Розділ VII КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

1. Місце Верховної Ради України в системі органів державної влади

Верховна Рада України - парламент України; поняття, риси та види парламентів; функції Верховної Ради України як парла­менту України.

Доктрина поділу влади, яка базується на принципі відносної автономності й необхідного для забезпечення балансу інтересів різних соціальних прошарків суспільства паритету гілок влади, одночасно виходить із визнання певного пріоритету законодавчої гілки влади. Це обумовлюється тим, що інші гілки влади (вико­навча й судова) хоч і мають власну, чітко окреслену Конституцією сферу діяльності, але в підсумку провадять свою діяльність..на ос­нові виконання закону.

Законодавча влада в демократичній державі переважно здійс­нюється загальнодержавним представницьким органом, оскільки народна законотворчість - прийняття законів референдумом -явище, яке трапляється в законодавчій практиці надзвичайно рідко, а в Україні законодавчі референдуми взагалі ще не проводилися. Це положення має принципове вихідне значення в аналізі місця та ролі Верховної Ради України в системі органів державної влади. Так, згідно зі ст. 75 Конституції України Верховна Рада України -парламент є єдиним органом законодавчої влади в Україні. Новий конституційно-правовий статус Верховної Ради України суттєво відрізняється від установленого Конституцією України 1978 р. та Конституційним договором від 8 червня 1995 р. Ця відмінність полягає в тому, що:

 

 

Уперше від часів УНР (Конституція УНР від 29 квітня 1918 р.) представницький законодавчий орган України конституйовано як парламент. Застосування терміна «парламент» до Верховної Ради України свідчить про сприйняття ряду основних положень докт­рини парламентаризму, під чим розуміють систему правління, що характеризується чітким розмежуванням законодавчої та виконав­чої функцій за формального верховенства представницького зако­нодавчого органу - парламенту - стосовно до інших органів дер­жавної влади1. Звичайно, це не передбачає буквального відтворен­ня в сучасних реаліях України всієї системи парламентаризму в повному обсязі. Для визначення конституційно-правового статусу Верховної Ради України були враховані особливості, обумовлені існуванням квазіпрезидентської форми правління в Україні. Така форма правління, в основу якої покладено модель «жорсткого по­ділу влади», заперечує один із найважливіших принципів парла­ментаризму - верховенство парламенту над виконавчою владою (урядом). Так, згідно з ч. 1 ст. 87 Конституції України Верховна Рада України може прийняти резолюцію недовіри Кабінету Мініст­рів України, але кінцеве рішення щодо його відставки може прийма­тися лише Президентом України (п. 9 ст. 106, ч. 6 ст. 115 Консти­туції України).

Конституція України 1996 р. визначає статус Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади в Україні, тоді як попередня Конституція 1978 р. (ст. 93) і Конституційний договір (ч. 1 ст. 6) конституювали Верховну Раду України як єдиний орган законодавчої влади України. Це означає, що згідно з новою Конс­титуцією України ніякої іншої законодавчої влади і відповідно ор­ганів, котрі її здійснювали би, в Україні немає. Верховна Рада Автономної Республіки - орган законодавчої влади АРК згідно з Законом України «Про Автономну Республіку Крим» від 17 берез­ня 1995 р. (ст. 6) - втратила статус законодавчого органу і консти­туйована як представницький орган АРК. Відповідно, її позбавлено права приймати нормативно-правові акти у формі закону, а всю законодавчу діяльність в Україні зосереджено тільки у Верховній Раді України.

1 Див., наприклад: Конституционное (государственное) право: Справоч-ник / Под ред. В. И. Лафитского.- С. 106.

 

 

 

240

 

241

 

* * *

Парламент - родова назва вищого колегіального загальнона­ціонального представницького і законодавчого органу в демокра­тичних державах, який відображає суверенну волю народу і пра­цює на постійній основі (паралельна назва - легіслатура). Поперед­никами парламентів були державні установи представницького характеру Стародавніх Греції та Риму. Так, наприклад, перші ві­домості про участь представницьких органів в управлінні полісами Стародавньої Греції датуються близько 1300 р. до н. є., а в Афінах уже в 1045 р. до н. є. вищим органом влади стали Народні збори. У Стародавньому Римі влада перейшла до колегіального пред­ставницького органу після вбивства останнього царя Тарквінія Гордого.

Протягом VIII-XIV ст. у країнах Європи виникали станово-представницькі установи, які певною мірою обмежували владу монарха (наприклад, ісландський альтинг, іспанські кортеси, Ге­неральні штати у Франції, Рада королівства в Англії1). Класичним у цьому плані є приклад становлення та розвитку представницької установи в Англії, яка з 1258 р. має назву «парламент». Так, істо­рія парламенту Англії бере свій початок з 1215 p., коли було під­писано Велику хартію вільностей (Magna Carta), а вперше він був скликаний у 1264 р. Від кінця XIII ст. англійський парламент по­чав працювати на постійній основі - згідно з Вестмінстерським статутом 1330 р. він повинен був збиратися на сесії не рідше одного разу на рік.

Утім, історія сучасного парламенту як загальнонаціонального представницького і законодавчого органу почала лише після бур­жуазних революцій XVII-XVIII ст.

Сучасному парламенту, зокрема Верховній Раді України, при­таманні такі ознаки:

по-перше, це - загальнодержавний орган, наділений верховною законодавчою владою; його діяльність поширюється на всю тери­торію держави (суб'єкта федерації чи державно-територіальної автономії). Парламент - єдиний орган у державі, який правоспро-можний видавати акти вищої юридичної сили - закони;

по-друге, парламент діє в системі колективного прийняття рі-

1 Вважається, що англійський парламент існує з 1265 p., коли вперше бу­ли скликані збори, які обмежували владу короля і досить широко представ­ляли інтереси країни (поряд із баронами в ньому засідали по два лицарі від кожного графства і по два представника від кожного міста).

242

 

шень - це обов'язково колегіальний орган, що складається з пар­ламентаріїв (Верховна Рада України - з народних депутатів Украї­ни), чисельність яких має бути достатньою для забезпечення його представницького характеру;

по-третє, як представницька установа парламент провадить діяль­ність згідно з належними йому правами, а не на підставі яких-небудь розпоряджень, наданих йому ким-небудь іншим;

по-четверте, формується парламент (у повному складі або част­ково, наприклад, лише нижня палата) на виборних засадах - шля­хом вільних виборів, які проводяться на основі дотримання загаль­новизнаних демократичних принципів виборчого права, що забез­печує його легітимний характер;

по-п'яте, парламент - це орган загальної компетенції, до його відома віднесено широке коло питань, які потребують законодав­чого регулювання, він бере участь у реалізації практично всіх-функцій держави.

Конституційно-правовий статус парламенту значною мірою обумовлюється тим, яка модель організації влади і відповідно -форма правління реалізовані в тій чи іншій країні. Відповідно до цього можна виділити такі типи парламентів:

1.         Парламенти в країнах, де в основу організації державної

влади покладено модель «гнучкого» поділу влади (за класифіка­

цією Н. Полсбі - парламенти типу арени1). Парламент такого типу

відіграє вирішальну роль у формуванні уряду, який несе перед ним

політичну відповідальність, а в разі неспроможності сформувати

уряд його повноваження можуть бути достроково припинені. При

цьому діяльність парламентів типу арени значною мірою зводить­

ся до обговорення ідей та напрямків політики, що формується уря­

дом. Подібні парламенти функціонують у країнах з парламентсь­

кими формами правління (наприклад, Велика Британія,  Італія,

Молдова).

2.         Парламенти в країнах, де організація державної влади будує­

ться відповідно до моделі «жорсткого» поділу влади (за класифі­

кацією Н. Полсбі - перетворювальні (трансформувальні) законо­

давчі органи або парламенти типу конгресу2). Такі парламенти іс­

нують у країнах із президентською (дуалістичною) формою прав­

ління, яка характеризується відсутністю інститутів парламентської

1 Див.: Норман Орстін. Роль законодавчої влади в демократичному сус­пільстві.-Viena: USIS, 1995.-С. 5. Там само.

243

 

відповідальності виконавчої влади та розпуску парламенту. При цьому головним завданням подібних парламентів є законодавча діяльність, визначення основних напрямків політики держави, тобто безпосереднє перетворення ідей в закони - звідси й їхня назва: пере­творювальні, або трансформувальні парламенти. Виконавча влада за таких умов може ініціювати певний політичний курс, але всякий раз «він має апробуватися на міцність і розсудливість» у парламенті1.

3. Парламенти в країнах, де існує змішана форма правління, тобто в основу організації державної влади покладено елементи як моделі «гнучкого», так і моделі «жорсткого» поділу влади,- парла­менти змішаного типу2.

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України обу­мовлений визначеною Конституцією України змішаною (прези­дентсько-парламентською або квазіпрезидентською) формою пра­вління і характеризується такими суттєвими рисами:

підзвітністю і підконтрольністю уряду (Кабінету Міністрів України) парламенту;

наявністю у глави держави (Президента України) досить широких повноважень, пов'язаних з діяльністю парламенту (зако­нодавча ініціатива, право розпуску Верховної Ради України, право вето тощо).

Це дозволяє віднести Верховну Раду України до парламентів змішаного типу.

* * *

Функції Верховної Ради України пов'язані з особливостями її конституційно-правового статусу як парламенту змішаного типу. Відповідно можна виділити такі її основні функції: законодавчу, установчу та контрольну3.

Законодавча функція Верховної Ради України - це найважли­віший напрямок її діяльності. У системі поділу влади парламент має прерогативу в галузі правотворчості. Верховна Рада України в

Боботое С. В. Жигачев И. Ю. Введение в правовую систему США.-М.: НОРМА, 1997.-С. 50.

" Інколи також виділяють представницькі установи «радянського типу» та консультативні парламенти. Див., наприклад: Сравнительное конститу-ционное право.- С. 510.

3 Класичну класифікацію функцій парламенту запропонував англійський державознавець У. Берджгот. До них він відносив: законотворчість, форму­вання інших органів, політичне волевиявлення та контроль за урядом, пред­ставництво нації.

244

 

рамках своєї компетенції приймає закони з питань, що потребують законодавчого регулювання, не втручаючись при цьому у сферу компетенції інших органів, які здійснюють нормотворчу підзакон-ну діяльність (Президент України, Кабінет Міністрів України, мі­ністерства тощо). Здійснюючи законодавчу функцію, Верховна Рада України за допомогою закону (за умови відповідності його Конституції України) надає своєму рішенню вищої юридичної си­ли, пов'язуючи ним виконавчу і судову владу.

Установча функція Верховної Ради України пов'язана з її учас­тю у формуванні інших органів державної влади і місцевого само­врядування та визначенні правових основ їхньої діяльності. Зокрема, Верховна Рада України призначає вибори Президента України та місцеві вибори, дає згоду на призначення Президентом України Прем'єр-міністра України тощо.

Контрольна функція Верховної Ради України полягає у здійс­ненні парламентського контролю, передусім за діяльністю Кабіне­ту Міністрів України.

У сучасній літературі також звертається увага на освітню та ідеологічну функції парламенту1.

За характером функцій, здійснюваних парламентами, їх поді­ляють на активні, реактивні, маргінальні, мінімальні .

До активних відносять парламенти, які відіграють значну роль як у прийнятті законів, так і у формуванні уряду та контролі за йо­го діяльністю (наприклад, Конгрес США). На діяльність реактив­них парламентів значний вплив мають уряди, хоча парламент збе­рігає значні повноваження з контролю за виконавчою владою (наприклад, парламенти Великої Британії, Канади, Австралії). Маргінальними є парламенти, які фактично повністю контролю­ються виконавчою владою, через що їхній внесок у формування політики досить незначний (наприклад, Марокко, Йорданія). На­решті, мінімальні парламенти - це органи, які виконують лише декоративну функцію, утворюються з метою надання видимості легітимності існуючому режиму (наприклад, парламенти «радянсь­кого» типу).

Зрозуміло, що органи, віднесені до третьої й четвертої груп, лише умовно можуть називатися парламентами, оскільки порядок їх формування, характер компетенції та організаційні принципи і

Норман Орнстін. Роль законодавчої влади в демократичному суспіль­стві.- С. 2.

Див., наприклад: Сравнительное конституционное право.- С. 531.

245

 

форми роботи не мають нічого спільного з парламентаризмом,-це, скоріше, квазіпарламенти. За такою класифікацією Верховну Раду України на основі аналізу її конституційно-правового статусу можна віднести до активних парламентів. У цілому класифікацію парламентів за різними критеріями наведено в таблиці 4.

Таблиця 4 Класифікація парламентів

 

	Критерій класифікації	Види парламентів
1.	Форма правління	1)         парламенти типу арени; 2)         парламенти типу конгресу (перетворювальні, або трансформувальні, законодавчі органи); 3)         парламенти змішаного типу
2.	Характер функцій пар­ламенту та його взаємо­відносин    з    органами виконавчої влади	1)         активні парламенти; 2)         реактивні парламенти; 3)         маргінальні парламенти; 4)         мінімальні парламенти
3.	Структура парламенту	1)         монокамерні (однопалатні) парламенти; 2)         бікамерні (двопалатні) парламенти
4.	Спосіб конституційного закріплення компетенції парламенту	1)         парламенти з абсолютно необмеженою ком­ петенцією (суверенні парламенти); 2)         парламенти з відносно обмеженою компе­ тенцією; 3)         парламенти з абсолютно обмеженою компе­ тенцією

2. Чисельний склад і структура Верховної Ради України

Конституційний склад Верховної Ради  України;  структура Верховної Ради України.

Чисельний склад парламенту визначається з урахуванням різ-новекторних чинників.

Так, з одного боку, чисельність парламенту (його нижньої па­лати) має бути достатньою для забезпечення його представницького характеру, а   щоби парламент виступав реальним представником

246

 

народу {представницьким мандатарієм нації'), до його складу мають входити відносно численні об'єднання парламентарів (де­путатські групи та фракції), які відображали б інтереси значних прошарків суспільства. Крім того, чисельність парламенту має забезпечити можливість формування його робочих органів (комі­тетів і комісій), які здійснюють законопроектну і контрольну діяль­ність. З іншого боку, надмірна чисельність парламенту суттєво ускладнює організацію його роботи. Оптимальною, з огляду на ці обставини, вважається чисельність парламенту в 350-500 депу­татів.

Водночас на чисельність парламенту можуть впливати й такі чинники, як його структура, чисельність населення країни, форма державного устрою тощо. Для прикладу, чисельність парламентів європейських країн коливається від 60 (Люксембург) до більше як 600 (палата громад парламенту Великої Британії та бундестаг ФРН).

Згідно з ч. 1 ст. 76 Конституції України конституційний склад Верховної Ради України - 450 народних депутатів України.

* * *

За структурою парламенти поділяють на однопалатні (моно­камерні) та двопалатні (бікамерні). Переважна більшість парла­ментів великих і середніх демократичних країн мають бікамерну структуру (наприклад, Велика Британія, Іспанія, Італія, Німеччина, Польща, Франція). Вибір тієї чи іншої структури парламенту обумов­лений формою державного устрою (федерації найчастіше мають бікамерні парламенти: одна з палат представляє інтереси суб'єктів федерації), історичними традиціями, вимогами законодавчого про­цесу тощо. Проблема структури парламенту неоднозначно оціню­ється в науковій літературі. Чимало вчених схиляються до думки про доцільність бікамерної структури парламенту (звичайно, якщо мова не йде про парламенти невеликих за чисельністю населення країн). При цьому висловлюються такі аргументи на користь біка­мерної структури парламенту:

по-перше, бікамерні парламенти відповідають європейській традиції, згідно з якою необхідність подвійного представництва пов'язується з соціальною чи географічною різноманітністю;

по-друге, наявність двох палат є гарантією гласності та враху­вання позиції меншості;

1 ДюгиЛ. Конституционное право,- М., 1908.- С. 416.

247

 

по-третє, бікамерна структура сприяє підвищенню якості зако­нодавчої роботи, здійсненню парламентського контролю та вті­ленню державної політики в національному та місцевому вимірах1.

Що ж до недоліків бікамерної структури парламентів, то до них відносять ускладнення та уповільнення законодавчого процесу.

Бікамерні парламенти, своєю чергою, поділяють на егалітарні та нерівноправні. Егалітарними є парламенти, обидві палати яких мають однакові повноваження в законодавчій галузі, а уряд підзвіт­ний перед кожною з них (наприклад, парламенти Бельгії чи Італії). Більш поширеними є нерівноправні парламенти, палати яких не мають однакових повноважень, діяльність уряду визначається більшою мірою нижньою палатою, а верхня палата характеризу­ється менш представницьким характером, що обумовлено особли­востями порядку її формування (наприклад, парламенти Великої Британії, Іспанії, Франції).

Відповідно до положень ч. 1 ст. 76 Конституції України Вер­ховна Рада України має монокамерну структуру, тобто становить собою одну палату.

3. Статус народного депутата України

Принципи статусу народного депутата України; строк пов­новажень народного депутата України; права та обов'язки на­родного депутата України; гарантії діяльності народного депу­тата України.

Народний депутат України - обраний відповідно до Закону України «Про вибори народних депутатів України» представник Українського народу у Верховній Раді України та уповноважений ним протягом строку депутатських повноважень здійснювати пов­новаження, що дає можливість брати участь у законотворчій діяль­ності та здійсненні інших функцій Верховної Ради України.

Правовий статус народного депутата України встановлюється положеннями Конституції України (статті 78-81), Законом України «Про статус народного депутата України» в редакції Закону, від 22 березня   2001р.,   Регламентом   Верховної  Ради   України   від

Див., наприклад: Зіллер Жак. Політико-адміністративні системи країн ЄС. Порівняльний аналіз.- К.: Основи, 1996.- С. 76; Шаповал В. М. Вищі органи сучасної держави: Порівняльний аналіз.- К.: Програма Л, 1995.— С. 14.

248

 

27 липня 1994 р. та іншими актами. У них закріплюються принци­пи статусу народного депутата України, строк його повноважень, права та обов'язки, гарантії депутатської діяльності. Принципами статусу народного депутата України є:

вільний депутатський мандат;

здійснення повноважень народним депутатом на постійній основі;

несумісність депутатського мандата з іншими видами діяль­ності;

рівноправність депутатів;

депутатська недоторканність і депутатський індемнітет.

Принцип вільного депутатського мандата прямо не закріплю­ється в Конституції України, але він випливає із загального прин­ципу парламентаризму, який отримав визнання в ст. 75 Конститу­ції України. Крім того, Конституція України не передбачає таких складових ознаки імперативного мандата, як накази виборців та відкликання народного депутата України виборцями. Цей принцип має визначальне значення та обумовлює характер мандата народ­ного депутата України.

Конституції «радянського» періоду закріплювали імператив­ний характер депутатського мандата, що обґрунтовувався на ос­нові положень доктрини народного суверенітету, сформульованої Жан-Жаком Руссо у XVIII ст. Доктрина Ж.-Ж. Руссо базується на ідеї неподільності і непредставництва народного суверенітету: пред­ставляти можна не сам суверенітет, а лише владу. За Ж.-Ж. Руссо депутати не можуть бути представниками народу, вони є лише йо­го уповноваженими1. Звідси випливали такі необхідні елементи імперативного депутатського мандата, як пов'язаність депутата волею своїх виборців (накази виборців) і відкликання депутата ви­борцями. У практичному плані імперативний мандат не має ніяко­го сенсу, оскільки звернення депутата до своїх виборців із кожного питання, яке обговорюється парламентом, внаслідок лише суто технічних проблем, не кажучи про інші аспекти, може повністю дезорганізувати його роботу.

Конституції демократичних держав здебільшого закріплюють принцип вільного депутатського мандата, сформульований анг­лійським ученим і законодавцем Едмундом Бруком 1774 р.: «пар­ламент не є зібранням послів, котрі мають різні та ворожі інтереси, що їх кожен член парламенту повинен захищати, діючи як агент

1 Руссо Ж. Ж. Трактатм.- М: Наука, 1969.- С. 222.

249

 

і адвокат та борючися з іншими агентами і адвокатами; парламент є спеціальною асамблеєю однієї нації з одним інтересом, інтересом цілого,- в якому керівними принципами повинні бути не місцеві цілі, а користь для всіх, яка є результатом захисту інтересів усіх як одного цілого»1.

Сутність цього принципу полягає в тому, що парламентарій є представником усього народу (нації), ніхто не може відкликати його або давати обов'язкові накази. Беручи участь у здійсненні функцій парламенту, він пов'язаний нормами Конституції, відпо­відальністю перед Богом і своєю совістю, яка повинна підказувати йому, яке рішення приймати щодо тих чи інших проблем, які обго­ворюються в парламенті. До основних положень вільного депутат­ського мандата, зокрема, належать:

мандат є загальним (тобто хоча депутати і можуть обиратися по виборчих округах, вони представляють усю націю);

мандат- не імперативний, а факультативний (його здійс­нення вільне - від примусу, депутат не зобов'язаний робити щось конкретне, зокрема брати участь у парламентських засіданнях, не зобов'язаний враховувати думку своїх виборців);

мандат не підлягає відкликанню;

мандат за його здійснення не потребує схвалення дій манда­тарія (презумпція відповідності волі депутатів волі народу не під­лягає запереченню) .

З огляду на політичну структурованість Верховної Ради Украї­ни постає проблема відповідності принципу вільного мандата вимогам фракційної дисципліни. З одного боку, вільний мандат пе­редбачає відсутність будь-якого тиску на депутата, що може при­звести до його обмеженості у прийнятті рішень та парламентських діях, а з іншого - депутат, в інтересах досягнення спільної полі­тичної мети, повинен діяти згідно з рішенням, прийнятого більшіс­тю партійної фракції, до складу якої він входить. У літературі звертається увага на те, що фракційна дисципліна є наслідком політичної плюралістичної структури сучасного суспільства, де «здійснення індивідуальних і партикулярних інтересів можливе лише фокусуванням їх у спільній акції» . Тож вільний характер депутатського мандата не можна розглядати ідеалізовано: ніхто

1          Цит. за: Норман Орнстін. Роль законодавчої влади в демократичному

суспільстві.-С. 3.          „

2          Прело М. Конституционное право Франции- М: ИЛ, 1957.- С. 437-^139.

3          Государственное право Германии- Т. 1.- С. 164.

250

 

й ніколи не може бути абсолютно незалежним. Депутат, який по­рушує вимоги фракційної дисципліни, може притягатися до відпо­відальності, наприклад, бути виключеним із фракції, яка не має кон­ституційно-правового характеру, тобто вилучення (вихід за влас­ною ініціативою) народного депутата України з фракції чи партії не призводить до втрати ним депутатського мандата, незалежно від того, чи був він обраний від одномандатного виборчого округу, чи за партійним списком.

Крім того, Закон України «Про статус народного депутата Ук­раїни» встановлює такі правові основи взаємовідносин народних депутатів України з виборцями, що також свідчать лише про їхню відносну незалежність від виборців. Так згідно зі ст. 7 Закону на­родні депутати України, обрані в одномандатних виборчих окру­гах, зобов'язані підтримувати зв'язок із виборцями своїх округів. Народні депутати України, обрані в багатомандатному загально­державному виборчому окрузі, здійснюють зв'язок з виборцями, які мешкають на території України, в порядку персонального пред­ставництва, визначеному депутатськими фракціями (групами) Вер­ховної Ради України відповідно до закону.

Принципи здійснення повноважень народним депутатом Ук­раїни на постійній основі та несумісності депутатського мандата закріплені в ст. 78 Конституції України та в ст. З Закону України «Про статус народного депутата України». Так, народний депутат України здійснює свої повноваження на постійній основі, а прин­цип несумісності депутатського мандата означає, що народний де­путат України не має права:

бути членом Кабінету Міністрів України, керівником цент­рального органу виконавчої влади;

мати інший представницький мандат чи одночасно бути на державній службі;

обіймати посаду міського, сільського, селищного голови;

мати будь-яку, крім депутатської, оплачувану роботу, за ви­нятком викладацької, наукової та творчої діяльності, а також ме­дичної практики у вільний від виконання обов'язків народного де­путата час;

залучатись як експерт органами досудового слідства, проку­ратури, суду, а також провадити адвокатську діяльність;

входити до складу керівництва, правління чи ради підприєм­ства, установи, організації, що має на меті одержання прибутку.

Принцип депутатської рівноправності знаходить свій вияв у праві народних депутатів України обирати і бути обраними до

251

 

органів Верховної Ради та на парламентські посади, у праві зако­нодавчої ініціативи, брати участь у дебатах тощо.

Принцип депутатської недоторканності означає, що:

Народний депутат України не може бути без згоди Верхов­ної Ради України притягнутий до кримінальної відповідальності, затриманий чи заарештований.

Обшук, затримання народного депутата чи огляд особистих речей і багажу, транспорту, жилого чи службового приміщення народного депутата, а також порушення таємниці листування, те­лефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції та застосу­вання інших заходів, що відповідно до закону обмежують права і свободи народного депутата України, допускаються лише в разі, коли Верховною Радою України надано згоду на притягнення його до кримінальної відповідальності, якщо іншими способами одер­жати інформацію неможливо (ч. З ст. 80 Конституції України, ст. 27 Закону України «Про статус народного депутата України»).

Порядок одержання згоди Верховної Ради України на притяг­нення народного депутата України до відповідальності визнача­ється Регламентом Верховної Ради України та Законом України «Про статус народного депутата України». Так, подання про на­дання згоди на притягнення до відповідальності депутата вноситься до Верховної Ради України Генеральним прокурором України, про що негайно доводиться до відома депутата. Це подання вноситься до пред'явлення депутатові обвинувачення або видання санкції на арешт депутата і розглядається Верховною Радою України не піз­ніш як у місячний термін. Комітет, до компетенції якого входять питання депутатської етики, з додержанням звичайної процедури визначає законність і обгрунтованість подання. На засідання комі­тету запрошується депутат, щодо якого внесено подання. Відсут­ність запрошеного депутата на засіданні комітету без поважних причин не є перешкодою для прийняття рішення. Рішення про згоду на притягнення до відповідальності депутата приймається на засіданні Верховної Ради України поіменним голосуванням у ви­гляді постанови не менш як 2/3 голосів депутатів від їхньої фактич­ної кількості. Рішення Верховної Ради України з цього питання не переглядається.

Депутатський індемнітет розглядається у двох аспектах: по-перше, як невідповідальність народного депутата України- він не несе юридичної відповідальності за результати голосування або ви­словлювання в парламенті та його органах, за винятком відповідаль­ності за образу чи наклеп (ч. 2 ст. 80 Конституції України); по-друге,

 

як винагорода народного депутата України за його парламентську діяльність (згідно зі ст. 33 Закону України «Про статус народного депутата України» оплата праці народного депутата України прово­диться в розмірах, установлених Верховною Радою України).

* * *

Строк повноважень народного депутата України - чотири роки (ч. 1 ст. 76 Конституції України).

Повноваження народного депутата України починаються після складення ним присяги на вірність Україні перед Верховною Радою України від моменту скріплення присяги особистим підписом під її текстом. При цьому народний депутат України не може брати учас­ті в засіданнях Верховної Ради України та її органів, а також здійс­нювати інші депутатські повноваження до того часу, поки він не скріпить присягу особистим підписом під її текстом. Відмова склас­ти й підписати присягу має наслідком утрату депутатського мандата.

Припиняються повноваження народного депутата України од­ночасно з припиненням повноважень Верховної Ради України, тобто від моменту відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання.

Повноваження народного депутата України можуть бути при­пинені й достроково: за рішенням Верховної Ради України, Прези­дента України або за рішенням суду (схема 26).

Верховна Рада України приймає рішення про дострокове при­пинення повноважень народного депутата в разі:

складення повноважень за його особистою заявою;

набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;

визнання його судом недієздатним чи безвісно відсутнім;

припинення його громадянства або виїзду на постійне про­живання за межі України;

смерті.

Президент України може достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо протягом 30 днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися (ч. 2 ст. 90 Конс­титуції України), відповідно припиняються повноваження і народ­них депутатів.

На підставі рішення суду повноваження народного депутата України припиняються достроково у разі невиконання вимоги що­до несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності; повноваження народного депутата припиняються достроково на підставі закону за рішенням суду.

 

 

 

252

 

253

 

 

починаються

При цьому комітет, до компетенції якого входять питання депу­татської етики, розглядає відповідні матеріали і подає висновок Го­лові Верховної Ради України, який у десятиденний строк звертається до суду або повертає матеріали комітету з обгрунтуванням відмови у зверненні до суду. У разі повернення Головою Верховної Ради України матеріалів з обґрунтуванням відмови у зверненні до суду комітет розглядає їх і у випадку незгоди з ними вносить пропозицію про розгляд цього питання на засіданні Верховної Ради України.

одночасно з припи­ненням повноважень Верховної Ради Ук­раїни

від моменту складення депутатом присяги

за рішенням Верховної Ради України

припиняються

Дострокове

припинення

повноважень

народного

депутата України

складення повноважень за його особистою заявою;

набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;

визнання його судом недієздатним чи безвісно відсутнім;

припинення    його громадянства або виїзду на постійне проживання за межі України;

5)         смерті

bZ

у разі невиконання вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяль­ності повноваження народного депутата України

за рішенням суду

Відмова скласти присягу має наслідком утрату депутатського мандата

 

За рішенням Верховної Ради України Голова Верховної Ради Ук­раїни зобов'язаний звернутися до суду для вирішення питання про дострокове припинення повноважень такого народного депутата.

Повноваження народного депутата України закріплюються Конституцією та Законом України «Про статус народного депута­та України» відповідно до основних організаційних форм його ро­боти - робота у Верховній Раді України та її органах; робота у ви­борчому окрузі та за його межами (схема 27).

—  права  —

Працюючи        у

Верховній Раді України та її ор­ганах, народний депутат реалізує такі повнова­ження

Обирає і може бути обраним до органів Верховної Ради; пропонує питання для розгляду Верховною Радою або її органа­ми; здійснює право законодавчої ініціати­ви; вносить проекти постанов, інших актів; вносить до Верховної Ради та її органів пропозиції; звертається із запитами, бере участь у дебатах, вимагає відповіді на запит; виступає з обгрунтуванням своїх пропозицій тощо

обов 'яз-ки

Повинен бути присутнім і брати участь у засіданнях Верховної Ради та її органів, до складу яких його обрано, виконувати їхні доручення; додержуватися Регламенту Вер­ховної Ради України; брати участь у конт­ролі за виконанням законів та інших актів Верховної Ради, рішень її органів тощо

права

Працюючи у ви­борчому окрузі, народний депу­тат реалізує такі повноваження

Бере участь у розгляді в органах державної влади будь-яких питань, що зачіпають ін­тереси громадян та організацій; звертаєть­ся в державні органи та органи об'єднань громадян, підприємств, установ і органі­зацій з питань своєї депутатської діяльно­сті; відвідує органи та організації з питань своєї депутатської діяльності тощо

обоє 'яз-ки

Підтримує тісні зв'язки з виборцями; вивчає громадську думку, потреби й запити насе­лення; веде регулярне приймання виборців

 

 

 

Схема 26. Строк повноважень народного депутата України

 

Схема 27. Повноваження народного депутата України

 

 

 

254

 

255

 

Народні депутати України є членами колегіального органу -Верховної Ради України, і основною формою їхньої роботи є участь у засіданнях Верховної Ради України та її органів. Працюючи у Верховній Раді та її органах, народний депутат реалізує такі основ­ні права: ухвального голосу щодо всіх питань, що розглядаються на засіданнях Верховної Ради України та її органів, до складу яких його обрано; обирати і бути обраним до органів Верховної Ради України; пропонувати питання для розгляду Верховною Радою України або її органами; законодавчої ініціативи; вносити проек­ти постанов, інших актів; вносити до Верховної Ради України та її органів пропозиції; звертатись із запитами, брати участь у де­батах, вимагати відповіді на запит; виступати з обгрунтуванням своїх пропозицій; об'єднуватись у депутатські групи (фракції) тощо.

До основних обов'язків народного депутата у Верховній Раді України та її органах Закон відносять: бути присутнім та брати участь у засіданнях Верховної Ради України та її органів, до скла­ду яких його обрано, виконувати їхні доручення; додержуватися Регламенту Верховної Ради України; брати участь у контролі за виконанням законів та інших актів Верховної Ради України, рі­шень її органів; інформувати Верховну Раду України та її відпо­відні органи про виконання їхніх доручень.

Працюючи у Верховній Раді України та її органах, народний депутат зобов'язаний дотримуватися правил депутатської ети­ки. Регламент Верховної Ради України забороняє народним депу­татам України вживати образливі висловлювання та непристойні і лайливі слова, закликати до незаконних і насильницьких дій, виступати на засіданні без дозволу головуючого, заважати про­мовцям і слухачам діями, які перешкоджають викладенню або сприйманню виступу (вигуками, оплесками, вставанням тощо). У разі порушення цих правил до народного депутата України можуть бути застосовані такі стягнення: попередження, припи­нення виступу, позбавлення права виступу на засіданні, відсто­ронення від присутності на засіданні.

Закон України «Про статус народного депутата України» (ст. 8) передбачає, що у своїй діяльності народний депутат України повинен дотримуватися загальновизнаних норм моралі; завжди зберігати власну гідність, поважати честь і гідність інших народ­них депутатів України, службових та посадових осіб і громадян; утримуватись від дій, заяв і вчинків, що компрометують його са­мого, виборців, Верховну Раду України, державу. Неприпустимим

 

є використання народним депутатом свого депутатського мандата всупереч загальновизнаним нормам моралі, правам і свободам лю­дини і громадянина, законним інтересам суспільства і держави.

Працюючи у виборчому окрузі та за його межами, народний депутат України користується правом: брати участь у розгляді в органах державної влади будь-яких питань, що зачіпають ін­тереси громадян та організацій; звертатися в державні органи і органи об'єднань громадян, підприємств, установ і організацій з питань своєї депутатської діяльності; відвідувати будь-які дер­жавні органи та органи об 'єднань громадян, підприємства, уста­нови та організації з питань своєї депутатської діяльності; пере­віряти відомості про порушення закону, прав та інтересів громадян і організацій та вимагати від відповідних посадових осіб, органів та організацій припинення цих порушень тощо.

При цьому народний депутат України зобов'язаний: підтриму­вати тісні зв'язки з виборцями; вивчати громадську думку, потре­би і запити населення; вести регулярне приймання виборців.

* * *

Гарантіями діяльності народного депутата України є:

непорушність повноважень народного депутата України;

депутатська недоторканність;

забезпечення народному депутатові України умов для вико­нання депутатських повноважень;

звільнення народного депутата України від призову на вій­ськову службу або збори;

державне страхування народного депутата України;

забезпечення народному депутатові України умов для під­вищення професійного рівня;

фінансове, медичне і соціально-побутове забезпечення на­родного депутата України;

відшкодування витрат, пов'язаних із депутатською діяль­ністю;

забезпечення народного депутата України житловим примі­щенням тощо.

Важливою умовою ефективної реалізації повноважень народ­них депутатів України є також передбачена Законом України «Про статус народного депутата України», Кримінальним кодексом України, Кодексом України про адміністративні правопорушення відповідальність за невиконання законних вимог народного депу­тата України, за посягання на честь, гідність народного депутата

 

 

 

256

 

257

 

України та вплив на нього, членів його сім'ї та родичів, помічни-ків-консультантів народного депутата України, а також за пору­шення гарантій щодо забезпечення діяльності народного депутата України.

4. Компетенція Верховної Ради України

Поняття компетенції Верховної Ради України; законодавча компетенція Верховної Ради України; установча компетенція Верховної Ради України; контрольна компетенція Верховної Ради України; повноваження Верховної Ради України в галузі зов­нішньої політики, оборони та безпеки; інші повноваження Вер­ховної Ради України.

Компетенцію Верховної Ради України складають закріплені Конституцією України предмети відання та повноваження, необ­хідні для реалізації функцій Верховної Ради України.

Залежно від способу конституційного закріплення компетенції виділяють три види парламентів:

Парламенти з необмеженою компетенцією (суверенні пар­ламенти або парламенти з абсолютно невизначеною компетен­цією1), які існують' у країнах з парламентарними формами прав­ління, де в «чистому» виді реалізовано принцип парламентаризму, що передбачає верховенство парламенту. Конституції цих держав (наприклад, Конституція Японії 1946 р.) не містять переліку пов­новажень парламенту, з чого й випливає юридична необмеженість його компетенції за предметом, тобто вважається, що він може ви­давати закони з будь-якого питання.

Парламенти з відносно обмеженою компетенцією функціо­нують у федеративних, децентралізованих унітарних державах та в державах, де в основу організації державної влади покладено мо­дель «жорсткого» поділу влади. При цьому компетенція парламен­ту обмежується фундаментальними правами, питаннями, які згідно з конституцією віднесено до сфери компетенції виконавчої та су­дової гілок влади, до виключної компетенції суб'єктів федерації чи до сфери компетенції місцевого самоврядування.

Парламенти з абсолютно обмеженою компетенцією харак­терні для країн, де реалізовано французьку конституційну модель.

1 Конституционное право: Учебник / Отв. ред. А. Е. Козлов.- С. 311. 258

 

Конституції таких держав установлюють чіткий і вичерпний пере­лік питань, з яких парламент має право приймати закони.

У цій класифікації Верховна Рада України може бути віднесена (хоч і досить умовно) до парламентів з абсолютно обмеженою компетенцією. Такий висновок дозволяє зробити аналіз статей 85 та 92 Конституції України, які містять перелік питань, що нале­жать до повноважень Верховної Ради України та визначаються чи встановлюються виключно законами України.

*           * *

Конституційні повноваження Верховної Ради України можна систематизувати відповідно до її функцій за групами.

1,         Законодавчу компетенцію складають такі повноваження

Верховної Ради України:

а)         внесення змін до Конституції України, крім розділу І «За­

гальні засади», розділу III «Вибори. Референдум» і розділу XIII

«Внесення змін до Конституції України»;

б)         призначення всеукраїнського референдуму з питань про змі­

ну території України; прийняття законів; затвердження Державно­

го бюджету України та внесення до нього змін1;

в)         визначення засад внутрішньої та зовнішньої політики; затвер­

дження загальнодержавних програм економічного, науково-тех­

нічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони

довкілля;

г)          надання в установлений законом термін згоди на обов'яз­

ковість міжнародних договорів України та денонсації міжнарод­

них договорів України2.

*           # #

2.         Установчу компетенцію Верховної Ради України склада­

ють її повноваження з формування органів державної влади і дер­

жавних установ, призначення, затвердження чи обрання посадових

осіб тощо. До них, зокрема, можна віднести:

а) повноваження щодо призначання виборів органів публічної

У літературі затвердження Державного бюджету та звіту про його вико­нання іноді відносять до фінансової компетенції парламенту.

2 Відповідно до ч. 1 ст. 9 Конституції України чинні міжнародні догово­ри, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є части­ною національного законодавства України. Тому відповідні повноваження Верховної Ради щодо ратифікації та денонсації міжнародних договорів України доцільно відносити до її законодавчої компетенції.

259

 

влади (призначення виборів Президента України, позачергових виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, чергових і позачергових виборів до органів місцевого самоврядування);

б)         повноваження щодо надання згоди на призначення Прези­

дентом України передбачених Конституцією України посадових

осіб (Прем'єр-міністра України, Голови Антимонопольного комі­

тету України, Голови Фонду державного майна України, Голови

Державного комітету телебачення і радіомовлення України та Ге­

нерального прокурора України);

в)         повноваження щодо призначення на посаду та звільнення

з посади відповідних посадових осіб на власний розсуд (Голови

та інших членів Рахункової палати, половини складу Ради На­

ціонального банку України, половини складу Національної ради

України з питань телебачення і радіомовлення, Уповноваже­

ного з прав людини, третини складу Конституційного Суду Ук­

раїни);

г)          повноваження щодо призначення на посаду за поданням

Президента України (Голови національного банку України, членів

Центральної виборчої комісії України);

д)         повноваження з обрання посадових осіб (обрання суддів без­

строково).

# * *

3. Контрольну компетенцію складають повноваження Вер­ховної Ради України, що забезпечують реалізацію контрольної функції парламенту. Згідно з п. 33 ст. 85 Конституції України Верховна Рада України здійснює парламентський контроль у ме­жах, визначених Конституцією, об'єктом якого є Президент Ук­раїни, виконавча влада, представницький орган Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування тощо. Відповідно, можна виділити контрольні повноваження сто­совно до:

а) Президента України - заслуховування щорічних і позачерго­вих послань Президента України про внутрішнє і зовнішнє стано­вище України; усунення Президента України з поста в порядку особливої процедури (імпічменту1), встановленої ст. 111 Консти­туції України; прийняття рішення про направлення запиту до Президента України на вимогу народного депутата України, групи народних депутатів чи комітету Верховної Ради України, поперед-

1 Процедуру імпічменту запозичено з парламентської практики Англії. 260

 

ньо підтриманого не менш як однією третиною від конституційного складу Верховної Ради України;

б)         Кабінету Міністрів України - розгляд і прийняття рішення

щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України;

здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України

відповідно до Конституції України; розгляд за пропозицією не

менш як однієї третини народних депутатів України від конститу­

ційного складу Верховної Ради України питання про відповідаль­

ність Кабінету Міністрів України та прийняття резолюції недовіри

Кабінетові Міністрів України більшістю від конституційного

складу Верховної Ради України (наслідком прийняття такої резо­

люції є відставка Кабінету Міністрів України);

в)         Верховної Ради Автономної Республіки Крим - дострокове

припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки

Крим за наявності висновку Конституційного Суду України про

порушення нею Конституції України або законів України.

Парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина здійснює згідно зі ст. 101 Конституції України Уповноважений Верховної Ради України з прав людини.

У фінансовій сфері Верховна Рада України здійснює такі конт­рольні повноваження; контролює виконання Державного бюджету України, приймає рішення щодо звіту про його виконання; затвер­джує рішення про надання Україною позик і економічної допомо­ги іншим державам і міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від інших держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бю­джетом України; здійснює контроль за їх використанням. Відповід­но до ст. 98 Конституції України контроль за використанням кош­тів Державного бюджету України від імені Верховної Ради Украї­ни здійснює Рахункова палата.

До контрольних повноважень Верховної Ради можна також від­нести право народного депутата України звернутися на сесії Верхов­ної Ради України із запитом до органів Верховної Ради, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підпри­ємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності. Керівники ор­ганів державної влади та органів місцевого самоврядування, під­приємств, установ і організацій зобов'язані повідомити народного депутата України про результати розгляду його запиту.

261

 

* * *

 

5. Акти Верховної Ради України

 

 

 

4. Повноваження у сфері зовнішньої політики, оборони та

безпеки передбачають права Верховної Ради України: оголошу­вати за поданням Президента України стан війни і укладати мир; схвалювати рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України; затверджувати загальну структу­ру, чисельність, визначати функції Збройних Сил України, Служ­би безпеки України, інших, утворених відповідно до законів України, військових формувань, а також Міністерства внутрішніх справ України; ухвалювати рішення про надання військової допо­моги іншим державам, про направлення підрозділів Збройних Сил України до іншої держави чи про допуск підрозділів зброй­них сил інших держав на територію України; затверджувати про­тягом двох днів од моменту звернення Президента України указів про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях; про загальну або часткову мобілізацію; про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної еко­логічної ситуації.

* * *

Верховна Рада України здійснює також інші повноваження, що їх згідно з Конституцією України віднесено до її відання, зокрема: утворення і ліквідацію районів, встановлення і зміну меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменуван­ня і перейменування населених пунктів і районів; затвердження переліку об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації; визначення правових засад вилучення об'єктів права приватної власності; заснування державних нагород, установлення військових звань, дипломатичних рангів та інших спеціальних звань тощо.

До цієї групи можна також віднести і повноваження із самоор­ганізації роботи Верховної Ради України, а саме: обрання Голови Верховної Ради України, першого заступника і заступника Голови Верховної Ради України та відкликання їх; затвердження переліку комітетів Верховної Ради України та обрання голів цих комітетів; створення тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій; призначення на посаду та звільнення з посади керівника апарату Верховної Ради України; затвердження кошторису Верховної Ради України та структури її апарату.

 

Закони; постанови; заяви та звернення; декларації.

Стаття 91 Конституції України передбачає, що Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти.

Закон - це, зазвичай, нормативно-правовий акт1, що приймає­ться органом законодавчої влади (Верховною Радою України) чи безпосередньо народом України (на всеукраїнському референдумі) з дотриманням вимог законодавчої процедури, який має вищу (стосовно до всіх інших нормативно-правових актів) юридичну силу та регулює найважливіші суспільні відносини переважно за­гального характеру.

В юридичній літературі2 виділяють такі формальні ознаки за­кону:

рівень прийняття (загальнодержавний);

орган прийняття (приймається Верховною Радою України або народом України на референдумі);

особливий порядок прийняття (прийняття закону включає обов'язкові стадії законодавчого процесу, передбачені Конститу­цією Верховної Ради України та Регламентом Верховної Ради України);

4)         непідконтрольність із боку будь-якого органу державної

влади (закони можуть бути змінені або скасовані лише Верховною

Радою України. Конституційний Суд України може визнати закон

неконституційним повністю або в окремій частині, внаслідок чого

він або його окремі положення, що визнані неконституційними,

втрачають чинність, але це не означає скасування або зміни самого

закону).

Закон має певну структуру, основними елементами якої є: ре­квізити закону (його назва; найменування органу, який прийняв закон; дата прийняття; підпис особи, уповноваженої підписувати закони); преамбула; статті й рубрики (глави, розділи тощо) за­кону.

В юридичній літературі використовуються також і різні способи класифікації законів (див. таблицю 5).

У парламентській практиці трапляються й ненормативні закони. Див., наприклад: Хропанюк В. Н. Теория государства и права.- М., 1998,-С. 243.

 

 

 

262

 

263

 

Таблиця 5 Класифікація законів

 

№ п/п	Критерій класифікації	Види законів
1.	Характер норм, що мі­стяться в за­конах, і про­цедура        їх прийняття	1)         Основний закон (конституція) - має найвищу юри­ дичну силу; 2)         конституційні закони (акти конституційного змісту, які формально не входять до структури єдиної консти­ туції) - в деяких, країнах мають проміжну (між конс­ титуцією та звичайними законами) юридичну силу; 3)         органічні1 (додаткові) закони (закони, що приймаю­ ться на виконання бланкетних норм Основного закону і визначають статус органів державної влади, процеду­ ру народного голосування) - в деяких країнах мають підвищену юридичну силу; 4)         звичайні закони (акти чинного законодавства) - за­ кони, які видаються в порядку звичайної процедури
2.	Суб'єкт  при­йняття	1)         референдарні закони2 (закони, прийняті референду­ мом); 2)         закони, прийняті парламентом
3.	ФОРМА ЗАКОНУ	1)         кодекси (закони, які містять упорядковану систему норм, що регулюють певну, стійку систему суспільних відносин); 2)         інші закони3
4.	Галузева ознака	1)         галузеві закони (містять норми однієї галузі права); 2)         комплексні закони (містять норми кількох галузей права)
5.	Механізм правового регулювання	1)         закони прямої дії (закони, в текстах яких міститься посилання на механізм власної реалізації); 2)         закони непрямої дії (закони, які для власної реаліза­ ції потребують прийняття додаткових актів);
6.	Предмет пра­вового   регу­лювання	1)         публічні закони (закони, які доповнюють або змі­ нюють національне законодавство); 2)         приватні закони1 (закони, які визначають правовий статус окремих осіб або організацій); 3)         гібридні закони (публічні закони, які певним чином зачіпають приватні інтереси)

1          Назва «органічні закони» пов'язана з тим, що подібні акти, прийняття

яких прямо вимагає Основний закон, мають органічну єдність з Основним

законом, стають його зовнішнім «органом» або становлять продовження

його «організму».

2          Термін використано М. О. Кругловим у праці: Конституционньїй совет

Франции.-М., 1993.

3          Із законодавчої практики інших країн відомі, наприклад, такі форми за­

кону: основи законодавства, модельні (хребетні) закони тощо.

264

 

*           * *

Постанова - ненормативний акт, за допомогою якого Верхов­на Рада України оформлює свої дії щодо самоорганізації (обрання керівних посадових осіб Верховної Ради, утворення комітетів та обрання їхніх голів), обрання, призначення, затвердження відповід­них посадових осіб тощо.

*           * *

Із практики Верховної Ради України відомі також такі акти, як заяви, звернення та декларації.

Заяви та звернення - акти ненормативного характеру, які містять заклики до парламентів, інших вищих органів інших країн здійснити певні дії (або утриматися від здійснення певних дій) з метою підтримання миру, подальшого розвитку дво- та багатосто­ронніх відносин, усунення джерел ускладнення міжнародного ста­новища в цілому чи двосторонніх відносин. Наприклад, у прийня­тій 14 жовтня 2003 р. Заяві Верховної Ради України «З приводу подій у Керченській протоці» дається оцінка ситуації, що склалася через будівництво російською стороною гідротехнічної споруди в напрямку українського острова Тузла, розпочатого без поперед­нього повідомлення та узгодження з відповідними державними органами України.

У цій Заяві Верховної Ради України були також сформульовані пропозиції до Федеральних Зборів Російської Федерації втрутити­ся в ситуацію з метою негайного припинення будь-яких односто­ронніх дій, які суперечать принципам добросусідства і духу стра­тегічного партнерства між Україною та Росією і можуть бути спрямовані на порушення державного суверенітету України, її те­риторіальної недоторканності.

Заклик об'єднати зусилля в реалізації Плану дій та Иоганнес-бурзької декларації зі сталого розвитку, узгоджуючи її взаємо­пов'язані завдання - економічний та соціальний розвиток і захист довкілля - на локальному, національному, регіональному і гло­бальному рівнях із наданням пріоритету боротьбі з бідністю міс­титься, наприклад, у Зверненні Верховної Ради України до парла­ментів, урядів та громадськості держав Європи, схваленому поста­новою Верховної Ради України 22 травня 2003 р.

Із практики Верховної Ради України відомі також і звернення, що мають не міжнародний, а внутрішній характер, наприклад,

1 Є характерними для країн англосаксонської системи права

265

 

Звернення до Українського народу учасників спеціального засі­дання Верховної Ради України 14 травня 2003 р. щодо вшанування пам'яті жертв голодомору 1932-1933 років.

* * *

Декларація - акт, який у загальній, принциповій формі пере­дає основні властивості конституційно-правового регулювання, виражає наміри та зобов'язання учасників правових відносин. Де­кларації, прийняті Верховною Радою (зокрема Декларація про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р., Декларація прав національностей України від 1 листопада 1991 p.), мають нормативний характер, але безпосереднє їх застосування, через загальний характер норм декларацій, ускладнено. Декларативні положення реалізуються, здебільшого, за допомогою конкретні­ших приписів.

6. Організація Верховної Ради України

Керівні посадові особи Верховної Ради України; органи Верхов­ної Ради України; депутатські групи і фракції у Верховній Раді України.

Питання організації Верховної Ради України регламентуються Конституцією України, Регламентом Верховної Ради України, прийнятим 27 липня 1994 p., Законом України «Про комітети Вер­ховної Ради України» від 4 квітня 1995 р.

Основними елементами організації Верховної Ради України є:

керівні посадові особи Верховної Ради України;

органи Верховної Ради України;

депутатські групи та фракції у Верховній Раді України;

Апарат Верховної Ради України.

Керівні посадові особи Верховної Ради. Очолює Верховну Раду України Голова Верховної Ради України, який обирається Верховною Радою України зі свого складу та відкликається нею . Порядок обрання Голови Верховної Ради України детально рег­ламентується Регламентом Верховної Ради.

Так, кандидатури на посаду Голови Верховної Ради України

В англосаксонських країнах голову парламенту традиційно називають спікером.

266

 

висуваються на альтернативній основі на засіданні Верховної Ради України депутатами та їхніми групами (фракціями). Кожний депутат має право висунути для обрання свою кандидатуру. Обговорення кандидатур на посаду Голови Верховної Ради України здійснюєть­ся на засіданні Верховної Ради України. При цьому на кожну кан­дидатуру відводиться дві години сесійного часу, зокрема для до­повіді кандидата - 30 хвилин. Вибори Голови Верховної Ради України здійснюються таємним голосуванням шляхом подачі бю­летенів. Про обрання Голови Верховної Ради України Верховна Рада приймає відповідну постанову.

У будь-який час Голова Верховної Ради України може бути відкликаний Верховною Радою на його прохання, а також з огля­ду на незадовільну його роботу на цій посаді або через інші об­ставини, що унеможливлюють виконання ним своїх обов'язків. Дострокове припинення депутатських повноважень особою, яка обрана Головою Верховної Ради України, одночасно припиняє і його повноваження як Голови Верховної Ради України.

Пропозиції про відкликання Голови Верховної Ради України можуть вноситися: Головою Верховної Ради України за його пи­сьмовою заявою або не менш як 1/3 народних депутатів від їхньої фактичної кількості за їхніми підписами. Постанова Верховної Ради України про відкликання Голови Верховної Ради України приймається:

відкритим (але не поіменним) голосуванням, якщо відкли­кання Голови Верховної Ради України здійснюється з огляду на подання особистої заяви;

поданням бюлетенів для таємного голосування, коли пи­тання про відкликання розглядається не за його власною ініціа­тивою.

Голова Верховної Ради України відповідно до ст. 88 Конститу­ції України та Регламенту Верховної Ради України:

Веде засідання Верховної Ради України.

Організовує підготування питань до розгляду на засіданнях Верховної Ради України.

Підписує акти, прийняті Верховною Радою України.

Представляє Верховну Раду України в зносинах з іншими органами державної влади України та органами влади інших дер­жав.

Організовує роботу апарату Верховної Ради України.

Вживає заходів до охорони та захисту честі й гідності Верхов­ної Ради України, її органів і депутатів.

267

 

Видає розпорядження.про опублікування актів Верховної Ра­ди України, що не потребують підписання Президентом України.

Забезпечує внутрішню і зовнішню безпеку Верховної Ради України.

Розпоряджається використанням приміщень, споруд, облад­нання, а також територій, що перебувають у віданні Верховної Ра­ди України.

Затверджує положення про документооборот у Верховній Раді України.

Забезпечує розроблення проекту кошторису витрат Верхов­ної Ради України.

Розпоряджається коштами, виділеними Верховній Раді України згідно з затвердженим бюджетом і кошторисом витрат Верховної Ради України тощо.

Розпорядження Голови Верховної Ради України можуть бути змінені, доповнені, скасовані рішенням Верховної Ради України, прийнятим більшістю голосів депутатів від їхньої фактичної кількості.

Перший заступник Голови Верховної Ради України і заступник Голови Верховної Ради України обираються на строк повноважень Верховної Ради України із загалу народних депутатів України, кандидатури яких представляє Верховній Раді України Голова Верховної Ради України. Вибори проводяться таємним голосуван­ням шляхом подачі бюлетенів. Перший заступник Голови Верхов­ної Ради України і заступник Голови Верховної Ради України за дорученням Голови Верховної Ради України виконують окремі його функції, беруть участь у розробленні проекту кошторису ви­трат Верховної Ради України, звіту про витрати з кошторису Вер­ховної Ради України, контролюють виконання головами відповід­них комітетів Верховної Ради України їхніх посадових обов'язків, не рідше одного разу на рік подають звіт Верховній Раді України про свою діяльність і організацію діяльності Верховної Ради України та її органів з питань, віднесених до їхнього відання.

Регламент Верховної Ради України передбачає, що перший за­ступник Голови Верховної Ради України веде організаційну та іншу роботу з питань взаємодії Верховної Ради України з органами вико­навчої влади, органами місцевого самоврядування, а також із пи­тань підготування і розгляду у Верховній Раді України законо­проекту про Державний бюджет України та звіту про його виконан­ня. Заступник Голови Верховної Ради України веде організаційну та іншу роботу з питань взаємодії Верховної Ради України з органами судової влади, а також із питань здійснення Верховною Радою

 

України та її органами законопроектної діяльності, законодавчої процедури і контрольних повноважень (за винятком питань, відне­сених до відома першого заступника Голови Верховної Ради Украї­ни). Заступники Голови Верховної Ради України видають розпоря­дження, які можуть бути змінені, доповнені, скасовані Головою Верховної Ради України, а також рішенням Верховної Ради Украї­ни, прийнятим більшістю голосів депутатів від їхньої фактичної кількості.

Верховна Рада України четвертого скликання обрання Голови Верховної Ради України, Першого заступника та заступника Голо­ви Верховної Ради України здійснила згідно зі спеціальною про­цедурою, що передбачала одночасне («пакетне») голосування за кандидатури на посади Голови Верховної Ради України, Першого заступника та заступника Голови Верховної Ради України (поста­нова Верховної Ради України «Про процедуру розгляду питання про обрання Голови Верховної Ради України, Першого заступника та заступника Голови Верховної Ради України четвертого скли­кання» від 15 травня 2002 p.).

* * *

Органи Верховної Ради України. Органами Верховної Ради України є:

1. Комітети Верховної Ради. Комітети - постійно діючі орга­ни, які створюються на строк повноважень Верховної Ради Украї­ни на основі пропорційного представництва депутатських груп та фракцій. Згідно зі ст. 89 Конституції України Верховна Рада України затверджує перелік комітетів, обирає голів цих комітетів. Функції парламентських комітетів визначено в Законі України «Про комітети Верховної Ради України» від 4 квітня 1995 р. (ст. 5). їхні функції:

1) законопроектна робота, зокрема організація розроблення за дорученням Верховної Ради України чи з власної ініціативи проек­тів законів та інших актів, що розглядаються Верховною Радою України, попередній розгляд і підготування висновків і пропозицій щодо законопроектів, внесених іншими суб'єктами законодавчої ініціативи, доопрацювання та редагування за дорученням Верхов­ної Ради України чи з власної ініціативи окремих законопроектів за наслідками розгляду їх у першому та наступних читаннях, ви­значення завдань щодо розроблення законопроектів чи їхніх струк­турних частин, узагальнення зауважень і пропозицій, що надійшли внаслідок їх всенародного обговорення;

 

 

 

268

 

269

 

збір, вивчення, дослідження інформації з питань, що нале­жать до компетенції комітетів, організація слухань із цих питань, зокрема на засіданнях Верховної Ради України;

здійснення контролю за дотриманням та реалізацією Конс­титуції та законів України, інших нормативних актів Верховної Ради країни, за відповідністю підзаконних актів Конституції, зако­нам України, а також вивчення ефективності їх застосування;

вивчення доцільності та ефективності дій Уряду України, інших органів державної виконавчої влади, їхніх посадових осіб у питаннях, віднесених до компетенції комітетів, підготування й подання відповідних висновків на розгляд Верховної Ради України;

участь у складанні, прийнятті, контролі за виконанням дер­жавного бюджету в частині, що віднесена до компетенції коміте­тів, з метою забезпечення доцільності, економності та ефективнос­ті використання державних коштів;

попередній розгляд і підготування висновків і пропозицій щодо ратифікації чи денонсації міжнародних договорів і угод, проектів перспективних програм економічного і соціально-куль­турного розвитку України, звітів про їх виконання та інших пи­тань, що розглядаються Верховною Радою України;

попереднє обговорення кандидатур посадових осіб, які від­повідно до Конституції та законів України обираються, признача­ються або затверджуються Верховною Радою України, заслухову­вання та підготування для розгляду Верховною Радою України відповідних висновків щодо цих кандидатур;

обговорення кандидатур посадових осіб, призначення яких відповідно до законодавства погоджується з комітетами, підготу­вання відповідних висновків щодо цих осіб.

2.         Тимчасові спеціальні комісії створюються Верховною Радою

для підготування і попереднього розгляду відповідних питань, на­

приклад, для доопрацювання проектів законів та інших актів Вер­

ховної Ради, для вивчення чи дослідження питань, віднесених до її

компетенції.

Тимчасова спеціальна комісія згідно з Регламентом Верховної Ради обирається із загалу народних депутатів України, які дали на це згоду. Мінімальний кількісний склад комісії повинен забезпе­чувати представництво не менш як по одному депутату від кожної зареєстрованої депутатської групи або фракції. Голова комітету Верховної Ради не може бути обраний головою тимчасової спеці­альної комісії.

3.         Тимчасові слідчі комісії створюються  Верховною  Радою

 

України для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, за умови, якщо за це проголосувала не менш як одна третина від конституційного складу Верховної Ради. Ви­сновки і пропозиції таких спеціальних слідчих комісій згідно з Конституцією України (ч. 5 ст. 89) не є вирішальними для слідства і суду.

Верховна Рада України четвертого скликання 15 травня 2002 р. утворила 24 комітети:

з питань аграрної політики та земельних відносин;

з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією;

з питань будівництва, транспорту і зв'язку;

з питань бюджету;

з питань державного будівництва та місцевого самовряду­вання;

з питань екологічної політики, природокористування та лікві­дації наслідків Чорнобильської катастрофи;

з питань економічної політики, управління народним господар­ством, власності та інвестицій;

з питань європейської інтеграції;

з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності;

з питань культури і духовності;

з питань молодіжної політики, фізичної культури, спорту і ту­ризму;

з питань науки і освіти;

з питань національної безпеки і оборони;

з питань охорони здоров'я, материнства та дитинства;

з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки;

з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональ­них відносин;

з питань правової політики;

з питань промислової політики і підприємництва;

з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України;

з питань свободи слова та інформації;

з питань соціальної політики та праці;

з питань фінансів і банківської діяльності;

у закордонних справах;

у справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів.

Крім того, утворено спеціальну контрольну комісію з питань приватизації.

 

 

 

270

 

271

 

* * *

Групи (фракції) народних депутатів. Важливим елементом організації Верховної Ради України є депутатські групи, які фор­муються як на партійній, так і на позапартійній основі. Депутатсь­кі групи, сформовані на основі партійної належності депутатів, називаються депутатськими фракціями. До складу депутатської фракції можуть входити й позапартійні депутати, які підтримують програмні документи відповідної партії. Депутатські групи, сфор­мовані на позапартійній основі, об'єднують депутатів, які поділя­ють однакові або схожі погляди з питань державного і соціально-економічного розвитку.

У формуванні депутатських груп (фракцій) мають бути дотри­мані певні умови, а саме:

-Чисельність групи або фракції не може бути меншою від 14 народних депутатів1.

Депутатські групи не можуть формуватися для захисту при­ватних, комерційних, місцевих, професійних чи релігійних ін­тересів.

Депутат не може входити до складу більш як однієї зареєст­рованої депутатської групи (фракції). Голова Верховної Ради України і його заступники не входять до складу жодної депутатсь­кої групи (фракції).

Повна та скорочена назва депутатської фракції повинна збі­гатися з назвою відповідної партії. У разі, коли депутатська фрак-

Що стосується депутатських фракцій, то вони згідно з постановою Верховної Ради України «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України» від 13 травня 1998 р. утворюються виключно депутатами на основі політичних партій та блоків політичних партій, що подолали чотиривід­сотковий бар 'єр на виборах до Верховної Ради, за умови, що до складу кож­ної з фракцій входить не менш як 14 народних депутатів України. Консти­туційний Суд України своїм рішенням у справі за конституційним поданням народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конс-титуційності) постанови Верховної Ради України «Про внесення змін до Ре­гламенту Верховної Ради України» (справа про утворення фракцій у Верхов­ній Раді України) визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення постанови Верховної Ради України «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України» від 13 травня 1998 p., за яким фракції у Верховній Раді утворюються народними депутатами України лише «на основі політичних партій, що подолали чотиривідсотковий бар'єр на виборах до Верховної Ради України 29 березня 1998 p.». Відповідно до цього рішення Конституційного Суду України вимоги щодо чисельного складу депутатських фракцій поширюються і на депутатські групи.

 

ція об'єднує депутатів з кількох партій, її назва повинна містити назви цих партій.

Депутатські групи (фракції) реєструються в Апараті Верховної Ради України. Умовою реєстрації є надходження до Апарату Вер­ховної Ради України підписаного персонально депутатами пи­сьмового повідомлення про сформування депутатської групи (фрак­ції) із зазначенням її назви, мети чи завдань, персонального складу та партійної належності членів групи (фракції), а також депутатів, які уповноважені представляти групу (фракцію). Зареєстровані де­путатські групи (фракції) користуються правами:

на пропорційне (виходячи з кількості їхніх членів) представ­ництво в усіх органах Верховної Ради України та офіційних пар­ламентських делегаціях;

на виступ свого представника з усіх питань порядку денного на засіданнях Верховної Ради України;

депутатська група (фракція), з ініціативи якої розглядається питання, має право на виступ свого представника після припинен­ня обговорення на засіданнях Верховної Ради та її органів.

Голова Верховної Ради України забезпечує зареєстровані депу­татські групи (фракції) приміщенням, необхідним обладнанням тощо, а також закріплює за ними адміністративно-технічний пер­сонал, який користується їхньою довірою, для подання допомоги у здійсненні депутатськими групами (фракціями) передбачених за­конами і Регламентом Верховної Ради України повноважень.

За станом на 9 липня 2004 р. у Верховній Раді України було утворено 10 депутатських фракцій та 3 депутатських групи, зокрема:

1.         Депутатські фракції:

«Наша Україна» (110 депутатів);

«Регіони України» (63 депутата);

Комуністичної партії України (59 депутатів);

СДПУ (о) (37 депутатів);

Політичної партії «Трудова Україна» (29 депутатів);

СПУ (20 депутатів);

Блоку Юлії Тимошенко (19 депутатів);

НДП та ПППУ (17 депутатів);

Аграрної партії України (16 депутатів);

Позафракційні (23 депутати).

2.         Депутатські групи:

-           «Демократичні ініціативи Народовладдя» (28 депутатів);

«Центр» (19 депутатів);

«Союз» (17 депутатів).

 

 

 

272

 

273

 

7. Порядок роботи Верховної Ради України

Сесія Верховної Ради України; порядок ведення пленарних засі­дань Верховної Ради України; обговорення питань порядку денно­го на засіданні Верховної Ради України; порядок прийняття рі­шень Верховної Ради України.

Порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Кон­ституцією України та Законом про регламент Верховної Ради України1.

Згідно з ч. 1 статті 82 Конституції України Верховна Рада України працює сесійно.

Сесія Верховної Ради України - термін, протягом якого Вер­ховна Рада проводить пленарні засідання та приймає рішення з питань, віднесених до її відання Конституцією України. В перерві між пленарними засіданнями проводяться засідання комітетів та інших органів Верховної Ради.

Сесії Верховної Ради поділяються на чергові та позачергові.

Чергові сесії Верховної Ради України починаються (без скликан­ня) першого вівторка лютого і першого вівторка вересня кожного року (ч. 1 ст. 83 Конституції України).

Позачергові сесії Верховної Ради України із зазначенням по­рядку денного скликаються Головою Верховної Ради України на вимогу не менш як третини народних депутатів України від конс­титуційного складу Верховної Ради України або на вимогу Прези­дента України. При цьому,вмотивовані пропозиції про скликання позачергової сесії Верховної Ради України, підписані ініціаторами, направляються Голові Верховної Ради України із зазначенням пи­тань і, за звичайних обставин, з проектами документів, розгляд яких пропонується.

Позачергова сесія Верховної Ради України за звичайних обста­вин скликається не пізніш як у десятиденний термін після надхо­дження пропозиції про її скликання. Розпорядження Голови Вер­ховної Ради України про скликання позачергової сесії Верховної Ради України, згідно з Регламентом Верховної Ради України, пуб­лікується не пізніш як за три дні до її відкриття із зазначенням пи­тань, що їх пропонується винести на розгляд позачергової сесії. У разі введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні

' Зараз діє Регламент Верховної Ради України, прийнятий 27 липня 1994 р.

 

Верховна Рада України збирається у дводенний строк без скли­кання. У цьому разі Голова чи Апарат Верховної Ради України терміново повідомляють народних депутатів України про місце засідань Верховної Ради України, якщо вони відбуватимуться не в будинку Верховної Ради України, а в іншому приміщенні.

Окремо Конституція України та Регламент Верховної Ради Ук­раїни регулюють процедуру першої сесії новообраної Верховної Ради.

Так, Верховна Рада України збирається (без скликання) на першу сесію не пізніше ніж на 30-й день після офіційного оголо­шення результатів виборів. При цьому Верховна Рада України згід­но з ч. З ст. 82 Конституції України є повноважною за умови об­рання не менш як двох третин від її конституційного складу.

Перше після виборів пленарне засідання Верховної Ради від­криває найстарший за віком народний депутат України і веде його до обрання Президії сесії. Президія сесії визначає головуючого на кожне засідання Верховної Ради України, організовує роботу Вер­ховної Ради України і підписує прийняті нею акти до обрання Го­лови Верховної Ради України та його заступників. Далі засідання Верховної Ради України веде Голова Верховної Ради України або його заступники.

У сесійний період щотижнева робота Верховної Ради України та її комітетів починається у вівторок о 10-й годині та закінчується у п'ятницю о 14-й годині.

Понеділок кожного тижня відводиться для самостійної роботи депутатів, пов'язаної зі здійсненням депутатських повноважень, для їхньої роботи в депутатських фракціях або у виборчих округах.

Згідно з Регламентом Верховна Рада України не може приймати рішення щодо використання робочого часу депутатів у понеділок для інших цілей, окрім випадків, коли депутати залучаються до роботи під час надзвичайного чи воєнного стану або для виконан­ня доручень за рішеннями Верховної Ради України.

Робочий день Верховної Ради України та її комітетів починаєть­ся о 10-й годині і триває до 18-ї години з перервою з 12-ї години до 12-ї години 30 хвилин і з обідньою перервою з 14-ї до 16-ї години.

Верховна Рада України, якщо вона не приймає ad hoc іншого рішення, проводить протягом дня два засідання: ранкове- з 10-ї до 14-ї години і вечірнє- з 16-ї до 18-ї години. Засідання Верхов­ної Ради України або її робочого органу може бути продовжено головуючим на засіданні понад визначений робочий час не більше ніж на 15 хвилин. Інші одноразові зміни часу роботи можуть здійс­нюватися, якщо за це без обговорення проголосувала більшість

 

 

 

274

 

275

 

депутатів від їхньої фактичної кількості. За звичайних обставин рішення про продовження пленарного засідання після 18-ї години ухвалюється Верховною Радою України не пізніше, як на ранко­вому засіданні того ж дня.

Порядок денний чергової сесії Верховної Ради України має два розділи: перший - питання, які повністю підготовлені для внесен­ня до розкладу пленарних засідань Верховної Ради України; дру­гий - питання, підготування і доопрацювання яких Верховна Рада України доручає здійснити комітетам Верховної Ради України та відповідним органам.

Пропозиції до проекту порядку денного сесії вносяться особа­ми та органами, які згідно з Конституцією України мають право законодавчої ініціативи, не пізніш як за місяць до відкриття черго­вої сесії. Пропозиції до порядку денного сесії, внесені пізніше, як за місяць до відкриття чергової сесії або під час чергової сесії, виносяться на розгляд Верховної Ради України для включення до порядку денного сесії після їх попереднього розгляду.

Розклад засідань Верховної Ради України повинен містити ін­формацію про день і час проведення пленарних засідань не менш як на двотижневий термін. Він приймається Верховною Радою України без обговорення за пропозицією Голови Верховної Ради України. Верховна Рада України наприкінці кожного тижня її пле­нарних засідань уточнює розклад засідань на наступний, не менш як двотижневий, термін.

До порядку денного пленарного засідання вносяться питання з першого розділу порядку денного сесії Верховної Ради України. До порядку денного засідань Верховної Ради України щотижня під час її пленарної роботи включається не менше двох годин для про­ведення обговорення питань, які можуть бути не пов'язані з пи­таннями порядку денного сесії (різне).

Щоденно на початку першого пленарного засідання (без вклю­чення цього питання до порядку денного засідання) відводиться до ЗО хвилин, для стислих (до 3 хвилин) виступів депутатів з внесен­ням пропозицій (крім тих, що вносяться у спеціально встановле­ному порядку), оголошенням запитів, заяв, повідомлень. При цьо­му обговорення не відкривається.

* * *

Порядок ведення пленарних засідань. Пленарні засідання Верховної Ради України проводяться згідно з розкладом засідань. їх відкривають, ведуть і закривають Голова Верховної Ради України

276

 

або його заступники, а на першій сесії новообраної Верховної Ради України - найстарший за віком народний депутат, а після обрання президії сесії - члени президії. Якщо ці особи з будь-яких причин не здійснюють цього, то ці функції виконує обраний депутатами ad hoc головуючий на засіданні.

Головуючий на засіданні Верховної Ради України згідно з Рег­ламентом здійснює такі функції:

відкриває, закриває та неупереджено веде засідання, оголо­шує перерви в засіданнях Верховної Ради України;

виносить на обговорення проекти законів, постанов, інших актів Верховної Ради України, оголошує їх повну назву, редакцію та ініціаторів внесення; інформує про матеріали, що надійшли на адресу Верховної Ради України;

організовує розгляд питань;

повідомляє списки осіб, які записалися для виступу;

надає слово для доповіді (співдоповіді), виступу, оголошує наступного промовця;

створює рівні можливості депутатам для участі в обговорен­ні питань;

ставить питання на голосування, оголошує його результати;

забезпечує дотримання цього Регламенту всіма присутніми на засіданні;

робить офіційні повідомлення, а також ті, які вважає за не­обхідне оголосити;

вживає заходів до підтримання порядку на засіданні;

має право виправляти фактичні помилки, допущені у ви­ступах на пленарному засіданні;

здійснює інші повноваження, що випливають із Регламенту.

Під час засідання Верховної Ради України головуючий зобов'я­заний утриматися від коментарів і оцінок щодо промовців та їхніх виступів.

Засідання Верховної Ради України проводяться відкрито. За­крите засідання може бути проведено за рішенням більшості від конституційного складу Верховної Ради України (ч. 1 ст. 84 Конс­титуції України).

На початку кожного засідання Верховної Ради України голо­вуючий проводить за допомогою електронних засобів поіменну реєстрацію народних депутатів України, присутніх на засіданні, повідомляє Верховну Раду України про кількість депутатів, про яких відомо, що вони відсутні з поважних причин.

На початку першого засідання кожного робочого дня головую-

277

 

чий оголошує порядок денний на весь день роботи. Питання роз­глядаються в тій послідовності, в якій їх включено до порядку денного засідання.

* * *

Обговорення питань порядку денного на засіданні Верхов­ної Ради України включає:

доповідь, запитання доповідачеві та відповіді на них;

співдоповіді (в разі необхідності), запитання співдоповіда­чам і відповіді на них;

виступи депутатів з оголошенням та обґрунтуванням окре­мої думки, якщо вона є додатком до висновків чи пропозицій ко­мітетів, з приводу яких виступали доповідач і співдоповідачі, за умови, що окрему думку не було поширено серед депутатів разом з висновком відповідного комітету;

виступ ініціатора внесення пропозиції;

внесення, обговорення і прийняття рішення щодо преюдиці­альних і відкладальних питань та питань про неприйнятність, якщо такі є;

виступи по одному представнику від комітетів Верховної Ра­ди України або тимчасових спеціальних комісій, якщо їхні висновки щодо обговорюваного питання чи пропозиції не було розповсю­джено серед депутатів згідно з поданням комітету чи комісії;

виступи представників від кожної зареєстрованої депутатсь­кої групи і фракції;

виступи депутатів;

оголошення головуючим на засіданні про припинення обгово­рення та повідомлення про тих, що виступили і записалися на ви­ступ;

9)         внесення депутатами пропозицій, які не були виголошені під

час обговорення (крім тих, що вносяться у спеціально встановле­

ному порядку);

підсумкове слово співдоповідачів і доповідача;

уточнення і оголошення головуючим на засіданні пропози­цій, які надійшли щодо обговорюваного питання і ставитимуться на голосування;

виступ із мотивів голосування депутата - ініціатора вне­сення пропозиції, що розглядається, якщо він не використав пра­ва на виступ перед оголошенням припинення обговорення, або депутата від депутатської групи (фракції) - ініціатора внесення обговорюваного питання;

 

 

виступи з мотивів голосування по одному представнику від кожної зареєстрованої депутатської групи (фракції);

виступи з мотивів голосування по одному депутату від кож­ної зареєстрованої депутатської групи (фракції), якщо вони мають протилежні погляди щодо виголошеної на засіданні Верховної Ра­ди думки депутатської групи (фракції);

15)        виступи депутатів із мотивів голосування.

Головуючий на засіданні надає слово за заявами про надання

слова згідно з цим переліком. Якщо список бажаючих виступити вичерпано, або якщо ніхто не подав заяву про надання слова, а також у разі закінчення визначеного для обговорення часу чи прийняття рішення про скорочення обговорення головуючий на засіданні оголошує про припинення обговорення.

З процедурних і деяких інших, прямо зазначених у Регламенті, питань проводиться скорочене обговорення, а саме:

виступи ініціаторів із внесенням та обґрунтуванням пропо­зицій;

виступ голови або представника від головного комітету, як­що приймається рішення щодо питання, яке готувалося цим комі­тетом;

виступи двох депутатів на підтримку кожної пропозиції та двох депутатів не на її підтримку;

уточнення та оголошення головуючим на засіданні пропози­цій, які надійшли і ставитимуться на голосування;

виступи з мотивів голосування по одному представнику від кожної зареєстрованої депутатської групи (фракції).

Під час засідання Верховної Ради України депутати не повинні заважати промовцям і слухачам діями, які перешкоджають викла­денню або сприйманню виступу.

У Регламенті Верховної Ради України значна увага приділяєть­ся питанням дисципліни та етики пленарних засідань.

Так, якщо депутат своєю поведінкою заважає проведенню засі­дання Верховної Ради, головуючий на засіданні попереджає його персонально і закликає до порядку. Після повторного попере­дження протягом дня головуючий за згодою більшості депутатів від їхньої фактичної кількості, визначеною без обговорення голо­суванням, може запропонувати депутатові залишити зал до кінця засідання. Якщо депутат відмовляється залишити зал, головуючий на засіданні припиняє засідання до виконання депутатом його ви­моги. У таких випадках за висновком комітету, до компетенції якого входять питання депутатської етики, Верховна Рада без обго-

 

 

 

278

 

279

 

ворення може прийняти рішення про позбавлення депутата права брати участь у пленарних засіданнях (до п'яти засідань). Це рішен­ня доводиться до відома виборців через газету «Голос України».

У разі брутального порушення дисципліни або перешкод у проведенні засідання головуючий на засіданні може оголосити пе­рерву або закрити засідання.

Якщо під час засідання Верховної Ради України в будинку Верховної Ради України депутат учинить дії, що містять ознаки злочину, обговорення припиняється. Головуючий на засіданні по­відомляє Верховну Раду України про факт, що відбувся, закриває засідання і негайно звертається до Генерального прокурора Украї­ни з пропозицією вжити відповідних заходів. У разі, коли зазначе­ні дії вчинено до відкриття пленарного засідання, під час його пе­рерви чи після закриття, головуючий на засіданні повідомляє Вер­ховну Раду України про них після перерви або під час відкриття найближчого засідання.

* * *

Порядок прийняття рішень Верховної Ради України. Обго­ворення питання порядку денного завершується прийняттям відпо­відного рішення. Згідно з ч. 2 ст. 84 Конституції України рішен­ня Верховної Ради України з будь-якого питання приймаються виключно на її пленарних засіданнях голосуванням і після його обговорення'.

Голосування здійснюється депутатами особисто в залі засідань Верховної Ради України або у відведеному для таємного голосу­вання місці біля залу для засідань.

Регламент передбачає такі види голосування у Верховній Раді:

Сигнальне - застосовується не для прийняття рішення, а ого­лошується головуючим для того, щоб з'ясувати кількість депута­тів, які не підтримують або заперечують проти тієї чи іншої про­позиції. Сигнальне голосування проводиться без обговорення і здійснюється підняттям руки; при цьому підрахунок голосів не проводиться і про прийняття якогось рішення не оголошується. Головуючий на засіданні, Голова Верховної Ради України і його заступники в сигнальному голосуванні участі не беруть.

Відкрите нефіксоване.

Без обговорення, згідно з Регламентом, можуть прийматися рішення з процедурних та організаційних питань роботи Верховної Ради, спрямовані на одноразове (ad hoc) відхилення від закріплених у Регламенті положень.

 

3.         Відкрите фіксоване (поіменне).

Відкрите нефіксоване та відкрите фіксоване голосування здійс­нюється за допомогою електронної системи підрахунку голосів, яка працює в одному з двох її режимів:

а)         без можливості фіксації персональних результатів голосу­

вання кожного депутата;

б)         з можливістю фіксації (зокрема роздрукуванням) персональ­

них результатів голосування кожного депутата.

Поіменне голосування проводиться за пропозицією будь-кого з депутатів, підтриманою не менш як 1/3 депутатів, які взяли участь у голосуванні.

Дані про результати поіменного голосування роздруковують-ся відразу після голосування і надаються Апаратом Верховної Ради уповноваженим представникам депутатських груп (фракцій) за їхнім зверненням, а також для ознайомлення депутатам за їхнім зверненням.

4.         Таємне подання бюлетенів - застосовується Верховною Ра­

дою України для персональних обрань, призначень, затверджень

на посади чи до складу колегіальних органів, або відкликань чи

усунень із посади.

Закон України, постанова Верховної Ради України та інше рі­шення (крім процедурного або зазначеного в законі окремо) вва­жаються прийнятими, якщо після їх обговорення на пленарному засіданні за них проголосувала більшість від конституційного складу Верховної Ради України (ст. 91 Конституції України).

Законопроект про внесення змін до Конституції України вва­жається прийнятим, якщо за нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України.

Рішення з процедурних питань приймаються більшістю голосів депутатів, які взяли участь у голосуванні (тобто подали голоси «за», «проти» або «утримався»).

8. Законодавчий процес та його стадії

Поняття і стадії законодавчого процесу; законодавча ініціа­тива; попередній розгляд законопроекту в комітетах Верховної Ради України; обговорення законопроекту на пленарних засідан­нях Верховної Ради України з його наступним прийняттям або відхиленням; підписання та оприлюднення закону.

 

 

 

280

 

281

 

Законодавчий процес - чітко врегульована Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України діяльність, яка полягає у творенні законів. Ця діяльність здійснюється в кілька послідовних етапів або стадій. Звичайно виділяють основні стадії законодавчого процесу:

підготування законопроекту (законодавчої пропозиції) та внесення його до Верховної Ради України - законодавча ініціатива;

попередній розгляд законопроекту в комітетах Верховної Ради України;

обговорення законопроекту на пленарних засіданнях Верхов­ної Ради України з його наступним прийняттям або відхиленням (повністю чи частково);

4)         підписання (санкціонування) та оприлюднення закону1.

Крім основних, може виникнути потреба в додатковій стадії -

обговорення вмотивованих пропозицій Президента України в разі повернення ним прийнятого закону до Верховної Ради України (повторний розгляд).

Підготування законопроекту та внесення його до Верховної Ради України. Згідно з Регламентом Верховної Ради України роз­роблення проектів законів здійснюється за правом, визначеним за­коном, за дорученням Верховної Ради України, на замовлення на договірній основі, а також в ініціативному порядку. Верховна Рада України може доручити розроблення проекту закону (його структур­ної частини) комітету або тимчасовій спеціальній комісії Верховної Ради України, а також Кабінету Міністрів України.

Розроблення законопроекту про державний бюджет є обов'яз­ком Кабінету Міністрів України, передбаченим Конституцією України (п. 6 ст. 116), і здійснюється ним за правом.

В ініціативному порядку законопроекти мають право розроб­ляти громадяни і юридичні особи.

Законодавча ініціатива - офіційне внесення до Верховної Ради України уповноваженим суб'єктом законопроекту або законо­давчої пропозиції. Законопроект та законодавча пропозиція- дві

' У деяких працях останню стадію поділяють на дві самостійні стадії: а) підписання закону або його відхилення (накладання вето); б) опубліку­вання (оприлюднення) закону.- Див.: Гузнов А. Г., Кененов А. А., Рождест-венская Т. Е. Современньїй законодательньїй процесе: основнме институтьі и понятия.- Смоленск: ТРАСТ-ИМАКОМ, 1995.- С. 4.

 

основні форми реалізації права законодавчої ініціативи. При цьому під законопроектом розуміється текст майбутнього закону з усіма його атрибутами (преамбулою, статтями, параграфами тощо), а під законодавчою пропозицією - ідея або концепція майбутнього зако­ну. Регламент Верховної Ради передбачає можливість застосування ще й такої форми, як поправка.

Поправкою вважається пропозиція до іншої пропозиції, що до­повнює, змінює чи виключає частину основної пропозиції.

Законопроекти та законодавчі пропозиції, які вносяться на ім'я Верховної Ради України, реєструються в Апараті Верховної Ради.

Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України мають особи та органи, визначені ст. 93 Конституції України. До них на­лежать:

Президент України;

народні депутати України;

Кабінет Міністрів України;

Національний банк України.

Цей перелік суб'єктів права законодавчої ініціативи є вичерп­ним. Це означає, що будь-яка інша особа чи орган можуть в ініціа­тивному порядку розробляти законопроекти або законодавчі про­позиції, але вносяться вони до Верховної Ради України лише ви­значеними Конституцією України суб'єктами права законодавчої ініціативи.

Наявність у суб'єкта права законодавчої ініціативи означає, що Верховна Рада України зобов'язана розглянути внесений ним за­конопроект або законодавчу пропозицію.

Конституція України суттєво обмежує коло суб'єктів права за­конодавчої ініціативи в разі перегляду Конституції України та вне­сенні до неї змін і доповнень. Так, законопроект про внесення змін до Конституції України може бути поданий до Верховної Ради України Президентом України або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.

s|e  Н*   ♦

Попередній розгляд законопроекту в комітетах Верховної Ради України. Законодавча пропозиція чи законопроект після поширення їх серед депутатів для попереднього розгляду і підго­тування висновку про доцільність їх прийняття і включення до по­рядку денного сесії, а також про порядок подальшої роботи над ними передаються відповідним комітетам Верховної Ради України

 

 

 

282

 

283

 

з визначенням терміну виконання і одночасно передаються комі­тету, до компетенції якого входять питання конституційності ак­тів. При цьому для підготування висновку визначається головний комітет, якому інші комітети у визначений термін подають свої висновки про наслідки розгляду ними законодавчої пропозиції чи законопроекту.

Головний комітет вивчає законопроект на його прийнятність. Питання про неприйнятність законопроектів може виникнути на таких підставах:

їх невідповідності ратифікованим міжнародним договорам і угодам;

їх невідповідності Конституції або чинним законам України, іншим актам Верховної Ради України;

коли їх прийняття не входить до компетенції Верховної Ради України;

коли вони виходять за межі законодавчого регулювання вза­галі або за власні зокрема;

коли наслідком їх прийняття буде неузгоджене з Кабінетом Міністрів України скорочення надходжень або виникнення чи збільшення видатків із державного або місцевих бюджетів.

Під час попереднього обговорення законопроекту в комітетах Верховної Ради України може бути поставлене преюдиціальне або відкладальне питання стосовно законопроекту в цілому чи його структурної частини, з пропозицією не розглядати його взагалі або відкласти його розгляд чи прийняття остаточного рішення щодо нього до настання певних обставин чи здійснення певних дій.

Законодавча пропозиція чи законопроект після попереднього розгляду у відповідних комітетах з їхніми висновками передаються на розгляд Верховної Ради України для постановлення рішення що­до внесення їх до порядку денного сесії.

* * *

Обговорення законопроекту на пленарних засіданнях Вер­ховної Ради України здійснюється впродовж трьох читань.

За першого читання обговорюються основні положення зако­нопроекту. При цьому Верховна Рада України заслуховує доповідь його ініціатора, співдоповіді ініціаторів внесення кожного альтер­нативного законопроекту (якщо такі є) в порядку їх надходження, співдоповідь головного комітету; заслуховує відповіді на запитан­ня, обговорює основні положення законопроекту і його структуру (частини, розділи, глави, статті, повноту й послідовність їх викла-

 

дення); заслуховує пропозиції та зауваження щодо них, розглядає пропозиції про опублікування законопроекту для народного обго­ворення.

За наслідками обговорення законопроекту в першому читанні Верховна Рада України може прийняти рішення про:

відхилення законопроекту;

передання законопроекту на доопрацювання з установлен­ням терміну доопрацювання і повторне подання його на перше читання;

опублікування законопроекту для народного обговорення, доопрацювання його з урахуванням наслідків обговорення і по­вторне подання на перше читання (кількість повторних перших читань необмежена);

прийняття законопроекту за основу (з можливим доопрацю­ванням) і доручення відповідним комітетам підготувати законо­проект на друге читання.

Друге читання полягає в постатейному обговоренні законопро­екту і внесених депутатами пропозицій, поправок. До другого чи­тання законопроект подається у вигляді таблиці, яка містить:

законопроект, прийнятий в першому читанні за основу;

всі внесені і не відкликані в установленому порядку пропо­зиції, поправки;

висновки головного комітету щодо внесених пропозицій, поправок, поправок до поправок;

законопроект у редакції, запропонованій головним коміте­том для другого читання.

Під час другого читання законопроекту Верховна Рада Украї­ни здійснює постатейне голосування. На голосування ставиться окремо кожна стаття законопроекту.

Друге читання завершується прийняттям Верховною Радою України рішення про:

відхилення законопроекту;

повернення законопроекту на доопрацювання з подальшим поданням його на повторне друге читання;

опублікування для народного обговорення законопроекту в редакції, прийнятій на першому або другому читанні, доопрацю­вання з урахуванням наслідків обговорення і повторне подання його на друге читання;

повернення законопроекту на доопрацювання з подальшим поданням його на третє читання (за умови, що обсяг визначених Верховною Радою України для доопрацювання і розгляду на

 

 

 

284

 

285

 

третьому читанні статей є незначним, що вони не мають прею­диціального, першопрохідного чи визначального характеру сто­совно інших статей законопроекту і щодо них теж нема питання про неприйнятність або преюдиціального чи відкладального пи­тання);

5) прийняття законопроекту в другому читанні, підготування його і подання на третє читання (одночасно Верховна Рада України визначає комітети Верховної Ради України та інші орга­ни для розроблення, попереднього розгляду і подання проекту плану організаційних, кадрових, фінансових, матеріально-техніч­них, інформаційних заходів для введення закону в дію в разі його прийняття).

Третє читання проводиться з метою внесення редакційних правок, узгодження структурних частин схваленого в другому чи­танні законопроекту між собою, узгодження розглянутого законо­проекту з іншими законами. Під час третього читання також роз­глядаються і приймаються рішення щодо тих статей і поправок, розгляд яких за рішенням Верховної Ради України виносився на третє читання.

На третє читання законопроект подається головним коміте­том у вигляді кінцевої його редакції. Внесені на третє читання пропозиції та поправки, відхилені за рішенням відповідного го­ловного комітету, подаються ним у вигляді додатку до законо­проекту.

Одночасно з законопроектом визначений для цього головний комітет подає на третє читання план організаційних, кадрових, ма­теріально-технічних, фінансових, інформаційних заходів для вве­дення закону, що розглядається, в дію.

Третє читання законопроекту завершується прийняттям Верхов­ною Радою України рішення про:

відхилення законопроекту;

повернення законопроекту на доопрацювання (зокрема з вине­сенням на народне обговорення) з подальшим їх поданням на по­вторне третє читання;

відкладення голосування щодо законопроекту в цілому до прийняття інших рішень згідно зі схваленням відкладального пи­тання або з огляду на це схвалення;

схвалення тексту законопроекту в цілому і винесення його на всеукраїнський референдум (якщо законопроект стосується пи­тання про зміну території України);

прийняття закону в цілому.

 

* # *

Підписання та оприлюднення закону. Текст прийнятого Верховною Радою закону оформляється Апаратом Верховної Ради і в п'ятиденний строк підписується Головою Верховної Ради України, після чого закон невідкладно направляється Президентові України.

Президент України протягом 15 днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульова­ними пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду.

Отож, Конституцією України (ст. 94) передбачено можливість відкладального вето, тобто права Президента України відмовити в затвердженні прийнятого Верховною Радою України закону.

Повторний розгляд закону, повернутого Президентом України до Верховної Ради України, є невідкладним.

У разі, якщо Президент України протягом установленого стро­ку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіцій­но оприлюднений.

Вето Президента може бути подолане кваліфікованою більші­стю Верховної Ради України. Так, якщо під час повторного роз­гляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України (тобто прийнятий у попередній редакції) не менш як двома тре­тинами від її конституційного складу, Президент України зо­бов'язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів.

Офіційне оприлюднення законів та інших нормативно-пра­вових актів, що їх приймає Верховна Рада України, здійснюється в порядку, визначеному Указом Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» від 10 червня 1997 р. Згідно з цим Указом зако­ни України, інші акти Верховної Ради України не пізніше як у 15-денний строк після їх прийняття в установленому порядку і під­писання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіцій­них друкованих виданнях. При цьому офіційними друкованими виданнями цим Указом визначені:

«Офіційний вісник України»;

«Відомості Верховної Ради України»;

газета «Президентський вісник»;

газета «Урядовий кур'єр».

 

 

 

286

 

287

 

Якщо закон опубліковано в газеті «Президентський вісник» або газеті «Урядовий кур'єр» до його опублікування в «Офіційному віснику України», «Відомостях Верховної Ради України», він на­бирає чинності після опублікування в тій із зазначених газет, де його було опубліковано раніше в порядку, встановленому Консти­туцією України чи відповідним законом.

В окремих випадках акти Верховної Ради України можуть бути офіційно оприлюднені через телебачення і радіо. Оприлюднення законів та інших актів Верховної Ради України в друкованих орга­нах, непередбачених у цьому Указі, є неофіційним і має інформа­ційний характер.

Громадяни, державні органи, підприємства, установи, органі­зації під час здійснення своїх прав та обов'язків повинні застосо­вувати закони України, інші акти Верховної Ради України, опублі­ковані в офіційних друкованих виданнях.

Частина 5 ст. 94 Конституції України передбачає, що закон на­бирає чинності через десять днів із дня його офіційного оприлюд­нення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.

Акти Верховної Ради України, які не мають загального значен­ня чи нормативного характеру, можуть не публікуватися. Ці акти та акти з обмежувальними грифами офіційно оприлюднюються надсиланням відповідним державним органам та органам місцево­го самоврядування і доведення ними до відома підприємств, уста­нов, організацій та осіб, на яких поширюється їхня чинність.

Неопубліковані акти Верховної Ради України набирають чиннос­ті від моменту одержання їх державними органами або органами міс­цевого самоврядування, якщо Верховною Радою України не вста­новлено інший строк набрання ними чинності.