6. Законодавчий процес у парламентах. Парламенти i бюджет

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 

Для оцiнки парламентської компетенцiї i дiяльностi мають значен-ня характеристики, вiднесенi до законодавчого процесу. Цей процес об'єктивно подiляється на ряд стадiй. Початковою стадiєю є внесення за-конопроекту. Змiст цiєї стадiї прямо пов'язаний з правом законодавчої iнiцiативи. Коло суб'єктiв цього права залежить вiд форми правлiння, прийнятої в тiй чи iншiй країнi.

168

У країнах з парламентарними формами правлiння суб'єктiв права законодавчої iнiцiативи в бiльшостi випадкiв двоє: окремi депутати i уряд. У Великобританiї та iнших країнах сфери впливу англiйського пра-ва вiдповiдне право формально зарезервоване тiльки за парламентарiями, i члени уряду можуть вносити законопроекти лише як депутати.

Коло суб'єктiв права законодавчої iнiцiативи в країнах iз змiшаною республiканською i парламентарними формами правлiння не обмежується вищеназваними. У багатьох країнах Центральної та Схiдної Європи i в тих, що утворилися на теренi колишнього СРСР, це право належить президентам. У Швейцарiї вiдповiдним правом надiленi кантони, а у Португалiї i Узбеки-станi - представницькi органи автономiй. В Австрiї, Естонiї, Латвiї, Словач-чинi, Угорщинi i Японiї суб'єктами права законодавчої iнiцiативи визнанi комiсiї (комiтети) парламентiв, в Естонiї i Португалiї - парламентськi фракцiї, в Чехiї - представницькi органи мiсцевого самоврядування.

Найширше коло суб'єктiв права законодавчої iнiцiативи встановлене в iталiї, Росiї i Швецiї. В iталiї до таких суб'єктiв, крiм уряду i депутатiв, вiднесенi постiйнi комiсiї, парламентськi фракцiї i в межах їхньої компе-тенцiї - консультативний орган при парламентi та урядi (нацiональна ра-да економiки i працi) та представницькi органи, створюванi в областях. У Росiї суб'єктами права законодавчої iнiцiативи названi президент, верхня палата парламенту, депутати обох палат, уряд, законодавчi (представ-ницькi) органи суб'єктiв федерацiї, а також вищi суди, включаючи консти-туцiйний суд. У Швецiї право законодавчої iнiцiативи належить уряду, де-путатам парламенту, постiйним комiсiям, ревiзорам та деяким iншим орга-нам i посадовим особам.

У цiлому рядi країн суб'єктами права законодавчої iнiцiативи про-голошенi палати парламенту. Звичайно це означає, що законодавча функцiя здiйснюється представницьким органом. Однак у деяких випад-ках законопроекти можуть бути внесенi в нижню палату вiд iменi верх-ньої палати парламенту (Росiя). Як i в Росiї, суб'єктом права законодав-чої iнiцiативи названi верхнi палати парламентiв в Австрiї, Польщi, Чехiї, Хорватiї та ФРН. Характерно, що вiдповiднi законопроекти нерiдко вносяться в нижню палату через уряд.

Особливiстю парламентаризму Австрiї, Бiлорусi, iспанiї, iталiї, Латвiї, Литви, Македонiї, Румунiї, Словенiї є так звана народна законо-давча iнiцiатива.

Однак майже в усiх випадках право законодавчої iнiцiативи прак-тично узурповане урядом та його главою (у Францiї саме прем'єр-мiнiстр, крiм депутатiв, визнаний суб'єктом такого права). Урядовi законопроек-ти можуть бути внесенi безпосередньо прем'єр-мiнiстром чи окремими

мiнiстрами за змiстом їхнiх повноважень або через депутатiв - представ-никiв парламентської бiльшостi, на яку уряд спирається. Останнє трап-ляється нечасто i пов'язане з тактикою уряду.

Тому не дивно, що переважна бiльшiсть прийнятих законiв пропо-нується урядом. Законопроекти, iнiцiаторами яких є окремi депутати, ма-ють перспективу стати законами лише в разi пiдтримки їх парламентською бiльшiстю. Домiнуюча роль уряду в реалiзацiї права законодавчої iнiцiати-ви знаходить свiй вияв i безпосередньо пiд час внесення законопроектiв. У Бельгiї, Францiї та в деяких iнших країнах iнiцiативи уряду оформляють-ся як законопроекти, а iнiцiативи окремих депутатiв - як законопропо-зицiї. При розглядi в парламентi першi мають прiоритет.

Слiд додати, що в Австрiї, Бельгiї, iспанiї, Латвiї, ФРН, Японiї та в рядi iнших країн припускається тiльки колективне внесення законопроектiв. Кiлькiсть пiдписiв депутатiв пiд таким законопроектом звичайно дорiвнює або наближається до такого числа членiв парламенту, яке необхiдне для ор-ганiзацiї фракцiї. У Фiнляндiї депутатськi пропозицiї законодавчого харак-теру можуть бути внесенi тiльки в першi два тижнi пiсля вiдкриття чергової сесiї парламенту. В Швецiї депутати можуть вносити свої поправки до уря-дових законопроектiв лише протягом 15 днiв пiсля їх iнiцiювання в палатi. Голова палати має право скоротити цей строк до 10 днiв.

У президентських республiках суб'єктами права законодавчої iнiцiативи визнанi лише окремi парламентарiї. Бiльше того, в палатах конгресу США заборонена колективна законодавча iнiцiатива, хоча нiхто не може перешкодити кiльком конгресменам або сенаторам запропонува-ти iдентичнi бiллi. Суб'єкти ж виконавчої влади такого права формально позбавленi, що витiкає iз змiсту принципу жорсткого подiлу влад.

Однак i тут виконавча влада бере участь у законотворчому процесi. Зокрема, президент може дiяти через довiрених депутатiв, якi зовнi будуть здiйснювати власну iнiцiативу. Вiн може користуватись i таким ме-ханiзмом впливу на законодавчу дiяльнiсть, як послання до конгресу. Цi послання мають на метi ознайомити парламентарiїв i громадськiсть у цiло-му з позицiєю глави держави щодо важливих полiтичних проблем. Водно-час вони орiєнтують прихильникiв президента з числа парламентарiїв на формулювання вiдповiдних законодавчих iнiцiатив.

Бiльш реальною формою реалiзацiї законодавчих намiрiв президента США є його право звертатися iз спецiальним посланням до голiв палат, в якому пропонується конкретний законопроект. Це послання голова палати обов'язково передає до одного з постiйних комiтетiв. Регламент конгресу США не передбачає безумовного розгляду такого законопроекту, але за нрийнятим звичаєм голова вiдповiдного комiтету палати пропонує розгляну-

170

ти його вiд власного iменi. Якщо вiдкинути формальностi, то в даному ви-падку президент практично сам виступає iнiцiатором законотворчостi.

Процедури реалiзацiї права законодавчої iнiцiативи прямо пов'язанi з внутрiшньою побудовою представницьких органiв. У двопа-латних парламентах, де палати рiвноправнi, законопроект може бути вне-сений в кожну з них. Такий самий порядок застосовується в парламентах Великобританiї та Японiї, палати яких не є рiвними. У тих країнах, де законопроект може iнiцiюватись в обох палатах, це звичайно i робиться з метою прискорення законодавчого процесу.

У бiльшостi країн з нерiвноправними палатами парламентiв законо-давчий процес звичайно починається в нижнiх палатах. У Нiдерландах будь-який законопроект, включаючи i фiнансовий, може бути внесений тiльки в нижню палату. Верхня палата не надiлена правом змiнювати прийнятий нижньою палатою законопроект, але вона може вiдхилити його в цiлому.

;      Загалом реалiзацiя права законодавчої iнiцiативи в парламентах є

; чи не найважливiшою стадiєю законодавчого процесу. Вiд iнiцiаторiв то-го чи iншого законопроекту залежить не тiльки сам факт започаткуван-ня закону, а i його змiст. Водночас змiст закону визначається i в подаль-

! тому проходженнi законопроекту в парламентi, тобто в наступних стадiях законодавчого процесу. Характер i послiдовнiсть цих стадiй у рiзних країнах неоднаковi.

;      В англомовних i багатьох iнших країнах наступною пiсля внесення

' законопроекту стадiєю є так зване перше читання, У Францiї першим чи-танням називається вся робота над законопроектом в однiй палатi до пе-редачi його в iншу, а другим читанням - розгляд законопроекту тiєю ж палатою пiсля повернення його з iншої палати.

'      Зареєстрований у палатi законопроект може бути поставлений за чергою у порядок денний, хоча черговiсть нерiдко залежить вiд мiркувань голови палати. Внесенню законопроекту в порядок денний засiдань пала-ти передує голосування з цього приводу, пiсля якого законопроект вва-жається прийнятим до розгляду. Дебати щодо законопроекту на стадiї першого читання в переважнiй бiльшостi країн не проводяться. Саме на

i цiй стадiї iде в небуття багато законопроектiв, iнiцiйованих окремими де-путатами i не пiдтриманих парламентською бiльшiстю.

Наступною стадiєю законодавчого процесу можуть бути дебати в палатi щодо законопроекту. Ця стадiя визначається як друге читання, вона передбачає постатейне обговорення, внесення поправок, голосування тощо. Залежно вiд особливостей регламенту загальнi дебати проводяться до (Великобританiя та iншi країни, що сприйняли засади британської конституцiйної системи) або пiсля розгляду законопроекту в постiйнiй

171

парламентськiй комiсiї (комiтетi). Цей момент має принципово важливе значення. Якщо законопроект передається в комiсiю пiсля його обгово-рення в палатi з прийнятим нею рiшенням, то таке рiшення зобов^зує комiсiю, i вона практично дiє за iнструкцiєю палати. Якщо ж законопро-ект надходить у комiсiю ще до його детального розгляду в палатi, то са-ме комiсiя у багатьох випадках вирiшує його долю i визначає його змiст.

Однiєю iз стадiй законотворчостi є розгляд законопроекту в комiсiї (комiтетi). У будь-якому випадку постiйнi комiсiї суттєво впливають на остаточне рiшення палат, а iнодi навiть фактично їх пiдмiняють. Робота парламентської комiсiї за своєю процедурою мало вiдрiзняється вiд робо-ти самої палати на стадiї загальних дебатiв, хоча звичайно ця робота про-водиться в закритих засiданнях. За її результатами комiсiя готує до-повiдь. Пiсля цього законопроект надходить або повертається в палату.

У країнах, де загальнi дебати щодо законопроекту передують розгля-ду в комiсiї, пiсля повернення його в палату вiн детально розглядається (так звана стадiя доповiдi). Це дає змогу депутатам вiдкоригувати змiст законо-проекту. Пiсля цього вiдбувається третє читання, в процесi якого законо-проект ще раз обговорюється i приймається без принципових змiн. У США на стадiї третього читання внесення поправок до законопроекту взагалi не припускається, однак палата до голосування може повернути його в комiтет.

У рядi країн комiсiйна стадiя передує читанням у палатi: законопро-ект вiдразу ж передається на розгляд постiйної комiсiї. Комiсiя детально розглядає його i зi своїми поправками пропонує палатi. В Швейцарiї зако-нопроекти на цiй стадiї'обговорюються за участю членiв уряду. На основi до-повiдi комiсiї триває подальша робота над законопроектом у палатi.

Наведений аналiз законодавчого процесу є загальною схемою. Прак-тично в кожнiй країнi проходження законопроекту в парламентi має свої особливостi. Разом з тим не можна не звернути увагу на деякi загальнi ри-си органiзацiї обговорення законопроектiв у парламентах. Саме з дебатами в палатах нерiдко ототожнюють усю парламентську роботу. Дебати, як пра-вило, мають публiчний характер i часом набувають гострого сюжету, що пояснюється пiдвищеним iнтересом до них у суспiльствi.

Практично в усiх парламентах депутати обмеженi у своїх виступах встановленим регламентом. Але iнодi вимоги регламенту зведенi лише до ви-значення часу для обговорення окремих питань або навiть до запровадження засобiв контролю за ходом дебатiв i фiксацiї умов застосування таких засобiв. По сутi в таких випадках парламентарiй сам вирiшує, скiльки часу йому го-ворити i скiльки разiв виступати. Намiри члена парламенту можуть бути не реалiзованi, якщо йому буде активно протидiяти головуючий у палатi. Про-те все, що може зробити останнiй, - це не надавати депутату слово повтор-

172

но. Потрапивши на трибуну, парламентарiй може залишатися на нiй стiльки, скiльки побажає.

Вiдповiднi положення процедури заснованi на iдеї надання пред-ставницькому органу та його членам найширших можливостей для вiльного обговорення будь-яких питань парламентської компетенцiї Єди-ною вимогою до депутатiв тут е дотримання дисциплiни. За таких умов парламентська процедура обговорень нерiдко використовується для того щоб уникнути або зволiкати прийняття окремих, небажаних для певної групи депутатiв рiшень. Така дiяльнiсть визначається як парламентська обструкцiя. Не викликає сумнiвiв, що практика обструкцiї суперечить са-мому призначенню парламенту як активно дiючого представницького ор-гану. Водночас, як зазначалося, вiдповiднi дiї пов'язуються з наданням депутатам режиму найбiльшого сприяння. Подiбнi протирiччя майже зав-жди мають об єктивну природу i супроводжують розвиток парламентариз-му, характеризуючи його особливостi в рiзних країнах

Викладене повною мiрою має бути вiднесене i до способiв прискорен-ня законодавчої процедури. Найбiльш прийнятим з них є припинення^ батiв. Цей спосiб має, по сутi, унiверсальний характер, хоч регламентацiя Йо. го в рiзних країнах рiзна. У багатьох парламентах пропозицiю про припинен-ня дебатiв може висувати голова палати або певна частина її членiв iнодi з цього питання проводиться коротке обговорення. Проте нерiдко такий спосiб прискорення законодавчої роботи сприймається як обмеження прав опозицiї

У рядi країн парламентськi дебати можуть бути скороченi на основi спецiальної процедури прийняття законопроектiв, що проголошуються термiновими. В iнших випадках для скорочення часу дебатiв застосо-вується процедура, яка полягає у визначеннi палатою конкретного часу для обговорення законопроекту в цiлому або його окремих частин По закiнченнi визначеного часу законопроект ставиться на голосування'

До способiв збереження часу належать також деякi процедури вне-сення поправок до законопроектiв. У багатьох країнах пропозицiя поправ-ки може розглядатись, якщо вона пiдписана не одним, а кiлькома депута-тами. Як правило, текст поправок має бути розповсюджений до їх обгово-рення, хоча в бiльшостi парламентiв це можна зробити i на вiдповiдному засiданнi палати.                                             м   '

На практицi так i робиться, однак уряд або парламентська комiсiя (комiтет) може вимагати додаткового вивчення окремих поправок Нерiдко голова палати визначає прийнятнiсть дебатiв з тiєї чи iншої поправки Цим вiн може вирiшити долю поправки. У палатi громад парламенту Велико-британiї та в парламентах в iнших англомовних країнах право визначати якi поправки пiдлягають обговоренню i голосуванню, має спiкер. Це право

173

зумовлює високi вимоги щодо полiтичної неупередженостi i професiйностi голови палати.

Певне прискорення законодавчого процесу може бути забезпечене i на етапi голосування законопроектiв, що характеризується розмаїттям прийнятих процедур.

Повертаючись до характеристики стадiй законодавчого процесу за ру-бежем, слiд зазначити, що у двопалатних парламентах законодавчий процес практично завжди проходить в обох палатах. Особливiстю Конституцiї Росiї є те, що вона припускає можливiсть прийняття законiв за результатами ро-боти нижньої палати парламенту i при мовчазнiй згодi (так зване квалiфiко-ване мовчання) верхньої. Прийнятi державною думою законопроекти протя-гом п'яти днiв передаються на розгляд ради федерацiї. Законопроект вва-жається схваленим радою федерацiї, якщо вiн був прийнятий нею за вста-новленою процедурою або якщо протягом 14 днiв не був розглянутий цiєю палатою. Проте обов'язковому розгляду в радi федерацiї пiдлягають прий-нятi державною думою законопроекти з питань федерального бюджету; фе-деральних податкiв i зборiв; фiнансового, валютного, кредитного i митного регулювання та грошової емiсiї; ратифiкацiї i денонсацiї мiжнародних дого-ворiв; статусу i захисту державного кордону; вiйни i миру.

Свої особливостi має законодавчий процес у парламентi Чехiї. Ко-ли нижню палату розпущено, сенат має право приймати законопроекти з <невiдкладних питань>. Вiдповiднi акти верхня палата може приймати тiльки за iнiцiативою уряду. На першiй сесiї пiсля поновлення роботи парламенту цi акти повиннi бути схваленi нижньою палатою, без чого во-ни не мають сили. Водночас у такий спосiб не може бути змiнена консти-туцiя, прийнятий бюджет чи фiнансовий законопроект, також не можуть бути прийнятi законопроекти з питань виборчого права i ратифiкацiї де-яких мiжнародних договорiв.

Що ж до розбiжностей за змiстом прийнятих палатами варiантiв одних i тих самих законопроектiв, то вони розв'язуються по-рiзному. В тих країнах, де палати парламентiв нерiвноправнi, останнє слово належить нижнiй палатi. Так, у Великобританiї прийнятий палатою громад законо-проект може бути вiдхилений палатою лордiв. Але через рiк вiн може бути повторно прийнятий нижньою палатою i стає законом без схвалення верх-ньої палати. В Австрiї заперечення або застереження федеральної ради до законопроекту, прийнятого нацiональною радою, долаються нижньою пала-тою шляхом повторного розгляду його за спрощеною процедурою i прийнят-тям простою бiльшiстю голосiв у присутностi половини її складу. У Польщi, Словенiї, Чехiї i Хорватiї вiдповiднi розбiжностi також долаються нижньою палатою, але вже за рiшенням, прийнятим абсолютною бiльшiстю.

174

У Росiї, ФРН, Японiї на випадок виникнення розбiжностей в зако-нотворчостi палат питання передається на вирiшення узгоджувальної комiсiї. Якщо вона не може прийняти рiшення з законопроекту, або як-що її рiшення не задовольняє нижню палату, питання вирiшується квалiфiкованою, у 2/3 бiльшiстю голосiв цiєї палати.

Утворення спiльних узгоджувальних комiсiй (комiтетiв) як спосiб розгляду спiрних законопроектiв притаманне й парламентам з рiвноправ-ними палатами. У США такий комiтет називається конференцiєю комiтетiв: палати делегують до його складу рiвну кiлькiсть членiв тих постiйних комiтетiв, у яких розглядався законопроект. А в тих випадках, коли узгоджувальним комiсiям (комiтетам) не вдається прийняти рiшен-ня або це рiшення не схвалене палатами, законопроект вважається вiдхи-леним. В Югославiї за таких умов, як правило, приймають текст законо-проекту, схвалений нижньою палатою. Разом з тим за верхньою палатою парламенту визнаний прiоритет щодо законопроектiв, вiднесених до рег-ламентацiї основ державного ладу.

Одним з методiв подолання розбiжностей мiж рiвноправними палата-ми в ходi законодавчого процесу є метод так званого човника. Вiн викори-стовується в парламентах Бельгiї, iталiї та деяких iнших країн. При цьому кожна палата послiдовно обговорює законопроект в тому виглядi, в якому вiн надiйшов з iншої палати, i з уточненнями повертає його назад. Законо-проект передається з палати в палату доти, доки вони не досягнуть узгодже-ного рiшення. Якщо ж стає зрозумiлим, що таке рiшення не вiдбудеться i вичерпано встановлений для цього час, то законопроект залишається не-прийнятим. У Швейцарiї за таких умов законопроект передається до узго-джувальної комiсiї. Якщо узгоджувальна комiсiя не доходить згоди, уряд може поставити вимогу, щоб нижня палата прийняла остаточне рiшення. Сама ж процедура узгодження законопроекту методом <човника> нерiдко потребує багато часу тому, що при кожному повторному розглядi в палатi законопроект має проходити всi головнi стадiї вiдповiдного процесу.

iснують i деякi iншi способи подолання розбiжностей мiж палата-ми. Зокрема, в Румунiї, де палати парламенту також рiвноправнi, спiрнi законопроекти розглядаються узгоджувальною комiсiєю, а в разi її не-вдачi - на спiльному засiданнi палат, де i приймається бiльшiстю членiв кожної палати вiдповiдне рiшення. Враховуючи бiльшу чисельнiсть скла-ду нижньої палати, за нею слiд визнати ширшi можливостi для вирiшен-ня питання про змiст таких законопроектiв.

У конституцiйному правi майже всiх країн виокремлюється особлива стадiя законодавчого процесу - так звана промульгацiя. Промульгацiя - це санкцiонування прийнятого парламентом закону шляхом пiдписання i

175

обнародування (оприлюднення) його главою держави. iнодi до тексту парла-ментського акта додається урочиста формула проголошення закону.

Згiдно з конституцiєю або парламентським регламентом, главi держави звичайно надається певний строк (10 днiв у США, 14 - в Росiї, (15 - в iспанiї i Францiї, ЗО - в iталiї тощо), протягом якого вiн повинен або пiдписати закон, або, якщо це передбачено конституцiєю, використати право вето чи просто повернути його парламенту для повторного розгляду. В країнах з парламентарними формами правлiння, а також в бiльшостi рес-публiк iз змiшаною формою правлiння акт промульгацiї контрасигнується главою уряду i (або) окремим мiнiстром, компетенцiя якого спiввiднесена iз змiстом закону.

Кiнцевою стадiєю законодавчого процесу є офiцiйне опублiкування закону, тобто доведення його до загального вiдома. Опублiкування звичай-но здiйснюється главою держави або вiд його iменi. Строки опублiкування не встановлюються, хоча в окремих випадках конституцiї мiстять вимогу негайного обнародування закону пiсля одержання ним санкцiї глави дер-жави. Тексти законiв публiкуються у спецiальних офiцiйних виданнях.

З процедурою опублiкування законiв пов'язане набуття ними чин-ностi, хоча нерiдко закони починають дiяти вiдразу ж пiсля пiдписання. Як правило, закон набуває чинностi через певний час пiсля його офiцiйного опублiкування. iнодi вiн починає дiяти з моменту, вказаного у його текстi.

Як зазначалось, однiєю з основних функцiй парламентiв є прийняття державного бюджету. В бiльшостi країн парламент затверджує змiст бюдже-ту у формi спецiального закону. Законопроект, що передбачає вiдповiднi бюджетнi прибутки i видатки, проходить у представницькому органi звичай-но через тi самi стадiї, що i будь-якi iншi. Особливiстю процедури прийнят-тя бюджету є насамперед те, що його проект може пропонувати лише уряд. iншими словами, саме уряду належить бюджетна законодавча iнiцiатива.

У багатьох країнах уряд має змогу контролювати реалiзацiю права загальної законодавчої iнiцiативи iншими його суб'єктами щодо пропо-зицiй, якi передбачають бюджетнi видатки. Наприклад, у Росiї встановле-не конституцiйне положення, за яким законопроекти про введення або ска-сування податкiв, звiльнення їх вiд сплати, про випуск державних позик, про змiни фiнансових зобов'язань держави, а також iншi законопроекти, що передбачають витрати за рахунок федерального бюджету, можуть бути внесенi в парламент тiльки за наявностi вiдповiдного висновку уряду.

Разом з тим у цiлому рядi країн бюджет не розглядається як законо-проект, хоча вiн i проходить через парламент. У Великобританiї i в бiльшостi iнших англомовних країн бюджет є своєрiдною фiнансовою програмою, з якою в парламентi (нижнiй палатi) виступає мiнiстр фiнансiв. Змiст цiєї про-

176

конавчої влади, то у США вiдповiдний орган виконує допомiжнi функцiї при президентi. Як зазначалося, мiнiстри вважаються помiчниками прези-дента у здiйсненнi ним своєї компетенцiї. Склад кабiнету i повноваження його окремих членiв визначаються президентом. У засiданнях кабiнету США, якi проходять пiд головуванням президента, беруть участь керiвни-ки мiнiстерств, а також звичайно вiце-президент та деякi iншi особи, що мають статус члена кабiнету. Крiм цього на засiдання кабiнету можуть бу-ти запрошенi рiзнi посадовi особи адмiнiстрацiї. Порядок роботи кабiнету повнiстю залежить вiд президента. Кабiнет не приймає офiцiйних рiшень, i президент вiльний сприймати або не сприймати мiркування його членiв.

До системи федеральної виконавчої влади, ключовою фiгурою якої є Президент США, входять iншi, не зв'язанi мiж собою i з кабiнетом структу-ри. Однiєю з них є виконавчий апарат при президентi. На вiдмiну вiд кабiне-ту, цей апарат має офiцiйний юридичний статус. Вiн був утворений у 1939 р. на основi спецiального закону, за яким постiйно дiючi органи, керiв-ники яких не входили до складу кабiнету, були зведенi в єдину систему.

Склад виконавчого апарату при президентi досить рухомий: за рiзних часiв до нього входило вiд 4 до 20 органiв. Найважливiшими серед них є адмiнiстративно-бюджетне управлiння, рада нацiональної безпеки (один з головних центрiв розробки i прийняття полiтичних рiшень), центральне розвiдувальне управлiння, рада з питань якостi навколишнього середовища, нацiональна рада з аеронавтики i дослiдження космiчного простору (НАСА), рада економiчних консультантiв тощо. Але називати виконавчий апарат при президентi єдиним органом колегiального характеру було б неправильно. Керiвники органiв, що входять до його складу, нiколи спiльно не засiдають. Самi ж цi органи, як i мiнiстерства, виконують допомiжнi функцiї при пре-зидентi. Останнє слово у прийняттi рiшень i в здiйсненнi заходiв у сферi ви-конавчої влади завжди належить президенту. ,     Визначаючи мiсце i роль у державному механiзмi виконавчого апа-рату при президентi США, треба також враховувати, що для призначен-ня керiвникiв вiдповiдних органiв не завжди застосовується консти-туцiйна процедура надання <поради i згоди> сенату. Остання, як було за-значено, є обов'язковою при призначеннi членiв кабiнету.

Нарештi, аналiзуючи особливостi органiзацiї виконавчої влади в США, треба згадати про рiзноманiтнi й численнi органи, якi не входять до назва-них структур, самi не становлять єдиної структури i дiють самостiйно пiд за-гальним керiвництвом президента. Це адмiнiстративнi, регулюючi агентства тощо. Частина з них утворюється на основi актiв конгресу, а їхнi керiвники вiдiграють не менш важливу роль, нiж мiнiстри. Про це свiдчить хоча б той факт, що їх запрошують на засiдання кабiнету. Важливе мiсце у системi ви-

193

конавчої влади займають i так званi президентськi комiсiї, якi звичайно утворюють на пiдставi акта глави держави. У багатьох випадках керiвникiв таких комiсiй призначають з <поради i згоди> сенату. Щ органи виконують рiзноманiтнi функцiї за дорученням президента.

Президент як носiй виконавчої влади має i свiй особистий до-помiжний апарат. До штату останнього входять помiчники глави держа-ви, якi працюють на постiйнiй основi. Вони займаються рiзними питання-ми за дорученням президента, в тому числi й питаннями урядової значи-мостi. Зокрема, доручення президента, якi виконують його помiчники, стосуються взаємовiдносин iз засобами масової iнформацiї, з конгресом, керiвниками мiнiстерств та iнших органiв виконавчої влади. Сам прези-дент персонiфiкує всю систему вiдповiдних органiв. На ньому замикається їхня компетенцiя i дiяльнiсть.

1