3. Формы реализации конституционных норм
В государственно-правовой науке на современном этапе ее развития явственно наблюдается переоценка приоритетных направлений исследования: не умаляя ценности институционного исследования конституционной "материи", государство-веды все чаще обращаются к разработке теории реализации Конституции, ее использования как важного стимулятора социального прогресса, внедрения конституционных установлений в живую ткань общественных отношений, деятельность государственных органов и общественных объединений, поведение граждан. Такая расстановка акцентов имеет глубокие основания, ибо Конституция формулирует определенные требования к поведению субъектов права. Если содержание этих требований не определяет содержания деятельности государства и не входит в поведение людей, то она остается красивым фетишем, требующим поклонения, но отнюдь не выполнения, и потому не имеющим ни значения, ни социальной и юридической ценности. Иными словами, принятие Конституции не является самоцелью. Ее значение и ценность проявляются лишь в той мере, в какой предусмотренная ею модель органи-
70_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ, ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
зации государства и общества и предписываемое субъектам конституционных правоотношений поведение трансформируются из сферы возможного в сферу действительного.
Недостаточно признать в Основном Законе права, свободы и обязанности граждан, необходимо, чтобы граждане могли осуществлять эти права и обязанности, пользуясь предусмотренными в законе социальными благами и посильно участвуя в их воспроизводстве. Но, к сожалению, многие вопросы, связанные с реализацией норм Конституции, зачастую остаются за пределами научных изысканий. Мы далеки от мысли настаивать на сведении всего социального механизма действия Конституции лишь к известным в юриспруденции формам реализации права, ибо понятие действия Конституции носит более широкий характер. Конституция в отличие от любого иного законодательного акта охватывает не одну какую-либо сферу общественных отношений, а все сферы, и в каждой из них проявляется активная организующая роль Основного Закона. Однако было бы ошибкой игнорировать и "узкоюридический" подход к проблеме реализации конституционных норм. В практическом плане большое значение имеет умение правильно толковать и применять Конституцию, обеспечивать ее исполнение и соблюдение. В связи с этим на первый план выдвигается реализация конституционных установлений, всего творческого потенциала, который воплощен в Конституции. Осуществление ее постановлений должно поднять на качественно новый уровень всю государственную и хозяйственную деятельность, работу органов власти и местного самоуправления.
Объективный характер действия экономических и иных законов общественного развития не исключает активной деятельности как общества в целом, так и его различных структур, индивидов. Напротив, значение этой деятельности существенно возрастает. В этих условиях право, Конституция призваны целенаправленно воздействовать на социально-экономические, политические и духовные процессы. С учетом этого основное внимание в данной части исследования сосредоточено на проблеме осуществления Конституции в целом, а также прав и обязанностей граждан, в которых заложена не только юридическая, но и социальная, экономическая, политическая и культурная программа деятельности государства, его органов и должностных лиц.
В общей теории права для обозначения соответствующих процессов используется термин "реализация". Этот термин
3. Формы реализации 71 конституционных норм_______
встречается и в Конституции. В статье 132 (часть 2) закреплена норма: органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Однако значительно чаще Конституция пользуется термином "осуществление", который в различных интерпретациях встречается в Конституции Российской Федерации до сорока раз. В принципе они совпадают как этимологически, так по вкладываемому в них юридическому смыслу. Их содержание сводится к деятельности субъектов конституционного права по внедрению постановлений Основного Закона в поведение граждан, должностных лиц, государственных органов и общественных объединений, республик, краев и областей, автономных образований, Российской Федерации как единого целого для достижения целей, провозглашенных Конституцией. По мнению И.Я. Дюрягина, под реализацией правовых норм понимается претворение в жизнь правовых норм в практической деятельности организаций, органов, должностных лиц и граждан1. Это определение с некоторыми оговорками может быть экстраполировано на осуществление норм Основного Закона.
В отличие от других правовых актов Конституция обладает учредительными свойствами, и поэтому ее реализация не может сводиться только к "практической деятельности людей по приобретению и использованию прав и выполнению юридических обязанностей"2. Реализация Конституции есть процесс организации государственно-политического единства, включающий элементы как формального, организационного, так и содержательного свойства. Речь идет о юридическом оформлении государства, учреждении его органов, наделении их, а также граждан и их ассоциаций определенными правами, возложении на них обязанностей и поддержании установленных Конституцией правовых состояний.
Процесс реализации Конституции носит универсальный характер в смысле охвата различных сфер общественных отношений и воздействия на деятельность всех субъектов конституционных правоотношений. Сферой реализации Конституции являются все стороны жизни общества, в этом процессе
icm.: Дюрягин И.Я. Применение норм советского права. Свердловск, 1973. С.7. ^•Курс лекций по теории государства и права. Часть П. Саратов, 1993. С.89.
72_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
участвуют все субъекты права. Особенность этого процесса заключается в том, что его активными участниками являются народ и государство, государственные образования как особые государственно-правовые личности, объединенные в Российскую Федерацию.
Конституционные нормы реализуются в различных формах, специфика которых обусловлена спецификой содержания этих норм, составом конституционных правоотношений, особенностями их субъектов, степенью их активности и т.п.
Если реализацию Конституции рассматривать с точки зрения выдвигаемых в ней целей – конечных, отдаленных или ближайших, можно различать осуществление Конституции в целом (в этом случае она нуждается в обновлении или изменении, коль скоро существующие конституционные нормы могут обслуживать новые цели) и реализацию конституционных прав и обязанностей субъектов. В частности, осуществление прав и обязанностей граждан может рассматриваться как определенная система, которая с позиции структурно-функционального анализа состоит из ряда подсистем. Каждая из них в свою очередь отличается по назначению, субъектам, особенностям динамики.
Лексический анализ Конституции показывает, что в ее тексте термин "осуществление" имеет наиболее широкое значение. В статье 60 Основного Закона говорится, что гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет. Исходя из целей данного исследования, обратим внимание лишь на то, что термин "осуществление" употребляется в едином контексте с правами и обязанностями граждан и служит для обозначения процесса претворения в жизнь норм Конституции, закрепляющих права и обязанности граждан. Наряду с этим термином в Конституции часто говорится также о "соблюдении", "исполнении", "использовании" и т.п. Смысловая нагрузка этих терминов не совпадает, и они могут рассматриваться как обозначения соответствующих форм реализации постановлений Основного Закона. Говоря иначе, Конституции присущи такие формы реализации, которые характерны и типичны для других отраслей законодательства и права и получили достаточное обоснование в теоретико-правовой науке. Осуществление конституционных норм протекает в различных формах, в числе которых – соблюдение, исполнение, использование и применение1.
^м.: Григорьев Ф.А., Черкасов А.Д. Применение права // Теория государства и права / Под ред. Н.И.Матузова, А.В.Малько. С.342–343.
3. Формы реализации 73 конституционных норм_______
Солидаризируясь в целом с подобной постановкой проблемы, опирающейся на исследования специалистов по общей теории права, считаем необходимым обратить внимание на следующие обстоятельства. Во-первых, между перечисленными в Конституции и исследуемыми в государственном праве формами реализации конституционных норм нельзя провести четкое разграничение. Такое разграничение, будучи полезным и необходимым в теории, в процессе осуществления конституционных норм является относительным и в значительной мере условным.
Во-вторых, "соблюдение" и "исполнение" конституционных норм суть различные стороны, аспекты одной формы реализации, которая может быть обозначена термином "выполнение". Обратимся в порядке иллюстрации к статье 92 Конституции, в которой сказано, что во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. При этом имеются в виду как "пассивные" обязанности главы государства, не требующие от него совершения каких-либо позитивных действий, так и "активные" обязанности, которые могут быть выполнены при активном поведении главы государства, диктуемом нормами Конституции. Еще более рельефно синтетический характер данного понятия и обозначающего его термина выражен в пункте 9 (абзац 1) раздела второго Конституции Российской Федерации, согласно которому на депутатов Государственной Думы, являющихся одновременно членами Правительства Российской Федерации, не распространяются положения Конституции "о неприкосновенности депутатов в части ответственности за действия(или бездействие), связанные с выполнением служебных обязанностей".
Таким образом, "выполнение" объединяет и пассивное (соблюдение), и активное (исполнение) поведение носителей конституционных обязанностей. Эта идея, как представляется, соответствует семантике слова "выполнение" и его конституционно-правовому содержанию.
В-третьих, перечисленные формы осуществления конституционных норм, в том числе выполнение (соблюдение и исполнение), использование и применение, можно различать в зависимости от характера влияния государственной власти на реализацию норм Конституции. При нормальном развитии соответствующих правоотношений, отсутствии правовых конфликтов выполнение конституционных обязанностей и ис-
74_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ, ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
пользование конституционных прав и свобод может происходить без непосредственного участия государственной власти как таковой. В этом случае государственная власть создает необходимые условия – организационно-правовые, материальные и иные для осуществления норм Основного Закона. Государство закрепляет и охраняет определенные права и обязанности, реализует заложенную в них программу, но в данном случае не требуется постоянной деятельности органов государства, их активного вмешательства с целью возвращения юридически искаженного правоотношения в нормальное русло.
Применение Конституции предполагает активное участие государственной власти в ее осуществлении. Государство, согласно Конституции, не только создатель норм права, но и активный участник их осуществления во всех случаях, когда возникает спор о праве, имеют место отклонения от правопорядка или прямые нарушения конституционных и иных правовых норм, особенно в случаях, когда такие нарушения влекут применение мер юридической ответственности.
Выполнение конституционных норм, как отмечалось, включает соблюдение и исполнение конституционных норм. Под соблюдением в общей теории права принято понимать такую форму реализации, которая выражается в том, что субъекты сообразуют свое поведение с юридическими запретами. Характерная черта данной формы – пассивное поведение субъекта: он не совершает действий, запрещенных юридическими нормами, то есть выполняет возложенные на него обязанности1.
Термин "соблюдение" встречается при изложении предписаний статей 15, 71, 93, 125 Конституции Российской Федерации, анализ которых с целью характеристики юридического содержания данного понятия позволяет сделать следующие выводы.
Вывод первый. Требование соблюдения конституционных норм адресовано ко всем субъектам права, в том числе органам государственной власти, органам местного самоуправления, должностным лицам, гражданам и их объединениям (статья 15), иностранным гражданам и лицам без гражданства, находящимся на территории России (статья 62), а также Российскому государству как особому учреждению (статьи 2, 55, 71) и особой международной личности (преамбула, статьи 15, 46). В последнем случае соблюдение имеет как внутригосударст-
icm.: Курс лекций по теории государства и права. Часть П. Саратов, 1993. С.90.
3. Формы реализации 75 конституционных норм_______
венный, так и международный аспект. С точки зрения внутригосударственной соблюдение охватывает сферу правотворчества, которое должно осуществляться в полном соответствии с принципом конституционности, или конституционной законности, согласно которому все законы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
Вывод второй. Требование соблюдения конституционных норм касается не только нормотворческой деятельности государства и его органов, но и всех иных видов их деятельности, а также поведения граждан. Оно пронизывает содержание личностного аспекта всех других форм реализации конституционных норм. В статье 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации на граждан возлагается обязанность соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Это не какая-то конкретная обязанность, которую можно "привязать" к той или иной сфере социальной действительности; это – обобщающий принцип и обобщающая обязанность, предваряющая все иные конституционные обязанности, а также права и свободы граждан Российской Федерации.
Вывод третий. В современных условиях роль запретов как способов регулирования поведения граждан незначительна. И в Конституции их удельный вес невелик. Конституция нормирует главным образом активное поведение граждан и о соблюдении речь идет в том смысле, что личность должна сообразовывать свое поведение с теми рамками, которые установлены в Основном Законе. Это особенно важно иметь в виду, говоря о принципах конституционного строя, его фундаментальных правовых основах. Соблюдение в данном случае предполагает не только воздержание от нарушения этих принципов, но и активное претворение их в жизнь, неукоснительное руководство ими во всех сферах деятельности государства, государственных органов, должностных лиц и граждан и их объединений.
Однако запреты широко используются Конституцией для нормирования деятельности государства как субъекта конституционно-правовых отношений. Государство не вправе выйти за рамки, очерченные конституционными запретами, без риска утраты своей легитимности. В связи с этим особые гарантии защиты от неправомерного вторжения государства в сферу индивидуальной автономии предусмотрены Конституцией в отношении личности. В статье 19 Конституции прямо запрещаются любые формы ограничения прав граждан по
76_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Статья 29 (часть 2) запрещает пропаганду социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства, а частью 5 этой же статьи запрещается цензура. Согласно статье 37 (часть 2) запрещен принудительный труд.
Запрет как способ ограничения пределов государственной власти предусмотрен и в ряде иных положений Конституции Российской Федерации, хотя слово "запрет" не всегда употребляется. Законодатель отдал предпочтение иным лексическим формам ограничения государства и обеспечения прав человека и гражданина – "никто не может быть лишен права" (статья 47), "при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона" (статья 50), "закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет" (статья 54), "в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина" (статья 55) и др.
В связи с этим можно обратить внимание на два обстоятельства, имеющие значение для выработки адекватного представления о юридической природе конституционных запретов. Во-первых, запрет – это по существу негативный способ закрепления прав человека и гражданина, поскольку государству прямо запрещается вторгаться в сферы, отданные на личное усмотрение индивида. Во-вторых, запреты обладают двойственной правовой природой, особенно рельефно выраженной в статьях 54 и 55 Конституции России, поскольку они обращены не только к законодателю в смысле запрета издавать те или иные законы, но и к органам исполнительной и судебной власти, всякому правоприменителю, обязанному применить закон с соблюдением предусмотренных Конституцией условий и с учетом установленной ею иерархии ценностей (преамбула, статья 2).
Исполнение конституционных норм в отличие от соблюдения предполагает активное поведение субъектов, требуемое конституционной нормой и направленное на достижение выдвинутых ею задач и целей. Субъектами исполнения являются все субъекты конституционного права. В действующей Конституции Российской Федерации термин "исполнение" в различных интерпретациях встречается семь раз. В составе субъектов исполнения – представительные и исполнительные органы государственной власти, республики, края, облас-
3. Формы реализации 77 конституционных норм_______
ти и другие субъекты Российской Федерации, а также государство в целом как особое учреждение и суверенный участник международного общения, государственные органы, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения и организации, общественные объединения, должностные лица и граждане.
В Конституции Российской Федерации установлены три формы исполнения:
все субъекты права обязаны точно и единообразно исполнять Конституцию и законы Российской Федерации;
государство обязано исполнять международные договоры Российской Федерации;
граждане обязаны исполнять свои обязанности.
Использование как форма реализации права связано с процессом осуществления прав и свобод и служит обозначению этого процесса. Его субъектами являются не только физические лица, но и все иные субъекты конституционных правоотношений, которые наделены правами, в том числе республики, края, области, автономные образования в составе Российской Федерации, а также Россия в целом как участник государственно- и международно-правовых отношений. В частности, используя свои суверенные права, Российская Федерация и ее субъекты вступают в отношения с иностранными государствами, заключают с ними договоры и могут обмениваться дипломатическими и консульскими представителями, участвуют в деятельности международных организаций.
Следует, однако, отметить, что термин "использование" употребляется в Конституции четырнадцать раз, из них десять раз – в едином контексте с правами и свободами граждан. В некоторых случаях законодатель отождествляет понятие использования прав и свобод с понятием осуществления прав и свобод. Так, в статье 17 (часть 3) Конституции зафиксировано: "Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других". В связи с этим считаем необходимым обратить внимание на то, что это предписание адресовано к гражданам (и иным лицам, находящимся на территории Российской Федерации), пользующимся установленными Конституцией правами и свободами. Речь идет именно об использовании прав и свобод, ибо в противном случае имело бы место злоупотребление правом. И наконец, в данной формуле содержится критерий правомерного поведения лица в процессе осуществления своих прав и свобод – до
78_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
тех пор, пока такое осуществление не нарушает права и свободы других лиц.
Проблема сводится к определению юридической природы цитируемого конституционного постановления: связано ли оно лишь с реализацией права в различных ее формах или это принцип правотворчества? Это тем более важно, что в государственно-правовой литературе удовлетворительного ответа на поставленный вопрос не дается, а точка зрения цивилистов едва ли в полной мере может удовлетворять потребности конституционной теории и практики осуществления конституционных норм1.
Нам представляется, что норма, зафиксированная в статье 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации, обладает двойственной юридической природой. Прежде всего в ней установлен общий принцип правотворчества, определяющий одно из направлений развития законодательства и обеспечивающий адекватное развитие общества и составляющих его структур, государства и граждан. При законодательном установлении прав и свобод граждан должен быть обеспечен учет интересов общества и государства, прав других граждан. Эта характеристика юридической природы данного установления Основного Закона особенно рельефно проявляется при создании текущего законодательства, которое принимается на основе и в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
Вместе с тем это конкретная норма. Она определяет пути и рамки осуществления самих конституционных прав и свобод, а в единстве с нормой статьи 15 Конституции Российской Федерации об обязанности граждан и их объединений соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы – также соотношение прав и свобод с обязанностями граждан в процессе их практического осуществления. Сама Конституция устанавливает определенные критерии использования гражданами провозглашенных ею прав и свобод: 1) использование прав и свобод должно осуществляться в полном соответствии с их социальным и юридическим содержанием; 2) Конституция требует соблюдения целевого назначения прав и свобод граждан; 3) использование прав и свобод не должно влечь
^В гражданском праве эта проблема разрабатывается многими учеными. См.: Чечот Д.М. Субъективное право и формы его защиты. Л., 1968; Грибанов В.П. Пределы осуществления и защиты гражданских прав. М., 1972; Калмыков Ю.Х. Имущественные права советских граждан. Саратов, 1979; Малеин Н.С. Гражданский закон и права личности в СССР. М., 1981; Малеин Н.С. Закон, ответственность и злоупотребление правом // Советское государство и право. 1991. № 11 и др.
3. Формы реализации 79 конституционных норм_______
неисполнения обязанностей; 4) если использование прав и свобод в качестве предварительного условия предполагает выполнение обязанностей, сама эта форма правореализационно-го процесса Может возникнуть лишь при наличии данного условия. Здесь уместно вспомнить Гегеля: "права и обязанности соединены в одном и том же отношении... коррелятивны прежде всего в том смысле, что некоторому праву с моей стороны соответствует в другом некоторая обязанность. Если бы у одной стороны были бы все права, а у другой обязанности, то целое рассыпалось бы"1.
Таким образом, использование как форма реализации конституционных норм предполагает активную позицию субъектов конституционно-правовых отношений. Субъект своими действиями осуществляет предоставленные ему права. Следует, однако, оговориться, что субъектами использования являются не только граждане или иные физические лица, но и государство, равно как и все иные участники урегулированных Конституцией отношений, в том числе органы государственной власти и местного самоуправления, должностные лица, субъекты Российской Федерации, общественные объединения и пр.
Но если применительно к человеку и гражданину "использование" имеет позитивный смысл, то применительно к государству и его агентам в этот термин нередко вкладывается негативный смысл. Например, согласно статье 24 (часть 1) Конституции сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускается, а в статье 50 (часть 2) Основного Закона огова-
1Гегеаь. Соч. Т.З. М., 1934. С.294.
В процессе конституционной реформы высказывалось мнение, что в конституции, если она является демократической, не должны закрепляться обязанности, поскольку они якобы "открывают широкий путь к односторонним императивным действиям государственных органов. Поэтому нужно идти по пути резкого сокращения числа конституционных обязанностей, и тем более нельзя ставить их на одну плоскость с правами и свободами". Далее следовал тезис, что конституционное закрепление обязанностей человека и гражданина – это "из числа советских традиций, неведомых конституциям передовых стран". Алексеев С., Собчак А. Конституция и судьба России // Известия. 1992. 29 марта.
Не повторяя ранее данного критического анализа этого тезиса (см.: Эбзеев Б.С. Конституция. Демократия. Права человека. М., 1992), сошлемся лишь на часть 1 статьи 29 Всеобщей декларации права человека 1948 года: "Каждый человек имеет обязанности перед обществом, в котором только и возможно свободное и полное развитие его личности". В этой связи действующую Конституцию России можно "упрекнуть" не в избыточности содержащихся в ней обязанностей, а скорее в их недостатке.
80_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
ривается запрет при осуществлении правосудия на использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона.
Наконец, использование как форма осуществления конституционных норм включает не только реализацию правомочий, заложенных в установленных Конституцией правах, но и реальное пользование заложенными в этих правах социальными благами. Так, согласно статье 26 (часть 2) каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества. В статье 26 (часть 2) закреплено право каждого человека на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Тем самым на государство возлагается обязанность не просто нормировать доступ граждан к культурным ценностям, но и заботиться о сохранении культурных ценностей, принимать меры к охране памятников истории и культуры и обеспечивать гражданам возможность реального пользования учреждениями культуры.
Использование как особая форма осуществления прав и свобод оставляет простор для субъектов в выборе варианта своего поведения либо возможность для граждан (но не государства) вовсе отказаться от такого осуществления прав и свобод, хотя последнее далеко не всегда имеет социально нейтральный характер и не соответствует ни интересам самой личности, ни общества в целом.
Применение права в соответствии с выработанной в общей теории права моделью представляет собой "властную индивидуально-правовую деятельность, которая направлена на решение юридических дел, в результате которой в ткань системы включаются индивидуальные предписания"1. По существу это индивидуализация правовых норм в связи с конкретной жизненной ситуацией, требующей разрешения, и применительно к конкретному субъекту. Применение правовых норм осуществляется уполномоченными на то субъектами и с соблюдением установленных для этого процедур.
Эта дефиниция имеет общее значение, но в каждой из отраслей права, в том числе в конституционном, интерпретируется с учетом их особенностей. Четыре десятилетия назад было высказано мнение, получившее широкое признание и распространение в юриспруденции, что применение права – исключительное свойство, прерогатива государственных орга-
!См.: Алексеев С.С. Общая теория права. T.I. C.303–304.
3. Формы реализации 81 конституционных норм_______
нов1. Акцент, таким образом, был сделан на государственнное начало в применении правовых норм.
Думается, однако, что теперь, с учетом развития юриспруденции подобное понимание применения норм Основного Закона не может в полной мере удовлетворить теорию конституционного права и юридическую практику. Субъектами применения конституционных норм являются государство как особая государственно-правовая и международная личность, республики и другие субъекты Российской Федерации, органы государственной власти и местного самоуправления, органы судебной власти, прокуратура, должностные лица в пределах своих полномочий. Субъектами применения конституционных норм могут быть также общественные объединения в лице своих органов. Конституционные нормы применяются трудовыми коллективами, а также избирателями, то есть гражданами, выступающими в особом государственно-правовом качестве. Другое дело, что правоприменительная деятельность ряда этих субъектов осуществляется по делегированию государства и его органов, но это не лишает их деятельность правоприменительного значения.
Применение конституционных норм предполагает властное вмешательство государства, его органов и иных субъектов этой деятельности в реализацию предписаний Основного Закона. Причем, строго говоря, применение не является формой осуществления норм Конституции. Оно лишь способствует реализации этих норм, которые нуждаются в организующей деятельности уполномоченных субъектов2. Эти субъекты организуют осуществление конституционных норм в том случае, если необходима персонификация соответствующей нормы или норм применительно к конкретному лицу, и именно с этой целью издаются акты компетентных органов.
Так, Конституция Российской Федерации гарантирует социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца и в иных случаях, установленных законом, одним из правомочий которого является выплата пенсий по возрасту, инвалидности и по случаю потери кормильца (статья 39). Гражданин, однако, не может назначить себе пенсию: это прерогатива органов социального обеспечения. Такого рода индивидуально-правовые акты принято в
icm.: Фарбер И, С. О применении норм советского права // Советское государство и право. 1954. № 4. С.22–23.
2См.: Чванов О.А. Механизм правоприменения. Автореф. дис. канд. юридич. наук. Саратов, 1995.
82_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
теории права именовать правоконстатирующими. Они не обладают универсальным значением, не являются непременным моментом процесса реализации всех конституционных норм о правах, свободах и обязанностях. Для осуществления права на свободу совести, неприкосновенность личности, других личных, большинства политических и некоторых социально-экономических прав и свобод граждане не нуждаются в активном вмешательстве правоприменительных органов. Такое вмешательство становится необходимым лишь при нарушении этих прав и свобод.
Таким образом, юридическое назначение правоконстатиру-ющих актов применительно к конституционным нормам о правах и свободах заключается в индивидуализации этих прав, свобод и обязанностей, их "привязке" к отдельному лицу или лицам и обеспечении организационно-правовых условий наиболее эффективного осуществления гражданами принадлежащих им прав и обязанностей.
Нарушение конституционных норм о правах и свободах или невыполнение конституционных обязанностей вызывает к жизни так называемые правоохранительные акты применения конституционных норм, имеющие целью наказание виновных и выполняющие в связи с этим задачи общей и частной превенции и восстановления нарушенного конституционного порядка.
Особенный интерес представляет применение конституционных норм о правах, свободах и обязанностях граждан в деятельности судебных и иных специальных правоохранительных органов. Нормы Конституции, занимающей верхнюю ступень на лестнице законодательства, обладают, как правило, менее конкретизированным характером. В задачи Конституции не входит детальное урегулирование общественных отношений, она закрепляет основы конституционного строя, устанавливает права и свободы человека и гражданина, принципы организации и цели государства и т.п. Она образует ту почву, на которой произрастает дерево законодательства. Но подобно тому, как корни, ствол, ветви и листья выполняют различные функции в обеспечении жизнедеятельности дерева, Конституция не может и не должна подменять отраслевое законодательство: у нее свое назначение.
В государственном праве обычно выделяют три формы непосредственного судебного применения конституционных норм: обособленное от других, самостоятельное применение судебными органами норм Основного Закона; применение норм Конституции совместно с иными нормами права; ис-
3. Формы реализации S3 конституционных норм_______
пользование конституционных норм для мотивировки судебных актов и для толкования других правовых норм1. При этом в названных формах нормы Основного Закона могут применяться не только судебными органами, но и другими субъектами применения конституционных норм.
Конституционные нормы могут быть применены непосредственно, если обязательность их конкретизации не вытекает прямо из Конституции. Применение таких норм не обусловлено противоречиями и пробелами в законодательстве, они должны применяться всякий раз, когда соответствующее общественное отношение урегулировано Основным Законом, а возникшая проблема может быть разрешена на ее основе.
Другое дело, что для разрешения конкретной ситуации не всегда бывает достаточно применить конституционные нормы. В этом случае наряду с конституционной применяется и норма (или нормы) отраслевого законодательства, конкретизирующая конституционное постановление. Здесь имеется в виду именно конкретизация норм Конституции, детализация правомочий субъектов конституционно-правовых отношений, установление процессуальных форм осуществления и средств защиты.
В процессе подобной конкретизации недопустимо любое отступление от буквы и духа Конституции, ограничение круга предусмотренных конституционной нормой правомочий или носителей соответствующих прав и обязанностей. Сама Конституция устанавливает фундаментальный принцип правотворческой деятельности государства, имеющий существенное значение для правильного осуществления конкретизации основных прав, свобод и обязанностей: в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях зашиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, части 2 и 3).
Таким образом, проблема применения конституционных норм носит достаточно широкий характер. Ее нельзя ограничивать только анализом тех положений Конституции Российской Федерации и складывющихся, развивающихся или прекращающихся на их основе конституционно-правовых от-
ic.m.: Венгерои А.Б. Проблемы непосредственного действия советских конституционных норм// Проблемы конституционного права. Саратов 1969. Вып.1. С.82-83.
84_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
ношений, при описании которых в Основном Законе России употребляется термин "применение". Нельзя, однако, игнорировать и смысл, в котором данный термин используется в конституционном тексте.
В Конституции Российской Федерации термин "применение" употребляется шесть раз.
Прежде всего определяется пространственная сфера ее рао-пространения. Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Одновременно установлено, что нор-модатель – федеральный или региональный, выполняя, используя или применяя предписания Конституции, не вправе принимать законы и иные правовые акты (нормативные и правоприменительные), противоречащие Конституции Российской Федерации (статья 15, часть 1). Следовательно, в России нет анклава, свободного от действия Конституции, как нет и органа или должностного лица, который при издании нормативных актов или актов правоприменения был бы не связан требованиями Основного Закона.
Конституция устанавливает условие, несоблюдение которого влечет недопустимость применения закона: законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Одновременно в этой же части 3 статьи 15 Конституции установлена важная гарантия прав личности: любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
В связи с более глубокой интеграцией России в международное сообщество и признанием общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации составной частью ее правовой системы статья 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации определяет порядок разрешения коллизий между международным договором Российской Федерации и внутренними законами: если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Оценка правовой ситуации, возникшей в результате такой коллизии, ее характера, выбор подлежащего применению правила Конституции Российской Федерации отдаются на усмотрение правоприменителя. Но это не означает, что правоприменитель сам признает закон ничтожным. Это могут сделать только уполномоченные на то субъекты – Федеральное Собрание, отменив
3. Формы реализации 85 конституционных норм_______
закон, или Конституционный Суд, признав его неконституционным.
Конституция определяет критерий, на основе которого правоприменитель обязан разрешить коллизию между некоторыми законами: если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон (статья 54, часть 2). Конституция не ограничивает это правило только сферой уголовной ответственности. Если исходить из буквального истолкования нормы, данное правило обязательно для применения в гражданском, административном и других отраслях права.
Конституция определяет порядок разрешения коллизий между нею и иными законами, принятыми до ее вступления в силу. Законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции, применяются в части, ей не противоречащей (пункт 2 раздела второго.)
Термин "применение" употребляется Конституцией в связи с изложением полномочий Конституционного Суда Российской Федерации: акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению (статья 125, часть 6). Тем самым правоприменитель освобождается от обязанности применять признанный Судом неконституционным международный договор и в случае возникновения коллизии, порядок разрешения которой предусмотрен статьей 15 (часть 4) Конституции, должен применить правило, предусмотренное законом Российской Федерации.
Ряд аспектов применения судами общей юрисдикции конституционных норм получил освещение в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" от 31 октября 1995 г., обобщившем достаточно обширную в настоящее время практику применения судами общей юрисдикции норм Основного Закона РФ1.
1 Обзор судебной практики применения норм Конституции Российской Федерации 1993 года и анализ некоторых тенденций такого применения. См.: Лебедев В.М. Прямое действие Конституции Российской Федерации и роль судов // Государство и право. 1996. № 4; Жуйков В.М. Применение судами Конституции Российской Федерации // Комментарий российского законодательства. М., 1995. Вып. 1.
86_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
Верховный Суд пришел к выводу, что закрепленное в Конституции Российской Федерации положение о высшей юридической силе и прямом действии Конституции означает, что все конституционные нормы имеют верховенство над законами и подзаконными актами, в силу чего суды при разбирательстве конкретных судебных дел должны руководствоваться Конституцией Российской Федерации. В связи с этим судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию Российской Федерации в качестве акта прямого действия.
В Постановлении Пленума Верховного Суда России указаны несколько основных направлений применения судами общей юрисдикции конституционных норм. Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:
а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;
б) когда придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей;
в) когда придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;
г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.
В случаях, когда статья Конституции Российской Федерации является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения. При этом наличие решения Конституционного Суда Российской Федерации о признании неконституционной той или иной нормы закона не препятствует применению закона в остальной его части.
В случае неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации примененный или подлежащий применению по конкретному делу закон, суд,
3. Формы реализации 87 конституционных норм_______
исходя из положений части 4 ст. 125 Конституции, обращается в Конституционный Суд с запросом о конституционности этого закона. Такой запрос в соответствии со ст. 101 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" может быть сделан судом первой, кассационной или надзорной инстанции в любой стадии рассмотрения дела.
В связи с обращением в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности примененного или подлежащего применению закона производство по делу или исполнение принятого решения, исходя из требований ст. 103 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", приостанавливается до разрешения запроса Конституционным Судом Российской Федерации, о чем должно быть указано в названном выше определении (постановлении) суда.
Верховный Суд обратил также внимание на особенности применения конституционных и иных норм, обусловленные федеративной природой России и характером разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, закрепленного в федеральной Конституции. При рассмотрении дел судам надлежит учитывать, что если подлежащий применению закон либо иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации противоречит федеральному закону, принятому по вопросам, находящимся в ведении Российской Федерации либо в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, то, исходя из положений части 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации, суд должен принять решение в соответствии с федеральным законом.
Если имеются противоречия между нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, принятым по вопросам, относящимся к ведению субъекта Российской Федерации, и федеральным законом, то в силу части 6 ст. 76 Конституции Российской Федерации подлежит применению нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.