако­нопроектів все ще воліє свого правового впровадження. Саме через це ефективність парламентської діяльності підпадає під критику.

Прийняті закони, як вважає громадська думка, не закладають на­дійної бази для прогресивних зрушень насамперед у сфері перехідної економіки. Невиправдано високим залишається податкове навантажен­ня як на суб'єктів підприємницької діяльності, так і на фізичних осіб;

сама ринкова діяльність не має належного правового захисту. Не прий­няті головні закони з питань соціального захисту населення (в тому числі щодо впровадження соціального страхування, нової системи пенсійного забезпечення, упорядкування різних необгрунтованих пільг). Має бути встановлена нова система фінансування культурно-мистецької галузі, охорони здоров'я, включаючи встановлення держав­них гарантій щодо безоплатної медичної допомоги в державних та ко^ мунальних медичних закладах.

Низька ефективність роботи парламенту через протистояння гілок та інститутів влади і недостатню координацію дій між ними — це наступ­на тенденція, що визначає конфліктність стану сучасного українського парламентаризму. Через протиборство між окремими політичними си­лами, протистояння між окремими гілками влади і втрату консолідую­чих засад у політичній системі суспільства парламент був неспромож­ний упродовж 1994-2002 рр. стати домінантною силою економічних, соціальних та політичних перетворень. Закони та інші рішення парла­менту не знаходять належного продовження в правозастосовчій сфері, діях місцевого самоврядування та виконавчої влади: чимала частина рішень парламенту була уточнена актами Президента України, якась — не виконана на практиці. Крім того, недостатньо розвинуті і наповнені сучасним змістом прогресивні парламентські форми контролю за діями уряду, кадровими призначеннями та змінами у сфері виконавчої влади. Не отримує належного впорядкування робота з оптимізації структури парламенту, діяльності опозиції, лобіювання тощо.

Однією з конфліктогенних проблем діяльності українського парламен­ту була й лишається проблема організації та якості законотворчості. Маєть­ся на увазі технологія законотворення, оволодіння юридичною технікою,

 

 

без удосконалення яких ніяка парламентська більшість і навіть одно­стайність не забезпечать формування якісної нормативної бази держави.

Наочним прикладом стало інертне ставлення парламенту до прий­няття «технологічного» за своєю природою Закону України «Про зако­нодавчу діяльність» та до розробки і прийняття Закону України «Про регламент Верховної Ради України», які повинні стати основними нор­мативними актами, що впорядковують процедуру законотворення. Звідси напрошується логічна рекомендація: необхідно розмежувати в парламентській діяльності політику і право, залишивши за депутата­ми вирішення питань політичного спрямування законів, їх соціальної доцільності та концептуального вибору (у разі альтернатив), а юридич­ну техніку підготовки законопроектів доручити професійному апарату фахівців. Адже давно стало очевидним, що юридична якість законопро­екту має забезпечуватися при його первинній підготовці.

Зокрема, для підготовки якісних законопроектів доцільно було б створювати тематичні законотворчі колективи у складі: 1) народного депутата (або групи депутатів), відповідального за проект, що супро­воджує його в парламентському комітеті та доповідає на пленарному засіданні; 2) представників від науково-експертного, юридичного та організаційного управлінь, редакційного відділу Секретаріату Верхов­ної Ради; 3) представників та фахівців відповідних державних органів і установ; 4) фахівців профільних наукових установ і організацій та за необхідності представників громадських й інших організацій.

Певні суперечливі засади містить проблема статусу й характеру мандата народного депутата України. Щодо природи депутатського мандата, то, починаючи з часів Радянського Союзу і впродовж першої половини 90-х років XX ст. (вже в незалежній Україні), депутатський мандат мав імперативний характер з усіма передбачуваними наслідка­ми. Отже, звідси випливало й право виборців на дострокове відкликан­ня депутата, який не виправдав їх довір'я. Це правило діяло аж до прий­няття нової Конституції України 1996 р., яка відмовилась від закріплен­ня права на відкликання депутата виборцями, оскільки це створювало умови для неправомірного тиску на парламентарів і не давало їм мож­ливостей вільно діяти відповідно до своїх переконань. Це не відповіда­ло також цивілізованій світовій практиці щодо статусу члена парламен­ту як представника усієї нації. Водночас зазначимо, що Закон України «Про відкликання народного депутата України», прийнятий 19 жовт­ня 1995 р., фактично не був застосований жодного разу.

На цій основі був уточнений статус народного депутата України, йому були надані за Конституцією України 1996 р. широкі права; це

 

 

свідчило про подальший конструктивний розвиток українського парламентаризму і надало змогу забезпечити на досить високому рівні реалізацію парламентських функцій'. Водночас статус депутата був виз­наний несумісним із зайняттям будь-якою іншою діяльністю за суміс­ництвом з отриманням матеріальної винагороди (за винятком викла­дацької, наукової роботи і літературної, художньої та мистецької діяль­ності у вільний від роботи час). Народному депутату було також заборонено виступати експертом в органах попереднього слідства, про­куратури, суду; входити до складу керівництва, правління чи ради юри­дичної особи, що має на меті одержання прибутку; незаконно одержу­вати від іноземних урядів та іноземних і українських установ та підприємств незалежно від їх форми власності подарунки (винагоро­ду); використовувати свій депутатський мандат у цілях, не пов'язаних з депутатською діяльністю. Невиконання деякими депутатами цих кон­ституційних вимог стало причиною відповідних конфліктів інтересів, які не тільки резонансне виявляються в парламенті, але й інколи спри­чиняють порушення кримінальних справ.

Однак Конституція України все ж не визначила остаточно: чи є де­путатський мандат імперативним, чи загальнонаціональним? І в той же час Закон України «Про статус народного депутата України» від 17 лив.-топада 1992 р. сприйняв концепцію імперативного мандата, визнача­ючи в ст. 7: «депутат відповідальний перед виборцями свого округу і їм підзвітний. Депутат, який не виправдав довір'я виборців, може бути відкликаний ними на підставах і в порядку, встановленому чинним законодавством». Отже, виникає правова колізія, яка закономірно вик­ликає питання: а як же має діяти ця норма стосовно народних депутатів, обраних за партійними списками? Скоріше за все вона поширюється тільки на депутатів, обраних за мажоритарною системою, але ж фракції парламенту України сформовані виключно за партійною приналежні­стю, отже неминучим наслідком буде конфлікт з приводу нерівності вимог до парламентарів різних категорій.

Стаття 27 Закону України «Про статус народного депутата Украї­ни», в якій вказано, що депутат не може бути притягнутий до кримі­нальної відповідальності, заарештований або підданий заходам адмініст­ративного стягнення, що накладаються у судовому порядку, без його пись­мової згоди або згоди Верховної Ради України, суперечить ч. З ст. 80 Конституції. Ця норма визначає, що народні депутати не можуть без згоди Верховної Ради України бути притягнені до кримінальної відпо­

 

 

відальності, затримані чи заарештовані. Але ж поняття «заходи адмі­ністративного стягнення» значно ширше за поняття «затримання», яке є одним із цих заходів; крім того, тут виникає не просто колізія, а ви­являється конфлікт інтересів між депутатським корпусом і суспіль­ством, яке зовсім по-іншому висловилось щодо депутатської недотор­канності на референдумі у квітні 2000 р.

Закон України «Про вибори народних депутатів України», прийня­тий у редакції від 18 жовтня 2001 р., на наш погляд, також утворює на основі певних юридичних колізій потенційні конфліктні ситуації, що певним чином підтвердили вибори до Верховної Ради України 2002 р.

Зокрема, порушується конституційний принцип рівності виборів у ч. 1 ст. 38, оскільки партії, що були зареєстровані менше, ніж за рік до дня виборів, позбавляються права висувати кандидатів у депутати; у той же час партійно-політичні блоки, які утворювались безпосередньо пе­ред виборчою кампанією (часто на сумнівних ідейних засадах), отри­мали це право. Нерівноправність партій та інших суб'єктів електораль­ного процесу, безперечно, стає приводом для конфліктів.

Однією із найсуттєвіших проблем, що продовжує викликати кон­фліктні ситуації в парламенті, є проблема імплементації рішень квітне­вого референдуму 2000 р. стосовно обмеження депутатської недотор­канності, зменшення чисельності Верховної Ради України до 300 на­родних депутатів, створення двопалатного парламенту тощо. Тут постають чималі проблемні питання. Наприклад, яким чином і якою мірою необхідно обмежувати депутатський імунітет (про те, що народні депутати не бажають таких змін, свідчить відхилений Президентом за­конопроект «Про статус народного депутата», в якому цього обмежен­ня не передбачалося); або кількість 300 народних депутатів — це має бути конституційний склад Верховної Ради України в цілому чи окре­мої (наприклад, нижньої) палати?

Не менш колізійний і драматичний характер має реалізація інших рішень цього референдуму: про надання права Президентові України до­строково припиняти повноваження парламенту у випадках, якщо протя­гом одного місяця депутати не сформують депутатської більшості або якщо протягом трьох місяців не приймуть закон про державний бюджет.

Ініціатори референдуму, проведеного 16 квітня 2000 р., пішли іншим шляхом і запропонували закласти в Конституцію України поло­ження, яке має підштовхувати парламентські фракції та групи до утво­рення більшості за допомогою певної конституційної вимоги. На наш погляд, це може призвести до однієї з таких потенційно конфліктних ситуацій:                               '

 

 

- парламент буде розпускатись надто часто, але після нових виборів стійка більшість все одно не виникатиме;

- після кількох безуспішних розпусків парламенту нестабільність державного устрою стане вже очевидною, і Президент відмовиться від ідеї використання даного повноваження; після чого ця конституційна норма стане фактично недіючою;

- виникатиме «формальна» більшість, яка, задекларувавши себе, фактично не стане коаліцією, і проходження тих чи інших рішень у парламенті і надалі залежатиме від ситуативного чинника; це є най­більш ймовірним варіантом.

Дещо сумнівне враження, на наш погляд, справляє й норма про до­строковий розпуск парламенту в разі незатвердження державного бюд­жету протягом трьох місяців. Конструктивна робота над бюджетом за­безпечується лише у випадках, коли парламентська більшість та Уряд, який подає бюджет, є політичними однодумцями. Якщо ж Уряд буде сформований незалежно від волі парламенту (його більшості), то схва­лення чи несхвалення парламентом бюджету стає залежним від дії ситуативних чинників. За цих умов у парламентської більшості може виникнути спокуса змінити схему бюджетної процедури і усунути Уряд від активної участі у доопрацюванні бюджету. Наслідком такої ситуації найчастіше стає ухвалення такого «політизованого» бюджету, який су­перечить раціональним намірам Уряду, що, зрозуміло, не може вважа­тись нормальним явищем.

Отже, більш детальний розгляд цих дилем засвідчує, що вони дуже драматично відбиваються на процесі формування та функціонування Уряду. Адже постійно діюча парламентська більшість в умовах чинного типу партійної системи України, слабкого досвіду політичного плюра­лізму може утворитись лише як ситуативна коаліція кількох депутат­ських фракцій (зокрема, в конфігурації певних груп парламентарів з тих партійних блоків і партій — переможців виборів 2002 р., що не оголо­сили себе опозицією), які мають хоча й схожі, але все ж неоднакові ідей­но-політичні програми, пріоритети та інтереси. При утворенні коаліції кожна з цих фракцій та груп має поступитись певними політичними інтересами. Які ж фактори можуть стати поштовхом для взаємних по­ступок і знаходження компромісу? Видається, що найефективнішим стимулом може бути лише надання коаліції парламентської більшості права вирішального голосу у формуванні Уряду.

Ще одна конфліктогенна проблема, якої не можна не торкнутися, сто­сується обмеження олігархічних привілеїв депутатів, що суперечать сучасній цивілізованій практиці парламентаризму і цілком природно вступають у

 

 

протиріччя й зіткнення з інтересами громадянського суспільства. Так,

- бюджетні витрати на одного депутата (зарплата, витрати на ре­ферентів і технічно-комунікаційні та побутові послуги, відпочинок) пе­ревищують мінімальну зарплату в Україні більше ніж у 20 разів;

- не допускається догляд, обшук особистих речей, багажу, транс­порту, жилого чи службового приміщення депутата;

- депутату після закінчення його повноважень надається поперед­ня або рівнозначна робота (чи посада) або на період працевлаштування протягом одного або двох років виплачується депутатська зарплата;

- у разі неможливості працевлаштування за наявності 20-річного стажу депутати отримують 50 відсотків депутатської зарплати;

- протягом п'яти років після припинення своїх повноважень депу­тат без згоди парламенту не може бути звільнений з роботи;

- незалежно від строку перебування у законодавчому органі депу­тат отримує пенсію в розмірі 80 відсотків від депутатської зарплати і зберігає право на безоплатне медичне обслуговування;

- зрештою, депутат не може бути притягнутий до кримінальної відповідальності, заарештований або підданий заходам адміністратив­ного впливу без згоди Верховної Ради.

Крім цього, депутати парламенту намагаються в змінах до Закону «Про статус народного депутата України» закріпити право власності на служ­бову квартиру, зарахування їх до кадрового резерву Уряду тощо. Такі при­вілеї, безумовно, нерідко стимулюють прихід до влади людей не соціоцен-тристської, а користолюбної орієнтації, які зловживають владою аж до посадових злочинів, що не тільки засуджується суспільством, але й в ціло­му знижує авторитет депутатського корпусу і державних службовців'.

Невирішеними, на жаль, залишаються питання чіткого визначен­ня дисциплінарної відповідальності депутата перед парламентом; до­ступності для громадськості матеріалів про авторство законопроектів і голосування депутатів, їх участь у роботі комісій; вдосконалення про­цедур законодавчого процесу, розмежування його стадій тощо. Все це призводить: по-перше, до зміщення акцентів з роботи в комісіях на роботу в пленарних засіданнях; по-друге, до того, що депутати, які без­посередньо не причетні до розробки законопроектів, мають можливість вихолостити їх концептуальний зміст або повністю відхилити, не про­понуючи взамін ніяких альтернатив; по-третє, до послаблення (якщо не до відмови) фракційної відповідальності за якість законопроекту; по-

 

 

четверте, до голосування за себе і за своїх «однодумців»; по-п'яте, до посилення колективного тиску на позицію депутата в ситуаціях особ­ливо емоційних парламентських дебатів.

Більш масштабний аналіз конфліктогенних проблем і колізійних ситуацій парламентського буття мав би містити і питання збереження кворуму засідань, і принципи формування порядку денного, і вива­женість статусу й ходу діяльності робочих органів парламенту (зокре­ма, постійних комітетів та комісій або фракцій та коаліцій, що можуть утворюватись і змінюватись протягом «парламентської доби») та інші. Окремими проблемами конфліктологічного аналізу повинні стати — оцінка конкурентної діяльності «груп інтересів», які за партійною при­належністю чи за іншими політичними мотивами взаємодіють у пар­ламентському середовищі; ситуація фактичного унеможливлення ви­конання парламентом ряду іманентне притаманних йому повноважень по контролю за виконавчою владою, деяких установчих прерогатив, кадрових та інших контрольних функцій.

Таким чином, слід зазначити, що цивілізований рівень парла­ментаризму залежить не тільки від юридичних процедур, які регулюють цей процес, а передусім від зрілої політичної структурованості соціуму, від типу партійної системи, від рівня політичної культури еліти і елек*. торату. У перехідних суспільствах парламенти, як правило, відбивають всю складність, суперечливість і конфліктність суспільного стану, не завжди встигають за калейдоскопічною динамікою політичних подій і тому стають гальмом суспільних трансформацій як через свої олігархічні привілеї і нелегальне лобіювання інтересів економічно домінуючих груп, так і через популістське загравання з електоральною масою.

У реальному житті української конституційної практики поки що не утвердилась тенденція стійкого підвищення ролі парламенту, зайнят­тя ним належного місця у сфері державного управління. У країні, на жаль, все ще зберігається практика «політизованого» гальмування впливу Верховної Ради на соціально-економічні перетворення. Навіть привабливі пропозиції президентської влади щодо реформи політичної системи, яка б суттєво розширила зміст владних повноважень і політич­ної відповідальності парламенту, не сприймаються належним чином частиною депутатського корпусу, що свідчить про неготовність україн­ських парламентарів до переходу до парламентської республіки.

Зрештою, політико-правовій сфері й інститутам державного управ­ління в Україні притаманна конфліктність не тільки через юридико-колізійні чинники, але й через наявність визначальних рис перехідно­го суспільства. На цьому етапі це виявляється в такому:

Л1А

 

 

- незавершеність процесу законодавчого оформлення (на базі но­вої Конституції) і чіткого розмежування компетенції між державними органами і органами регіонального та місцевого самоврядування;

- слабкий процесуальний механізм юридичної відповідальності державних органів та посадових осіб перед законом, особливо в час­тині персонального відшкодування матеріальних і моральних збитків, завданих громадянам;

- наявність корпоративно-кланового, а не партійного принципу формування влади, отже, відсутність механізму партійно-політичної відповідальності перед суспільством;

- фактична відсутність адміністративного судочинства, недоско­налість правового механізму захисту прав громадян у відносинах з орга­нами влади;

- великий обсяг повноважень державних органів у сфері впливу на економіку (розподіл ліцензій, митне регулювання, здача об'єктів в орен­ду тощо);

- ускладнена процедура оформлення прав власності, розподілу дер­жавної власності у процесі приватизації, а також бюджетних коштів і кредитів;

- фактичне регулювання багатьох економічних процесів здебільшо­го підзаконними актами, що призводить до певного маніпулювання пільгами і є причиною високого рівня корумпованості;

- громіздка галузева структура Кабінету Міністрів, що спонукає до лобіювання галузевих інтересів; монопольна залежність політико-ад-міністративних органів та їх фахівців від вищого державного апарату влади;

- відсутність чіткого розподілу повноважень між адміністративними органами, а також між їх адміністративною і політичною компетенці-ями, що призводить до дублювання функцій та посилює колективну безвідповідальність;

- збереження практики «ручного управління», яке передбачає прий­няття будь-якого рішення вищою посадовою особою в обхід компе­тенції інших посадових осіб в управлінському підрозділі;

- активне лобіювання владними структурами інтересів аграрних, промислових і фінансових олігархій у сфері розподілу бюджетних і кредитних ресурсів, створення пільгового податкового і митного режи­му в обмін на отримання від них «тіньових» доходів;

- застарілий та неефективний механізм мотивації до праці серед управлінського персоналу, що орієнтує переважно на трудовий стаж і особисту відданість вищому керівництву; відсутність кадрів із сучас-

 

 

ною управлінською освітою, вольовими якостями, соціоцентристськи-ми і підприємницькими цінностями;

- нерозвинутість громадського контролю над владою у вигляді за­собів масової інформації, партійної опозиції, легального лобіювання груп тиску, механізмів соціального партнерства.

Наведені вище обставини спричиняють не тільки повільне, незба-лансоване і мляве здійснення реформ, постійну соціальну напругу в регіонах і центрі, але надають підстави для жорсткої критики влади з боку радикальної опозиції, свідчать про нездатність запобігти техно­генним катастрофам, за що більшості суспільства доводиться розпла­чуватися тяжкими соціальними наслідками.

Так, в економічній сфері державно-правовим інституціям не вдало­ся повно і послідовно здійснити реформістські заходи стосовно: стійкої фінансової стабілізації; лібералізації цін і зовнішньоекономічної діяль­ності; ефективної приватизації та структурної перебудови економіки.

На шляху фінансової стабілізації українським урядовим чиновни­кам надто довго (аж до 1994 р.) не вдавалося приборкати інфляцію (від 101% до 55% на рік), основними причинами якої були покриття вели­кого дефіциту бюджету за рахунок грошової емісії Національного банку і кредитування комерційних банків з фондів Національного банку. Зав­дяки новому президентському курсу, а також жорстким вимогам міжна­родних фінансових організацій, що надають кредити Україні, прове­дено грошову реформу, забезпечено відносно стійку фінансову стабі­лізацію шляхом зменшення дефіциту, знаходження неемісійних джерел покриття дефіциту бюджету і контролю над грошовою масою з боку Національного банку.

Однак і поточного року не вдалося збалансувати бюджет на новій податковій основі, адже податкова реформа (як і прийняття Податково­го кодексу) продовжує гальмуватися. Податкове законодавство України є одним із критичних чинників розвитку ринкових відносин через його нестабільність, суперечливість, домінування непрямих податків над пря­мими, існування податкових пільг для багатьох високоприбуткових суб'єктів господарської діяльності та водночас відсутності диференці­йованого стимулюючого оподаткування доходів і майна фізичних осіб та юридичних осіб, що складають малий бізнес держави.

Внаслідок повільних темпів і недосконалого законодавчого забез­печення приватизація в Україні не сприяла структурним змінам у ви­робництві та сфері зайнятості, створенню потужного сектора малого і середнього бізнесу, надходженню іноземних інвестицій в економіку. До недоліків приватизації можна віднести: відсутність чіткого механізму

 

 

банкрутства з продажем акцій підприємств-банкрутів на аукціоні;

надання переваги трудовим колективам у виборі способу приватизації і викупу підприємств, заборона приватизації для орендних підприємств, відсутність можливості іноземним інвесторам придбати контрольні акції на аукціоні, а також права на землю під приватизаційні об'єкти;

затягування сертифікатної приватизації і відсутність грошових форм приватизації спричинило те, що зміна форми власності не призвела до встановлення ефективного власника.

У соціальній сфері триває панування утопічної ідеї соціального захисту всього населення, а не окремих соціальне вразливих груп (ма­лозабезпечених, інвалідів, пенсіонерів, сиріт ін.); досі існує колектив­ний, анонімний механізм сплати соціальних податків, а не колективно-індивідуальний, при якому основний тягар внесків на соціальне забез­печення (медичне, пенсійне, з інвалідності та безробіття) перекладався б із держави і підприємств на зацікавлених громадян. Внаслідок відсут­ності законодавчого забезпечення реформи комунальних служб і жит­ла зупинено процес становлення ринкових відносин у цій галузі.

У культурно-гуманітарній сфері фактично імітовано перехід до . багатоступеневої освіти (молодший спеціаліст, бакалавр, спеціаліст, • магістр), адже на практиці випускникам цих категорій важко відповідно працевлаштуватися; не визначені грунтовно обсяг державного замов­лення для вузів, номенклатура спеціальностей, необхідних державі, порядок державної підтримки приватних навчальних закладів і плат­них форм навчання. У науці й культурі постійно зменшуються обсяги державного фінансування, навіть пріоритетних напрямків; «непрозо­ро» діють механізми розподілу державних коштів на конкурсних заса­дах, без залучення незалежної експертизи наукових і культурологічних проектів; не закладено законодавчі стимули спонсорування пріоритет­ної навчальної, наукової і культурної продукції.

У сфері безпеки держави не створено військову доктрину, яка б передбачала сучасний принцип комплектування військ, а також не про­ведено структурну перебудову військового комплексу із залученням до співпраці іноземних інвесторів. Гострою залишається проблема рефор­мування органів національної безпеки і МВС, особливо з питань звільнення їх від невластивих функцій, розмежування компетенції між державними і муніципальними силовими структурами.

Отже, ситуація політико-правової конфліктності в України вимагає глибоких змін системи, інститутів й механізмів управління державою відповідно до стандартів сучасного цивілізованого розвитку. Щоб збільшити можливість розв'язання державно-правових конфліктів мир-

ним правовим шляхом, доцільно враховувати і активно використовувати деякі об'єктивні чинники: інституціоналізацію; нормативізацію; кон-сенсуальність; історико-прецедентний і кумулятивний фактор (що не дозволяє конфлікту поширюватись); чинник посередництва; нарешті, надання конфлікту можливої юридичної формалізації.

Основою плідної співпраці всіх гілок влади — законодавчої, вико­навчої, судової — та інших владних структур є невичерпно актуальна й досить гостра для нашої країни політико-правова проблема — забезпе­чення прав і свобод людини і громадянина. Вона відбиває одну з голов­них цілей чинної Конституції України — об'єднуючого, а не конфрон­таційного документу. Сучасний пояітико-правовий процес в Україні має тривати на якісно новій основі, оскільки Конституція визначила демок­ратичний вектор розвитку соціальних відносин у нашій країні та вста­новила, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю, що права і сво­боди особистості та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяль­ності держави. Це зобов'язує державні органи вирішувати найскладніші питання в узгоджувальному, консенсуальному режимі, що сприяє забез­печенню стабільності політико-правового стану України.

¥11.

Національно-етн'ічні

розвитку української державності

Український народ неодноразово намагався реалізувати своє право на самовизначення у формі створення незалежної держави. Практичні спро­би створити національну українську державу та оформити її за допомогою відповідних конституційно-правових засобів здійснювалися протягом історії кілька разів у різних формах: Козацької Держави під проводом Б. Хмельницького (1648-1654 рр.) та І. Мазепи (1708-1709рр.), парламен­тської республіки під назвою Української Народної Республіки (1917-1918 рр.). Гетьманату, який поєднував монархічні, президентські та дик­таторські засади (1918р.), Директорії (1918-1919 рр.), парламентсьиз-прези-дентської республіки під назвою Західно-Українсьиої Народної Республіки (1918-1919 рр.) та Карпатської України (1939 р.).

Остання спроба національного самовизначення у формі створення власної держави була здійснена українською нацією наприкінці XX ст. Цей процес пов'язаний з процесами розпаду СРСР, руйнація якого роз­почалася ще тоді, коли союзні республіки перестали вносити платежі до державного бюджету СРСР, коли вони оголосили про верховенство рес­публіканських законів над союзними', коли почали відверто нехтувати союзним законодавством. Особливо стрімким і необоротним стає цей процес після прийняття союзними республіками декларацій та законів про державний суверенітет2 та декларацій про незалежність3.

Однією з головних причин появи таких Декларацій були пасивність союзного керівництва, яке втратило здатність контролювати і регулю­вати процеси, що відбувалися в країні, відверте нехтування ним інте­ресів союзних республік, відсутність оперативного та адекватного ре­агування на стрімкі зміни соціально-політичної ситуації в республіках, його неповороткість, незграбність і часом відверта безпорадність .

Сучасний процес самовизначення української нації та створення незалежної Української держави пройшов кілька етапів.

Перший етап (1985-1990 рр.) символізує початок національного відродження, процес усвідомлення себе окремою нацією, що було обу­мовлено окремими елементами демократизації суспільно-політичного життя. Внутрішнім поштовхом став приклад інших національно-етні­чних спільнот в СРСР.

Для другого етапу (16 липня 1990 р. — 24 серпня 1991 р.) є харак­терною надмірна обережність і певна непослідовність, адже Верховна Рада УРСР проголосила державний суверенітет України лише після того, як схожі акти вже були ухвалені в інших союзних республіках (в тому числі МРСР та РРФСР). До того ж наприкінці Декларації про дер­жавний суверенітет України зазначалося, що «принципи Декларації про суверенітет України використовуються для укладання союзного дого­вору»', тобто проголошувався якийсь дивний («неповний», «половин­частий», «несправжній») суверенітет. Україна начебто проголошувалася суверенною державою, однак останнє речення фактично містило пре­зумпцію існування ще й союзної держави. Разом з тим текст цієї Дек­ларації було виписано більш чітко, досить радикально і набагато сміли­віше, ніж це зробили інші республіки. У Декларації вперше з'являєть­ся розділ І «Самовизначення української нації», в якому УРСР називалася не просто суверенною, а саме «суверенною національною державою», яка «розвивається в існуючих кордонах на основі здійснен­ня українською нацією свого невід'ємного права на самовизначення»2. У цьому ж розділі двічі згадується про «національну державність»: один раз — про «національну державність українського народу», другий раз — про «національну державність України». Про те, що в розділі І під «українською нацією» розуміється саме національно-етнічна спільно­

 

 

та, опосередковано свідчить перший абзац розділу II, в якому проголо­шується, що «громадяни України всіх національностей становлять на­род України». Тобто автори Декларації розрізняли словосполучення «українська нація» та «український народ», які використовувалися саме в національно-етнічному значенні (як тотожні поняття, як синоніми) і «народ України» як сукупність громадян України всіх національностей. У розділі УІІІ «Культурний розвиток» виокремлюється «українська нація» в аспекті забезпечення її «культурного і духовного розвитку», а також говориться про гарантування «всім національностям» права «їх вільного національно-культурного розвитку». У наступному абзаці йдеться про «національно-культурне відродження українського наро­ду, його історичної свідомості і традицій, національно-етнографічних особливостей, функціонування української мови у всіх сферах суспіль­ного життя». Аналіз та співставлення зазначених положень також пе­реконливо свідчать про те, що мова йде про українську націю в націо­нально-етнічному, а не в державницькому розумінні. Використання ж словосполучення «український народ» обумовлено необхідністю не допустити чергування однокорінних слів «національно-культурне» та «нація». У Декларації вперше сказано про «національне багатство Ук­раїни», «національні інтереси Республіки». Тобто відбулося повернення із забуття та зняття табу на використання терміну «національний». Досить сказати, що в короткому тексті Декларації про державний су­веренітет України, яка складається з Преамбули, десяти невеликих розділів (зазвичай по 3-4 абзаци) та заключних положень, слова з ко­ренем «нац», «націо» зустрічаються 18 разів, а в одному лише розділі УІІІ, який складається з п'яти абзаців-речень, — 6 разів.

Зміст Декларації про державний суверенітет України свідчить про певне одностороннє уточнення предметів відання України та суттєве втручання в прерогативи Союзу ССР. Тобто влада останнього не ска­совувалася, а суттєвим чином обмежувалася. Верховна Рада України задекларувала і українське громадянство (уже не формальне, а реаль­не), і територіальне верховенство, і право на свою частку в загально­союзному алмазному та валютному фонді і золотому запасі, і право на власні Збройні Сили, внутрішні війська та органи державної безпеки, і право на створення банківської, цінової, фінансової, митної, податко­вої систем, і намір «при необхідності» запровадити свою грошову оди­ницю, і про «намір стати в майбутньому постійно нейтральною держа­вою, яка не бере участі у військових блоках і дотримується трьох не­ядерних принципів: не приймати, не виробляти і не набувати ядерної

 

 

зброї», і про здійснення безпосередніх зносин з іншими державами, укладення з ними договорів, обмін дипломатичними, консульськими, торговельними представництвами, участь у діяльності міжнародних організацій в обсязі, необхідному для ефективного забезпечення на­ціональних інтересів Республіки у політичній, економічній, еко­логічній, інформаційній, науковій, технічній, культурній і спортивній сферах».

У цей період проводилися досить жваві обговорення та консультації з приводу розробки та підписання нового Союзного договору. Прийнят­тя Декларації фактично було спробою унеможливити в майбутньому зло­вживання з боку союзного центру, зупинити тенденцію до постійного звуження повноважень і можливостей союзних республік та посилення диктату центральних (союзних) міністерств і відомств, запровадити принципово нову оптимальну систему взаємовідносин між союзним центром та УРСР з поверненням останній значної частини суттєвих пред­метів відання, а також створити одночасно систему правових гарантій стабільного статусу УРСР у складі СРСР. Декларація мала відіграти роль принципово нового, основоположного, засадничого, фундаментального документа, посилаючись на який можна було б відстоювати права Украї­ни та її народу під час переговорів з представниками центру та делега­ціями інших союзних республік. У реальну можливість створення дійсно незалежної від союзного центру Української держави не вірили в той час навіть ті, хто хотів би її бачити такою, а також самі розробники тексту Декларації про державний суверенітет України.

Про це свідчить також і спроба дати визначення поняття держав­ного суверенітету шляхом використання для уточнення і підсилення близьких понять, причому на відміну від будь-якого підручника чи до­відника в Декларації подається аж шість ознак: чотири ознаки внутрі­шнього суверенітету («верховенство, самостійність, повнота і не­подільність влади Республіки в межах її території») та дві ознаки зов­нішнього суверенітету («незалежність і рівноправність у зовнішніх зносинах»)'. Складається враження, що автори тексту Декларації на­чебто намагаються переконати і себе, і інших громадян у тому, що Ук­раїна може стати у майбутньому справжньою повноцінною державою. Про їхню невпевненість, непослідовність і надмірну обережність свідчить також згадка про союзний договір (в офіційному тексті Дек­ларації слово «союзний» було написано з маленької букви, і це вже було на той час нечуване зухвальство та неабияка сміливість).

 

 

Разом з тим Декларація про державний суверенітет України була виваженим і обґрунтованим документом, написаним з урахуванням політичних реалій і конкретної ситуації того періоду, розробники якої пішли по шляху створення передумов незалежності Української дер­жави набагато далі, ніж інші союзні республіки. За змістом Деклара­ція могла б відіграти роль малої Конституції України, проте час запро­вадження її положень у повній мірі тоді ще не настав, і вона так і за­лишилася за юридичною природою передконституційним документом.

Третій етап поступу української нації на шляху до національного самовизначення (24 серпня — 1 грудня 1991 р.) розпочався спонтанно. Парадоксально, але саме спроба державного перевороту з боку прихиль­ників утворення сильного союзного центру з метою перешкодити підпи­санню Союзного договору (за яким СРСР мав би перетворитися на до­сить аморфне конфедеративно-федеративне державне утворення) ство­рило умови для проголошення незалежності України. Здійснилося це лише після того, як деякі інші союзні республіки уже проголосили свою незалежність, і лише тоді, коли стало зрозуміло, що небезпека політич­них переслідувань минула. Тому посилання в Акті проголошення неза­лежності України на «смертельну небезпеку, яка нависла була над Украї­ною в зв'язку з державним переворотом в СРСР 19 серпня 1991 року», видається дещо перебільшеним і було використано лише як додатковий аргумент на випадок можливих претензій союзного керівництва.

Ще за кілька днів до цих історичних подій ніхто не передбачав можливості національного самовизначення української нації. Проголо­шення незалежності України саме 24 серпня 1991 р. стало можливим не тому, що його завчасно й ретельно підготували прихильники само­стійності Української держави, а лише тому, що у Верховній Раді УРСР випадково збіглися інтереси націонал-демократів (їх було менше) та депутатів-комуністів («група 239»). Якщо перші з них мріяли про не­залежну Україну і докладали для цього певних зусиль (зокрема, про­водили відповідну пропаганду), то другі були налякані подіями у Москві, де було заборонено діяльність Компартії. У проголошенні не­залежності України депутати-комуністи побачили можливість відмежу­ватися від звинувачень у підготовці й підтримці так званого державного перевороту і уникнути можливих у зв'язку з цим політичних пересліду­вань та юридичної відповідальності. Тому ухвалення Акта проголошен­ня незалежності України стало несподіванкою не лише для пересічних громадян, а й для багатьох політичних діячів, депутатів, політологів, аналітиків. У цьому документі міститься посилання на «тисячолітні традиції державотворення на Україні», на «право на самовизначення,

 

 

передбачене Статутом 00Н та іншими міжнародно-правовими доку­ментами», на Декларацію про державний суверенітет України.

Але й у цій ситуації Верховна Рада УРСР діяла досить обережно, продумано і прагматичне. Щоб не дати союзним державним органам можливості оголосити Акт проголошення незалежності України таким, що суперечить Конституції СРСР та Союзному договору 1922 р.. Вер­ховна Рада УРСР постановила «І грудня 1991 року провести респуб­ліканський референдум на підтвердження акта проголошення незалеж­ності»'. У тексті постанови Верховної Ради України «Про проголошен­ня незалежності України» від 24 серпня 1991 р. і в тексті «Акта проголошення незалежності України» від 24 серпня 1991 р. містяться повтори дуже схожих положень. Наприклад, у постанові зазначається:

«Проголосити 24 серпня 1991 року Україну незалежною демократич­ною державою», а в Акті урочисто проголошується «незалежність Ук­раїни та створення самостійної української держави — України».

Разом з тим між зазначеними нормативно-правовими документами є певна неузгодженість. Якщо в Акті зазначається, що «цей акт наби­рає чинності з моменту його схвалення», то в постанові говориться про проведення референдуму «на підтвердження акта проголошення неза­лежності». Тлумачити їх співвідношення можна зовсім по-різному: або ж схвалення і підтвердження на референдумі — це одне й те ж саме, або ж схваленням і, отже, вступом в дію слід вважати момент голосу­вання у Верховній Раді УРСР. На практиці Верховна Рада України після 24 серпня 1991 р. почала діяти так, як парламент самостійної держа­ви, не чекаючи при цьому результатів всеукраїнського референдуму. Про це свідчать численні нормативно-правові акти, прийняті Верхов­ною Радою України протягом зазначеного періоду і, зокрема, Закон від 12 вересня 1991 р. «Про правонаступництво України».

Як уже зазначалося, Україна в Декларації про державний су­веренітет визначається як «національна держава». Далі в цьому доку­менті підкреслюється, що Україна «здійснює захист та охорону націо­нальної державності українського народу»2. Ці положення викликали стурбованість серед широких верств населення в Україні (особливо серед національних меншин) та за її межами, бо під тиском пануючої протягом багатьох десятиліть пропаганди національна держава асо­ціювалася у багатьох громадян з націоналістичною у негативному розумінні цього слова. У засобах масової інформації почали з'являти­ся побоювання, припущення і навіть прогнози щодо можливого пору­

 

 

шення прав і свобод громадян за національною ознакою, які незабаром переросли у твердження. До того ж у цей час у багатьох країнах світу відбувалося подальше поглиблення кризи міжнаціональних відносин. У цих умовах, особливо після прийняття Акта проголошення незалежності України 24 серпня 1991 р., коли побоювання пересічних громадян щодо можливої дискримінаційної політики нової держави у сфері міжна­ціональних відносин посилились, Українська держава неодноразово підкреслювала своє прагнення вирішувати всі проблеми у зазначеній сфері демократичними засобами. 26 серпня 1991 р. Президія Верхов­ної Ради України ухвалила Звернення до громадян України всіх національностей, в якому були окреслені наміри досягти міжнаціо­нальної злагоди на терені України. У ньому, зокрема, зазначалося, що «в попередні роки проводилась політика гноблення духовного життя націй, їх мов і культур. Ми зазнали важких деформацій і викривлень, свавілля і беззаконня в національному бутті народів. Цей гіркий час ми пережили разом без чвар і в злагоді. Віднині наступає нова доба в роз­витку міжнаціональних відносин на Україні. Президія Верховної Ради республіки бере на себе відповідальність, що проголоження неза­лежності України ніякою мірою не призведе до порушення прав людей будь-яких національностей. Незалежна Україна як правова демократич­на держава, керуючись загальновизнаними нормами і принципами міжнародного права в національній сфері, Декларацією про державний суверенітет України, забезпечить рівні політичні, економічні і соціальні права всіх громадян, повну свободу розвитку всіх національних мов і культур»'.

12 вересня 1991 р. Верховна Рада України ухвалила Закон «Про правонаступництво України», у ст. 9 якого зазначається, що «Україна гарантує забезпечення прав людини кожному громадянину України незалежно від національної належності та інших ознак відповідно до міжнародно-правових актів про права людини»2. Показовим є те, що український парламент серед головних ознак назвав саме національ­ну належність, поставивши її на перше місце, а от решту ознак, які заз­вичай подаються у конституціях окремих держав та у міжнародно-пра­вових документах, не подав, обмежившись при цьому лише вказівкою на «інші ознаки».

А вже 1 листопада 1991 р. Верховна Рада України прийняла Декларацію прав національностей України, в якій держава взяла на себе зобов'язання гарантувати всім народам, національним групам і грома-

 

 

дянам рівні політичні, економічні, соціальні та культурні права. У статті 1 Декларації ще раз підкреслюється, що «дискримінація за національ­ною ознакою забороняється й карається за законом»'. У цьому доку­менті знайшли своє підтвердження й одночасно набули нормативно-правового закріплення такі права всіх національностей, представників народів та національних груп, як право обиратися на рівних засадах до органів державної влади всіх рівнів, обіймати будь-які посади, на збе­реження їх традиційного розселення, право вільного користування рідними мовами в усіх сферах суспільного життя, сповідувати свою ре­лігію, використовувати свою національну символіку, відзначати свої на­ціональні свята, брати участь у традиційних обрядах своїх народів, на збереження національних пам'яток історії та культури, створювати свої культурні центри, товариства, земляцтва, об'єднання, на вільні контакти із своєю історичною батьківщиною2.

Безумовно, ухвалення зазначених правових документів значною мірою заспокоїло громадську думку, сприяло збільшенню кількості прихильників української незалежності. Проведенню всеукраїнського референдуму передували численні дискусії, обговорення, розповсюд­ження агітаційних матеріалів. 1 грудня 1991 р. в Україні відбувся усе­український референдум.

5 грудня 1991 р. Верховна Рада України у Зверненні «До парла­ментів і народів світу» констатувала і юридичне закріпила результати референдуму: «Народ України вільним волевиявленням підтвердив Акт проголошення незалежності України, схвалений Верховною Радою України 24 серпня цього року. Понад дев'яносто відсотків учасників референдуму висловилися за незалежну Україну. Демократичність ре­ферендуму та відсутність порушень під час його проведення засвідчу­ють спостерігачі від парламентів багатьох країн світу, представники Європарламенту, Бюро по вільних виборах НБСЄ, української та зару­біжної громадськості. Здійснились віковічні мрії та прагнення одного з найчисленніших народів Європи відродити свою неодноразово руй­новану державність. Договір 1922 року про утворення Союзу РСР Ук­раїна вважає стосовно себе недійсним і недіючим»3.

Однак деякі науковці вважають, що припинення існування СРСР не було правомірним і що таким воно могло стати «в результаті виходу з нього усіх союзних республік у встановленому конституційним зако­

 

 

нодавством порядку (чого не було дотримано жодною республікою) або в результаті припинення Договору про утворення СРСР 1922 р.»'.

Четвертий етап (з 1 грудня 1991 р. по теперішній час) — це період перетворення України на повноправного суб'єкта міжнародного пра­ва, усвідомлення та визнання принципово нового статусу України уря­дами та громадянами інших країн, а також українськими посадовцями і пересічними громадянами. На думку М. Михальченка та 3. Самчука, проблема самоідентифікації України як суверенної держави ще й до сьогодні залишається чи не найтоншим місцем українського державо­творення, що обумовлено і зовнішніми, і внутрішніми, і матеріальни­ми, і духовно-психологічними причинами2.

З метою забезпечення реалізації основних положень Декларації прав національностей України і гарантування національним меншинам права на вільний розвиток Верховна Рада України ухвалила 25 червня 1992 р. Закон «Про національні меншини в Україні», відповідно до яко­го держава виходить з принципу рівноправності усіх громадян, неза­лежно від їх належності до корінних народів, до національних меншин, національних груп, гарантує їм рівні права і свободи, підтримує роз­виток їх національної самосвідомості. Усі громадяни України, незалеж­но від приналежності до української нації як такої, що складає на­ціональну більшість, чи до національних меншин, користуються захи­стом держави на рівних підставах. У Законі наголошується, що при забезпеченні прав осіб, які належать до національних меншин, держа­ва виходить з того, що вони є невід'ємною частиною загальновизнаних прав людини. Взагалі характерною ознакою цього закону є його зо-рієнтованість на міжнародні стандарти, хоча далеко не всі з них знайшли своє відображення в українському законодавстві. З одного боку, при його розробці Україна спиралася на документи Копенгагенської конференції 1990 р. та деякі інші міжнародно-правові документи. З другого ж боку, Україна прийняла Закон «Про національні меншини в Україні» раніше, ніж спеціальний комплексний акт стосовно захисту національних меншин було ухвалено Радою Європи. Це, по-перше, свідчить про те, що й українські законодавці приходять поступово до розуміння світових тенденцій розвитку та вміють відчувати актуальність проблеми, хоча їм не завжди вистачає зваженості та послідовності. По-друге, після вступу

 

 

України до Ради Європи виникає нагальна потреба переглянути чин­не законодавство, яке стосується національних меншин, з метою усу­нення суперечностей між деякими його положеннями, приведення його у відповідність з конституційними положеннями та запозичення дея­ких новацій Віденської декларації і Рамкової угоди про захист національних меншин.

Прийняття у 1996 р. нової Конституції України ознаменувало со­бою якісно новий етап вітчизняного конституційного регулювання най­важливіших суспільних відносин в усіх сферах життєдіяльності осо­би, суспільства й держави. Своєрідне відображення знайшли у ній на­ціонально-етнічні аспекти української державності.

Ю. М. Тодика звертає увагу на те, що «демократичний потенціал національної ідеї та української державності закладено передусім в преамбулі Конституції, в тому, що народ України — це громадяни всіх національностей»'. У Преамбулі Конституції України наголошується, що Верховна Рада України приймає Конституцію «від імені Українсь­кого народу — громадян України всіх національностей, виражаючи суверенну волю народу, спираючись на багатовікову історію українсь­кого державотворення і на основі здійсненого українською нацією, усім Українським народом права на самовизначення»2. Таким чином, у*е в Преамбулі, яка є вступною частиною більшості конституцій і в якій зазвичай викладаються цілі конституції та вказуються історичні умо­ви її прийняття, визнається і закріплюється одне з визначальних колек­тивних прав — право на самовизначення. Причому суб'єктами цього права названо і українську націю в традиційному культурно-етнічно­му значенні, і одночасно — український народ як сукупність громадян усіх національностей, тобто українську політичну націю. Текст Преам­були свідомо сформульовано таким чином, щоб вона сприяла консолі­дації українського суспільства, а отже, й досягненню міжнаціональної злагоди та толерантного ставлення представників різних національно-етнічних спільнот один до одного. Відновлення повноцінної українсь­кої державності визнається в Преамбулі одночасно і як реалізація пра­ва на національне самовизначення (передусім української нації, тобто етнічних українців; тим самим задовольняються амбіції прихильників національної держави), і як реалізація права на самовизначення україн­ським народом (тобто усіма громадянами України, незалежно від їх національно-етнічної приналежності; тим самим зроблено спробу за­

 

 

довольнити амбіції та заспокоїти тих громадян, хто належить до націо­нальних меншин, але вважає Україну своєю батьківщиною). Поєднан­ня двох таких підходів обумовлено складною багатовіковою історією розвитку міжнаціональних відносин на теренах України.

Складним і гострим в Україні є мовне питання. Воно потребує особ­ливої уваги перш за все з огляду на не завжди вдалий досвід розв'язання мовних проблем в інших країнах. Досить сказати, що однією з голов­них причин збройного конфлікту в Придністров'ї стало саме мовне протистояння. До того ж слід врахувати рівень загальної правової свідо­мості та конфронтаційну спрямованість мислення значної частини на­селення, коли турбота та шанування своєї культури, мови, історії, та-радицій для багатьох все ще означає категоричне несприйняття, іноді навіть підкреслено вороже, негативне, підозріле, зверхнє ставлення до мови, культури, історії інших народів, національних меншин і націо­нальних груп. Так, наприклад, окремі заходи та заклики щодо поши­рення сфери використання української мови в Україні досить часто сприймаються як такі, що обмежують сферу застосування і стримують розвиток насамперед російської мови та навіть ображають і принижу­ють її носіїв. Красномовним є той факт, що в червні 1999 р. у Києві на урочистому засіданні, присвяченому 200-річчю з дня народжен­ня О. С. Пушкіна, учасники зборів не дозволили виступити українсь­кою мовою віце-прем'єр-міністру України з привітанням від імені Пре­зидента України, сприймаючи виступ офіційної посадової особи близь­кою слов'янською мовою як образу. Разом з тим і намагання поставити питання про забезпечення розвитку російської мови в Україні інколи сприймається певною частиною населення як обмеження можливостей розвитку української мови.

Очевидно, що для зваженого вирішення мовних проблем та досяг­нення міжнаціональної злагоди в Україні важливо здійснити перехід від конфронтаційного способу мислення та негативного сприйняття мови, культури, історії, релігії інших національностей до толерантного, взає­мно шанобливого, стриманого, коректного. Слід наполегливо шукати засоби формування у суспільній свідомості поваги до набутків та над­бань не лише своєї, але й інших культур, та стимулювати відмову від нігілістичного, максималістського, негативного, зверхнього ставлення до всього, що складає національні святині чи торкається національних почуттів інших громадян. Дуже важливим кроком у цьому напрямку стало закріплення на конституційному рівні положень, присвячених питанням використання мов в Україні. Конституція України визнає українську мову державною. Держава бере на себе зобов'язання забез-

 

 

печити всебічний розвиток і функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України. Конституційне закріплення такого положення обумовлене своєрідною мовною ситуа­цією в Україні. Адже в окремих місцевостях і навіть регіонах українсь­ка мова, незважаючи на її офіційне визнання державною мовою ще в 1989 р., залишається до цього часу в занедбаному стані і тому потре­бує захисту так само, як і мови національних меншин.

Про важливість мовного питання для розбудови державності свідчить і наша власна історія. Наприклад, у кінці 20-х і на початку 30-х рр. ук­раїнська мова та мови національних меншин широко використову­валися у державному і громадському житті. У 1937/1938 навчально­му році в Україні навчалося в загальноосвітніх школах 5 млн. 143 тис. учнів, з яких 4 млн. 54 тис. навчалося українською мовою, 590 тис. — російською, 50 тис. — німецькою, 45 тис. — єврейською, 28 тис. — молдавською, 11 тис. — болгарською'. Але з часом політика «корені-зації» та «українізації» почала скорочуватися. Під виглядом боротьби з буржуазним націоналізмом «практика насадження національних шкіл» була визнана шкідливою. Національні райони і сільради було ліквідовано, національні школи реорганізовано. Сфера використання мов національних меншин і української мови також починає катасіро-фічно скорочуватися.

Незважаючи на те, що в Україні в 1989 р. українську мову визнали рідною понад 33 млн. осіб2, протягом кількох десятиліть вона була май­же повністю штучно вилучена зі сфери політики, економіки, науки, судочинства, діяльності правоохоронних органів, військової, диплома­тичної та інших важливих сфер державного та громадського життя.

З прийняттям Закону «Про мови в УРСР» сфера застосування мов національних меншин та української мови почала розширюватися. Разом з тим Державна програма розвитку української мови та інших національних мов в УРСР на період до 2000 р., схвалена постановою Ради Міністрів УРСР 12 лютого 1991 р., так і не була виконана по­вністю. Закон «Про мови в УРСР» безнадійно застарів, є занадто зап­лутаним, непослідовним і суперечливим. Він уже не в змозі виконува­ти своє функціональне призначення, багато його норм не діє і він фак­тично перетворився значною мірою лише на побажання. Цей закон не став на заваді відкритому і навіть демонстративному нехтуванню, при­

 

 

ниженню мов національних меншин і державної мови, глузуванню з них, їх навмисного спотворення.

Незважаючи на визнання української мови державною не лише на законодавчому, а й на конституційному рівні, в деяких регіонах етнічні українці до цього часу на практиці позбавлені права користуватися та навчатися рідною мовою чи хоча б вивчати її, а також отримувати інфор­мацію українською мовою. На Донеччині, де українці становлять 56,9% населення, лише 12% учнів навчаються українською мовою'. У Донецьку цей показник дорівнює 6%, а в Єнакієвому та Макіївці — 4%. І це при тому, що в Донецькій області українцями визнали себе понад 2 млн. 744 тис. чол. Парадоксальною є ситуація з періодичними виданнями: на 100 ук­раїнців припадає 7 примірників видань рідною мовою, а на 100 росіян — 54. До цього додається щоденний тираж російських газет. Тільки «Аргументи й фактьі. Украйна», «Комсомольская правда. Украйна», «Труд. Украйна», «Известия. Украйна» на сьогодні складають 807 тис. 500 примірників. Щоденний середній разовий тираж російськомовних газет, які реально виходять в Україні, становить 39,5 тис. примірників, а україномовних — лише 10,8 тис2.

Володіння державною мовою віднесено до головних вимог, які Конституція України висуває до кандидатів на пост Президента України (ст. 103), посади професійних суддів (ст. 127) та суддів Конституційного Суду України (ст. 148)3. Крім того, державною мовою зобов'язані во­лодіти члени Вищої ради юстиції (ст. 6 Закону «Про Вищу раду юс­тиції»4), Уповноважений Верховної Ради України з прав людини (ст. 5 Закону «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав люди­ни»5). Реалізація зазначених правових вимог можлива різними спосо­бами. Це може бути, по-перше, подання заяви претендента на відпові­дну посаду з вказівкою про знання мови, по-друге, надання копії доку­мента про освіту (атестата, диплома), в якому зазначено дані про вивчення української мови та складання іспиту, по-третє, створення комісії, уповноваженої встановити факт володіння державною мовою. Згідно з п. 8 ст. 22 та п. 2 ст. 24 Закону «Про вибори Президента Украї-

 

 

ни» дані про володіння державною мовою вказуються навіть не самим претендентом, а відповідним суб'єктом висування (партією, виборчим блоком партій) чи ініціативною групою виборців (коли претендента вису­нуто зборами виборців) у заяві до Центральної виборчої комісії про реє­страцію претендента'. Але поточне законодавство ні в цьому, ні в інших випадках не встановило критеріїв визначення достатнього рівня володін­ня державною мовою, а також яким чином і хто має визначати цей рівень.

Спрямованість на проведення зваженої і толерантної міжнаціональ­ної політики знайшла своє відображення в ст. 11 Конституції України, відповідно до якої «держава сприяє консолідації та розвиткові украї­нської нації, її історичної свідомості, традицій і культури, а також роз­виткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх ко­рінних народів і національних меншин України»2. Отже, досягнення міжнаціональної злагоди в українському суспільстві обумовлюється двома істотними чинниками: по-перше, рівнем задоволення національ­но-культурних потреб етнічних українців, а, по-друге, рівнем забезпе­чення національно-культурних запитів, інтересів, потреб усіх корінних народів і національних меншин. З одного боку, виокремлення в консти­туційному тексті питання розвитку історичної свідомості, традицій і культури української нації виправдано з огляду на складну і трагічну історію українців, які вибороли своє право на національне відроджен­ня. З другого боку, українська держава виходить з демократичної кон­цепції національно-етнічного плюралізму і тому не лише визнає за всіма корінними народами і національними меншинами право на роз­виток етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності, але й зобов'язується сприяти такому розвитку. Це досягається передусім шляхом правового закріплення спеціального правового статусу націо­нальних меншин, до якого, на нашу думку, входять такі основні елемен­ти (компоненти) або складові частини: а) принципи правового статусу національних меншин; б) основні права національних меншин; в) ос­новні обов'язки національних меншин; г) гарантії реалізації прав на­ціональних меншин3.

Особливого значення на сучасному етапі набувають принципи пра­вового статусу національних меншин, адже саме принципи як визна­

 

 

чальні засади обумовлюють спрямованість та тенденції правового регу­лювання основних прав і обов'язків національних меншин, а також, що є не менш важливим, безпосередньо впливають на формування та здійснення державної політики у сфері міжнаціональних відносин. Прин­ципи правового статусу національних меншин — це ті провідні ідеї, вихідні, основоположні та фундаментальні засади, згідно з якими і в межах яких здійснюються визнання і формальне визначення в міжнарод­но-правових документах та актах національного (внутрішньодержавного — конституційного та поточного) законодавства окремих держав основ­них прав і обов'язків національних меншин та гарантій їх реалізації.

З урахуванням відповідних положень численних міжнародно-пра­вових документів, присвячених правовому статусу національних мен­шин, Конституції України та поточного законодавства, а також вислов­лених у літературі думок щодо принципів етнонаціональної політики', філософсько-методологічних принципів організації співжиття у бага­тоетнічних країнах2 та принципів правового статусу національностей3 до головних засад правового статусу національних меншин слід відне­сти принципи: І) визнання та поваги прав окремої особи, прав націо­нальних меншин та прав будь-яких інших національно-етнічних спільнот; 2) рівних прав національних меншин; 3) неприпустимості дискримінації національних меншин, проявів расизму, ксенофобії, ан­тисемітизму; 4) визнання багатоетнічності, багатомовності, полікуль-турності здобутком людства, ознакою багатства суспільства; 5) толеран­тності, тобто психологічної налаштованості (установки) на доброзич­ливість, неупереджене й шанобливе ставлення до національних меншин;

6) взаємопов'язаності та взаємозалежності прав і обов'язків національ­них меншин; 7) універсальності та неподільності прав національних меншин; 8) невід'ємності прав національних меншин; 9) взаєморозу­міння, взаємодії і співробітництва національних меншин між собою та з титульною нацією; 10) вирішення непорозумінь, міжнаціональної напруженості та будь-яких інших проблем і конфліктних ситуацій вик­лючно шляхом взаємних консультацій, діалогу та пошуку компромісів;

 

 

11) державної підтримки розвитку малочисельних народів та націо­нальних меншин; 12) визнання та поваги територіальної цілісності держав і непорушності існуючих кордонів тощо.

Крім конституційних положень правовий статус національних мен­шин визначається нормами Декларації прав національностей України від 1 листопада 1991 р., Закону від 25 червня 1992 р. «Про національні меншини в Україні» та Закону від 28 жовтня 1989 р. «Про мови в УРСР». Відповідно до цих нормативно-правових актів громадянам в Україні гарантуються рівні політичні, економічні і культурні права і свободи незалежно від їх національного походження. При цьому всі громадяни користуються захистом держави на рівних підставах. При забезпеченні прав осіб, що належать до національних меншин, Украї­на виходить з того, що ці права є невід'ємною частиною загальновиз­наних у світі прав людини.

Законодавство України визнає за громадянами, що належать до національних меншин, такі специфічні права, як право вільно обира­ти та відновлювати національність; на національне прізвище, ім'я та по батькові; на збереження життєвого середовища у місцях їх історич­ного і сучасного розселення; на створення національних громадських об'єднань; на користування і навчання рідною мовою чи вивчення рідної мови у державних і комунальних навчальних закладах або че­рез національні культурні товариства; на розвиток національних куль­турних традицій; на використання національної символіки; на відзна­чення національних свят; на сповідування своєї релігії; на задоволен­ня потреб у літературі, мистецтві, засобах масової інформації; на створення національних культурних і навчальних закладів; обиратися або призначатися на рівних засадах на будь-які посади; вільно встанов­лювати і підтримувати зв'язки з особами своєї національності та їх об'єднаннями за межами України; на будь-яку діяльність, що не супе­речить законодавству.

Визначальним серед прав особи у сфері національно-культурно­го розвитку є право національно-етнічної самоідентифікації', адже для кожної людини є природним ототожнення себе з певною націо­нально-етнічною спільнотою. Громадяни України, які належать до на­ціональних меншин, мають право вільно обирати та відновлювати на­

 

 

ціональність. Такий вибір не повинен тягти за собою будь-яких не­гативних наслідків. При здійсненні цього права не допускається при­мушення громадян у будь-якій формі до відмови від своєї національ­ності. Таке право знайшло своє закріплення в українському законо­давстві з огляду на нашу історію, коли сотні тисяч громадян з різних причин змушені були цуратися своєї національності, приховувати свою національну приналежність або ж зовсім відмовлятися від неї. На сучасному етапі розвитку українського суспільства значення пра­ва на вільне визначення власної національної приналежності особи зростає. На цю тенденцію вказує, зокрема, М. Шульга, який зазначає, що «в умовах зрослого просторового руху людей, збільшення міжна­ціональних шлюбів, розвитку інших інтеграційних процесів пробле­ма національного самовизначення стає актуальною для все більшого числа людей. І постає вона то як проблема вибору особистістю для себе національності батька чи матері чи тієї національної групи, в якій особистість живе; то як проблема віднесення себе до великої націо­нальної групи або до її частини, яка» може вже офіційно не визнава­тися; то як проблема приналежності до національної меншини, яка також з різних причин може не визнаватися державою чи якимось соціальним інститутом»'.

Кожний громадянин України має право на національне прізвище, ім'я та по батькові. Громадяни, в національній традиції яких немає зви­чаю вказувати «по батькові», мають право записувати в паспорті лише ім'я та прізвище, а в свідоцтві про народження — ім'я батька та матері. Це право важливо було закріпити в законодавстві, тому що раніше не­рідко прізвище, ім'я та по батькові особи довільно спотворювалися і перекручувалися в офіційних документах.

Необхідність визнання за національними меншинами права на збе­реження життєвого середовища у місцях їх історичного й сучасного розселення обумовлено перш за все практикою примусового виселен­ня цілих народів, яке мало місце в нашій історії. Так, у 1939 р. були ліквідовані усі 7 німецьких національних районів на території Украї­ни, а згодом усе німецьке населення було депортоване. Якщо у 1926 р. в Україні мешкало 624,9 тис. німців, то за переписом 1959 р. вже не було жодного німця. У 1944 р. з Криму було виселено все кримськотатарсь­ке населення, яке споконвіку проживало на півострові. Питання про повернення на територію України представників депортованих народів

 

 

вирішуються відповідними законодавчими актами та договорами Ук­раїни з іншими державами'.

Стаття 6 Закону «Про національні меншини в Україні» закріплює комплексне право на національно-культурну автономію, яке складають такі права: на користування та навчання рідною мовою чи на вивчен­ня рідної мови, на розвиток національних культурних традицій; на ви­користання національної символіки; на відзначення національних свят;

сповідувати свою релігію; на задоволення потреб у літературі, мис­тецтві, засобах масової інформації; створювати національні культурні і навчальні заклади; на здійснення будь-якої іншої діяльності, спрямо­ваної на задоволення національно-культурних потреб, що не суперечить законодавству.

Не випадково серед прав, які складають право на національно-куль­турну автономію, на перше місце поставлено саме право на користу­вання та навчання рідною мовою, адже мова, як правило, відіграє виз­начальну роль у процесі національної самоідентифікації особи, форму­ванні її особистості, здобутті нею освіти, залученні її до надбань культури, є інструментом накопичення знань та засобом повсякденно­го спілкування. У статті 10 Конституції України наголошується, що «в Україні гарантується вільний розвиток, використання і захист російсь­кої, інших мов національних меншин України»2. Це зобов'язання, яке бере на себе Українська держава, є важливим і актуальним особливо з огляду на всю нашу попередню історію, і перш за все, історію останніх десятиліть. Як справедливо зазначає Ю. М. Тодика, «це та конститу­ційна база, на якій в консенсуальному режимі повинна вирішуватися зазначена проблема»3.

Відповідно до ч. 5 ст. 53 Конституції України «громадянам, які на­лежать до національних меншин, відповідно до закону гарантується право на навчання рідною мовою чи на вивчення рідної мови у держав­

 

 

них і комунальних навчальних закладах або через національні культурні товариства»'. На перший погляд зазначене конституційне положення сприймається як сучасне й демократичне, проте правові можливості, закладені в цій нормі, що можуть тлумачитися зовсім по-різному, по­требують окремого всебічного та глибокого аналізу2. Це право означає, що в одних випадках може здійснюватися навчання мовою національ­ної меншини, в інших — мова національної меншини може вивчатися як окрема навчальна дисципліна або як факультативний курс. За умо­ви незначної кількості бажаючих вивчати рідну мову національної мен­шини її вивчення може бути організовано через національні культурні товариства.

Значна кількість варіантів реалізації права навчатися або вивчати національну мову обумовлена невизначеністю поточного законодавства. Тому зовнішньо приваблива і демократична норма на практиці у конк­ретному випадку далеко не завжди може забезпечити задоволення мов­них потреб представників національних меншин. Визнання права навча­тися мовою національної меншини чи вивчати цю мову означає в наве­деній правовій конструкції лише те, що держава зобов'язується не перешкоджати навчанню чи вивченню будь-яких мов і не дозволяє ство­рювати такі перешкоди іншим суб'єктам правових відносин. Тому в за­конодавстві слід було б відмовитися від слова «гарантується», яке може спричинити безпідставні та необгрунтовані надмірні сподівання і навіть претензії. При конструюванні диспозиції цієї норми напевно більш до­цільно було використати негативний спосіб закріплення права.

Конституційний Суд України в своєму рішенні від 14 грудня 1999 р. (справа про застосування української мови) зазначив: «У державних і комунальних навчальних закладах поряд з державною мовою відпо­відно до положень Конституції України, зокрема ч. 5 ст. 53, та законів України, в навчальному процесі можуть застосовуватися та вивчатися мови національних меншин»3. Усього в Україні російською мовою на­вчаються 2,1 млн. школярів (31,7% їх загальної кількості), румунсь­кою — 25,5 тис. (0,4%), угорською — 21 тис. (0,3%), молдавською — 7,2 тис. (0,11%), кримськотатарською — 4,3 тис. (0,07%), польською — 1,2 тис. (0,02%)4.

 

 

Громадяни України мають право користуватися своєю національ­ною мовою або будь-якою іншою мовою, звертатися до державних, партійних, громадських органів, підприємств, установ, організацій і їх посадових осіб українською чи іншою мовою їх роботи, російською мовою або мовою, прийнятною для сторін. У роботі державних, пар­тійних, громадських органів, підприємств, установ і організацій, роз­ташованих у місцях, де більшість громадян складають представники певної національної меншини (міста, райони, сільські і селищні ради, сільські населені пункти, їх сукупність), може використовуватись по­ряд з українською і їхня національна мова.

Серед мов національних меншин у Конституції України виокрем­лено російську мову, якій «гарантується вільний розвиток, використан­ня і захист»'. Це обумовлено тим, що російською мовою користується значна частина населення України і в тому числі представники неро­сійських національностей. Досить сказати, що в нашій державі російсь­ку мову визнали рідною понад 5,5 млн. етнічних українців. До того ж в Україні реально існує двомовність (перш за все українсько-російсь­ка та російсько-українська), яка також потребує окремого досліджен­ня з метою врахування цього феномену в конституційно-правовому ре­гулюванні, адже розраховувати на життєздатність будь-якого закону можна лише тоді, коли він адекватно відображає реальні суспільні відносини (у даному випадку — реальну мовну ситуацію).

Разом з тим непослідовна мовна політика держави і суперечливе мовне законодавство при майже повній відсутності спроб його удоско­налення, роз'яснення та пропагування викликає у багатьох громадян України занепокоєння і разом з тим дозволяє окремим політичним си­лам періодично спекулювати мовним питанням, особливо в період пе­редвиборної кампанії. Так, наприклад, виборча кампанія 2002 р. про­демонструвала чергові спекуляції навколо проблем міжнаціональних відносин і національно-етнічного розвитку. У ході передвиборної агі­тації широко використовувалися різноманітні міфологеми, навішування ярликів, звинувачення політичних опонентів у неіснуючих гріхах та націоналістичних намірах. Досить часто для характеристики окремих політичних блоків та їх лідерів використовувалися штучно створені, спрощені (навіть примітивні) політичні портрети, які не мали нічого спільного з реальністю. При цьому широко використовувалися вко-ренілі мовні штампи та міфологеми попередньої епохи. У Харкові, крім того, 31 березня 2002 р. одночасно з виборами було проведено гро­

 

 

мадське опитування стосовно статусу російської мови та її використан­ня в усіх сферах громадського життя. Причому питання було постав­лено не зовсім вдало, адже воно практично повністю відтворило відповідні положення чинного законодавства (ст. З Закону «Про мови в УРСР», ст. З Декларації прав національностей України). Тобто хар­ків'яни фактично мали відповісти на запитання про те, чи згодні вони з правовою нормою, яка вже існує. Отже, опитування нічого не вирішило та й не могло вирішити, оскільки згідно з Конституцією України «по­рядок застосування мов» має визначатися виключно законами України. Воно лише спричинило надмірні сподівання серед значної частини електорату, дозволило переорієнтувати його увагу на пошук «винних» та підігріти невдоволення. Очевидно, що проблема полягає в іншому — передусім у тлумаченні словосполучення «поряд з державною мо­вою». Що це означає, сьогодні не знає ніхто: ні ініціатори опитування, ні політики, ні науковці, ні урядовці. Отже, виборча кампанія та ініційо­ване Харківською міською радою опитування ще раз показали, що підбурювання міжнаціональних пристрастей, акцентування уваги на розбіжностях, смакування проблем у сфері міжнаціональних відносин веде до загострення міжнаціональної напруженості, повертає українсь­ке суспільство від зваженого толерантного діалогу до конфронтаційно­го способу мислення та дріб'язкового взаємного приниження націо* Пальних почуттів.

Право створювати свої громадські організації, культурні центри, то­вариства, земляцтва, об'єднання здійснюється представниками націо­нальних меншин у порядку, встановленому Законом «Про об'єднання громадян». В Україні діють 778 національно-культурних товариств, з яких 28 мають всеукраїнський статус. Протягом останнього часу процес утворення національно-культурних товариств набув більш динамічного характеру'. Ці організації сприяють збереженню самобутності національ­них меншин, задоволенню їх національно-культурних потреб, створю­ють додаткові можливості для спілкування між їх представниками. Такі громадські організації можуть здійснювати діяльність, спрямовану на розвиток національної культури, проводити масові заходи, конкурси, фестивалі, виставки, збори, сприяти створенню національних газет, жур­налів, телепередач, відеофільмів, видавництв, музеїв, художніх колек­тивів, театрів, кіностудій та розширенню їх мережі. Саме завдяки актив­ності національно-культурних об'єднань в Україні діє 36 центрів куль-

 

 

тур національних меншин, а також будинки народної творчості, центри фольклору та етнографії, 1166 національних аматорських художніх ко­лективів, серед яких 227 театрів та театральних труп, 338 танцювальних колективів, 343 хорових колективи, 258 музичних ансамблів. Поступо­во зростає і кількість професійних національних мистецьких колективів. Зокрема, в Україні діє 20 російських театрів та по одному театру, які реп­резентують угорську, циганську та кримськотатарську культуру.

Представники національних меншин мають право обиратися на рівних засадах до органів державної влади та органів місцевого само­врядування, рівного доступу до державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, обіймати будь-які посади на підприємствах, в установах та організаціях. У Законі «Про національні меншини в Україні» зазначається, що громадяни України, які належать до націо­нальних меншин, мають право, відповідно, обиратися або призначатися на рівних засадах на будь-які посади до органів законодавчої, виконав­чої, судової влади, місцевого самоврядування, в армії, на підприєм­ствах, в установах і організаціях.

Громадяни, які належать до національних меншин, а також націо­нальні громадські об'єднання мають право вільно встановлювати і підтримувати зв'язки з особами своєї національності та їх громадсь­кими об'єднаннями за межами України, одержувати від них допомогу для задоволення мовних, культурних, духовних потреб, брати участь у діяльності міжнародних неурядових організацій.

Разом з тим не може бути прав без обов'язків. Тому чинне законо­давство покладає на громадян України, які належать до національних меншин, зобов'язання дотримуватися Конституції України і законів України, оберігати її державний суверенітет і територіальну цілісність, поважати мову, культуру, традиції, звичаї, релігійну самобутність україн­ського народу та всіх національних меншин. У зазначеному контексті обов'язок — це вид і міра суспільне необхідної поведінки як окремих осіб, так і національних меншин у цілому, обумовлена потребами за­доволення інтересів особи й суспільства, забезпечення прав інших людей, інших національно-етнічних спільнот і держави, їх існування і подальшого розвитку. Обов'язок одночасно спрямований і на створення сприятливих умов для всебічного та вільного розвитку кожним своєї особистості, і на створення умов для збереження самобутності окремих національно-етнічних спільнот та реалізацію їхніх колективних прав, і на досягнення загального добробуту в суспільстві.

Механізм реалізації прав національних меншин є дуже складним і залежить від цілого комплексу різноманітних чинників. Одні з цих прав

 

 

можуть бути реалізовані лише індивідуально (право вільно обирати та відновлювати національність), інші лише в складі національної мен­шини (право на створення національних громадських об'єднань тощо). Існують і такі права, які можуть бути реалізовані як індивідуально, так і колективно. Громадяни, які належать до національних меншин, мо­жуть вільно обирати обсяг і форми здійснення прав, що надаються їм чинним законодавством, і реалізувати їх або особисто, або ж через відповідні державні органи та громадські об'єднання.

До головних елементів механізму реалізації прав національних меншин можна віднести: І) систему законодавчих актів, які закріплю­ють правовий статус національних меншин; 2) систему міжнародно-правових документів щодо статусу національних меншин, підписаних і ратифікованих Україною; 3) правові акти державних органів виконав­чої влади, спрямовані на забезпечення національної самобутності та задоволення національно-культурних потреб представників різних на­ціональних меншин; 4) спеціальні державні органи та установи, які безпосередньо займаються проблемами розвитку національних мен­шин, здійснюють контроль за дотриманням чинного законодавства у сфері міжнаціональних відносин та національно-культурного розвит­ку; 5) систему громадських організацій і рухів, покликаних сприяти задоволенню національно-культурних потреб національних меншин; 6) цільові програми національно-культурного відродження націй і народ­ностей; 7) спеціальні фонди розвитку національних меншин шляхом кооперування матеріальних і фінансових ресурсів державних органів, громадських організацій і рухів, окремих громадян.

Гарантії реалізації прав національних меншин України складають сукупність взаємоузгоджених політичних, економічних та соціально-культурних чинників, які створюють необхідні умови для збереження національної самобутності та розвитку певної національної меншини як єдиного організму, а також правових засобів, спрямованих на забезпечен­ня їх фактичного використання та захисту. Систему гарантій реалізації прав національних меншин складають загальні (політичні, економічні, соціально-культурні) та спеціальні (правові й інституційні) гарантії.

Правові гарантії становлять сукупність законодавче встановлених засобів, які визначають порядок реалізації (використання), а в разі не­обхідності — охорони та відновлення як прав національних меншин та національних груп, так і їх окремих представників. Інституційні (організаційні) гарантії — це система інституцій, державних установ та недержавних організації, які покликані сприяти здійсненню прав на­ціональних меншин, забезпечити їх захист та Поновлення.

 

 

У конституційних положеннях, що закріплюють компетенцію ок­ремих державно-владних інституцій, знайшли відображення національ­но-етнічні аспекти діяльності держави. Так, зокрема. Конституція Украї­ни покладає на Верховну Раду України забезпечення законодавчого вре­гулювання прав корінних народів і національних меншин (п. З ч. 1 ст. 92) та порядку застосування мов (п. 4 ч. 1 ст. 92), затвердження загальнодер­жавних програм національно-культурного розвитку (п. 6 ст. 85). А до по­вноважень Кабінету Міністрів України віднесено розробку і здійснення загальнодержавних програм культурного розвитку (п. 4 ст. 116). Очевид­ною є термінологічна розбіжність, адже у ст. 85 Конституції мова йде про програми національно-культурного розвитку, а в ст. 116 Конституції — про програми культурного розвитку. Але з огляду на те, що немає культури взагалі, а будь-яка культура за характером завжди обумовле­на (хоча б частково) національно-етнічними чинниками, можна зробити висновок, що в обох випадках йдеться про програми національно-куль­турного розвитку. Отже, якщо розглядати зазначені положення у нероз­ривному зв'язку з вимогами положень статей 10-12 Основного Закону України, можна зробити висновок, що конституційні норми зорієнто-вують і парламент, і уряд на врахування у своїй діяльності особливос­тей національно-культурного розвитку всіх національно-етиіічних спільнот, які мешкають на території нашої держави.

Відповідно до п. З ст. 119 Конституції України місцеві державні ад­міністрації мають забезпечити виконання державних і регіональних про­грам культурного розвитку, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин — також програм їх національно-куль­турного розвитку. Аналіз зазначеного положення та п. 6 ст. 85 Консти­туції України демонструє ще одну юридичну колізію. Якщо в ст. 85 ук­раїнської Конституції мова йде про національно-культурні програми за­гальнодержавного значення (тобто ті програми, які поширюються на всю чи переважну більшість території держави), то ст. 119 фактично перед­бачає розробку та реалізацію таких програм лише для тих корінних на­родів та національних меншин, які проживають компактно.

До відання Автономної Республіки Крим належать відповідно до пп. 7-8 ч. 1 ст. 138 Конституції України «участь у забезпеченні... націо­нальної злагоди» та «забезпечення функціонування і розвитку держав­ної та національних мов і культур в Автономній Республіці Крим». Ці по­ложення отримали подальший розвиток у статтях 10-14, пп. 17-18, 21 , ч. 1 ст. 18, п. 14 ч. 2 ст. 26 Конституції Автономної Республіки Крим'.

 

 

У парламенті України створено Комітет Верховної Ради з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин. У системі центральних органів виконавчої влади України діє Державний комітет України у справах національностей та міграції. При Президен­тові України створено Раду з питань мовної політики. Раду представ­ників громадських організацій національних меншин України. За уча­стю Кабінету Міністрів України створено низку міжурядових комісій:

Українсько-словацьку комісію з питань національних меншин, освіти і культури; Українсько-угорську комісію з питань забезпечення прав національних меншин; Змішану міжурядову Українсько-румунську комісію з питань забезпечення прав осіб, які належать до національ­них меншин, тощо.

В Автономній Республіці Крим функціонують Постійна комісія Верховної Ради АРК з культури, міжнаціональних стосунків і проблем депортованих громадян. Республіканський комітет у справах національ­ностей і депортованих громадян. У структурі обласних державних ад­міністрацій створюються управління (відділи) у справах національно­стей та міграції. В усіх регіонах функціонують різноманітні громадські національно-культурні організації, товариства, центри, клуби, земляц­тва. У багатьох регіонах на громадських засадах створюються коорди­наційні органи громадських організацій'.

Дискусійним залишається питання стосовно доцільності визнання принципу національного самовизначення одним із складових елементів правового статусу національних меншин. У літературі одночасно гово­рять і про принцип національного самовизначення, і про право на са­мовизначення. Залежно від того, які форми реалізації права на само­визначення будуть визнаватися дослідниками легітимними й бажани­ми для національних меншин, може змінюватися й ставлення до принципу національного самовизначення в аспекті забезпечення прав національних меншин2.

Ю. Римаренко та Ю. Волошин вважають, що організаційно-право­вою формою здійснення самоорганізації як форми внутрішнього само­визначення національних меншин є національно-культурна автономія3.

 

 

Чинне українське законодавство не містить офіційного, легального визначення національно-культурної автономії, а лише подає перелік основних елементів (прав), які на думку законодавця входять до цього поняття (ст. 6 Закону «Про національні меншини в Україні»)'. На пер­ше місце було поставлено право користуватися і навчатися рідною мо­вою та вивчати рідну мову як один з головних, основоположних чин­ників самовизначення національної меншини. Разом з тим не зовсім зрозуміло, чим керувалися розробники цього положення, які віднесли до національно-культурної автономії право на «розвиток національних культурних традицій», однак не включили до її основних елементів «право вільно обирати та відновлювати національність» (ст. 11 Закону «Про національні меншини в Україні»), яке власне і символізує націо­нальне самовизначення як таке, та «право на національні прізвище, ім'я та по батькові» (ст. 12 Закону «Про національні меншини в Україні»), яке також є одним з визначальних елементів національного самовиз­начення в його буквальному розумінні. Так само залишається незрозу­мілим, з яких міркувань формами національно-культурної автономії визнано права на «використання національної символіки, відзначення національних свят», але окремою формою національно-культурної ав­тономії не названо створення та діяльність національних громадських об'єднань. Про такий їх підвид, як національні культурні товариства, згадується лише опосередковано, побіжно, та й то лише в аспекті вив­чення рідної мови. Крім того, про національні громадські об'єднання згадується також у статтях 13,14, 15 Закону «Про національні менши­ни в Україні», але формально уже за межами національно-культурної автономії. Така непослідовність і нечіткість позиції законодавця виг­лядає дещо дивною з огляду на те, що саме національно-культурні гро­мадські об'єднання визнаються науковцями «організаційною формою національно-культурної автономії в Україні»2.

На сучасному етапі державотворення Україна вже двічі в офіційних нормативно-правових документах високого рівня визнавала право на створення адміністративно-територіальних одиниць саме за національ­ною ознакою. Причому обидва документи до цього часу офіційно виз­нані чинними і разом з Конституцією складають фундамент українсь­кої правової системи та правове підґрунтя сучасної української держав­ності. Це Декларація про державний суверенітет України від 16 липня

 

 

1990 р. і Декларація прав національностей України від 1 листопада

1991 р. Проте відповідні положення зазначених фундаментальних, за-садничих документів були знехтувані і під час прийняття Закону «Про національні меншини в Україні», і під час розробки та ухвалення чин­ної Конституції України. Можна зрозуміти обережність законодавців, на думку яких у майбутньому це може потягти за собою прагнення до підвищення статусу території, зростання сепаратистських тенденцій, дестабілізації обстановки та ескалації міжнаціональної напруженості, до відторгнення частини території держави та призвести до інших не­гативних наслідків. Проте не можна виправдати очевидну непослі­довність, коли двічі пообіцявши надати таке право й закріпивши його в документах засадничого характеру, вони в подальшому просто замов­чують проблему, фактично перетворивши зазначене «формальне» право на гасло політичної реклами, яке використовувалося лише для досяг­нення певних політичних цілей (зокрема, щоб залучити національні меншини до кола прихильників української незалежності). А після здо­буття Україною незалежності дуже легко і просто відмовились від влас­них обіцянок, а отже, промовчавши, не створивши відповідні правові механізми реалізації, кардинальним чином змінили пріоритети держав­ної політики в національно-етнічній сфері.

Таким чином, національно-етнічні чинники суттєво впливають на різноманітні аспекти функціонування Української держави і тому існує нагальна потреба в ухваленні Закону «Про національно-культурну ав­тономію», Концепції етнонаціональної політики України, визначенні поняття корінних народів та правовому закріпленні особливостей їх правового статусу, удосконаленні правового регулювання мовних відно­син, зокрема визначенні порядку одночасного функціонування двох або кількох мов у межах окремих адміністративно-територіальних одиниць.

 

 

—^                      ТТ1Г11Г11Г

Ради у становленні державності

Історична практика свідчить, що загальнонаціональні органи народ­ного представництва у будь-якій країні відіграють суттєву роль у станов­ленні державності. Особливе значення має якість парламентської діяль­ності, коли держава і суспільство перебувають на перехідному етапі свого розвитку. Україна зараз саме на такому етапі державотворення.

Як у теоретичному, так і практичному аспекті є необхідність роз­крити роль Верховної Ради в державотворенні і правотворенні, вияви­ти чинники, які позитивно і негативно впливають на даний процес, проаналізувати функції парламенту, проблеми і труднощі в його діяль­ності, шляхи їх подолання.

Парламент (від лат. рагіаге — говорити, англ. рагііатепі, франц. рагіетепі), або легіслатура (від лат. Іех — закон), — вищий запально-національний представницький орган державної влади, який правомоч­ний у законодавче визначених формах реалізовувати представницьку, законодавчу, установчу, контрольну та інші функції.

Представницька функція парламенту. Конституція України 1996 р., на відміну від Основних Законів багатьох інших країн світу, при виз­наченні правового статусу парламенту не закріплює його як представ­ницький орган державної влади, хоча фактично визнає його таким. Преамбула Конституції, повноваження Верховної Ради, визначені ст. 85 Основного Закону, ряд інших положень свідчать саме про представ­ницький характер Верховної Ради. Так, згідно з преамбулою Консти­туції України Верховна Рада приймала чинну Конституцію від імені Українського народу—громадян України всіх національностей, вира­жаючи суверенну волю народу. Згідно із ст. 85 Конституції парламент України ініціює реалізацію різноманітних форм безпосередньої демок­ратії, призначає всеукраїнський референдум, вибори Президента Украї­ни, чергові та позачергові вибори до органів місцевого самоврядуван­ня, вносить зміни до Конституції України в межах і в порядку, визна­чених Конституцією, обговорює і вирішує різноманітні питання внутрішньої і зовнішньої політики від імені народу і в його інтересах. Про представницький характер Верховної Ради України свідчить на­

 

 

явність у ній депутатських фракцій і груп, які представляють відповідні політичні сили і верстви населення, зв'язки народних депутатів України з виборцями в одномандатних округах, виступи народних депутатів у Верховній Раді від імені виборців. Парламент є форумом нації, де уз­годжуються інтереси різних соціальних груп'.

У літературі слушно зазначається, що уникнення в чинній Консти­туції характеристики українського парламенту як представницького органу державної влади було не відмовою Основного Закону від тра­диційної риси нашого парламенту, а реакцією на колишній статус пар­ламенту, на його фактично символічний характер, на його статус як головним чином представницького органу державної влади і лише ча­стково як органу законодавчої влади2. Згідно з Декларацією про держав­ний суверенітет України від 16 липня 1990 р. тільки Верховна Рада України може виступати від імені всього українського народу. Відповід­но до ст. 75 Конституції Верховна Рада України є єдиним органом за­конодавчої влади в Україні. В цій конституційній нормі не підкрес­люється, що парламент є загальнонаціональним органом народного представництва, але це так.

Принцип народного представництва має історичні корені. У XVII-XVIII ст. у процесі боротьби проти феодальної тиранії європейські на­роди дійшли висновку, що носієм суверенітету і єдиним джерелом вла­ди в демократичній державі повинен бути сам народ. Народ формує ви­борний представницький орган (парламент), який має виключне право приймати закони, охороняти свободи і права людини, забезпечувати ви­рішення суспільних проблем в інтересах всіх громадян. Виходячи з цих міркувань є всі підстави вважати, що ст. 75 Конституції чітко пов'язана зі ст. 5, в якій встановлено, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народне представництво, таким чином, вико­нує функцію об'єднання суверенітету народу з державною владою, що надає всій системі правління демократичного характеру.

Історичними попередниками органів, які уособлювали ідею народ­ного представництва, можна вважати установи в демократичних дер­жавах Стародавньої Греції і Римської імперії. З XII ст. почали розвива­тися парламентські установи в Англії, а потім у деяких європейських державах. Спочатку вони були станово-представницькими органами, які обмежували владу монарха. Саме в Англії укорінявся термін «пар-

 

 

ламент». У XVIII і XIX ст. парламенти стали обиратися на основі за­гального виборчого права в США і більшості європейських країн. Ідея народного представництва, розроблена Д. Локком, Ш. Монтеск'є, Ж.-Ж. Руссо та іншими мислителями, сприймалася як антипод абсолю­тизму і єдино розумна основа організації дійсно демократичної влади. І ця ідея знайшла втілення в організації і функціонуванні парламентів.

Парламенти завжди відігравали велику роль у становленні державності будь-якої країни. Це стосується і Верховної Ради України. Одночасно мож­ливості парламенту значною мірою визначаються існуючою в даній країні формою правління. Президент України поставив питання про перехід від президентсько-парламентської форми правління до парламентсько-прези­дентської. Тобто йдеться про посилення ролі Верховної Ради в державно­му механізмі України. Можна згадати, що свого часу в Англії, наприклад, був впроваджений принцип верховенства парламенту, внаслідок чого вся система влади стала називатися «парламентським правлінням». Формаль­но вона трактується таким чином і на сьогоднішній день. У США, які од­разу і найбільш послідовно сприйняли концепцію поділу влади, пар­ламентська установа (Конгрес) перебуває в рівному правовому поло­женні з незалежним Президентом США і Верховним Судом. І в Англії, і в США парламенти реалізують законодавчу функцію і прийняття бюджету. Але принцип верховенства парламенту визнавав за парламен­том Англії також функцію контролю над урядом. Поступово всі країни світу як з монархічною, так і республіканською формою правління з різними модифікаціями в основному приймали одну з цих основних моделей — парламентську або президентську.

Теорія і практика сучасного конституціоналізму свідчать про те, що в парламентській республіці і парламентській монархії парламент уособ­лює верховну владу. Відповідно, він формує і контролює уряд. У прези­дентській (напівпрезидентській) республіці парламент ділить владу з главою держави, який сам формує і контролює уряд, хоча це й не вик­лючає окремих контрольних повноважень парламенту. Так, п. 13 ст. 85 Конституції України закріплює, що до повноважень Верховної Ради України належить «здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України». Державний лад, який базується на верховенстві парламенту в системі державного механізму, називають парламентариз­мом. Для інших форм правління цей термін не застосовується, оскільки існування в тій чи іншій країні парламенту — це ще не є встановленням парламентаризму. Не є державою парламентаризму і сучасна Україна. Парламентаризм у нашій державі перебуває на початковому етапі.

 

 

Представницька функція парламенту спрямована на вираження волі народу. Вона реалізується шляхом проведення періодичних вільних ви­борів. Вибори забезпечують виявлення інтересів різних соціальних груп, мирний перехід державної влади від одних виборних представників сус­пільства до інших на основі вільного волевиявлення виборців. Це означає, що серед всіх державних інститутів парламент виступає єдиним органом загальнонародного представництва. Саме виборці мають право формува­ти парламент. Представництво є основоположною рисою і функцією пар­ламенту. Представницька роль парламенту України піднімає його значен­ня як органу, що сприяє становленню в нашій країні громадянського сус­пільства, принципів демократії і правової держави.

У сучасній українській політико-правовій думці немає єдиної по­зиції щодо того, якою повинна бути оптимальна форма правління в нашій країні. Одні автори вважають, що президентська, другі — пар­ламентська, треті — парламентсько-президентська, четверті — прези­дентсько-парламентська, тобто нині існуюча. Зрештою, йдеться насам­перед про правовий статус Верховної Ради. Політична історія дає мож­ливість виявити переваги і недоліки різного статусу парламенту в державному механізмі. Окремі переваги, як і недоліки, притаманні будь-якій формі правління. Так, у парламентарних державах уряд, який може існувати при наявності більшості депутатів, що підтримують його, лег­ко проводить необхідні йому закони і ігнорує критику опозиції. Ця сис­тема ефективно спрацьовує при умові функціонування в державі ста­більної двопартійної політичної системи. Без такої стабільності або в умовах багатопартійної системи неминуче виникає так звана міністерсь­ка чехарда, тобто часта зміна складу уряду, і труднощі в прийнятті за­конів. При дуалістичних формах правління, навпаки, глава держави та його адміністрація (уряд) стабільні весь строк повноважень. Але ви­конавча влада стикається з труднощами в проведенні через парламент необхідних їй законів і особливо бюджету, якщо більшість у парламенті належить опозиційним партіям.

Таким чином, форма правління і відповідне їй положення парламен­ту, значною мірою виявляють свою ефективність або неефективність залежно від партійної системи, яка склалася в країні. Те, що сьогодні в Україні офіційно зареєстровано майже 130 політичних партій, — це не найкраща ситуація для нормальної діяльності Верховної Ради. Так, у виборах до парламенту України в березні 2002 року взяли участь ви­борчі блоки: Блок Віктора Ющенка «Наша Україна»; «Блок Наталії Вітренко»; «Виборчій блок Юлії Тимошенко»; «Демократична партія України — партія «Демократичний союз»; «Єдність»; «За єдину Украї-

ну»; «ЗУБР» (за Україну, Білорусію, Росію); «Команда озимого поколін­ня»; «Народний Рух України»; «Проти всіх»; «Руський блок»; Вибор­чий блок політичних партій — українська партія та Всеукраїнська партія міжнаціонального порозуміння «Новий світ». Крім того, у вибор­чому багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі брали участь політичні партії: Всеукраїнська партія «Нова сила»; Всеукраїн­ська партія трудящих; «Жінки за майбутнє»; Комуністична партія ро­бітників і селян; Комуністична партія України; Комуністична партія України (оновлена); Народна партія вкладників та соціального захис­ту; Партія Всеукраїнського об'єднання лівих «Справедливість»; Партія зелених України; Партія «Нова генерація України»; Партія реабілітації тяжкохворих України; Політична партія «Всеукраїнське Об'єднання Християн»; Політична партія «Яблуко»; Селянська партія України;

Соціал-демократична партія України; Соціал-демократична партія Ук­раїни (об'єднана); Соціалістична партія України; Українська морська партія; Українська Національна Асамблея; Українська політична партія «Християнський рух»'.

Таким чином, було зареєстровано 33 політичних партії та виборчих блоків політичних партій по багатомандатному загальнодержавному виборчому округу. За результатами голосування лише шістьом із них вдалося подолати чотиривідсотковий бар'єр і взяти участь у розподілі 225 депутатських мандатів. Переможцями виборів у цьому окрузі ста­ли: Блок Віктора Ющенка «Наша Україна» (23,57%); Комуністична партія України (19,98%); «За єдину Україну» (11,77%); Виборчий блок політичних партій «Виборчий блок Юлії Тимошенко» (7,26%); Соціа­лістична партія України (6,87%); Соціал-демократична партія України (об'єднана) (6,27%). Загальна кількість голосів виборців, які були віддані за політичні партії, виборчі блоки політичних партій, які пере­могли у виборчих перегонах, становила 19 626 668, або 72,75% від за­гальної кількості голосів виборців. На всі інші 27 політичних партій, виборчих блоків політичних партій — суб'єктів виборчого процесу — припадало 4 684 078 голосів виборців, що становить 24,25% від їх за­гальної кількості2.

Аналіз результатів виборів до Верховної Ради України в березні 2002 р. у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі дозволяє зробити висновок про більш чітку політичну структуризацію суспільства, оскільки на парламентських виборах у 1998 році вісім

 

 

партій підтримало 17 481 593 виборці, а в 2002 році шість партій підтримало 19 626 668 виборців.

Разом з цим структура населення не досить чітко втілена в складі парламенту. Так, з 450 народних депутатів обрано лише 23 жінки, тоб­то 5,11% від загальної кількості парламентарів. Якщо врахувати, що жінки в структурі населення складають 52%, то ця диспропорція особ­ливо є показовою. Депутати віком від 21 до ЗО років складають лише 10%. Працівників сільськогосподарських підприємств — всього З, (0,67%), — стільки же, скільки і працівників Адміністрації Президен­та України. Керівників і працівників міністерств та інших центральних органів 14 (3,11%), юристів, соціологів і політологів 91 (20,22%), в той час як інженерно-технічні та будівельні професії представлені 167 на­родними депутатами — 37,11% від загальної кількості народних депу­татів'. Особливо несприятлива ситуація з представництвом жінок. При цьому від виборів до виборів чітко проявляється тенденція зниження їх представництв в українському парламенті. Звідси можна зробити висновок, що представницька функція Верховної Ради не чітко вира­жена у структурі діючого парламенту.

Законодавча функція є основоположною функцією парламенту України. Особливе значення має прийняття ним Конституції України, в якій закладені основи правової системи України як суверенної дер­жави, визначено правовий статус Президента України, Кабінету Міністрів, Конституційного Суду, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, суду і прокуратури, органів місцевого самовря­дування тощо. Найбільш вагомі можливості парламенту України по становленню державності проявляються через законодавчу діяльність, оскільки він має право внесення змін до Конституції України. Виключ­но законами України визначаються: права і свободи людини і громадя­нина, гарантії цих прав і свобод; основні обов'язки громадянина; гро­мадянство, право суб'єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства; права іноземців та осіб без громадянства; права корін­них народів і національних меншин; порядок застосування мов; заса­ди використання природних ресурсів; основи соціального захисту;

правовий режим власності; засади зовнішніх зносин, зовнішньоеконо­мічної діяльності, митної справи; засади регулювання демократичних та міграційних процесів; засади утворення і діяльності політичних партій, інших об'єднань громадян, засобів масової інформації; орга-

 

 

нізація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служ­би; територіальний устрій України; судоустрій, судочинство, статус судів і засади місцевого самоврядування; основи національної безпе­ки; правовий режим воєнного і надзвичайного стану тощо. Парламент України сам визначає організацію і порядок своєї діяльності, статус народних депутатів України. На жаль, пройшло маже сім років після прийняття Конституції України 1996 року, а Регламент Верховної Ради в формі закону так і не було прийнято. Закон «Про статус народного депутата України» так часто змінюється, що про його стабільність го­ворити не доводиться.

За роки незалежності парламентом України було прийнято більше 2000 законів, але більша їх частина — це закони про внесення змін до чинних законів. Це свідчить про неякісну підготовку законодавчих актів, слабку апробацію законопроектів. Законодавча діяльність Верховної Ради може позитивно впливати на становлення і розвиток української держав­ності тільки в разі якісного законотворення. Неякісний закон може зав­дати лише шкоди. Недостатнє врахування законодавцем глибинних про­цесів розвитку суспільства і економіки породив такий дефект правотвор-чості, як казуїстичність законів, їх спрямованість на вирішення поточних завдань. Такі закони, як правило, нестабільні, часто змінюються^пород-жують серед населення і посадових осіб правовий нігілізм, неповагу до законів. Мають місце і закони-декларації, головним змістом яких є про­голошення цілей і завдань регламентації суспільних відносин. У таких законах недостатньо правових норм, і це теж негативно впливає на пра­восвідомість громадян, посадових осіб.

Нерідко має місце недооцінка вітчизняного досвіду і переоцінка зарубіжного. Якості і ефективності українського законодавства завдає шкоди бездумне сприйняття іноземних правових інститутів без враху­вання існуючих політико-правових реалій. Специфіка дефектів право-творчості в тому, що вони не можуть бути виправлені в процесі право-застосування. Наявність цих дефектів призводить до неефективності закону, яка може бути посилена в результаті помилок при правозасто-суванні1. В зв'язку з цим заслуговує на підтримку ідея про створення банку помилок, що виникають у процесі правотворчості і правозасто-сування, і на цій основі розробити єдину теорію правотворчих і пра-возастосовних помилок2.

 

 

На становлення державності в Україні Верховна Рада впливає на­самперед через законодавство. Його ефективність обумовлюється ба­гатьма обставинами, які пов'язані як із самою законодавчою діяльні­стю парламенту України, так і з діяльністю по реалізації законів. Зале­жить вона і від соціально-правової активності суб'єкта законотворчості і правозастосування, від рівня їх правосвідомості і правової культури. Чимало законів, що приймається парламентом України, не працюють. Відповідно, необхідно виявляти чинники, які знижують або ж зводять нанівець загальну позитивну роботу законодавчого органу. Вияв таких негативних факторів, застосування засобів щодо зниження їх впливу повинно проходити на основі наукових рекомендацій. Позитивні і не­гативні фактори можуть стосуватися як сутності проблем, які потребу­ють законодавчого врегулювання, так і організаційно-процедурних сторін впровадження в життя відповідних законодавчих рішень. Все це сьогодні ставить перед юридичною наукою України чимало складних питань. Наука повинна знаходити шляхи вирішення проблемних ситу­ацій, які потребують законодавчого врегулювання.

Аналіз повинен будуватися на врахуванні потреб та інтересів різних соціальних груп і прошарків населення у відповідній сфері суспільних відносин. Законодавча діяльність Верховної Ради України є ефектив­ною і працює на становлення і розвиток державності у тому випадку, коли відповідає головній меті — вирішенню економічних, політичних, соціальних, екологічних, духовних та інших завдань і реалізується відповідно до вимог Конституції України. Така мета досягається через виявлення насамперед суспільних відносин, які потребують законодав­чої регламентації, розробку і своєчасне прийняття законів в інтересах населення України, а також за умови органічного входження закону у систему чинного законодавства. Тому особливо необхідним є систем­ний аналіз суспільних відносин та їх якісне врегулювання.

Класичне розуміння законотворчості і законодавчого процесу в парламенті демократичної правової держави базується на принципі верховенства вищого представницького органу влади в законодавчій діяльності. Це відповідає поділу влади як принципу організації держав­ної влади, коли виразником народного суверенітету виступають саме вищі органи народного представництва.

У широкому значенні прийняття законів у державі не обмежується лише межами парламенту. Його витоки лежать у самому суспільстві і входять до структури інших процесів, насамперед соціального і полі­тичного. Законотворчість як більш широке поняття включає в себе дії і відносини, які передують законодавчому процесу, зокрема такі, як

 

 

виявлення потреб у прийнятті закону, наукова, експертна і організаційна підготовка законодавчої ініціативи, якщо це не регулюється нормами про законодавчий процес.

Законодавчий процес у вузькому значенні — це конституційне вста­новлений ряд етапів, що послідовно змінюють один одного. Він є су­воро регламентованою процедурою прийняття законів. Ця процедура включає в себе ряд парламентських процедур, починаючи з внесення законопроекту до парламенту України і закінчуючи опублікуванням прийнятого закону і його вступом у дію. Законодавчий процес, як будь-який юридичний процес, має свої стадії: внесення законопроекту, його розгляд у комітетах, прийняття закону, його підписання главою держа­ви, опублікування закону. Детально весь законодавчий процес визна­чається в Регламенті Верховної Ради, який не повністю відповідає ви­могам сьогодення. Тому об'єктивно необхідним є прийняття закону про регламент, як цього вимагає Конституція України.

У процесі законотворення важливо враховувати соціальний фактор законодавчої діяльності. Угорський вчений К. Кульчер одним із завдань законодавчої соціології вважає підхід до законотворчості в аспекті впливу на нього соціальних чинників'. І це справедливо.

У наш час необхідно по-новому підходити до процесу законотво­рення. Сутність цього підходу виявляється в орієнтації на правове за­конодавство і розуміння законотворчості як узгодження різних соціаль­них інтересів, при якому свобода реалізації одних суб'єктів права не ущемлює інших. Йдеться про правову законотворчість, в основі якої лежить виявлення і врахування соціальне обумовлених правоутворю-ючих інтересів. Для того щоб виявити такий інтерес в кожному конк­ретному випадку, законодавець повинен не просто піднятися над окре­мими, груповими інтересами, але й знайти в тому чи іншому інтересі загальнозначущий момент, ті форми його реалізації, які не завдають шкоди інтересам інших груп населення2. Недостатня ефективність ук­раїнського законодавства і його вплив на державотворчий процес, на наш погляд, пов'язані і з тим, що парламентарі не навчилися виявляти . цей загальний інтерес, а може, й не завжди в цьому зацікавлені, тому нерідко в законах домінують інтереси окремих соціальних груп.

Є також необхідність відходити від радянської теорії ефективності законодавства, яка в цілому лежала в руслі інструментального підходу до права як засобу впливу на суспільство, інструмента досягнення еко­номічних, політичних, ідеологічних та інших цілей соціалістичного

 

 

будівництва. Ефективність норм законодавства визначалася як «спів­відношення між фактичним результатом їх дії і тими соціальними ціля­ми, для досягнення яких ці норми були прийняті»'.

На сучасному етапі, моли завдання правового регулювання бачиться вже не в досягненні поставлених зверху цілей, а у вираженні і узгодженні со­ціальних інтересів, повинні бути переглянуті і положення теорії ефектив­ності законодавства. А це важливо і з точки зору оцінки результативності діяльності Верховної Ради. Було б невірно продовжувати трактувати ефек­тивність закону як співвідношення між результатом дії норми і визначени­ми політичними, економічними, ідеологічними тощо цілями. В руслі сучас­ного розуміння правової природи і сутності закону в умовах становлення пра­вової державності ефективність законодавства слід вимірювати його внеском у зміцнення правових засад державного і суспільного житгя, становлення і розвиток форм свободи в суспільних відносинах2.

Важливо щоб законотворча діяльність базувалася на науковій основі. Це має суттєве значення для ефективного впливу парламенту на процес державотворення і правотворення. При Верховній Раді функціонує Інсти­тут законодавства, діяльність якого відіграє важливу роль у забезпеченні якості законопроектної роботи. Слід враховувати, що в гносеологічно­му аспекті в основі процесу створення закону лежить відображення сус­пільно-економічного життя. Законотворення — творчий процес. Створю­ючи норму права, законодавець та інші учасники цього процесу з усьо­го багатоманіття суспільних відносин обирають лише ті, які взагалі можуть бути врегульовані з допомогою права і, відповідно, підпадають під сферу правового регулювання. Всередині цієї сфери виокремлюються відносини, які ще не врегульовані правом або врегульовані ним неналеж­ним чином чи ж не в повному обсязі, тобто ті, де є об'єктивна не­обхідність у правовій регламентації. Таким чином, без аналітичної ро­боти ці проблеми не вирішуються. Тому є необхідним при Верховній Раді потужний науковий центр, який би цю роботу виконував.

Ще за радянських часів, коли законодавча діяльність ледве жевріла, вчені ставили питання про необхідність планування законодавчої діяльності3.1 це

 

 

виправдано, тому що процес законодавчого врегулювання суспільних відносин повинен бути поетапним, побудованим на довгостроковій плановій основі, чого, на жаль, у парламенті України немає. Впровад­ження планового начала в підготовку законопроектів дає можливість не лише оптимізувати діяльність Верховної Ради з цього питання, а й скоординувати роботу і сконцентрувати сили правотворчих, правозас-тосовчих органів, а також наукових установ на пошуку оптимальних вирішень актуальних законопроектних завдань. Саме в процесі підго­товки і прийняття планів і програм законопроектних робіт парламент України може реально впливати на кількісні параметри виданої ним продукції — законів.

При виконанні робіт з підготовки законів необхідно орієнтуватися на реалізацію таких завдань: уникнення дрібних тем; укрупнення (кон­солідація) пропозицій до плану; відмову від регулярного (кожним но­вим складом Верховної Ради) оновлення нещодавно прийнятих законів;

заміну пропозицій про видання нових законів внесенням змін і допов­нень до вже діючих. Економія часу в даному разі досягається насампе­ред за рахунок того, що стають непотрібними тривалі дискусії щодо концепції і структури нових законопроектів.

Одним із суттєвих чинників ефективності законотворчості є його системність. При плануванні парламентом законопідготовчих робіт необхідно «накладання» кожної пропозиції щодо видання нового закону на систему діючого законодавства України, в іншому разі навіть най­досконаліший закон не буде «працювати».

Законодавча діяльність Верховної Ради, її вдосконалення значною мірою визначається рівнем політико-правової культури народних депу­татів, їх наполегливістю, вмінням ставити на перший план загально­народні, а не особисті або вузькопартійні, вузькогрупові інтереси. Фор­ми прояву депутатської активності в процесі підготовки законопроектів різні: а) врахування висловлених виборцями зауважень; б) внесення депутатами пропозицій в робочі і підготовчі групи, парламентські ко­мітети, комісії; в) активна участь в обговоренні законопроектів у ході їх першого, другого, а іноді і третього читання. Народні депутати ма­ють можливість і повинні відстоювати конкретні пропозиції, які спря­мовані на підвищення якості і ефективності майбутнього закону. Як свідчить практика, на жаль, чимало народних депутатів України не по­вною мірою використовують свої можливості впливу на зміст законів, що приймаються Верховною Радою.

Реалізація парламентом України законодавчої та інших функцій ускладнюється міжфракційною боротьбою. Політичні партії створили

 

 

парламентську «більшість». Але й цей процес йшов більше півроку, що суттєво гальмувало законотворчу діяльність. 21 листопада 2002 р. но­вим Прем'єр-міністром України був призначений В. Янукович, якого запропонувала парламентська більшість. Був сформований новий Уряд, який є коаліційним. Підписавши договір про коаліцію, домовившись про розподіл портфелів і солідарну відповідальність, парламентська більшість та уряд, по суті, розпочали розробку нової моделі взаємодії виконавчої і законодавчої гілок влади, що йде в руслі запропонованої Президентом України конституційної реформи. Доля країни і самого парламенту значною мірою визначатиметься тим, наскільки стабільною буде ця парламентська більшість і якою мірою вона буде спрямована на вирішення актуальних проблем державотворення.

Однією з невирішених проблем законотворчої діяльності Верховної Ради була і залишається проблема її наукового забезпечення. В юри­дичній літературі ця теза вже має аксіоматичний характер. Немає підстав вважати, що теза про необхідність наукового забезпечення пра-вотворчості не проводиться в життя. Верховна Рада, Адміністрація Президента, Міністерство юстиції, інші органи державної влади ши­роко залучають науковців до підготовки проектів нормативних актів. Збільшується кількість науково-методичних і консультативних рад. Але на якості законів це не позначається, що пов'язане насамперед з не зав­жди високим професіоналізмом як самих розробників і експертів, так і тих, хто приймає рішення, враховує або не враховує експертні оцін­ки. Вибір розробників і експертів роблять на свій розсуд посадові осо­би, які замовляють законопроект і які, безумовно, зацікавлені в його наповненні відповідним змістом. Нерідко розробники і експерти відби­раються за суто суб'єктивними, особистими критеріям. В умовах пе­реходу до ринку і складного матеріального стану науки поширюється форма соціального замовлення на підготовку законопроектів та їх екс­пертизу. Таке замовлення посадових осіб нерідко прямо або опосеред­ковано включає в себе і запрограмовану бажану відповідь на постав­лену проблему. Тому об'єктивно необхідним є прийняття закону «Про нормативні правові акти», в якому можна чітко врегулювати всі ці пи­тання. Проект такого закону вже кілька років тому був підготовлений в Національній юридичній академії імені Ярослава Мудрого, але так і не втілився в практику як діючий закон. Обов'язково необхідно прове­дення незалежної наукової експертизи при розгляді законопроектів, в тому числі і альтернативних, а також планів законопідготовчих робіт. Важливо встановити, що направлення законопроекту на висновок у відповідні органи виконавчої влади не усуває обов'язкового проведен­ня його незалежної експертизи.            '                  •

 

 

В проекті Закону України «Про нормативні правові акти»', який розробили М. І. Панов (керівник), Г. О. Борисов, В. М. Горшеньов, М. П. Воронов, Ю. М. Тодика, М. В. Цвік, Л. Л. Богачова і Б. І. Оль-ховський2, міститься глава під назвою «Наукова експертиза проектів нормативних актів», в якій є важливі положення. Наукова експертиза проводиться з метою: забезпечення якості, законності, обґрунтованості, узгодженості й своєчасності прийняття нормативних актів, виявлення можливих позитивних і негативних правових, економічних, соціальних, кримінологічних, екологічних, демографічних та інших наслідків дії актів, визначення місця нормативного акта в системі чинного законо­давства; наукова експертиза здійснюється науковими установами, інши­ми організаціями, а також окремими науковцями і фахівцями тієї галузі науки, предмет якої складає зміст проекту нормативного акта; до екс­пертизи можуть залучатися установи і організації, фахівці і науковці іноземних держав і одночасно до наукової експертизи не можуть залу­чатися суб'єкти, від яких надійшли проекти нормативних актів, або ті, що брали участь у розробці проектів нормативних актів; проекти нор­мативних актів з питань забезпечення правового статусу громадян та їх об'єднань обов'язково мають підлягати науковій юридичній експер­тизі; уразі наявності альтернативних проектів нормативних акті^ нау­кова експертиза по кожному з них повинна, як правило, проводитися одними й тими ж експертами; в оцінці проекту нормативного акта ек­сперти є незалежними від думки органу, за дорученням якого прово­диться експертиза, та будь-якого іншого впливу.

Крім цього, в проекті Закону «Про нормативні правові акти» містяться такі суттєві положення: результати наукової експертизи про­ектів нормативних актів повинні враховуватися нормотворчими орга­нами при їх обговоренні та прийнятті чи визначенні подальшої робо­ти над ними. Разом з цим нормотворчий орган при розгляді та прий­нятті нормативного акта не зв'язаний висновком наукової експертизи. Встановлюється, що результати висновків експертів щодо проектів нормативних актів, які внесені на обговорення громадян, публікують­ся в офіційних виданнях нормотворчого органу або в інших засобах масової інформації; при обговоренні найбільш важливих проектів нор­мативних актів з питань загальнодержавного та місцевого значення може призначатися соціологічна експертиза.

 

 

Повністю можна погодитися з думкою М. І. Панова і М. П. Воро­нова, що прийняття Закону «Про нормативні правові акти» дало би можливість «... упорядкувати систему нормативних актів України, за­безпечити більш високу їх якість та ефективність, зміцнити законність, створити належну законодавчу базу функціонування системи законо­давства в Україні»'.

В ідеалі наукове забезпечення повинно пронизувати всі стадії за­конодавчого процесу. Більше того, юридична наука насамперед покли­кана бути генератором нових ідей про розвиток українського законо­давства, про оптимальні шляхи його оновлення, тобто давати поштовх законотворчості ще на передзаконодавчому етапі. Необхідність у нау­ковому забезпеченні законотворчості сьогодні особливо посилюється з огляду на ускладнення суспільних процесів, які підлягають регламен­тації, розширення демократичних засад створення і вдосконалення за­конодавства. Участь науково-дослідних інститутів, вищих навчальних закладів юридичного профілю, окремих фахівців, учених у розробці концепцій майбутніх законів, в опрацюванні їх тексту є однією з форм участі громадськості в процесі законотворення. Наукове забезпечення законотворчості потребує більш активного впливу науки на процес створення не лише законів, а й підзаконних нормативних актів, що ви­даються на їх основі, конкретизують і розвивають положення закону. В законах досить часто робиться відсилка до інших нормативно-пра­вових актів. І якщо таких актів немає або вони не якісні, не витримані концептуальні ідеї, закладені в базовому законі, то ні до чого хорошо­го це не призведе.

Аналіз законів, які приймає Верховна Рада України, свідчить про необхідність вдосконалення законодавчої техніки. Цей же аналіз гово­рить про те, що найсуттєвішим недоліком організаційно-процесуаль­ної сторони законотворчості є відсутність науково обгрунтованої кон­цепції розвитку законодавства у взаємозв'язку з економічними, політич­ними і соціальними реформами, які проводяться в Україні. Недоліком сучасної практики планування законопроектних робіт є те, що в пла­нах не прослідковується чіткий взаємозв'язок розвитку законодавства з прогнозними оцінками розвитку відповідних сфер суспільних відно­син. Причина цього полягає в тому, що немає достовірних наукових прогнозів розвитку соціуму. Для ефективного вирішення проблем дер­жавотворення в Україні необхідна плідна співпраця юристів, політо-логів, економістів, соціологів, інших фахівців суспільствознавства.

 

 

Потрібні довгострокові плани (програми) законотворчої роботи парла­менту України, що дало б змогу впорядкувати не лише законопідготовчу діяльність, а й посилити системність самого законодавства, його внут­рішню узгодженість і несуперечливість і, зрештою, реалізацію консти­туційного принципу верховенства закону.

Вплив Верховної Ради України на процес державотворення реалі­зується і через установчу функцію парламенту. Ця функція пов'язана насамперед із становленням нової політичної системи, системи органів державної влади. Крім того, установча функція Верховної Ради перед­бачає наявність значних номінаційних повноважень, пов'язаних з при­значенням, обранням, наданням згоди на призначення або звільнення посадових осіб, а також із формуванням інших органів публічної влади. Так, парламент України дає згоду на призначення Прем'єр-міністра України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення, безстрокове призначення на посади суддів, призначен­ня третини складу Конституційного Суду України, половини складу На­ціональної ради України з питань телебачення і радіомовлення та ін. Новим у номінаційній функції стало те, що не Президент України зап­ропонував кандидатуру Прем'єр-міністра, а парламентська білвшість запропонувала Президенту кандидатуру В. Януковича. Глава держави з цим погодився і виніс цю кандидатуру на розгляд Верховної Ради. Це йде в руслі ідей конституційної реформи, запропонованої Президентом Ук­раїни. Пропозиція деяких політичних сил надати право парламенту од-ноособово призначати весь склад уряду, відібравши це право у глави держави, сьогодні за чинною Конституцією є неможливим і недоцільним.

На процес державотворення в Україні Верховна Рада впливає і че­рез свою контрольну діяльність, яка ще не досить висвітлена в науковій літературі, але значущість якої досить велика. Реалізація контролю по­сідає важливе місце в роботі парламенту будь-якої країни. Парламент повинен мати значні контрольні повноваження. Це зумовлюється насам­перед його роллю і місцем у державному механізмі, тим, що він відоб­ражає різні соціальні, територіальні і загальнодержавні інтереси, працює гласно, відкрито. Контрольні повноваження Верховної Ради, її комітетів закріплені не лише в Конституції України, а і в поточному законодавстві. Процедури, пов'язані з реалізацією контролю, закріплені в Регламенті Верховної Ради. Згідно з ч. З ст. 89 Конституції України парламент у межах своїх повноважень може створювати тимчасові спеціальні комісії для підготовки і попереднього розгляду питань. Контрольна функція комітетів Верховної Ради реалізується через: а) здійснення контролю за

і о/\

 

 

дотриманням та реалізацією Конституції та законів України, інших нормативних актів парламенту України, за відповідністю підзаконних актів Конституції законам України, а також вивчення ефективності їх застосування; б) вивчення доцільності та ефективності дій Кабінету Міністрів, інших органів державної виконавчої влади, їх посадових осіб у питаннях, віднесених до парламентських комітетів, підготовку та розгляд Верховної Ради України; в) участь у складанні, прийнятті, кон­тролі за виконанням Державного бюджету у частині, що віднесена до компетенції комітетів, з метою забезпечення доцільності, економності та ефективності використання державних коштів".

Тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України створюють­ся для підготовки і попереднього розгляду питань, що належать до їх компетенції, проведення розслідування з питань, що становлять гро­мадський інтерес, якщо за це проголосує не менше 1/3 від конститу­ційного складу парламенту України.

Верховна Рада України як законодавчий орган має деякі контрольні повноваження стосовно Президента України та органів виконавчої вла­ди. Щодо глави держави цей контроль здійснюється через аналіз і оцін­ку конституційності та законності його рішень і дій. У разі вчинення Президентом державної зради чи іншого злочину парламент уповнова­жений притягнути його до конституційно-правової відповідальності у вигляді імпічменту, а при наявності сумнівів щодо конституційності пра­вових актів Президента народні депутати мають право звернутися до Конституційного Суду України з конституційним поданням.

Верховна Рада наділена значними контрольними повноваженнями щодо органів виконавчої влади. Такий контроль здійснюється шляхом затвердження Державного бюджету України і внесення до нього змін, контролю за виконанням цього бюджету, прийняття рішень щодо звіту про його виконання (п. 4 ст. 85 Конституції), контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України (п. 13 ст. 85). Парламент України за про­позицією не менше як 1/3 народних депутатів України від його консти­туційного складу може розглянути питання про відповідальність Уря­ду та прийняти резолюцію недовіри Кабінетові Міністрів більшістю від конституційного складу Верховної Ради (ст. 87). Результативними фор­мами контролю за урядовою діяльністю є парламентські слухання та слухання у комітетах, Дні Уряду у парламенті. Згідно з п. 2 ст. 10 Зако­ну «Про комітети Верховної Ради України» на пропозицію комітету керівники Кабінету Міністрів, міністерств, комітетів, відомств, інших

 

 

органів виконавчої влади зобов'язані прибути на його засідання і дати роз'яснення щодо питань, які розглядаються цим комітетом у порядку виконання контрольних повноважень. Згідно зі ст. 9. 1. 10 Регламенту Верховної Ради Міністерство фінансів зобов'язане щомісяця надсилати Комітету з питань бюджету необхідну інформацію про стан бюджету і його виконання.

Згідно із ст. 86 Конституції народні депутати України мають право на сесії Верховної Ради звернутися із запитом до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади, які зобов'язані повідомити народного депутата про результати розгляду його запиту. Закон «Про статус народного депутата України» зокрема передбачає крім депутатського запиту (ст. 15), ще й депутатське звернення (ст. 16), яке відрізняється від попереднього сферою питань, процедурою та юридичними наслідками розгляду.

Контрольна діяльність Верховної Ради отримує свій подальший роз­виток. Разом з цим їй притаманні й певні недоліки, зокрема: відсутність а) комплексності, системності; б) наукової обгрунтованості; в) плано­вості; г) узгодженості; ґ) гласності; д) перспективності. Відсутні і Ґрун­товні наукові роботи, присвячені контрольній функції парламенту Украї­ни. Подальший розвиток контрольної діяльності парламенту має вели­ке значення для контролю за законністю, для проведення виваженого політичного курсу, боротьби зі злочинністю, корупцією, марнотратством. Цей контроль має суттєве значення для інформування громадськості про стан державного управління, найбільш болючі і актуальні проблеми дер­жавотворення, забезпечення прав людини і громадянина.

Необхідність посилення контрольної діяльності парламенту Украї­ни пов'язана із тими тенденціями, які сьогодні визначилися в управлін­ському середовищі. Поширеним явищем в Україні, як і в інших краї­нах СНД, стала криміналізація чиновництва, яка йде як знизу вгору, так і згори вниз. При цьому йдеться не про традиційну корупцію, яка є постійним супутником бюрократії, а про активне зрощення державно­го апарату з криміналом. Передумови цієї тенденції укорінені в не­стійкості фінансової системи, високому рівні монополізації економіки при лібералізації цін, в недосконалості податкової системи, нерозроб-леності системи експортно-імпортного контролю тощо. Слабка, корум­пована і не компетентна бюрократія має своїм наслідком слабку, корум­повану і неефективну державу. Найкращі і суспільне корисні закони і рішення державної влади деформуються, вихолощуються, перекручу­ються, а нерідко перетворюються на свою протилежність. Суспільство втрачає довіру до влади, влада втрачає інструменти впливу на суспіль­

 

 

ство. Фрагментація соціально-економічного простору логічно перехо­дить в стадію атомізації суспільства. В таких умовах шанси на успіш­не проведення реформ незначні. Лідер парламентської фракції «Регіо­ни України» народний депутат Р. Богатирьова в своєму інтерв'ю зазна­чає, що «Україна нині перебуває у так званій «точці біфуркації». Від того, які кроки найближчим часом зробить держава, залежить майбутнє української економіки на багато років наперед: чекає нас подальше піднесення чи обвальне падіння»'.

У літературі нерідко виділяють бюджетну функцію парламенту2.1 для цього є підстави. До речі, з усіх законів, як правило, найтяжче прий­мається Державний бюджет України. У структурі державного механі­зму згідно з Конституцією України і Законом від 11 липня 1996 р. «Про Рахункову палату Верховної Ради України» створена і функціонує Ра­хункова палата як постійно діючий вищий орган державного фінансо­во-економічного контролю. Вона утворюється парламентом України, йому підпорядкована і підзвітна, є юридичною особою, здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших органів держа­ви, реалізує державний фінансовий контроль на засадах законності, плановості, об'єктивності, незалежності та гласності. Завданнями Ра­хункової палати є: організація і здійснення контролю за своєчасним виконанням прибуткової та видаткової частини Державного бюджету України; використання бюджетних коштів, у тому числі коштів загаль­нодержавних цільових фондів, за обсягом, структурою та їх цільовим призначенням; здійснення контролю за затвердженням і погашенням внутрішнього і зовнішнього боргу України; визначення ефективності та доцільності витрат державних коштів, валютних та кредитно-фінан­сових ресурсів; контроль за фінансуванням загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і національно-культур­ного розвитку, охорони довкілля. До завдань Рахункової палати входить також контроль за дотриманням законності щодо надання Україною позик, економічної та іншої допомоги іноземним державам, міжнарод­ним організаціям, контроль за законністю та своєчасністю руху коштів Державного бюджету України та коштів позабюджетних фондів в ус­тановах Центрального банку України та уповноважених банком, здійснення контролю за грошовою емісією.

 

 

Рахункова палата має право здійснювати контрольно-ревізійні, екс­пертно-аналітичні, інформаційні та інші види діяльності, що забезпе­чують єдину систему контролю за виконанням Державного бюджету України, коштів позабюджетних фондів, за цільовим використанням фінансово-кредитних та валютних ресурсів під час здійснення загаль­нодержавних програм, проводити фінансові перевірки, ревізії в апараті Верховної Ради, органах виконавчої влади, Національному банку Ук­раїни, Фонді державного майна України, інших підзвітних парламен­ту України органах, а також на підприємствах і в організаціях незалеж­но від форм власності. Рахункова палата має право проводити експер­тизу проектів Державного бюджету України, а також проектів законів та інших нормативних актів, міжнародних договорів України, загаль­нодержавних програм та інших документів, що стосуються питань Державного бюджету і фінансів України, порушувати перед парламен­том України, Президентом України, а також органами виконавчої вла­ди клопотання про притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у порушенні вимог чинного законодавства України, внаслідок чого завдано матеріальної шкоди державі.

У системі функцій Рахункової палати особливе значення має конт­роль за виконанням Державного бюджету України. Це її основоположна інтегративна функція. Рахункова палата — спеціалізований конт­рольний орган Верховної Ради. В контролі за Держбюджетом чимало проблем. Голова Рахункової палати В. Симоненко робить акцент на най­болючіших проблемах формування Державного бюджету і витрат з ньо­го. Проблема Державного бюджету безпосередньо пов'язана із забезпе­ченням національної безпеки країни. Нестача коштів на вирішення ак­туальних проблем життєдіяльності суспільства веде до катастрофічних наслідків. В. Симоненко зазначає, що за вісім місяців 2002 року населен­ня України зменшилося більше ніж на 241 тисячу чоловік. Скорочення чисельності населення стало закономірністю, яка продовжується вже 11 років. За даними соціологічного опитування, підтвердженого офіцій­ною статистикою, до прошарку бідних і жебраків в Україні відносять себе 68% громадян. Україна посіла перше місце за темпами поширен­ня СНІДу. Хвороба вийшла за межі групи ризику і вже вражає загаль­ну популяцію (500 випадків інфікування щомісяця). В деяких областях України епідемічний поріг СНІДу перевищений в 3-4 рази. З початку 2001 р. Україна ввійшла в стан епідемії туберкульозу. Кожну годину від цієї хвороби вмирає одна людина. До того ж більше 80% хворих на ту­беркульоз вмирають у працездатному віці. Десятиліття тому це були одиничні випадки. В 2001 р. на шахтах України було травмовано 16 тис.

 

 

чоловік, 300 з них смертельно. Кожні 300 тис. тон добутого українсь­кого вугілля коштують життя одному гірнику'.

В. Симоненко робить висновок, що всі ці трагедії, вимирання нації пов'язані з нераціональним формуванням використання Державного бюджету України. Державний бюджет — це сума державних коштів, на які повинна жити країна, в межах яких держава, як інститут управлін­ня, повинна виконувати свої функції: забезпечувати розширене відтво­рення, державну, екологічну безпеку і оборону, охорону здоров'я гро­мадян і охорону навколишнього природного середовища, належний рівень освіти і соціальний захист населення тощо. Для цього й ство­рюється держава, пишуться конституції і закони, функціонує система державного управління, в Україні існує 350-тисячна армія державних службовців. За роки незалежності України всі без винятку прем'єр-міністри, міністри фінансів говорили про хронічний дефіцит бюджет­них коштів, про низьку дохідну частину бюджету, всіх закликали жити відповідно до свого прибутку. Але ніхто з них не сказав, чи стосується це тих фізичних і юридичних осіб, які взяли іноземні кредити під га­рантії уряду і не забезпечили ні їх обслуговування, ні їх погашення. А держава з бюджету вже виплатила по цих боргах 7,9 млрд. гривень. Відповідно, чи стосується заклик жити по своїх прибутках юридичних осіб, які мають пільги по податках? За експертною оцінкою Рахунко­вої палати лише за 9 місяців 2002 р. вони склали 39,7 млрд. гривень.

Кожний рік Верховна Рада веде боротьбу з міністерством фінансів за збільшення доходів Державного бюджету на декілька мільярдів гри­вень. Але ніякі аргументи народних депутатів не сприймаються, ос­кільки є контраргумент: наповнення прибуткової частини бюджету в не-передбачуваній, нестійкій економіці є проблематичним. І ніхто персо­нально на себе не бере відповідальності. За останні 11 років змінилося 10 прем'єр-міністрів, 7 міністрів фінансів і жодного разу не були ви­конані затверджені законом показники прибуткової частини бюджету. На думку В. Симоненка, необхідно змінити ставлення до Державного бюджету і бачити у ньому фінансово-економічний закон, а не документ політичного компромісу. Необхідний жорсткий незалежний публічний контроль як за видатковою, так і прибутковою частиною бюджету. Але насамперед за прибутковою, яка, як ніде в світі, стала предметом лоб-іювання різних фінансових груп і угруповань. Міністерство фінансів України фактично не несе відповідальність за наповнення бюджету. В Україні сьогодні немає державної структури, на думку В. Симоненка,

 

 

яка би мала право системно контролювати прибуткову частину бюдже­ту. В 176 країнах світу це завдання вирішують вищі незалежні органи фінансово-економічного контролю країни — рахункові палати. В Ук­раїні це питання дискутується вже шість років і парламентом, і Прези­дентом, і Конституційним Судом, та залишається невирішеним. «Зна­чить, це комусь дуже і дуже вигідно»'.

Таким чином, сьогодні об'єктивно стоїть завдання розширення повноважень Рахункової палати, створення її структур на місцях, прий­няття в новій редакції Закону про неї. В Україні необхідно створити цілісну систему контролю за використанням коштів, оскільки контро­люючих органів багато, а результати невтішні.

На діяльність Верховної Раді, в тому числі і в аспекті формування української державності, впливають як позитивні, так і негативні фак­тори. До перших слід віднести формування парламенту на демократич­них засадах, змагальність парламентського процесу, врахування в пар­ламентській діяльності позитивного досвіду зарубіжних країн з уста­леними демократичними традиціями, відсутність моноідеології, можливість функціонувати на основі політичної і ідеологічної багато­манітності. До негативних чинників — жорстку конфронтацію в само­му парламенті, а також між різними гілками влади, невисокБй рівень правової культури багатьох народних депутатів, незначну кількість юристів у парламенті, відсутність нового регламенту Верховної Ради, який повинен бути прийнятий у формі закону, закону про нормативні правові акти, невисоку якість деяких прийнятих парламентом законів, відсутність перспективного планування законотворчої роботи, чіткої взаємодії між різними парламентським комітетами, відсутність обгрун­тованої системи наукової експертизи проектів законодавчих актів. В пар­ламенті слабо представлені жінки. Вирішення всіх цих питань важливо як з точки зору підвищення ролі Верховної Ради України, так і її впливу на державотворчий процес у нашій країні на демократичних засадах.