Глава 25о Основи конституційного права Бразилії

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 

Специфіка латиноамериканського конституційного права визначається певними факторами соціально-економічного та політичного характеру, в основу яких покладено особливості становлення і розвитку цих незалежних держав, а отже, їх основних законів — конституцій.

Країни Латинської Америки, які довгий час перебували у колоніальній залежності від Іспанії та Португалії, офіційно стали незалежними ще на початку XIX ст., і це відбилося на становленні й розвитку їхніх державно-правових інститутів. Сам факт їх довгочасного історичного розвитку як юридично незалежних держав відрізняє країни Латинської Америки від афро-азіатських країн, що дістали незалежність тільки після другої світової війни і вимушені були вирішувати такі питан­ня державного будівництва, які в Латинській Америці були вже давно вирішені (зокрема, будівництво системи держав­них органів, створення політичних партій, принципи побудо­ви конституцій і т. ін.).

Визначним фактором, який вплинув на конституційне право латиноамериканських країн, є неоднорідність і неоформленість соціальної структури латиноамериканського суспільства. Континент являє собою строкату палітру со­ціальних структур: від крупної буржуазії Бразилії, Аргенти­ни, Чилі, Колумбії, Венесуели до відверто феодальних еле­ментів Гаїті, Парагваю, Гондурасу, від найвищого відсотка промислових робітників в загальній кількості населення Мексики, Бразилії, Чилі до практично повної їх відсутності у багатьох слаборозвинутих країнах регіону. Певний вплив на державне і суспільно-політичне життя латиноамерикан­ських країн чинить їх пряма залежність від іноземного капі­талу, і в першу чергу американського.

Серйозним фактором, який прямо впливає на конститу­ційний розвиток латиноамериканських країн, слід вважати армію. Концепція, за якою армію розглядають як носія націо-

 

468

 

Глава 25

 

Основи конституційного права Бразилії

 

469

 

 

 

нальних ідеалів і загальних інтересів, пов'язана з латиноаме­риканською традицією мілітаризму та каудилізму (одноосіб­ний правитель — каудильйо).

На конституційне право країн Латинської Америки впли­ває також і католицька церква. При цьому певне значення мають конституційні принципи взаємовідношення церкви і держави. Проте єдиної системи взаємовідносин церкви і дер­жави в країнах Латинської Америки не існує. Разом з тим, постійні зміни політичних режимів в латиноамериканських країнах суттєво впливають на правовий і фактичний статус католицької церкви, а також на норми конституційного права.

Латиноамериканські конституції мають свою специфіку й особливості, спричинені нестабільністю соціально-економіч­них і політичних систем. Однією з характерних рис їх кон­ституційного розвитку є часта зміна конституцій, перманент­не оновлення конституційного законодавства і як наслідок цього — нестабільність Основного закону. Така зміна пояс­нюється частими державними переворотами, різкими зміна­ми державних режимів, змінами правлячих угруповань.

У нові латиноамериканські конституції увійшли ради­кальні соціально-економічні програми, які, своєю чергою, привели до необхідності вдосконалення нового національно­го законодавства. В Основних законах країн Латинської Америки були закріплені такі конституційні принципи, як принцип суверенітету, верховенство конституції, рівність громадян перед судом і законом. Зазначені та інші конститу­ційні принципи, які були покладені в основні закони ще на початку століття, і сьогодні складають основу латиноамери­канського конституціоналізму.

§ 1. Конституція

Бразилія ( Федеративна Республіка Бразилія) — одна з найбільших держав Латинської Америки. Вона займає п'яте місце у світі за розмірами території (після Росії, Канади, Ки­таю та США ), шосте — за чисельністю населення (близько 67 млн у 1999 р. ), дев'яте — за обсягом ВВП, 53-тє — ВВП на душу населення. Однак Бразилію відносять до країн, що розвиваються. Великі промислові міста (населення Сан-Пау­лу близько 20 млн), найкрупніші у світі поміщицькі латифун­дії поєднуються з напівфеодальними пережитками, викорис-

 

тання штучних супутників Землі та існування корінного на­селення країни з патріархальними порядками — такі контрасти сучасної Бразилії.

Діюча Конституція Бразилії — восьма в історії країни. Вона була прийнята 1988 року після довгого правління військових і складного перехідного періоду. Розробка проек­ту Конституції розпочалася ще 1985 року. 18 липня 1985 ро­ку Президент країни підписав декрет про створення Тимча­сової конституційної комісії, до складу якої увійшли 49 най-видатніших юристів Бразилії. Перший проект мав серйозні зауваження з боку лівих і правих партій. Тому розробку тексту Конституції доручили восьми тематичним комісіям Установчих зборів.

Проект, підготовлений Установчими зборами, був опуб­лікований і 9 липня 1987 року винесений на всенародне об­говорення, яке було дуже жвавим. У результаті застосуван­ня народної ініціативи до проекту внесли 122 поправки. Самі члени Установчих зборів запропонували 60 тисяч поправок. Заключне голосування відбулося 22 вересня 1988 року. "За" було подано 474 голоси, „проти" — 15, утрималися 6 членів Зборів. Конституція набрала чинності 5 жовтня 1988 року.

Бразильська Конституція нараховує 42 тис. слів і за роз­мірами у шість разів перевищує Конституцію США, а за об­сягом поступається лише Конституції Індії. Основний Закон поклав початок новому періоду в історії країни'— періоду "Нової республіки".

Конституція 1988 року побудована відповідно до консти­туційних традицій Бразилії, а в ширшому розумінні були враховані й латиноамериканські традиції, які практично завжди орієнтувалися на державно-правову систему США. Вплив правової системи США вельми помітний, навіть роз­починається Конституція країни з повторення знаменитої фрази із Конституції США 1787 року. Тільки тут читаємо: "Ми, представники бразильського народу..." Мета створен­ня нової бразильської держави значно ширша, ніж та, що вказана в Основному Законі США (преамбула). Основними цілями держави є: створення демократичної держави, яка повинна "забезпечити існування соціальних та індивідуаль­них прав, свободу, безпеку, добробут, розвиток, рівність і справедливість як найвищі цінності суспільства, плюраліс­тичного і без забобон, заснованого на соціальній гармонії, на

 

470

 

Глава 25

 

Основи конституційного права Бразилії

 

471

 

 

 

внутрішньому та міжнародному порядку з мирним вирішен­ням розбіжностей...". Республіканська президентська форма правління, федеративна форма територіального устрою при­мат особистих прав і свобод перед іншими — все це було за­позичене із конституційної системи США.

У той самий час до акта 1988 року увійшли деякі інсти­тути з європейського конституційного права. Спеціальні гла­ви і частини присвячені економічному порядку, соціальному порядку, міській політиці, аграрній політиці, охороні здо­ров'я, спорту, проблемам науки й техніки. Усі вони мають відношення до відповідних положень конституцій Португалії (1976 p.), Іспанії (1978 p.), Греції (1975 р.) та Франції (1958 p.).

Композиційно Конституція 1988 року побудована за єв­ропейським зразком: вона відкривається преамбулою, за якою йдуть розділи про основні принципи, права і гарантії, організація держави, захист держави і демократичних інсти­тутів, про податки та бюджет, економічна й фінансова полі­тика, соціальний устрій, і наприкінці — загальні конститу­ційні положення.

Форма правління спочатку визначалася Конституцією як тимчасова. Справа в тім, що відповідно до ст. 2 перехідних положень на 7 вересня 1993 року був призначений плебіс­цит про форми правління (республіка або монархія) та про "систему правління" (парламентська чи президентська). Ці положення були включені до Конституції у зв'язку з тим, що протягом практично 25 років у країні правили військові й на­род повинен був звикнути до демократичних відношень і сві­домо відреагувати на це. Плебісцит пройшов 21 квітня 1993 року. У голосуванні взяли участь 90 млн виборців. 66 відсотків висловилися за республіканську форму правління, 5 — проголосували за президентську форму правління.

Конституція Бразилії — найвищий закон у країні, і ця об­ставина закріплює таку важливу рису, як система контролю конституційності. Разом з тим, акт 1988 року (ст. 59) визна­чив ієрархію нормативних актів, що видаються федеральною законодавчою владою: на першому місці стоять поправки до Конституції, далі — додаткові закони, нижче — звичайні за­кони, делегуючі закони, тимчасові заходи, законодавчі дек­рети, резолюції.

Визначаючи характер зовнішньополітичних відносин бра­зильської держави, Конституція дає перелік загальновизна-

 

них принципів міжнародного права (незалежність, рівність, невтручання у внутрішні справи і т. ін., а також неприйман­ня тероризму та расизму і надання політичного притулку).

Відбиваючи сучасні тенденції конституційного розвитку, Основний Закон детально обговорює економічну структуру суспільства, виходячи з постулатів ринкової, соціально зорієнтованої економіки. Конституція встановлює, що "еко­номічний порядок в країні базується на праці і вільній ініціа­тиві, його мета — забезпечити всім гідне існування відповід­но до принципу „соціальної справедливості". Економічний устрій Бразилії спирається на суверенітет держави, приват­ну власність та її соціальні функції, свободу конкуренції, за­хист прав споживачів, пошук шляхів повної зайнятості то­що. У Конституції також йдеться і про перспективи плану­вання, однак, держава практично не має права втручатися в економічну сферу. її втручання можливе лише в деяких ви­падках, зокрема, для національної безпеки або в публічних інтересах.

У Конституції також говориться і про можливість націо­налізації підприємств (після прийняття Основного Закону націоналізація в країні проводилася), а також дуже гостру для Бразилії проблему — земельну реформу. В загальному плані це питання вирішено на користь землевласників, од­нак по суті аграрна проблема залишається не вирішеною.

Конституція регулює відносини і з аборигенами країни. Вона визнає за ними право на соціальну організацію, звичаї, віросповідання, а також право на землю, яку вони постійно займали. Але земля племен вважається не їхньою власністю, а федеральним майном. Кордони земель встановлює уряд, експлуатація річних ресурсів і мінеральних родовищ племен можлива тільки з дозволу Парламенту. Парламент може на­дати такий дозвіл лише після консультацій з племенами, а у випадках, коли держава експлуатуватиме природні ресурси, що належать племенам, певна частка прибутку відрахо­вується останнім.

Бразильська Конституція — демократична. Вона перед­бачає багатопартійність, політичний плюралізм, розділення влади, певні заходи проти концентрації влади, послаблює повноваження Президента і посилює роль Парламенту, пе­редбачає місцеве самоврядування, зрівнює положення шта­тів і територій, закріплює широкі права громадян, особливо

 

472

 

Глава 25

 

Основи конституційного права Бразилії

 

473

 

 

 

"права трудящих", встановлює систему судових органів» у. тому числі і спеціальних судових установ, які б захищали права громадян і конституційний порядок.

Деякі частини і розділи Конституції Бразилії носять дек­ларативний характер. В Основному законі є певна кількість принципів, ідеологічних положень, гасел, які позбавляють окремі статті юридичної визначеності, заважає її прямому використанню і застосуванню. У зв'язку з цим Конституція передбачає видання "додаткових законів" — актів конститу­ційного характеру, а також інших законів.

Конституція змінюється внесенням в неї поправок (ст. 60). Поправки у Конституцію можуть бути запропонова­ні третиною кожної з двох палат Парламенту, Президентом, двома третинами законодавчих зборів штатів. Вони повинні бути прийняті двічі обома палатами Парламенту, кожного разу більшістю в 3/5 їхнього складу. Після цього поправки промульгуються президіями палат Парламенту (Палати де­путатів і Сенату), а не Президентом.

Конституція не може змінюватися в умовах надзвичайно­го стану, а також в умовах федерального втручання у справи штатів — інституту, передбаченого Конституцією. Не мо­жуть переглядатися також: федеративна форма устрою дер­жави, демократичні принципи виборчого права, положення про розподіл влади, норми й особисті права і гарантії людини і громадянина.

§ 2. Основи правового статусу особи

Конституція Бразилії містить певну кількість положень, що належать до прав людини і громадянина. Цілком імовір­но, що це найбільш деталізоване регулювання прав і свобод різних категорій населення (у тому числі трудящих, пенсіо­нерів, дітей) серед усіх конституцій країн світу. До Консти­туції включені такі права особи, які раніше звичайно не роз­глядалися на конституційному рівні, наприклад, право на 13-ту заробітну плату, право на безкоштовну допомогу дітям до шести років, право пенсіонерів на індексацію пенсій у зв'язку з інфляцією і т. ін.

Конституція 1988 року надала правам і свободам виключ­не місце. їм присвячений спеціальний другий розділ, який має назву "Основні права і гарантії". Цей розділ включає

 

кілька глав: 1 — "Про індивідуальні і колективні права і обов'язки"; 2 — "Про соціальні права"; 3 — " Про громадян­ство"; 4 — "Про політичні права"; 5 — "Про політичні партії".

Конституція Бразилії не обмежується правами, свобода­ми, гарантіями і обов'язками, які в ній записані. Надзвичай­но важлива норма міститься в параграфі 2 ст. 5: "Права і га­рантії, що містяться в Конституції, не виключають інших прав і гарантій, котрі випливають з устрою і принципів, які вона закріпила, або міжнародних договорів, учасником яких є Федеративна Республіка Бразилія". У даному положенні містяться два розряди прав і свобод: перший охоплює права і свободи, на котрі спирається сама Конституція, і розви­вається у звичайному законодавстві й судовій практиці; дру­гий має своїм джерелом міжнародне право.

Іншими словами, визнаються права і свободи, що регу­люються міжнародним правом, акти якого ратифікувала Бра­зилія.

Конституція закріплює принцип рівноправності індиві­дів. У ній говориться про традиційні аспекти рівноправності перед законом, незалежно від статі, раси та національності, а також незалежно від професії, освіти та інших характерис­тик особи. Принцип рівноправності у сфері певних особис­тих прав Конституція поширює і на іноземців. У статтях 5, 12 Конституції говориться, що всі, бразильці та іноземці, рів­ні перед законом, якщо це стосується права на життя, без­пеку і власність.

Особливо широко представлені в Конституції норми со­ціально-економічних прав, котрі також поширються не тіль­ки на громадян Бразилії. До них відносять право на працю, відпочинок, освіту, охорону здоров'я, соціальне забезпечен­ня, соціальний захист. Особливу групу соціальних прав складають права трудящих. Сюди відносяться право на страйки (робітники самі приймають рішення про час страйку і про свої вимоги), право на створення профспілок, право трудящих на 13-ту заробітну плату до Різдва, на участь в уп­равлінні підприємствами і участь в розподілі прибутків, пра­во на соціальне забезпечення. Окремо йдеться про права пенсіонерів: пенсія не повинна бути нижча за прожитковий мінімум, вона повинна підвищуватися з урахуванням інфля­ції, пенсіонер також повинен отримувати 13-ту пенсію на­прикінці року. Однак, слід мати на увазі, що при реформах

 

 


474

Глава 25

(ревізіях) Конституції в 1994—1999 pp. деякі з цих поло­жень, рівно як і деякі положення економічного характеру, були виключені з тексту Основного закону, оскільки викона­ти їх було неможливо.

Політичні права, закріпленні в бразильській Конститу­ції, мають в основному традиційний характер: виборче пра­во, свобода слова, зборів, об'єднань і т. ін., — але деякі з них трактуються значно ширше, ніж у попередніх бразиль­ських конституціях. Наприклад, "створення об'єднань і пра­во проводити збори в місцях, відкритих для публіки, тепер не вимагає дозволу".

У сферу особистих прав і свобод Конституція включає як традиційні права, так і деякі з тих, що є новими для кон­ституційного права. До числа традиційних належать: недо­торканність особи, житла, таємниця листування, право habe­as corpus та інші процесуальні права (арешт за судовим рі­шенням або на місці злочину, право обвинуваченого на за­хист тощо). Деякі процесуальні права отримали в Конституції деталізацію (наприклад, коли йдеться про затри­мання людини, необхідна присутність адвоката). До числа нетрадиційних норм права, які, до речі, зустрічаються і в ін­ших нових конституціях, належить і право на інформацію й поширення інформації, процедура habeas data — право бра­зильських громадян і іноземців, які проживають у країні, от­римувати всю інформацію про себе, яка знаходиться у дер­жавних установах, права споживачів, право кожного на зба­лансовану екологію.

Колективні права також сформульовані в Конституції досить широко. У ній збережені положення, які раніше були закріплені в основних законах Бразилії, мається на увазі право на "народну дію": колективні вимоги трудящих про відміну актів державних органів, що зазіхають на національ­ну мораль, навколишнє середовище, охорону здоров'я. У Конституції також йдеться про права політичної опозиції (зокрема, вона повинна мати доступ до всіх офіційних доку­ментів Уряду, а її представник може увійти до деяких дорад­чих органів при найвищих посадових особах держави), вво­диться поняття колективної безпеки, говориться про право на самовизначення.

 

Основи конституційного права Бразилії       475

Норми про права особи є також і в конституціях штатів, але в них, головним чином, йдеться про традиційні права в соціальній сфері (освіта, доступ до культури, спорту і т. ін.).

§ 3. Вищі органи державної влади

Національний конгрес. Статус бразильського парла­менту — Національного конгресу — визначено в главі 1 "Про законодавчу владу" розділу IV Конституції країни.

Національний конгрес складається з двох палат: Палати депутатів (513 осіб), яка є органом загальнонаціонального представництва, і Федеральний сенат (81 сенатор) — палата представництва суб'єктів федерації.

Нижня палата Національного конгресу — Палата депу­татів обирається терміном на чотири роки за пропорційною виборчою системою, і на відміну від США, у відповідності до Конституції Бразилії, у виборах бере участь населення феде­ральної території і федерального округу на рівних підставах. У результаті використання пропорційної системи виборів у палаті депутатів представлені кілька партій, більшість з яких має невелике представництво. Однак, слід зауважити, що та­ка роздрібненість при даній формі правління об'єктивно по­слаблює Парламент і посилює владу Президента.

Сенат складається з представників штатів і федерально­го округу, сенаторів і їх заступників (по три сенатори і по два заступники кожного сенатора). Території в сенаті не по­винні бути представлені.

Правове положення депутатів, сенаторів та їхніх заступ­ників відповідає принципам парламентаризму (вільний ман­дат, імунітет, індемнітет). Судити членів Парламенту за скоєні злочини може тільки Верховний федеральний суд, під час війни їх можна призивати в армію, але тільки з дозволу відповідної палати, депутатам і сенаторам, а також їхнім за­ступникам заборонено займатися комерційною діяльністю, вони не мають права поєднувати свій пост з посадою мініст­ра, губернатора, секретаря штату, префекта федерального округу. Член Парламенту Бразилії отримує за свою роботу зарплатню в розмірі 150 тис. дол. США на рік.

Кожна палата створює свої керівні та внутрішні органи, приймає свій регламент; крім того, існує ще спеціальний рег­ламент засідання обох палат.

 

 


476

Глава 25

Палати обирають головуючих (як правило, з найбільш численної фракції) та їхніх заступників (з інших фракцій), секретарів, галузеві постійні комісії, інколи створюють і тим­часові комісії (у тому числі об'єднані комісії палат), слідчі комісії. Комісії створюються пропорційно чисельності партій і блоків. Вони мають право запрошувати для звіту міністрів, вони знайомляться з річними звітами різних міністерств і ві­домств, приймають петиції та заяви від громадян про свавіл­ля влади, обговорюють законопроекти і державні програми, однак ніяких вказівок міністрам вони не мають право давати.

Відповідно до традицій, запозичених з Конституції США, чинна бразильська Конституція спеціально встановлює пов­новаження Національного конгресу. Компетенції Національ­ного конгресу розподіляються на дві групи повноважень.

Перша група — це такі повноваження, які Національний конгрес вирішує із санкції Президента (Бразилія — прези­дентська республіка). Вони визначені в 14 пунктах ст. 48 Конституції (система податків, збір і розподіл прибутків, дер­жавні фінанси, кордони, власність Союзу, чисельність Збройних сил, національні плани, створення міністерств та інших органів публічної адміністрації, створення прокурату­ри, адміністративних судів, амністія тощо). Реалізуються ці повноваження в основному через закон.

Друга група — це виключно повноваження Національ­ного конгресу, які визначені в 17 пунктах ст. 49 Конституції (рішення про міжнародні договори, дозвіл Президенту на певні дії, пов'язані з питаннями зовнішньої політики та обо­рони, схвалення декрету про стан захисту або федерального втручання, заборона нормативних актів виконавчої влади, які виходять за рамки регламентної влади або делегованого законодавства, затверджує ініціативи державної влади по ядерних програмах, дає дозвіл Президенту і Віце-президенту залишати країну на термін до 15 днів, призначає грошове ут­римання Президенту, Віце-президенту, міністрам і т. ін.). Значна частина цих повноважень реалізується через індиві­дуальні акти.

Крім повноважень Національного конгресу в цілому Кон­ституція визначає також виключні повноваження кожної з його палат. Палата депутатів (як і Сенат) вирішує питання своєї внутрішньої організації, приймає регламент, обирає частину членів Ради республіки (дорадчий орган при Прези-

 

Основи конституційного права Бразилії       477

дентові). Більшістю голосів у 2/3 свого складу Палата депу­татів може розпочати імпічмент проти Президента та Віце-президента, після чого справа для юридичної кваліфікації пе­редається до Федерального верховного суду, а потім до Се­нату (ст. 51 Конституції).

Коло виключних повноважень Федерального сенату (ст. 52 в ред. Конституційної поправки № 23 1999 р.) значно ширші: 14 позицій проти п'яти у Палати депутатів. Сенат 2/3 голосів приймає висновок про винність Президента, Ві­це-президента, міністрів і звільняє їх з посади, після цього вони підлягають суду як звичайні громадяни країни. Сенат також обирає частину Ради республіки, дає дозвіл на зов­нішні фінансові операції держави, штатів, міст і муніципій. Однак міністри, на відміну від США, не затверджуються се­натом.

Конгрес збирається на свої сесії двічі на рік в терміни, вказані в Конституції: з 15 лютого по ЗО червня та з 1 серп­ня по 15 грудня. Встановлені дати та терміни сесій в Консти­туції спрямовані в Бразилії проти президентського свавілля. У період сесій, як правило, палати засідають окремо. Спільні засідання проводяться тільки у випадках, оговорених в Кон­ституції: при відкритті сесії (Конституція не передбачає цього для надзвичайних сесій), коли приймається або зміню­ється регламент спільного засідання палат, при заслухову­ванні послання Президента, а також при розгляді питання про вето Президента.

Надзвичайні сесії Парламенту скликаються головою Сенату у випадках, коли приймається декрет про стан захис­ту або про федеральне втручання, на вимоги Президента республіки, головуючих палат, більшістю членів будь-якої палати. На надзвичайних сесіях розглядаються тільки ті пи­тання, за ради яких був скликаний Національний конгрес. Конституційна поправка № 19 1998 року заборонила в цих випадках підвищувати винагороду парламентаріям.

Національний конгрес бере активну участь у законодав­чому процесі. Конгрес приймає значну кількість законів, які мають різні назви і статус. Відповідно до ст. 59 Конституції парламент розробляє і приймає такі категорії законів:

поправки до Конституції;

доповняльні закони;

звичайні (ordinarias) закони;

 

478

 

Глава 25

 

Основи конституційного права Бразилії

 

479

 

 

 

делегуючі закони;

тимчасові заходи;

законодавчі декрети;

резолюції.

Порядок розробки, редагування, внесення змін і кодифі­кації законів регулюється відповідно до Конституції додатко­вим законом. Такий закон, який був прийнятий 1995 року, спрямований у першу чергу на зменшення кількості законів і увібрання одних законів іншими.

Ініціатива внесення додаткових і простих законів нале­жить членам Конгресу, Президенту, Федеральному верхов­ному суду, Генеральному прокурору, а також громадянам у формі народної законодавчої ініціативи. Однак з багатьох пи­тань законопроекти вносить тільки Президент: про чисель­ність Збройних сил, про службові та адміністративні органі­зації, про управління федеральними територіями, про органі­зацію прокуратури, про створення міністерств та їх повнова­ження. Крім того, Президент має право приймати тимчасові закони, але для цього він повинен отримати згоду Парламенту.

Бюджетні та контролюючі повноваження Парла­менту, Відповідно до Конституції, Парламент приймає бюд­жет на основі загальних правил законодавчого процесу. Пре­зидент представляє проект бюджету одразу в обидві палати. Комісія Парламенту, яка вивчає проект, може вносити до нього поправки. Однак для прийняття деяких з них необхід­на згода Президента. Тому право вето практично не поши­рюється на закон про бюджет. Якщо Парламент не прийме бюджет до початку фінансового року, в країні вводяться тим­часові акти або продовжує діяти бюджет попереднього року.

Парламент також має контрольні повноваження по від­ношенню до виконавчої влади, але ці повноваження незна­чні. Постійні комісії палат і самі палати мають право вимага­ти інформацію від міністрів, однак відповідальність міністрів перед Парламентом не передбачена. Відповідно до Конститу­ції, Парламент здійснює фінансовий і нефінансовий контроль над іншими органами управління, і цей контроль ведеться з точки зору не тільки законності актів управління, а й їх ефективності. Формою контролю є парламентські слухання, які організують постійні комісії палат.

Виконавча влада. Виконавча влада належить Прези­дентові республіки, котрому допомагають міністри, (ст. 76

 

Конституції). Ради міністрів як особливого органу в Бразилії не існує. Як і в США, міністри створюють Кабінет, який пра­цює під головуванням Президента і є його дорадчим органом.

Президент — центральна фігура в державному механіз­мі, він політичний лідер країни. Відповідно до латиноамери­канської концепції права він наділений дуже широкими пов­новаженнями, котрі ст. 84 Конституції відносить до виняткових.

Президент обирається терміном на чотири роки прямим голосуванням громадян, за мажоритарною системою абсо­лютною більшістю тільки на один термін і в подальшому він не може бути обраний на цей пост протягом усього життя. Разом з Президентом обирається Віце-президент, кандидату­ру якого висуває та сама партія. Обрання Віце-президента на другий термін також не передбачено. Якщо Президент не може виконувати свої обов'язки, його послідовно заміщують Віце-президент, головуючий Палати депутатів, Сенату, Фе­дерального верховного суду.

Виходячи з особистих повноважень Президента, які, до речі, ширші, ніж у Президента США, він самостійно призна­чає міністрів, керує всією федеральною адміністрацією, під­писує і опубліковує закони, має право вето, видає декрети і регламенти у сфері виконавчої діяльності, видає акти, які мають силу закону, керує відносинами з іноземними дер­жавами, підписує міжнародні договори (однак ратифікує їх Парламент).

Після заслуховування думок Ради республіки і Ради на­ціональної оборони Президент видає декрет про стан оборо­ни та облоговий стан. Стан оборони вводиться, коли в країні виникає стихійне лихо, при постійній загрозі стабільності ін­ститутам держави. У цих випадках Президент може ввести обмеження деяких конституційних прав: свободи зібрання, тайна перепису тощо. Облогове положення вводиться коли виникають заворушення загальнодержавного характеру, при іноземній агресії, стані війни, а також у випадках, коли в умовах стану оборони, ці заходи виявилися неефективними. При облоговому стані можливі значніші обмеження консти­туційних прав: обшуки, арешти, реквізиції, контроль над за­собами масової інформації з боку виконавчої влади, а не су­дових органів.

Президент — верховний головнокомандуючий: він при­значає офіцерів. Разом із Сенатом він призначає членів Фе-

 

480

 

Глава 25

 

Основи конституційного права Бразилії

 

481

 

 

 

дерального верховного суду, Генерального прокурора, гене­рального аторнея (свого роду "державного" адвоката), голо­ву Центрального банку і деяких інших високих посадових осіб, частину членів Ради республіки.

Президент представляє Парламенту перспективні плани, головує в Раді Республіки і в Раді національної оборони, ого­лошує війну і підписує мир (в обох випадках це затверджує Національний конгрес). Президент присуджує почесні зван­ня, відзнаки, нагороди.

Президент несе відповідальність за злочини, спрямова­ні проти існування федерації, проти здійснення громадянами своїх конституційних прав, проти підтримання миру. 1992 року під загрозою імпічменту за хабарництво та інші злочини пішов у відставку і представ перед судом Президент Ф. Колор (однак Федеральний верховний суд виправдав його).

Поряд з Віце-президентом і міністрами Президенту допо­магають у роботі два важливих дорадчих органи: Рада рес­публіки та Рада національної оборони.

Рада республіки — це вищий консультативний орган Президента республіки. До його складу входять Віце-прези­дент республіки, голова Палати депутатів, голова Федераль­ного сенату, лідери більшості та меншості в Палаті депутатів і в Сенаті, міністр юстиції, а також шість відомих громадян, два з яких призначаються Президентом республіки, два — обираються Федеральним сенатом і два — Палатою депута­тів. Усі вони призначаються і обираються терміном на три роки без права перепризначення або переобрання.

Раді республіки належить право висловлюватися у відно­шенні федерального втручання, введення стану захисту і воєнного положення, а також важливих питань, що відно­сяться до стабільності демократичних інститутів. Президент може запрошувати державних міністрів взяти участь у засі­данні Ради, якщо вважає, що питання, яке обговорюється, належить до компетенції відповідного міністерства.

Рада національної оборони являє собою консульта­тивний орган Президента республіки з питань, пов'язаних з національним суверенітетом і захистом демократичної дер­жави. До складу Ради входить Віце-президент республіки, голова Палати депутатів, голова Сенату, міністр юстиції, мі­ністр оборони, командуючі Військово-морськими, Сухопут­ними та Військово-повітряними силами, голова військового

 

кабінету Президента республіки, міністр зовнішніх зносин, міністр планування. Рада обговорює питання національної безпеки, оборони і висловлює своє бачення проблеми при введенні надзвичайних заходів оборони країни.

§ 4. Конституційний нагляд

Бразильська Конституція регулює організацію та компе­тенцію судів більш детально, ніж будь-яка інша конституція у світі. Судові органи є незалежними і підпорядковані вони тільки закону. Конституція 1988 року посилила цю незалеж­ність, встановивши принцип адміністративної та фінансової автономії судової влади (сї. 99). Суди фінансуються за особ­ливою статтею бюджету, а кошти в рамках цієї статті суди розподіляють самі.

У Бразилії існує дві судові системи — федеральна і шта­тів, проте вони централізовані. Відповідно до Конституції (ст. 92), органами судової влади в Бразилії є: Федеральний Верховний суд; Вищий суд правосуддя; федеральні регіо­нальні суди та федеральні судді; трудові суди та трудові суд­ді; виборчі суди та виборчі судці; військові суди та військові судді; суди та судді штатів, федерального округу і територій. Глава VIII розділу Конституції, що присвячена організації влади, являє собою своєрідний судовий міні-кодекс. Заснов­ники кодексу включили до цієї глави норми не тільки про су­дову систему у власному її значенні, а й про прокуратуру, публічну адвокатуру, звичайну адвокатуру та Публічний за­хист.

Вищим органом судової системи є Федеральний Верхов­ний суд, що складається з 11 членів, призначених Президен­том республіки і узгоджених з Федеральним Сенатом. Відпо­відно до ст. 102 Конституції (з урахуванням Конституційної поправки № 23 1999 p.), головна функція суду — консти­туційний контроль по відношенню до законів та інших ак­тів Союзу і штатів. Право оскарження в порядку конститу-ційності мають Президент республіки; президії обох палат Національного конгресу, президії законодавчих зборів шта­тів, губернатори штатів. Генеральний прокурор Республіки, політичні партії, які представлені в Національному конгресі, профспілки або професійні національні асоціації.

16    2—363

 

482

 

Глава 25

 

Основи конституційного права Бразилії

 

483

 

 

 

Федеральний Верховний суд розглядає суперечки між Союзом і штатами, Союзом і федеральним округом, штатами і округом. До його компетенції входять також питання екс­традиції злочинців, суперечки з іноземною державою, міжна­родною організацією та федерацією, штатом, федеральним округом або територією.

У першій інстанції Федеральний Верховний суд розгля­дає справи про кримінальні злочини, скоєні Президентом республіки, Віце-президентом, членами Конгресу, своїми суддями і генеральним прокурором республіки; про кримі­нальні злочини, які скоїли міністри держави, члени вищих судів, Федерального Рахункового трибуналу і главами дип­ломатичних місій; справи про політичні злочини, а також деякі справи в порядку habeas corpus та habeas data.

Конституція 1988 року заснувала Вищий суд правосуддя, передавши йому частину повноважень, які раніше належали Федеральному верховному суду. Члени цього трибуналу (числом 33) призначаються Президентом і затверджуються Сенатом. Вищий суд правосуддя у першій інстанції розгля­дає кримінальні справи по відношенню до губернаторів шта­тів і федерального округу, а також великої групи членів су­дів, членів трибуналів правосуддя штатів і федерального ок­ругу, членів рахункових трибуналів штатів та округу та інші справи при здійсненні процедури habeas data по відношенню до актів міністрів штатів і власних рішень.

Цей самий суд розглядає суперечки про підсудність між федеральними трибуналами, між судовою та адміністратив­ною владами федерації, перевіряє кримінальні справи, які розглядали федеральні судові органи і може анулювати рі­шення обласних судів.

Конституція 1988 року реформувала проміжні ланки су­дової влади. Вона скасувала Федеральний апеляційний три­бунал, судді якого були переведені до створеного Вищого трибуналу правосуддя, і заснувала такі судові органи, як фе­деральний обласний (регіональний) трибунал.

Регіональні суди відтворюють судову владу на територіях спеціальних округів. Вони розглядають у першій інстанції певні категорії справ, зокрема справи, що стосуються феде­ральних суддів і прокурорів, а також виступають як апеля­ційна інстанція. Регіональні суди формуються як мінімум із

 

семи судців. їх добирають, по можливості, у відповідних ре­гіонах і призначає їх Президент республіки.

Нижча інстанція федеральних судів — федеральні судді, розглядають більшість кримінальних і цивільних справ за фе­деральними законами і законами штатів.

Нарешті, найнижчу ланку загальних судів складають професійні та непрофесійні федеральні судді у штатах (на кожний штат припадає один або кілька судових округів), які розглядають у першій інстанції невелику кількість кримі­нальних і цивільних справ з можливістю подати апеляцію в суди першої інстанції. Закон про створення таких судів був прийнятий 1995 року.

На федеральному рівні в Бразилії діє розвинена система спеціалізованих судових органів — трудові, виборчі, військо­ві трибунали і судді. Кожна із названих гілок юстиції має свою власну компетенцію, визначену в федеральній Консти­туції.

Органами трудової юстиції є: Вищий трудовий трибу­нал; обласні трудові трибунали; жунти (колегії) з примирен­ня і вирішення спірних питань. Вищий трудовий трибунал складається з 17 професійних суддів ("міністрів"), яких при­значає Президент довічно і затверджуються вони Федераль­ним сенатом. 11 чоловік призначаються з числа професійних суддів трудової магістратури, троє — з адвокатів і троє — з трудової прокуратури (ст. 111 Конституції в ред. Конститу­ційної поправки № 24 1999 року). Ця Конституційна попра­вка заснувала замість жунт з примирення і вирішення тру­дових спорів інститут трудових старійшин, що діє як одно­осібний суддя з трудових справ у місцевостях, де немає від­повідних юрисдикційних органів.

Органи виборчої юстиції — це Вищий виборчий трибу­нал; обласні виборчі трибунали; виборчі судді; виборчі жун­ти. Основне завдання виборчих трибуналів — розглядати виборчо-правові спори. Вищий виборчий трибунал скла­дається із семи членів, три з яких обираються таємним голо­суванням зі складу Федерального верховного трибуналу, два — таким самим чином зі складу Вищого трибуналу правосуддя; інші двоє суддів призначаються Президентом із шести відо­мих адвокатів.

Військова юстиція представлена Вищим військовим трибуналом,   військовими   трибуналами   та   суддями.   Він

 

16*

 

484

 

Глава 25

 

Основи конституційного права Бразилії

 

485

 

 

 

включає 15 суддів ("міністрів"), призначених довічно Прези­дентом і затверджених Федеральним сенатом; троє суддів обираються з числа адміралів Військово-морського флоту, четверо з числа генералів Сухопутних військ і троє з числа генералів Військово-повітряних сил, п'ятеро суддів призна­чаються з числа цивільних осіб, троє з них — адвокати, один — військовий суддя, один — військовий прокурор. Військова юстиція компетентна розглядати і вирішувати справи про військові злочини, встановлені законом.

Конституція Бразилії містить також положення про про­куратуру, котра, як і в деяких інших країнах романської системи права, перекладається як "публічне міністерство", хоча перебуває у складі не виконавчої влади, а судової. Про­куратура є постійно діючим незалежним інститутом, зобов'я­заним захищати правовий порядок, демократичний режим, суспільні й особисті інтереси (ст. 127 Конституції). Вона складається з прокуратури Республіки та прокуратури шта­тів. Прокуратура Республіки, своєю чергою, складається з Федеральної прокуратури, військової прокуратури, трудової прокуратури, прокуратури федерального округу і територій.

Прокуратура являє собою єдину систему під керівницт­вом Генерального прокурора, який призначається Президен­том після затвердження абсолютною більшістю депутатів Федерального Сенату терміном на два роки. Конституція Бразилії передбачає отримання прокурорами довічного поста після двох років перебування на цій посаді.

Основні функції прокуратури такі: збудження криміналь­них справ; забезпечення урядовими органами та службами прав, гарантованих Конституцією, призначення цивільних розслідувань і подання публічних цивільних позовів для за­хисту державної і суспільної власності, навколишнього сере­довища та інших індивідуальних і колективних інтересів; встановлення зовнішнього контролю за діяльністю поліцей­ських; сприяння проведенню слідства і поліцейського розслі­дування. При цьому слід зауважити, що прокуратурі забороне­но юридично представляти і консультувати державні органи.

Генеральна адвокатура Бразилії відповідно до ст. 131 Конституції є інститутом, котрий безпосередньо або через відповідні органи представляє Республіку в судовому засі­данні і за його межами. Вона відповідає за юридичну кон­сультацію і допомогу виконавчим органам. Головою Гене-

 

ральної адвокатури є Генеральний адвокат, якого призначає Президент країни.

§ 5. Бразильський федералізм

Традиції існування федеративної форми держави в Бра­зилії почали діяти лише з 1890 року, коли Установчі збори обговорювали це питання і внесли його до проекту нової Конституції 1891 року. Федеративна модель політико-тери-торіального устрою створювалася під впливом США. Разом з тим, увагу спеціалістів привертали й деякі аспекти швей­царського федералізму. На відміну від США, Швейцарія об'­єднала у складі федерації штати, які вже там існували і були республіками, тоді як Бразилія перетворювалася на федера­цію з унітарної монархії.

Бразильська федерація (у Конституції найчастіше зга­дується термін "союз") має свої особливості: в якості її скла­дових частин називають не тільки штати і федеральний ок­руг, а й адміністративно-територіальні одиниці, на які розді­лені штати — муніципії. Згідно зі ст. 1 Конституції, Бразилія — "непорушна єдність" штатів, федерального округу і муніци-пій. Федеральний закон передбачає також можливість ство­рення федеральних територій, які б управлялися з центру. Після прийняття Конституції 1988 року дві федеральні тери­торії були перетворені на штати або приєднані до них. Сьо­годні у Бразилії 26 штатів і федеральний округ (остання територія Фернамбуку теж перетворена на штат, хоча в Кон­ституції зберігаються норми, які детально регулюють пра­вове положення територій), а також приблизно 4300 муніци-пій, поділених на штати.

Бразильська федерація, з одного боку, побудована на ос­нові концепції кооперативного федералізму, однак, з іншого — особливо на практиці — це висококонцентрована федерація. Перше знаходить своє відбиття у "триелементному" підході до структури федерації в розширенні повноважень її суб'єк­тів і прагненні встановити в Конституції широке коло питань сумісної компетенції. Друге відбивається в організації феде­рації, в концепції федеральної інтервенції, у "жорсткому" по­рядку взаємовідносин федеральних органів і органів штатів.

 

486

 

Глава 25

 

Основи конституційного права Бразилії

 

487

 

 

 

Найважливіше питання всякої федерації — розмежуван­ня компетенції між центром і суб'єктами — у Бразилії був вирішений за європейською схемою, а саме — на прикладі ФРН. В основу був покладений принцип кооперативного фе­дералізму. Сьогодні у Бразилії розрізняють три основні сфе­ри компетенції: виключна компетенція союзу, спільна компе­тенція союзу, штатів, федерального округу і муніципій, і ос­тання, спільна компетенція союзу, штатів і федерального ок­ругу (без муніципій)1. Остання характеризується в Конституції як спільна компетенція цих утворень (союзу, штатів, округу) згідно "із законодавством" (муніципальні ор­гани законів не видають, хоча в окремих місцях об'ємної бразильської Конституції є згадки про закони муніципій, під якими розуміється скоріше їх нормативно правові акти). Крім того, поряд із загальним положенням про компетенцію союзу в Конституції йдеться також про виключну компетен­цію союзного законодавства. Штати мають залишкову ком­петенцію: вони самостійно вирішують питання, які не вхо­дять у виключну федеральну компетенцію та спільну компе­тенцію. Однак, якщо з питань ведення спільної компетенції, виданий федеральний закон, він має силу закону порівняно із законом штату.

Виключна компетенція союзу викладена в 24 пунктах, деякі з яких розділені на підпункти. Це взаємини з іноземни­ми державами й міжнародними організаціями, питання війни та миру, оборони країни, податки, управління зв'язком і ба­гато інших питань. До виключної компетенції союзу слід та­кож віднести цивільне, торговельне, кримінальне, проце­суальне, виборче, аграрне, морське, повітряне і трудове пра­во, цивільна і військова реквізиція в надзвичайних умовах і під час війни, вода, енергія, інформатика, теле- і радіомовлен­ня, поштова служба, організація судів, прокуратури і т. ін.

Спільна компетенція союзу, штатів, федерального окру­гу, муніципій викладена в 12 пунктах, серед яких: захист Конституції, законів, демократичних інститутів; охорона публічної власності; збереження культурних цінностей та іс-

Цікаво, що Б. О. Страшун у підручнику "Конституційне (державне) пра­во зарубіжних країн" дає чотири сфери компетенції: загальносоюзну, спільну, конкуруючу та залишкову, яка належить штатам.

 

торичних документів; забезпечення доступу до науки й осві­ти; збереження лісів, фауни та флори. Детальне розмежу­вання повноважень також здійснюється додатковим за­коном.

Третя сфера — спільна компетенція союзу, штатів і федерального округу — містить: податкове, фінансове, пені­тенціарне право, освіту, культуру, соціальне забезпечення, захист юнацтва тощо (всього 16 пунктів). У цій сфері союз встановлює тільки загальні принципи, а детальне регулюван­ня здійснюється штатами та федеральним округом.

У питаннях про власність союзу, штатів, федерального округу, муніципій при розмежуванні їх компетенції Консти­туція виходить з ідеї їх співробітництва (однак це не сто­сується територій, оскільки власність територій — феде­ральна власність). Союз, штати, округ, муніципії мають свою власність. Конституція встановлює також, що штати, феде­ральний округ, муніципії беруть участь в експлуатації та от­риманні прибутку від федеральної власності, однак податкові частки штатів і муніципій невеликі.

Штати мають свої конституції, а система їх органів на­гадує федеральну систему. В штатах створюються органи за­конодавчої влади (однопалатні законодавчі збори), органи виконавчої влади (губернатор та віце-губернатор, які обира­ються терміном на п'ять років), органи судової влади (суди штатів). Суверенітету штати не мають і права виходу з фе­дерації вони теж не мають. Питання про створення нових штатів (а також територій), їх розподіл вирішується феде­ральним законом, їх кордони затверджуються сенатом, шта­ти мають право тільки висловлювати свою думку.

Положення федерального округу практично таке саме, як і положення штатів, проте округ очолює не губернатор, а обраний префект. Відповідно до Конституції федеральна те­риторія має власну адміністрацію, суди, які, однак, призна­чаються з центру. Якщо населення якоїсь території переви­щує 100 тисяч, воно обирає територіальні збори з консуль­тативною функцією при губернаторі.

§ б» Місцеве самоврядування і управління

Штати складаються з муніципій, яких у країні на­раховується близько 5 тисяч. Вони мають право самостійно-

 

 


488

Глава 25

го управління в усіх сферах, що стосуються їхніх інтересів. Наприклад, відповідно до ст. 144 Конституції штату Сан-Паулу 1989 року, муніципії мають "політичну, адміністра­тивну та фінансову автономію, а також мають право самоор­ганізації згідно із законом на основі принципів, встановлених федеральною та чинною Конституцією". Федеральна ж Кон­ституція встановлює для муніципіїв, як і для штатів, достат­ньо жорсткі вимоги по відношенню до принципів організації, управління, іноді дуже деталізовані. В конституціях зарубіж­них країн відносно місцевого самоврядування звичайно вста­новлюються лише загальні норми, без будь-яких подробиць. Проте Конституція Бразилії не копіює ці загальні тенденції.

Створення муніципій, входження одної до складу іншої, злиття чи відокремлення з інших регулюється законом шта­ту в рамках періоду, визначеного федеральним додатковим законом, і залежить від попереднього плебісциту, який про­водиться в даних муніципіях після розповсюдження матеріа­лів про муніципальну життєздатність, що друкуються відпо­відно до закону (ст. 18 параграф 4 Конституції в редакції Конституційної поправки № 15 1996 року).

Статус муніципії детально регулюється її органічним за­коном. Однак своє положення муніципії визначають самі. Го­ловне — цей статус не повинен вступати в протиріччя з федеральним законодавством.

До компетенції муніципії входять такі повноваження, як законодавча ініціатива з проблем, що являють собою заці­кавленість місцевої влади, доповнення законодавства феде­рального і штатів, якщо в цьому є необхідність, встановлен­ня і збір податків у межах своєї компетенції, створення, ор­ганізація і скасування округів згідно із законом штату.

Муніципія обирає законодавчий орган — муніципальну палату, що складається з радників. їх кількість залежить від чисельності населення муніципії і може коливатися від 9 в муніципіях, де кількість населення не перевищує одного мільйона, до 55, де кількість населення перевищує 5 мільйонів.

Центральною фігурою в муніципальному управлінні є префект — голова місцевої адміністрації. Префект, віце-пре-фект і муніципальні радники обираються терміном на чотири роки шляхом прямих виборів одночасно по всій країні.

На місцевому рівні, як і в центрі, діє така сама демокра-<чна норма про винагороду посадовим особам, оскільки ви-

 

Основи конституційного права Бразилії       £°f

нагорода префекта, віце-префекта та муніципальних радни­ків встановлюється муніципальною палатою протягом кож­ної легіслатури на наступну легіслатуру, а не на поточну. Винагорода радникам регулюється все тією ж Конституцій­ною поправкою №19 1998 року, а також Конституційною по­правкою № 25 2000 року. Муніципальні радники користу­ються недоторканністю і не несуть відповідальності за свої

думки й виступи.

Муніципальна палата сама організовує свою законодавчу та наглядову діяльність. Федеральна Конституція зобов'язує її співпрацювати з представницькими органами інших рівнів у муніципальному плануванні, а також передбачити у стату­сі муніципії діяльність інституту народної ініціативи повщ-ношенню до проектів закону, що становляють особливий ін­терес для муніципії, міста чи округу.