2. Структура i органiзацiя урядiв

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 

У конституцiйнiй практицi використовуються двi основнi моделi структури урядiв.

.     У багатьох країнах до складу уряду входять усi полiтичнi керiвни-ки мiнiстерств i вiдомств iз загальнонацiональною компетенцiєю. У сукуп-ностi вони i становлять уряд. Це зумовлює досить велику чисельнiсть уря-ду, що iнодi знижує ефективнiсть його роботи. Тому в деяких країнах, де прийнято таку модель, у структурi уряду утворюють вужчу колегiю. До неї звичайно входять глава уряду, його заступники, авторитетнi мiнiстри. Прикладом може бути iталiя, у ст. 95 Конституцiї якої припускається утворення в межах уряду (ради мiнiстрiв) його президiї.

В англомовних та в цiлому рядi iнших країн до складу кабiнету входять не всi полiтичнi керiвники мiнiстерств та вiдомств, а лише тi, хто очолює найважливiшi з них. Уряду в широкому розумiннi цього слова тут просто не iснує. Тому поняття уряду i кабiнету збiгаються. Члени кабiне-лу майже нiчим не вiдрiзняються вiд мiнiстрiв, якi не мають такого ста-тусу, проте реальнi їхнi повноваження у вирiшеннi питань урядової .полiтики суттєво рiзняться. У США до складу кабiнету входять усi особи, | якi очолюють мiнiстерства. Це не означає, що вiн є осередком усiєї вiдповiдної дiяльностi. Значна частина функцiй у сферi виконавчої влади реалiзується iншими органами, керiвники яких не входять до складу кабiнету. Мiж кабiнетом i такими органами не iснує формальних зв'язкiв, i всi вони дiють на основi повноважень, делегованих президентом.

Основною дiючою особою уряду, формальним i неформальним цент-ром є його глава - прем'єр-мiнiстр (канцлер, голова). У президентських республiках, як зазначалося, систему виконавчої влади очолює президент, а посада прем'єр-мiнiстра вiдсутня. У країнах iз змiшаною республiкан-ською формою правлiння в силу дуалiзму виконавчої влади роль центру урядової органiзацiї i дiяльностi розподiляється мiж главою уряду i прези-дентом. Характер цього розподiлу визначається конституцiйною нормою i державно-полiтичною практикою кожної конкретної країни. При цьому го-ловнi урядовi повноваження можуть бути сконцентрованi або у президента, або у прем'єр-мiнiстра.

У Францiї встановлена основним законом органiзацiя виконавчої влади i iснуюча практика зумовили перетворення президента на реально-го главу уряду. Положення ст. 5 Конституцiї про те, що президент сте-жить за виконанням конституцiї i забезпечує своїм арбiтражем нормаль-не функцiонування державних органiв, формально не визначає його керiвної ролi в системi виконавчої влади. Навпаки, згiдно зi ст. 21, цю

185

роль виконує прем'єр-мiнiстр. Але конституцiйне положення щодо надан-ня главi держави права арбiтражу дозволяє йому пiднестися над всiма iншими державними органами i силою свого авторитету впливати на роз-подiл владних повноважень у державному механiзмi.

До цього слiд додати, що офiцiйнi засiдання уряду Францiї звичай-но проходять пiд головуванням президента. За його дорученням на них може головувати прем'єр-мiнiстр. На засiдання ради мiнiстрiв виносять найважливiшi питання, ведеться спецiальний протокол, а по закiнченнi приймається комюнiке, що вважається документом як уряду, так i пре-зидента. iншi урядовi засiдання практично мають неформальний харак-тер, оскiльки їх проведення не передбачене конституцiєю. На них розгля-даються рiзноманiтнi поточнi справи, готуються проекти рiшень ради мiнiстрiв. На таких засiданнях головує прем'єр-мiнiстр.

Разом з тим прем'єр-мiнiстр у Францiї зберiгає досить широкi пов-новаження. Вiн керує дiяльнiстю уряду, вiдповiдає за нацiональну оборо-ну, забезпечує виконання законiв, здiйснює так званi регламентарнi пов-новаження, призначає на вiйськовi i цивiльнi посади. Роль прем'єр-мiнiстра в системi виконавчої влади посилюється у випадках, коли вiн i президент репрезентують рiзнi партiйно-полiтичнi сили.

Подiбне становище iснує i в деяких iнших країнах iз змiшаною рес-публiканською формою правлiння. В Росiї за змiстом ст. 110 Конституцiї виконавчу владу здiйснює уряд, а в ст. 113 записано, що глава уряду <вiдповiдно до Конституцiї Росiйської Федерацiї, федеральних законiв i указiв президента Росiйської Федерацiї визначає основнi напрями дiяль-ностi уряду Росiйської Федерацiї та органiзовує його роботу>. З iншого бо-ку, саме президент, як встановлено у ст. 80, визначає основнi напрями внутрiшньої i зовнiшньої полiтики держави. До того ж у цiй самiй статтi записано, що вiн <... забезпечує узгоджене функцiонування i взаємодiю органiв державної влади>. Тим самим на главу держави покладено роль своєрiдного верховного координатора в державному механiзмi.

Нарештi, згiдно зi ст. 85, президент Росiї може використовувати уз-годжувальнi процедури для розв'язання розбiжностей мiж органами фе-дерацiї та її суб'єктiв, а також мiж органами самих суб'єктiв. iншими словами, йому надана роль полiтичного i юрисдикцiйного арбiтра. Все це свiдчить про те, що тут глава держави аж нiяк не усунутий вiд реалiзацiї повноважень у сферi виконавчої влади. Саме до нього тяжiють у своїй ор-ганiзацiї i дiяльностi вiдповiднi владнi структури.

Про наявнiсть дуалiзму виконавчої влади свiдчить змiст консти-туцiй деяких iнших держав, де прийнята вiдповiдна форма державного правлiння. У Польщi глава уряду iнформує президента з головних пи-

186

вь, якi є предметом його роботи. З питань <особливого значення> пре-дент може скликати засiдання уряду i головувати на них. Водночас езидент може призначати спецiальних, державних мiнiстрiв, щоб спри-и реалiзацiї власних повноважень. У Румунiї президент може брати асть у засiданнях уряду, на яких обговорюються проблеми нацiональ-ого значення, а також на пропозицiю глави уряду в iнших випадках. У [ортугалiї президент головує на засiданнях уряду на прохання його гла-в, а в Хорватiї - на тих урядових засiданнях, де вiн присутнiй.

Подiбнi положення можна знайти i в основних законах ряду дер-;ав, що утворилися на теренi колишнього СРСР. Вiн же доповiдає парла-менту програму дiяльностi уряду. В Киргизстанi президент здiйснює кон-роль за роботою уряду. Вiн надiлений правом головувати на його засiдан-;ях. В Молдовi президент може брати участь у засiданнях уряду i голо-увати на них. Нарештi, в Узбекистанi президент очолює уряд, а посадi рем'єр-мiнiстра надано адмiнiстративного характеру.

Елементи дуалiзму виконавчої влади наявнi i у змiстi конституцiй кремих парламентарних республiк. Це пiдтверджує умовнiсть критерiїв рийнятої класифiкацiї форм державного правлiння. В Туреччинi прези-рнт може скликати засiдання уряду, коли вважає це за необхiдне, i го-овувати на них. У Словаччинi президент має право бути присутнiм на всiданнях уряду, головувати на них i вимагати вiд уряду та його членiв iвiту. В Латвiї президент надiлений правом скликати надзвичайнi засiдання уряду, визначати порядок денний i головувати на них. i.     Проте в iнших країнах iз змiшаною республiканською i парламен-тарними формами правлiння саме глави урядiв концентрують у своїх ру-Ках основнi повноваження i, по сутi, стоять над урядами. Така цент-ралiзацiя i концентрацiя повноважень вiдображає об'єктивнi зако-номiрностi суспiльио-полiтичного розвитку вiдповiдних країн. Прем'єр-.нiстри реалiзують не тiльки основнi власне урядовi повноваження, а й дьщiсть владних повноважень i прерогатив глави держави.

До того ж у деяких республiках глави урядiв мають вiдношення i i прямого здiйснення функцiй президентiв. Зокрема, в Австрiї, Казах-ганi, Росiї, Словаччинi i Фiнляндiї глава уряду за певних умов замiщує имчасово главу держави. В iсландiї глава уряду входить до складу Спецiальної колегiї, що здiйснює таке замiщення. У Францiї главу держа-ви замiщує голова верхньої палати парламенту, а якщо останнiй у свою >iергу не має змоги виконувати вiдповiднi функцiї - уряд в цiлому.

Конституцiї бiльшостi держав майже нiчого не говорять про якесь особливе призначення прем'єр-мiнiстра в структурi уряду i серед державних iнститутiв у цiлому. Звичайно вони обмежуються тезою про те, що прем'єр-187

мiнiстр очолює уряд i керує ним. Водночас слiд пiдкреслити, що встановле-ний у конституцiях, прийнятих у країнах з парламентарними i змiшаною республiканською формами правлiння, порядок утворення уряду передбачає як першу стадiю цього процесу замiщення посади глави уряду. i тiльки потiм, звичайно, за його безпосередньою участю, замiщуються iншi урядовi посади. Проте в переважнiй бiльшостi вiдповiдних країн склад уряду прак-тично визначає його глава, а участь парламенту i глави держави в процесi утворення уряду багато в чому має формальний характер. Вибiр глави уря-ду завжди зумовлений передусiм розстановкою сил у парламентi i в партiї, яку вiн репрезентує.

Той факт, що глава уряду у своїх дiях спирається на правлячу партiю або коалiцiю, зовсiм не означає послаблення його позицiй у дер-жавному механiзмi. Навпаки, враховуючи те, що вiн звичайно є лiдером такої партiї, це дозволяє йому не тiльки домiнувати в урядi, а й контро-лювати бiльшiсть у парламентi. Як результат, глава уряду набуває реаль-них можливостей спрямовувати роботу парламенту. Ситуацiя може дещо ускладнюватися для нього у випадках створення коалiцiйних урядiв.

Прем'єр-мiнiстр не тiльки визначає склад уряду, а й звичайно вирiшує питання його внутрiшньої структури та органiзацiї. Досить час-тим є те, що одна особа займає посаду прем'єр-мiнiстра i одну або бiльше мiнiстерських посад. Прем'єр-мiнiстр не тiльки керує засiданнями уряду, у багатьох випадках практично вiн пiдмiняє уряд. Розходження позицiй з важливих питань мiж главою уряду i окремими його членами майже завжди завершуються не на користь останнiх: якщо глава уряду вимагає вiдставки конкретного мiнiстра, то це, по сутi, вважається його правом. Пiд загальним керiвництвом глави уряду нерiдко працює державна служ-ба, i вiн контролює комплектування її верхiвки.

Звуження засад колегiальностi на урядовому рiвнi має характер об'єктивної тенденцiї суспiльно-полiтичного i державно-правового розвит-ку багатьох країн, воно адекватно вiдображається в науцi. Як зазначало-ся, концепцiя <правлiння прем'єр-мiнiстра> в полiтичнiй i консти-туцiйнiй теорiї значно потiснила концепцiю <правлiння кабiнету>, яка, в свою чергу, зайняла мiсце класичної теорiї парламентського правлiння.

Розглядаючи значення i роль глави уряду у здiйсненнi урядової влади, його мiсце в державному механiзмi в цiлому, слiд також зазначи-ти, що навiть у парламентарних за формою правлiння країнах вiн iнодi набуває якостей полiтичного лiдера харизматичного характеру. Зокрема, це стосується країн, де уряд протягом тривалого часу очолює одна й та са-ма особа, i саме цей час у масовiй свiдомостi ототожнюється з найбiльши-ми успiхами в рiзних сферах зовнiшньо- i внутрiшньополiтичної дiяль-

188

ростi. Нерiдко такi успiхи певна частина населення сприймає як резуль-тат дiяльностi вiдповiдного полiтичного керiвника. Це об'єктивно сприяє Вростанню його авторитету i посилює позицiї у здiйсненнi влади.

Питання мiсця i ролi глави уряду в здiйсненнi виконавчої влади |має принципово важливе значення для характеристики всього уряду в цiлому. Досить суттєвим є i питання органiзацiї самого уряду як ко-дегiального органу. Зазначенi питання мають бути вiднесенi до сфери дер-вного управлiння у вузькому значеннi цього слова, оскiльки регламен-зться нормами адмiнiстративного права. Але деякi з них набули пев-аого конституцiйного значення.

У переважнiй бiльшостi випадкiв в основних законах нiчого не ска-яо про структуру i чисельний склад урядових колегiй. Водночас в окре-[х країнах кiлькiсний склад уряду точно зафiксовано в конституцiї, в лих визначається мiнiмум i максимум або тiльки мiнiмум можливої гiлькостi його членiв. Номiнальна чисельнiсть складу урядiв багатьох країн досить невелика, i кiлькiсть мiнiстрiв у кабiнетах або iнших вузьких iфядових колегiях рiдко перевищує двадцять. Однак, як зазначалося, до iкладу урядiв (кабiнетiв) нерiдко офiцiйно не входять глави вiдомств, бю-^к>, агентств та iнших подiбних органiв виконавчої влади, що мають загаль-|нодержавну сферу компетенцiї. Хоч керiвники цих органiв формально не є ^членами урядових колегiй, вони у своїй дiяльностi звичайно пiдпорядко-| ванi главi уряду. Компетенцiя цих органiв за змiстом i значенням нiчим не рїоступається функцiям окремих мiнiстерств.

|     iснує певний <класичний> перелiк мiнiстерств, якi обов'язково вхо-|дять до складу урядових колегiй. Це насамперед мiнiстерства внутрiшнiх р закордонних справ, оборони, фiнансiв, юстицiї та деякi iншi. Керiвники [вiдповiдних мiнiстерств традицiйно формували склад урядової колегiї з | самого початку розвитку сучасної державностi. Проте в процесi цього роз-i'витку функцiї держави значно розширилися, i тепер звичайним є перебу-|,вання в складi уряду мiнiстрiв, до компетенцiї яких вiднесенi такi питан-. ця, як економiка, трудовi вiдносини, освiта, наука i технiка, охорона нав-i колишнього середовища тощо.

i      До складу урядiв у зарубiжних країнах можуть входити мiнiстри, ^ якi очолюють окремi урядовi департаменти (мiнiстерства), i мiнiстри без портфеля. Останнi виконують важливi урядовi функцiї постiйного або Їлермiнового характеру. Вони не пов'язанi органiзацiйно з жодним i мiнiстерством чи вiдомством, але нерiдко входять до складу уряду. ^Мiнiстри можуть мати рiзнi офiцiйнi титули, значення яких у рiзних країнах сприймається неоднаково.

Органiзацiя урядiв у кожному конкретному випадку має свої особ-

189

ливостi. Однак iснують i певнi загальнi риси, серед яких - створення мiжмiнiстерських органiв i органiв при главi уряду. Всi вони звичайно функцiонують поза формалiзованою структурою уряду i так чи iнакше присутнi в державному механiзмi розвинутих країн з парламентарними i змiшаною республiканською формами правлiння.

У Великобританiї сюди мають бути передусiм вiднесенi комiтети кабiнету - постiйнi i створюванi у конкретному випадку. Дiяльнiсть ос-таннiх звичайно пов'язана з виникненням гострої полiтичної ситуацiї'. iсторiя свiдчить, що iнодi такi комiтети вiдiгравали роль головних урядо-вих центрiв у перiод полiтичної кризи. Всi комiтети кабiнету утворюються та лiквiдуються за рiшенням прем'єр-мiнiстра. Вiн же є головою найваж-ливiших з них. iншi комiтети за його призначенням очолюють мiнiстри - члени кабiнету. Структуру i чисельнiсть таких комiтетiв кабiнету також визначав глава уряду.

Особливiстю британської системи комiтетiв кабiнету донедавна було i те, що вiдомостi про органiзацiю, персональний склад конкретних комiтетiв i навiть їх кiлькiсть вважалися таємницею. Однак добре вiдомо, що комiте-ти вiдiграють суттєву роль у здiйсненнi урядової полiтики. Вони не тiльки готують проекти рiшень кабiнету, а й самi приймають важливi полiтичнi рiшення на урядовому рiвнi. Така їхня дiяльнiсть свiдчить про певне змен-шення ролi кабiнету як колегiального органу. Рiшення комiтетiв кабiнету завжди несуть на собi вiдбиток волевиявлення прем'єр-мiнiстра.

Незважаючи на те, що прем'єр-мiнiстр у Великобританiї займає ключове положення в системi виконавчої влади, при ньому формально не-має спецiального органу, який би здiйснював функцiю координацiї в ме-жах самого уряду. Практично ж цi функцiї наданi секретарiату кабiнету, що працює пiд загальним керiвництвом прем'єр-мiнiстра. Секретарiат iнформує мiнiстрiв, якi не є членами кабiнету, про рiшення останнього, розсилає документи кабiнету та комiтетiв кабiнету мiнiстрам, контролює виконання мiнiстерствами рiшень кабiнету. До завдань секретарiату вхо-дить також пiдготовка доповiдей для прем'єр-мiнiстра, розробка порядку денного засiдань кабiнету тощо. Працює при прем'єр-мiнiстрi i його осо-бистий секретарiат. Останнiй займається здебiльшого пiдготовкою ма-терiалiв для глави уряду.

Органiзацiя урядiв у бiльшостi англомовних країн з парламентарни-ми формами правлiння подiбна до британської, але є тут i свої вiдмiнностi. Зокрема, в Канадi також iснують комiтети кабiнету, всi вони дiють на постiйнiй основi i мають проблемно-галузевий характер. Частина питань, розглянутих на рiвнi комiтетiв, кабiнетом навiть не зачiпається. Вiн лише санкцiонує вiдповiднi рiшення.

Значну роль у здiйсненнi урядових функцiй у Канадi вiдiграють сек-

190

ретарiати прем'єр-мiнiстра i так званої таємної ради. Вони реалiзують певнi повноваження адмiнiстративного i навiть полiтичного характеру. Члени цих секретарiатiв займаються довгостроковим плануванням полiтики уряду, кон-' трелюють дiяльнiсть мiнiстерств на предмет її вiдповiдностi урядовому курсу, вивчають полiтичну ситуацiю в країнi тощо. Персонал обох секретарiатiв призначається прем'єр-мiнiстром та його найближчими спiвробiтниками. Склад секретарiату прем'єр-мiнiстра формується звичайно з активiстiв прав-; лячої партiї, а склад секретарiату таємної ради - з професiйних урядовцiв. Рiзниця мiж цими секретарiатами полягає насамперед у тому, що перший займається суто полiтичними питаннями, а другий - рештою.

Особливiстю органiзацiї урядiв у Великобританiї та в iнших англо-мовних країнах, що сприйняли засади її конституцiйної системи, є номiнальне iснування таємної ради. Традицiя визнає таємну раду центром здiйснення виконавчої влади. Сам уряд (кабiнет) вважається одним з комiтетiв цiєї ради. Найважливiшим урядовим актам у Великобританiї часто надають форми наказiв короля (королеви) в таємнiй радi. Проте процедура прийняття таких актiв не передбачає якоїсь практичної дiяль-ностi таємної ради i участi в нiй монарха.

В Канадi таємна рада. є структурою декоративного характеру. Офiцiйно вважається, що вона допомагає генерал-губернатору в управлiннi країною. До її складу призначають колишнiх членiв федерального уряду, прем'єр-мiнiстрiв урядiв провiнцiй, членiв верховного суду та деяких ' iнших осiб, дiяльнiсть яких була пов'язана iз здiйсненням рiзних держав-них функцiй. Як i у Великобританiї, кабiнет мiнiстрiв формально є комiте-том таємної ради. Сама ж рада за всю iсторiю свого iснування у повному складi збиралася лише кiлька разiв, приводом для чого були найголовнiшi офiцiйнi урочистостi.

У ФРН так званi урядовi комiтети формуються на основi рiшення фе-дерального уряду. До їхнього складу входять мiнiстри за профiлем проб-лем, якi розглядаються в конкретних комiтетах. Головою кожного такого комiтету є канцлер. Головним урядовим комiтетом вважаться федеральна рада з питань безпеки. До неї входять канцлер i найвпливовiшi мiнiстри - оборони, закордонних справ, внутрiшнiх справ, фiнансiв, економiки. Рада може приймати самостiйнi рiшення, якщо це не пов'язане з виданням уря-дових постанов.

Формою вiдповiдної урядової дiяльностi у ФРН є i мiжмiнiстерськi комiтети. Вони утворюються за рiшенням уряду або за домовленiстю мiнiстерств. Керiвництво такими комiтетами здiйснюють мiнiстри. Голов-на їхня функцiя полягає в координацiї дiяльностi мiнiстерств. Урядовi i мiжмiнiстерськi комiтети, утворення яких не передбачено законодавством, виносять за межi кабiнету мiнiстрiв значну частину урядової роботи.

191

iснує У ФРН i спецiальний орган - вiдомство федерального канц-лера, яке безпосередньо пов'язане з главою уряду i сприяє концентрацiї в його руках головних повноважень. Цей орган координує дiяльнiсть усiх мiнiстерств i займається узгодженням її з позицiєю канцлера. Важливу роль вiдомство федерального канцлера вiдiграє i в законодавчому процесi. Зокрема, в його структурах вiдбувається основна робота з пiдготовки уря-дових законопроектiв. Очолює вiдомство особа у ранзi мiнiстра.

у францiї конституцiя передбачає створення спецiальних органiв ви-конавчої влади поза офiцiйною урядовою структурою. <Президент очолює збройнi сили. Вiн головує в радах i вищих комiтетах оборони> (ст. 15). У разi необхiдностi засiданнями цих рад i комiтетiв може керувати прем'єр-мiнiстр.

Крiм оборонних рад i комiтетiв, у Францiї iснує цiла система мiжмiнiстерських рад i комiтетiв. Вiдповiднi ради очолює президент, ро-ботою коїдiт6T керує прем'єр-мiнiстр. До їхнього складу входять також мiнiстри i державнi секретарi. i хоч утворення таких органiв консти-туцiєю не передбачено, вони вiдiграють важливу роль у сферi державно-го управлiння. Мiжмiнiстерськi- ради i комiтети не тiльки готують вiдповiднi проекти рiшень уряду Францiї, а й у межах своєї компетенцiї приймають самостiйнi управлiнськi рiшення. Цi ради i комiтети можна розглядати не тiльки як робочi органи уряду, а й як допомiжнi структу-ри при презВДбнтi та прем'єр-мiнiстрi. В деяких випадках вони своєю дiяльнiстю можуть навiть пiдмiняти уряд.

Важливу роль у здiйсненнi виконавчої влади вiдiграють так званi служби Єлисейського палацу, назва яких пов'язана з офiцiйною рези-денцiєю президента. Цi служби є штатом його особистих спiвробiтникiв. Частина з них надiлена полiтичними функцiями i можливостями впливу на урядову дiяльнiсть. За своїм характером служби Єлисейського палацу являють собою своєрiдний канал зв'язку президента й уряду та один з ва-желiв у руках глави держави для реалiзацiї його власних повноважень. Спецiальний аиарат iснує i при прем'єр-мiнiстрi.

Значними особливостями вiдзначається органiзацiя виконавчої вла-ди в СiЛА- Конституцiя не встановлює подiлу компетенцiї у сферi вико-навчої влади мiж президентом, членами кабiнету, iншими посадовими особами. Ця влада повнiстю належить президентовi. Бiльше того, саме iснування кабiнету конституцiєю навiть не передбачене. Вважається, що вiн створений i дiє на основi конституцiйних звичаїв. Аналогiчна ситу-ацiя має мiсце у Великобританiї. Тут кабiнет також iснує нiби поза сфе-рою консгитуцiйно-правового регулювання. В юридичних джерелах кон-ституцiї немає навiть згадки про цей найважливiший державний орган.

Однак якщо у Великобританiї кабiнет є, по сутi, вищим органом ви-

192

равлiння, процедур їх прийняття, а також дiй вiдповiдних посадових осiб. У Фiнляндiї i Швецiї омбудсмани навiть надiленi правом контролювати виконання законiв i пiдзаконних актiв.

Уперше iнститут омбудсмана був запроваджений у Швецiї ще на по-чатку XVIII ст. З часом його сприйняли iншi Скандинавськi країни i Фiнляндiя. В останнi сорок рокiв цей iнститут знайшов своє мiсце в держав-но-правовiй практицi понад шiстдесяти країн iз змiшаною республiкан-ською i парламентарними формами правлiння. В США на рiвнi окремих штатiв запроваджений iнститут омбудсмана виконавчої влади. У бiльшостi країн омбудсманiв розглядають як допомiжнi парламентськi структури.

Крiм назви <омбудсман>, яка набула характеру родової, для позна-чення вiдповiдної посади використовуються й iншi: парламентський комiсар iз справ адмiнiстрацiї (Великобританiя, Нова Зеландiя), посеред-ник або медiатор (Францiя), народний захисник (iспанiя), проведор юс-тицiї (Португалiя), уповноважений з прав людини (Польща, Росiя), кон-тролер (Литва) тощо.

Звичайно омбудсманiв обирають парламенти або їх нижнi палати на строк власних повноважень. У Швецiї парламент обирає чотирьох ом-будсманiв, кожний з яких здiйснює контроль в окремiй сферi публiчної дiяльностi. В Австрiї нижня палата парламенту обирає колегiю народно-го правозахисту, яка складається з трьох членiв i дiє як єдиний орган. У Литвi конституцiя передбачає кiлькох контролерiв парламенту. В Угор-щинi, крiм <традицiйного> омбудсмана, парламент обирає уповноважено-го з питань захисту прав нацiональних i етнiчних меншин.

iснує й iнший порядок замiщення посади омбудсмана. У Францiї медiатор призначається урядом строком на шiсть рокiв. У Великобританiї посада парламентського комiсара також замiщується шляхом урядового призначення. Комiсар iде у вiдставку у вiцi 65 рокiв, але вiн може бути усунутий з посади i достроково за рiшенням обох палат парламенту.

Найширшими повноваженнями надiленi омбудсмани у Скандинав-ських країнах i Фiнляндiї. Тут до сфери їхньої компетенцiї вiднесено конт-роль за дiяльнiстю не тiльки державних органiв, а й мiсцевого самоврядуван-ня. У Швецiї та Фiнляндiї омбудсмани здiйснюють контроль навiть за суда-ми. Вони не втручаються в саму роботу судових органiв, однак мають право порушувати кримiнальнi справи проти тих суддiв, якi чинять протизаконне. В Данiї, Фiнляндiї контроль омбудсманiв поширюється й на членiв уряду.

У Швецiї i Норвегiї один з омбудсманiв контролює тiльки вiйсько-ву адмiнiстрацiю, в той час як у Данiї та Фiнляндiї вiйськовi справи вiднесенi до тих омбудсманiв, якi займаються дiяльнiстю цивiльних уста-нов. У ФРН, де не iснує загального iнституту омбудсмана, нижня палата

209

парламенту обирає спецiального уповноваженого з питань оборони, до обов'язкiв якого вiднесенi охорона прав вiйськовослужбовцiв i сприяння парламентському контролю за збройними силами.

У Великобританiї поза контролем парламентського комiсара зали-шається сфера мiсцевого самоврядування. Вiн також не має права займати-ся питаннями, вiднесеними до компетенцiї судiв або адмiнiстративних три-буналiв. До того ж його повноваження охоплюють дiяльнiсть не усiх мiнiстерств та вiдомств. Зокрема, комiсар не може розглядати скарги на ро-боту полiцiї, органiв управлiння державним сектором економiки, охорони здоров'я тощо.

Загальний порядок роботи омбудсманiв такий: скарги окремих гро-мадян на дiї органiв влади i посадових осiб передають омбудсманам, вони починають розслiдування. У Великобританiї цi скарги спочатку подають депутатам вiд вiдповiдних виборчих округiв, а тi вирiшують - передавати їх парламентському комiсару, чи нi. За змiстом своїх повноважень омбудс-мани з власної iнiцiативи контролюють виконання вимог законностi в дiяльностi органiв влади. Проте вони не мають права вживати оперативнi заходи, пов'язанi з прямим втручанням у роботу цих органiв.

Звичайною формою реагування з боку омбудсманiв є рiзного роду по-дання i пропозицiї. З ними, зокрема, омбудсман може звернутися до пар-ламенту або уряду, пропонуючи змiни у законодавствi. У Швецiї омбудсма-ни надiленi правом законодавчої iнiцiативи, а в iспанiї та Польщi - пра-вом iнiцiювати конституцiйний контроль.

Практично в усiх країнах омбудсмани мають право звертатися до ор-ганiв влади i посадових осiб, яких вони контролюють, з рекомендацiями лiквiдувати наслiдки вчинених порушень. Такi звернення звичайно мають мiсце у зв'язку з ненавмисними неправомiрними дiями, iнодi їм надається превентивний, профiлактичний характер. У випадках грубого порушення законностi омбудсмани у Скандинавських країнах i Фiнляндiї можуть по-рушити кримiнальну справу i навiть виступати iз обвинуваченням у судi.

Щороку омбудсмани подають парламенту звiт про свою роботу, який, як правило, розглядається у спецiальнiй комiсiї (комiтетi). У Францiї медiатор звiтує ще й перед президентом.

В усiх країнах, де вони iснують, омбудсмани розглядаються як своєрiднi посередники мiж особою та органами влади. Вони позбавленi змоги виправляти рiшення вiдповiдних органiв i посадових осiб. Їхня дiяльнiсть за своєю природою є швидше наглядовою, нiж контрольною. Сама ж дiяльнiсть омбудсманiв сполучається з iншими формами парла-ментського контролю i нерiдко спричиняє їх застосування.

Серед форм парламентського контролю за урядами можна також на-

210

звати прийнятi в деяких країнах регулярнi обговорення їхнiх звiтiв. Прик-ладом такої практики є робота палат парламенту Швейцарiї. Уряд щороку складає звiт про свою дiяльнiсть i передає його до парламенту. У парламентi звiт спочатку вивчають постiйнi комiсiї, а потiм обговорюють самi палати.

Рiзновидом подiбних звiтiв є так званi троннi промови монархiв, якi готуються урядами i проголошуються на початку сесiй парламентiв. Шсля проголошення такої промови у нижнiх палатах парламентiв вiдбуваються дебати iз загальних питань урядової полiтики. Характерно, що форма трон-ної промови прийнята не тiльки у Великобританiї та в деяких iнших євро-пейських парламентарних монархiях, а й у колишнiх домiнiонах, зокрема в Канадi. Тут з тронною промовою виступає генерал-губернатор.

До традицiйних форм парламентського контролю за дiяльнiстю ор-ганiв виконавчої влади звичайно вiдносять роботу постiйних, спецiаль-них i слiдчих комiсiй (комiтетiв) парламенту. При цьому такий конт-роль тiєю чи iншою мiрою притаманний практицi всiх розвинутих країн, незалежно вiд форми державного правлiння.

У країнах iз змiшаною республiканською i парламентарними форма-ми правлiння певнi функцiї контролю за урядом здiйснюють постiйнi комiсiї. Виняток становить лише Великобританiя, де вiдповiднi парла-ментськi структури аж нiяк не пов'язанi iз спецiалiзацiєю окремих мiнiстерств. У Швецiї контрольнi функцiї сконцентрованi у однiєї з постiйних комiсiй - конституцiйної комiсiї. Спецiальнi комiсiї також ре-алiзують контрольнi функцiї щодо уряду.

Що ж стосується слiдчих комiсiй, то їх утворення практично зав-жди є подiєю неординарною. Виняток становлять лише США, де дiяльнiсть комiтетiв з розслiдування є однiєю iз складових роботи конгре-су. iснуючi тут постiйнi комiтети i комiтети з розслiдування надiленi пра-вом проводити так званi слухання. Для цього вони можуть викликати не тiльки вiдповiдних урядовцiв, а й свiдкiв, експертiв тощо. За неправдивi свiдчення i свiдому дезiнформацiю з боку запрошених на слухання ос-таннi можуть бути звинуваченi у <неповазi до конгресу>, що тягне за со-бою кримiнальну вiдповiдальнiсть. Все це зумовлює високий рiвень авто-ритету представницького органу i його комiтетiв.

Разом з тим не всi представники виконавчої влади вважають себе зобов'язаними з'являтися на такi слухання. Конституцiйна теорiя i прак-тика США знає поняття привiлею виконавчої влади. За змiстом цього по-няття виконавча влада повинна завжди надавати iнформацiю конгресу, за винятком тих випадкiв, коли її оголошення може завдати шкоди держав-ним iнтересам. Встановлює наявнiсть такого iнтересу сам президент. На нього i поширюється в першу чергу дiя привiлею виконавчої влади.

211

Президент США на свiй розсуд вирiшує, чи слiд ту або iншу iнфор-мацiю доводити до вiдома конгресу. Вiдмова тих чи iнших посадових осiб адмiнiстрацiї надавати конгресу iнформацiю i, зокрема, оголошувати її на слуханнях у комiтетах з посиланням на вiдповiдний привiлей може мати мiсце тiльки з санкцiї президента. В останнi десятилiття помiчники прези-дентiв неодноразово користувалися привiлеєм виконавчої влади у своїх ви-ступах на слуханнях. Дещо складнiша ситуацiя з членами кабiнету, затвер-джуваними на посадах <з поради i згоди> сенату. На практицi вони також нерiдко посилаються на те, що дiють за уповноваженням президента.

Формулюючи привiлей виконавчої влади, прихильники цiєї дер-жавно-правової конструкцiї посилаються на положення ст. 2 Конституцiї США, де сказано, що президент ^забезпечує точне виконання законiв i визначає повноваження усiх посадових осiб Сполучених Штатiв>. У свою чергу, супротивники iдеї привiлею виконавчої влади вважають її ана-хронiзмом, пов'язаним з принципом монархiчного правлiння, згiдно з яким <король не може чинити неправомiрно>.

Прийнятi й iншi форми парламентського контролю за дiяльнiстю уряду. Вони нерiдко вiдображають особливостi структури й органiзацiї того чи iншого представницького органу.

Окремого розгляду потребують форми парламентського контролю за витрачанням державних коштiв, тобто за реалiзацiєю урядом (виконавчою владою) державного бюджету. В деяких країнах встановлено порядок, за яким уряд щороку або частiше повинен звiтувати перед парламентом (ниж-ньою палатою) про загальний фiнансовий стан. Однак бiльш прийнятним є iнший порядок, за яким вiдповiдна iнформацiя передається урядом постiйнiй комiсiї з фiнансово-бюджетних питань. Такi комiсiї (комiтети) iснують практично в усiх парламентах. Крiм iнформацiї загального харак-теру, цi комiсiї можуть збирати бiльш конкретнi вiдомостi про виконання державного бюджету.

Водночас майже в усiх країнах перевiрку бюджетних видаткiв та ряд iнших дiй у фiнансово-бюджетнiй сферi здiйснюють спецiальнi органи. Їхня дiяльнiсть доповнює вiдповiдну роботу самого представницького органу та його структур. Як правило, цi органи називаються рахунковими палатами. В цiлому рядi країн вони формуються парламентом або за його участю.

У Бельгiї i Люксембурзi членiв рахункових палат обирає парламент (нижня палата). В Австрiї голову рахункової палати обирає нижня палата парламенту, а iнших її членiв призначає президент. У Нiдерландах i Чехiї всi вiдповiднi призначення робить глава держави за рекомендацiєю ниж-ньої палати парламенту. В Росiї посада голови рахункової палати має замiщуватися за рiшенням нижньої палати, а посади її членiв - нарiвно

212

ожною з палат парламенту. В Естонiї i Литвi державного контролера оби-,ає парламент за поданням президента. У Польщi голову верховної пала-ти контролю обирає нижня палата парламенту за згодою верхньої. У Сло-раччинi й Угорщинi парламент обирає голову вiдповiдного органу, а в Сло-венiї - всiх його членiв. У тих країнах, де склад рахункових палат та iнших подiбних органiв формує виконавча влада, вони звичайно пере-бувають у тiсному зв'язку з парламентом.

i      Обсяг компетенцiї рахункових палат у рiзних країнах неоднаковий. ' Певною мiрою рiзняться навiть повноваження цих органiв щодо контро-; лю за виконанням державного бюджету. Звичайно вони здiйснюють попе-реднiй, допарламентський контроль. В iнших випадках їхнiй контроль має, по сутi, пiсляпарламентський характер.

Так, у Бельгiї i Люксембурзi рахункова палата перевiряє фiнансо-во-бюджетний звiт уряду, який пiсля цього передається з її зауваження-ми до парламенту. В Австрiї, iспанiї та iталiї рахункова палата безпосе-редньо доповiдає парламенту про порушення, якi мали мiсце в ходi вико-нання бюджету. У ФРН мiнiстр фiнансiв звiтує перед парламентом про всi бюджетнi прибутки i видатки, пiсля чого його звiт перевiряє рахункова палата. В Португалiї парламент розглядає звiт уряду про бюджет. Потiм звiт передається на контроль рахунковiй палатi. В усiх країнах у разi ви-явлення порушень чи зловживань парламент може завжди поставити пи-тання про вiдповiдальнiсть конкретних осiб або уряду в цiлому.

У країнах Центральної i Схiдної Європи, а також у тих, що утво-рилися на теренi колишнього СРСР, вiдповiднi органи здiйснюють конт-роль не тiльки за виконанням державного бюджету, а й за управлiнням об'єктами державної власностi. У Польщi до завдань верховної палати контролю вiднесено пiдготовку i подання звiту щодо реалiзацiї нацiональ-ного плану соцiально-економiчного розвитку. Найчастiше здiйснюється допарламентський контроль.

Свої особливостi має парламентський контроль за виконанням бюдже-ту в Скандинавських країнах i Фiнляндiї. Тут парламенти з урахуванням своєї партiйно-фракцiйної органiзацiї обирають вiд трьох (в iсландiї) до два-надцяти (у Швецiї) ревiзорiв. Тим самим забезпечується участь у вiдповiднiй контрольнiй дiяльностi опозицiйних партiй. Свої доповiдi ревiзори переда-ють до парламенту або до його постiйної комiсiї з фiнансово-бюджетних пи-тань. У разi схвалення рекомендацiй парламенту уряд зобов'язаний на на-ступнiй сесiї iнформувати представницький орган про вжитi заходи.

У Великобританiї, фiнансовий звiт уряду спочатку розглядає спецiальна посадова особа - генеральний контролер i ревiзор. Ця посадо-ва особа призначається прем'єр-мiнiстром за резолюцiєю нижньої палати

213

парламенту i здiйснює свої повноваження вiд її iменi. З метою забезпечен-ня незалежностi генерального контролера i ревiзора вiд уряду законодавче встановлено, що вiн може бути усунутий з посади тiльки за поданням обох палат парламенту. Такий порядок визначений i для тих, хто займає поса-ди суддiв вищих судiв. Характерно, що в Нiдерландах члени рахункової па-лати також прирiвненi до суддiв щодо порядку їх звiльнення з посади, а в iспанiї та ФРН рахункової палати користуються незалежнiстю судiв.

Що ж до генерального контролера i ревiзора Великобританiї, то го-ловним завданням його є аналiз фiнансових звiтiв мiнiстерств та державних установ. За результатами цього аналiзу перiодично готується доповiдь гене-рального контролера i ревiзора у спецiальному комiтетi палати громад - комiтетi публiчної звiтностi. Цей комiтет виконує тi самi функцiї, що й постiйнi комiсiї з фiнансово-бюджетних питань в iнших парламентах. Комiтет публiчної звiтностi вивчає доповiдь генерального контролера i ревiзора i може деякi з найскладнiших питань виносити на розгляд палати громад. Близькi або подiбнi процедури контролю за урядовою дiяльнiстю у фiнансово-бюджетнiй сферi встановленi i в iнших англомовних країнах з парламентарними формами правлiння.

У США головною особою у сферi контролю за вiдповiдною дiяльнiстю органiв виконавчої влади є генеральний контролер, якого при-значає президент з <поради i згоди> сенату. У кiнцi кожного фiнансового року вiн подає конгресу доповiдь. Водночас генеральний контролер має право консультувати конгрес з приводу тих чи iнших статей державного бюджету на наступний рiк.

Характеризуючи вiдносини мiж законодавчою i виконавчою владою у фiнансово-бюджетнiй сферi, слiд вказати на можливiсть так званого утри-мання коштiв - вiдмови президента повнiстю або частково виконувати бю-джет, прийнятий конгресом. Таким правом президент США за конституцiєю не надiлений, але iнодi вiн вдається до вiдповiдних дiй на практицi.

У 70-i роки XX ст. подiбна практика була законодавче обмежена. Згiдно з iснуючим на сьогоднi положенням, президент, якщо вiн вирiшив, що певна частина бюджетних асигнувань не повинна витрачатись, зобов'яза-ний звернутися до конгресу iз спецiальним посланням про змiну в бюджетi. Якщо протягом 45 днiв конгрес не прийме вiдповiдного закону, бюджетнi кошти мають бути витраченi. Президент може також ставити питання про продовження строкiв реалiзацiї тiєї чи iншої статтi бюджету, а конгрес шля-хом прийняття однiєю з його палат резолюцiї може вимагати невiдкладно-го її виконання. Все це допомагає збалансувати взаємовiдносини законодав-чої i виконавчої влади за змiстом положень основного закону.

i

214

1