1. Сущность Конституции Российской Федерации: краткий теоретический очерк
Термин "конституция" происходит от латинского слова "constitutio" – "устанавливаю, учреждаю". Он встречался еще в законодательстве Древнего Рима и обозначал в то время различные акты, устанавливавшиеся (конституировавшиеся) императором и закреплявшие устройство государства, но не единый основной закон государства, возглавляющий пирамиду законодательства. В связи с этим типичным для недавнего прошлого нашей государственно-правовой науки был вывод о том, что "появление конституций как основных законов связано с приходом к власти буржуазии. В борьбе с феодалами она добивалась закрепления капиталистических отношений (уже сложившихся в рамках феодального строя), ограничения королевской власти учреждением парламента или провозглашением республики, установления прав имущих граждан"1. Еще более определенно писал Я.Н.Уманский: "Ни рабовладельческое, ни феодальное общество не знали еще конституции как основного закона государства, в котором бы закреплялось все его устройство"2.
В самом деле, отсчет эры конституционализма начался сравнительно недавно, а первые писаные конституции нового типа появились на американском континенте. Отцы-пилигримы, отправившиеся в 1620 году в Америку, еще во время путешествия составили так называемый "Plantation Covenant" (колониальный договор), который нередко называют первой писаной конституцией. Этот договор начинался таким образом: "Во имя Бога, аминь! Мы, нижеподписавшиеся, подданные Его Величества, нашего суверенного государя Якова, Божьей милостью короля
1 Советское государственное право /Под ред. С.С.Кравчука. М., 1975. С.55. З-Уманский Я.Н. Советское государственное право. М., 1970. С.42.
12_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ, ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
Великобритании и пр., предприняли во имя Бога, распространения христианской веры, ради чести нашего короля и отечества путешествие, чтобы учредить первую колонию на севере Вирджинии, и взаимно соединяемся настоящим торжественным договором перед Богом и в присутствии всех нас для доброго порядка, общего блага и преследования вышеназванных целей. В силу этого договора мы издадим, установим и учредим такие справедливые законы, такие постановления, распоряжения, конституции, такие должности, которые окажутся желательными для общего блага колонии, и обещаем всем должное послушание и подчинение. В свидетельство чего мы подписали свои имена 11 ноября, в лето от Рождества Христова 1620-е".
На этой основе впоследствии было построено первое демократическое политическое сообщество на территории Новой Англии. 11 января 1639 года Коннектикут, Провиданс и Нью-Гавен ввели у себя конституции1. Особый интерес представляла конституция Вирджинии от 12 июня 1776 года, которой была предпослана декларация прав. В том же направлении последовали конституции Пенсильвании, Мэриленда, Северной Каролины, принятые также в 1776 году, конституции Вермонта 1777 года, Массачусетса 1780 года и Нью-Гемпшира 1783 года. Заложенные в этих актах принципы получили подтверждение в принятой в 1787 году Конституции США, причем федеральный основной закон был утвержден штатами под тем условием, что в него в виде поправки будет внесена декларация прав.
Спустя несколько лет, в 1791 году, были приняты конституции Польши и Франции, которым принадлежит слава первых конституций Старого Света. Идеи гуманизма, справедливости, демократии и народного суверенитета получили выражение в Декларации прав человека и гражданина 1789 года, а в принятой спустя два года якобинской Декларации прав человека и гражданина уже содержались основные параметры международных стандартов прав человека, которые признаются ныне всем международным сообществом.
В последующем возникновение демократических государств неизменно сопровождалось принятием конституций, в которых пришедшие к власти классы сообразно своим интересам и представлениям закрепляли основные принципы и формы устройства
icm.: Гачек Ю. Общее государственное Право, часть П. Право современной демократии. Рига, б/г. С. 10–11. Уместно отметить, что первые конституционные акты, принятые на американском континенте, включая Декларацию независимости США 1776 года, носили не только антифеодальный, но и отчетливо выраженный антиколониальный характер. См.: Fotheringam P., Kellay Z., Potter A. American Gov-enunent and Politica. London and Boston. 1978. P.18, 45–47; Каленский В.Г. "Билль о правах" в конституционной истории США. М., 1983.
1. Сущность Конституции Российской Федерации: 13 краткий теоретический очерк
государства, систему государственных органов и основы их компетенции, правовое положение граждан, совершенствовали строй конституционного государства, приходящего на смену государству абсолютному. В связи с этим В.И.Ленин имел основание утверждать, что "всякая буржуазная революция есть в конце концов процесс создания конституционного строя, и ничего более. Это истина"1.
Словом, конституции действительно являются итогом классовой борьбы и появляются в результате нового соотношения классовых сил, сложившегося в результате победы буржуазных революций. Оценивая социальную сущность этих конституций, В.ИЛенин писал, что "конституции, установившиеся в разных странах Европы, явились результатом долгой и тяжелой классовой борьбы между феодализмом и абсолютизмом – с одной стороны, буржуазией, крестьянами и рабочими – с другой"2.
В связи с этим прежде всего возникает вопрос, означает ли сказанное, что добуржуазные формы государственной организации общества не знали конституции. Представляется, что, отвечая на этот вопрос, необходимо иметь в виду по меньшей мере два обстоятельства. Во-первых, древние демократии, отличавшиеся развитой политической свободой, достаточно хорошо знали и использовали институт писаных конституций. Такие конституции, начиная с VI века до нашей эры, имелись в большинстве греческих республик и их колоний. Несколько сотен из них было собрано Аристотелем, который именно на их основе составил очерк сравнительной политики.
Во-вторых, не всегда писаным, но неизменно действовавшим основным законом, обеспечивавшимся всей силой как рабовладельческого, так и феодального государства, было прямое и неприкрытое, закрепленное в праве и освященное господствовавшей идеологией принуждение. Общество, развивавшееся за счет подавления интересов одних классов и социальных групп и абсолютного приоритета других, не нуждалось в писаной конституции. Обладая превосходством в силе, господствующие классы не признавали даже формальных ограничений своей власти. Как писал Ф. Лассаль, "действительную конституцию имели все страны во все времена. Стало быть, новейшему времени исключительно свойственны не действительные, а писаные конституции или листы бумаги: чрезвычайно важно не упускать этого из виду"3. А Г.В. Плеха-
1 Ленин В.И. Полн.собр.соч. Т.22. С.372. 2Лтин В.И. Полн.собр.соч. Т.22. С.372. ЗЛассаль Ф. Соч. Т.2. С. 17.
14_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
нов, анализируя взгляды Лассаля, соглашался с тем, что нет предубеждения, ведущего к более вздорным заключениям, чем общераспространенное, господствующее мнение, будто конституция составляет исключительную особенность новейшего времени. Каждой стране необходимо иметь реальное уложение или конституцию, потому что в каждой стране непременно существует какое-либо фактическое отношение силы. Новейшее время характеризуется лишь тем, что существующие теперь отношения силы заносятся на бумагу, выражаются в писаных конституциях, между тем как прежде в этом не видели надобности1.
Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что первые писаные конституции в самом широком социальном плане были призваны способствовать преодолению феодальных препон и гарантировать необратимость капиталистического развития общества в экономической, политической и духовной сферах, основанного на рыночных отношениях и демократии. Но одновременно эти конституции закрепляли и такие формы организации общественной жизни, которые являлись результатом развития всей человеческой цивилизации и были выстраданы народами в многовековой борьбе против рабовладения и феодализма. Именно этот общечеловеческий опыт был "монополизирован" пришедшими к власти слоями общества и интегрирован в систему организации власти и управления делами общества и государства.
Иными словами, если под конституцией в прошлом понимали лишь устройство государства, форму организации государственной власти, то глубокие формационные преобразования, олицетворявшиеся Великой французской буржуазной революцией конца XVIII века, наполнили это понятие принципиально новым содержанием. Конституция из способа закрепления строя абсолютного государства с неограниченной властью стала законом, закрепившим строй конституционного государства, в котором власть ограничена суверенитетом народа и правами человека и гражданина, составляющими сферу индивидуальной автономии личности, свободную от вторжения государства и его агентов.
В конституционно-правовой доктрине появление писаных конституций нового типа нередко связывают с именем Монтескье и его обоснованием доктрины разделения властей. Его тезис о том, что свобода и права индивида могут быть обеспечены лишь при строгом разделении властей, на известном этапе общественного развития получил широкое признание и стал своеобразным
1См.: Плеханов Г.В. Соч. T.IV. C.47.
1. Сущность Конституции Российской Федерации: 15 краткий теоретический очерк
политическим догматом наподобие религиозных откровений. В Декларации прав человека и гражданина 1789 года, к примеру, говорилось, что там, где нет разделения властей и обеспечения прав человека и гражданина, там нет и конституции. С этой поры слово "конституция" стало политическим термином с вполне определенным значением. Если ранее это слово обозначало государственное устройство вообще, то теперь оно стало синонимом лишь определенного государственного устройства. Правда, с течением времени разделение властей как главный признак конституционного государственного устройства уступило свое место другому признаку, а именно участию народного представительства в государственных делах1.
Несмотря на различие конкретных подходов и характеристик, под конституцией обычно понимали и понимают законодательный акт, которым определяется организация высших органов государства, порядок призвания их к отправлению своих функций, их взаимоотношения и компетенция, а также основы положения индивида по отношению к государственной власти2. С формальной точки зрения конституция может совпадать с иными законами государства, но в практике современного конституционализма она обычно отличается от них по способу издания, внесения изменений и дополнений, а юриспруденцией признается ядром правовой системы соответствующего государства. Она обладает высшей юридической силой и поставлена над иными законами и нормативными актами, определяет деятельность законодательной, исполнительной и судебной власти.
Таким образом, конституция есть основной закон государства, но государство и право не представляют собой нечто, существующее вне взаимодействия людей. Напротив, они являются результатом развития социальных связей, способом организации совместной жизни и деятельности людей, их взаимодействия во имя индивидуальной и социальной жизни. Конституция формирует основы правового режима общества, его политического единства, определяет цели, функции, организацию и порядок деятельности государства и его органов, их взаимоотношений с гражданами.
Конституция, однако, не ограничивается лишь установлением государственного строя. Регулируя внешние границы свободной деятельности различных социальных структур, от-
ic.m.: Корпев Н.И. Исторический очерк представительных учреждений в Западной Европе // Конституционное государство. Сборник статей. Изд. 2-е. СПб, 1905. С.35.
2См.: Е/ыинек Г. Общее учение о государстве. СПб, 1908. С.371.
16_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
ношения собственности, брака и семьи, свободу образования, творчества и культуры и т. д., она тем самым устанавливает юридические основы организации общественной жизни в некоторых наиболее важных ее сферах. В силу этого конституция действительно является основным законом не только государства, но и общества. Проблема не в том, чтобы вывести общество из-под регулятивного воздействия, а в том, чтобы найти оптимальное соотношение "государственного" и "общественного" в организации социума, исключив поглощение общества государством и одновременно гарантировав государство от разрушительного воздействия на него общественных структур, цели и деятельность которых не тождественны конституционному строю.
В связи с этим уместно обратить внимание на опасность, которая таится в подходах к истолкованию понятия, правовой природы, функций, действия, форм реализации Основного Закона Российской Федерации и т.п. на основе представлений, сложившихся до принятия Конституции и вне ее. Такая опасность была проигнорирована в недавнем прошлом, когда прежняя Конституция Российской Федерации была объявлена нелегитимной, поскольку противоречила представлениям части общества и некоторых ученых – юристов, отдавших предпочтение служению иным целям, а не закону1.
ik. сожалению, оторванность правосознания от его правовой базы – Конституции – явление распространенное. Уже после вступления в силу действующей Конституции РФ в связи с принятием Государственной Думой 23 февраля 1994 года Постановления "Об объявлении политической и экономической амнистии" некоторые известные юристы заявляли, что при этом "были нарушены Конституция, закон и процессуальный кодекс".
Дает ли, однако, основание для таких заявлений сама Конституция России? Как известно, проблема амнистии имеет различные аспекты, изучаемые различными отраслями юриспруденции, в том числе наукой уголовного, уголовно-процессуального, конституционного права. Не вдаваясь в обсуждение иных аспектов данной проблемы, следует отметить, что Конституция содержит ответы на следующие принципиальные вопросы, а именно: какой орган вправе принимать акт об амнистии; в какой форме принимается акт амнистии; каков порядок принятия этого акта. Так, согласно статье 103 объявление амнистии отнесено к ведению, Государственной Думы (пункт "с" части 1); по вопросам, отнесенным к ее ведению Государственная Дума принимает постановления (часть 2); постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации (часть 3). Все названные условия Государственной Думой были соблюдены, и попытки опорочить юридическую чистоту принятого решения не имеют под собой конституционных оснований.
Иными словами, Конституция как результат и выражение общей воли не может и не должна "приватизироваться" отдельными политическими и социальными силами и обслуживать их интересы, служить разменной картой в политической игре.
1. Сущность Конституции Российской Федерации: краткий теоретический очерк
17
Но вернемся к рассматриваемому вопросу. В действующем Основном Законе Российской Федерации термин "конституция" в различных словосочетаниях встречается не менее 70 раз. Анализ интерпретаций данного термина позволяет выявить по '] меньшей мере следующие аспекты его смысловой нагрузки, которые вкладывались в этот термин создателями Конституции России, а теперь должны иметься в виду в процессе практического применения Основного Закона и его норм.
Во-первых, Конституция есть основной закон, обладающий особыми гарантиями стабильности1. Он может быть пересмотрен в особом, предусмотренном самой Конституцией, порядке. Следовательно, любая иная попытка пересмотра или новации Конституции в нарушение или в обход установленного действующей Конституцией порядка есть узурпация власти, что должно повлечь установленные законом правовые последствия.
Во-вторых, Конституция есть закон, учреждающий государство, систему его органов и порядок их формирования, их компетенцию, определяющий характер взаимоотношений органов государственной власти с местным самоуправлением.
В-третьих, Конституция есть закон, формирующий и обеспечивающий политическое единство народа. Согласно Конституции Российская Федерация является единой в политическом отношении государственно-правовой и международно-правовой системой. Конституция, однако, содержит одновременно гарантии от гипертрофии этого единства путем признания идеологического и политического многообразия и закрепления федеративной природы государства.
В-четвертых, Конституция Российской Федерации выступает способом формализации государственного строя России путем закрепления его фундаментальных основ. Она определяет основные ценности государства и общества и порядок их государственной защиты.
Обратим, однако, внимание на то, что в тексте Конституции Российской Федерации 1993 года нет словосочетания "основной закон", которое присутствовало в наименовании всех прежних советских конституций. Оно первоначально присутствовало и в наименовании проекта Конституции РФ, вынесенного на Конституционное совещание Российской Федерации, но было снято по предложению участника этого Совещания С.М.Шахрая. При этом и автор данного предложения, и поддержавшие его участники Совещания полагали, что понятия "конституция" и "основной закон" тождественны, что соответствует практике конституционализма в нашей стране, но иначе толкуется, к примеру, конституционной доктриной и практикой ФРГ. См.: Маунц Теодор. Государственное право Германии (ФРГ и ГДР). М., 1959.
18_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ, ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
В-пятых, Конституция есть закон, устанавливающий пределы государственной власти посредством закрепления прав человека и гражданина и возложения коррелирующих этим правам обязанностей на государство, а также пределы индиви- \ дуальной автономии личности, характер их взаимоотношений ' и меру взаимной лояльности.
В-шестых, Конституция есть способ закрепления и выражения высших правовых норм, и в этом смысле Конституция является так называемой абсолютной нормой, которой не могут противоречить любые правовые акты, действующие в государстве. В связи с этим Конституция выступает в качестве закона, обладающего верховенством на всей территории государства и высшей юридической силой, гарантирующего политическое единство народа и единство экономического пространства государства. И в этом случае правоприменитель, особенно применяющий Конституцию, обязан найти ту едва уловимую грань, которая отделяет унитаризм от анархического своеволия субъектов федерации и разрыва федеративных отношений.
Такое перечисление можно продолжить. В частности, Конституция может рассматриваться как юридическая форма фиксации познанных обществом объективных закономерностей социально-исторического развития, которые в силу их конституционного закрепления трансформируются в поведение граждан и становятся нормой деятельности государства, его органов и должностных лиц, общественных объединений и т.д. Но ясно, что понятие Конституции Российской Федерации чрезвычайно сложно выразить в краткой дефиниции, необходим учет ее различных аспектов, причем в зависимости от конкретных обстоятельств ее применения тот или иной аспект может оказаться превалирующим. Очевидно, например, что при разрешении споров о компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации Конституция выступает как гарантия политического единства народа и одновременно как гарантия прав и интересов субъектов Российской Федерации, вытекающих из федеративного устройства государства.
Столь же различны подходы к определению сущности конституции. Классическое для сложившейся в советский период конституционно-правовой доктрины определение сущности конституции было дано В.И.Лениным в работе "Как социалисты-революционеры подводят итоги революции и как революция подвела итоги социалистам-революционерам":
1. Сущность Конституции Российской Федерации: 19 краткий теоретический очерк
"Сущность конституции в том, что основные законы государства вообще и законы, касающиеся избирательного права в 'представительные учреждения, их компетенции и пр., выражают действительное соотношение сил в классовой борьбе"1. Гипертрофия классового подхода и классовых оценок, проявившаяся в данном определении и во многом оправданная для соответствующего исторического периода, до последнего времени оставалась неизменной в конституционно-правовой доктрине нашей страны. Между тем вступление человеческой цивилизации в "межформационную фазу" настойчиво требовало существенных корректив в подходах к оценке сущности современных конституций. Характерные для индустриальной цивилизации общие проблемы и противоречия объективно обусловливают возрастание значения общих для всего народа ценностей и интересов. Современные конституции независимо от особенностей различных государств не могут не закреплять присущие всему обществу ценности и интересы, имеющие общее значение для всех классов и социальных слоев.
С позиций современного опыта можно утверждать, что для адекватной оценки сущности конституции необходим учет ее проявлений как внутри страны, так и в сфере международных отношений. В сущности конституции отражаются не только ее связи с социальной структурой общества или характером и организацией власти и управления делами общества и государства, но и занимаемое государством в международном сообще-
1Леяин В.И. Полн.собр.соч. Т. 17. С.345.
Уместно отметить, что уже в этот период истории России высказывались принципиально иные суждения о сущности конституции. В связи с этим можно сослаться на недавно обнаруженный в архивах губернского жандармского управления в г.Саратове "Проект Русской Конституции", который его автором был назван "Основной Государственный Устав Российской Империи". Проект был составлен в России и в 1894 году опубликован Комитетом фонда вольной русской мысли в Лондоне, а затем нелегально распространялся в России. В предисловии к проекту, составленном издавшим его Комитетом, было, в частности, сказано: "В нашем отечестве невозможна ни дворянская, ни буржуазная, ни клерикальная конституция, потому что средние века не оставили в России таких элементов, которыми на Западе могли держаться дворянские и клерикальные конституции, а капитализм еще не успел закабалить народ под владычество буржуазии. Интеллигенция, как бескорыстная служительница народа, должна выдвинуть проект конституции, основанный не на классовых вожделениях, а на чистых идеалах народного блага, на справедливом сочетании разнообразных интересов, существующих в государстве, и потребностей самого государства как целого" (подчеркнуто мною – Б.Э.). Текст проекта см.: Песиков Ю. Саратовская находка: Проект Русской Конституции. Саратов, 1993. С.18–31.
20_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ, ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
стве место и содержание его отношений с другими участниками международного общения.
При этом сущность конституции не есть нечто раз и навсегда данное и неизменное. На различных этапах общественного развития она претерпевает значительные изменения. Они объективно обусловлены социальной структурой общества, потребностями его демократизации, характером международных отношений, которые нуждаются в адекватном восприятии в теории и практике конституционного строительства. А это требует новых подходов, преодоления устаревших или не оправдывающих себя взглядов и представлений, которые тормозят' переосмысление концепции общественно-исторического прогресса и роли в нем конституции. В практически-политическом плане речь идет в настоящее время о закреплении в основном законе такого видения общественного прогресса, которое способно наиболее полно раскрыть гуманистический потенциал общества.
Между тем в государственно-правовой теории до недавнего прошлого неизменным оставался акцент не на цели, ценности и интересы, свойственные обществу и его членам независимо от их классовой принадлежности, а на пролетарски-классовый подход к оценке сущности и содержания основного закона. Гипертрофия классовых оценок в их нередко вульгарно социологическом истолковании вела к обеднению сущностных характеристик конституции, игнорированию и даже прямому противостоянию новой системе закономерностей социально-исторического развития как в национальном, так и в интернациональном масштабах. Не случайно законодательство в течение десятилетий предусматривало, а наука и массовое общественное сознание оправдывали неприятие и даже насильственное подавление "классово чуждых" интересов, не вписывавшихся в изжившую себя модель общественного развития. Впрочем, рецидивы такого подхода не изжиты и по настоящее время.
Сказанное не означает исчезновения или растворения классовых интересов или соответствующих оценок сущности конституции. Но несомненно, что воплощенные в ней интересы и потребности различных классов и социальных слоев не могут быть осуществлены в противопоставлении с общенародными интересами и потребностями. Именно эти интересы способны интегрировать общество и направить активность его различных социальных и национальных структур в русло общих закономерностей социально-исторического прогресса.
1. Сущность Конституции Российской Федерации: 21 краткий теоретический очерк
В этом контексте конституция может и должна выступать в качестве юридически узаконенного баланса интересов всех классов и социальных слоев общества, а также наций и этнических групп, образующих единую государственно-правовую общность – многонациональный народ Российской Федерации, от имени которой выступает государство. Не узкоклассовые вожделения, а справедливое сочетание и взаимодействие разнообразных интересов, существующих в государстве, благо народа должны быть основой конституции.
Иными словами, объяснение сущности Конституции определяется отношением исследователя к прошлому и настоящему теории классовой борьбы и форм ее проявления в социальной практике, а также роли государства в этой борьбе. Если в качестве методологической основы исследования в современных условиях принять теорию классовой борьбы, то государство действительно выступает не чем иным, как машиной классового подавления, находящейся в распоряжении господствующего класса, осуществляющей свои функции посредством насилия, а конституция является политико-правовым воплощением результатов этой борьбы и способом поддержания классового господства.
Если же методология исследования определяется идеей социального сотрудничества, то государство должно способствовать достижению общественного согласия и компромисса, формированию баланса многообразных интересов, имеющихся в обществе. Соответственно и Конституция в этом случае выступает как легитимация социального согласия и партнерства, гражданского мира, а не как средство достижения победы того или иного класса. "Общечеловеческое предназначение государства в более широком смысле состоит в том, чтобы быть инструментом социального компромисса, смягчения и преодоления противоречий, поиска согласия и сотрудничества различных слоев населения и общественных сил; обеспечения общесоциальной направленности в содержании всех осуществляемых им функций"1.
Именно этому второму подходу отдали предпочтение создатели действующей Конституции Российской Федерации. Ее преамбула начинается со слов "Мы, многонациональный народ Российской Федерации..." Понятия "многонациональный народ", "власть народа" неоднократно встречаются в тексте Конституции Российской Федерации, но в ней невоз-
^Байтин М.И. Сущность и типы государства //Теория государства и права /Под ред. Н.И.Матузова, А.В.Малько. Саратов, 1995. С.41.
22_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
можно найти понятия "класс", "классовое господство". Напротив, в ней содержатся прямые запреты на разжигание социальной и иной розни. В статье 13 Конституции такой запрет адресован общественным объединениям, а в статье 29 – каждому, то есть всем физическим лицам, включая граждан, иностранцев или лиц без гражданства, пребывающих на территории России. Весьма определенно "внеклассовый" характер Конституции России выражен в ее положениях, посвященных свободе и правам человека. Речь идет именно о правах человека безотносительно к его социальному статусу. Конституция пользуется терминами: "человек", "все", "каждый", "личность", "лицо", "никто", "гражданин", "граждане и объединения граждан", "дети", "трудоспособные дети", "родители", "нетрудоспособные родители", "население", "должностное лицо", "обвиняемый", "гражданин Российской Федерации, обладающий гражданством иностранного государства", "иностранный гражданин", "лицо без гражданства" и др., но в ней нет понятий "классы", "рабочие", "крестьяне", "классовая борьба" и пр. Нивелировке классовых различий служит и провозглашение Российской Федерации социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (часть 1 статьи 7 Конституции РФ).
В результате взаимодействия интересов различных социальных слоев и групп населения, политических и этнических общностей формируются общие для всего народа интересы, которые и обусловливают волю народа, лежащую в основе Конституции и определяющую ее общеобязательность. Интересы многонационального народа России есть не простое сложение интересов индивидов или их ассоциаций, а нечто новое, складывающееся в результате диалектического взаимодействия всего многообразия интересов, связывающих общество воедино. Непременной характеристикой этого общего интереса и лежащей в его основе общей воли народа является то, что в этом интересе находят выражение перспективы общественного развития1.
В более конкретном плане применительно к Конституции речь, как представляется, идет о ее программном характере. Конституция представляет собой продуманную модель организации социума, и в этом смысле она есть определенная программа, которая носит для всех субъектов права юридичес-
1См.: Керимов Б.Ф. Основы философии права. М., 1992; Лившиц Р.З. Современная теория права. Краткий очерк. М., 1992.
1. Сущность Конституции Российской Федерации: 23 краткий теоретический очерк
ки обязательный характер. Программные свойства действующей Конституции Российской Федерации выражаются в различных формах.
Во-первых, в самой Конституции содержится указание на конкретные цели, преследуемые Конституцией и ее нормами. К примеру, в преамбуле Конституции содержится положение о "стремлении обеспечить благополучие и процветание России". Дважды термин "цель" встречается непосредственно в тексте Конституции в статьях 13 и 55, согласно которым к числу постоянно защищаемых ценностей относятся основы конституционного строя, нравственность, здоровье, права и законные интересы граждан, обороноспособность страны и безопасность государства, которые можно рассматривать и как определенные критерии правоустановительной и правоприменительной деятельности государства, его органов и должностных лиц.
Во-вторых, в Конституции закреплены такие положения, которые, будучи нормами прямого действия, в то же время заключают в себе определенную программу. В частности, статья 1 Конституции провозглашает, что Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Однако и демократия, и правовое государство не есть нечто застывшее в своем развитии, это не конечный результат, а движение, процесс, который не может игнорироваться государством без риска утраты своей легитимности. Еще более определенно программный характер Конституции выражен в упомянутой статье 7, согласно которой Россия есть социальное государство. В данной статье прямо говорится о том, что политика государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В каждый данный момент мера должного, объем и виды этих условий определяется самим государством в лице законодательной или исполнительной власти, а в случае возникновения конституционного спора – Конституционным Судом.
В-третьих, нормы Конституции в соответствии с представлениями ее создателей служат формированию необходимых предпосылок социально-исторического прогресса. Несомненно, что в данное время и в данной стране возможна только та конституция, которая соответствует условиям ее социальной и политической жизни. Юридическая конституция должна соответствовать фактической конституции, сложившимся в обществе конституционным отношениям. В противном случае самые совершенные юридические формулы останутся не более
24_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
чем фикцией. Конституция, если она не фиктивна, вбирает в себя эти условия и предписывает всем субъектам права нормы поведения, соответствующие этим условиям. Но одновременно конституция в той мере, в какой она соответствует объективным закономерностям общественного развития, открывает простор для развития этих условий; в противном случае она может стать не стимулятором, а тормозом общественного прогресса. Разумеется, речь идет не о том, что в конституции нарисован какой-то идеальный образ будущего, а лишь о том, что зерна будущего должны быть посеяны в настоящем, ибо оно всегда вырастает из настоящего.
Предлагаемый подход к оценке сущности конституции не носит абстрактно-теоретический характер. Он основывается на Конституции Российской Федерации, получил прямое позитивное закрепление в тексте Основного Закона и соответствует истолкованию его нормативного содержания. Другой вопрос, в какой мере народ (либо часть народа, участвовавшая в референдуме 12 декабря 1993 года) осознавал свои действительные интересы. Обязанность государства, его органов и должностных лиц всегда следовать воле народа или его представителей, выраженной в законе или на референдуме, не тождественна безошибочности решения, освященного волей народа.
Обратимся, однако, к тексту Конституции России. Как отмечалось, начинается она словами: "Мы, многонациональный народ Российской Федерации..., принимаем настоящую Конституцию Российской Федерации". Тем самым волей народа легитимируется та модель организации власти, суверенитета, свободы и прав человека, которая получила закрепление в Основном Законе. Согласно его статье 3 "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ". И далее в названной статье Конституции определяются формы осуществления народом своей власти: непосредственно – через референдум и свободные выборы и опосредованно – через органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также запрещается присвоение власти кем бы то ни было за исключением специально уполномоченных на то органов и должностных лиц.
Из изложенных положений Конституции в зависимости от аспектов исследования возможны различные выводы. Не претендуя на полноту суждений и с учетом только той проблемы, которая составляет предмет изучения, обратим внимание на следующее. Прежде всего надо подчеркнуть, что народ является субъектом конституционных правоотношений, в которых
1. Сущность Конституции Российской Федерации: 25 краткий теоретический очерк
обязанной стороной выступают государство, его органы и должностные лица, а также все иные субъекты права, на которых распространяется запрет на захват власти или присвоение властных полномочий под угрозой преследования по федеральному закону.
Народ обладает учредительной властью, которая не может передаваться кому бы то ни было. Государственная же власть – законодательная, исполнительная или судебная – это власть, учреждаемая народом, действующая от имени народа, им уполномоченная. Отсюда следует, что государственный суверенитет вторичен по отношению к суверенитету народа, поскольку пределы государственной власти, ее "свободного" усмотрения определяются народом и не могут быть нарушены государством без риска утраты своей легитимности.
Народ передает государству не саму власть, а право на власть. В силу этого осуществление власти ее конкретными носителями оправдано постольку, поскольку они выражают воплощаемые в Конституции интересы народа в принимаемых ими актах законодательной, исполнительной и судебной власти.
Юридической формой определения легитимности государства могут быть только референдум и свободные выборы. А поскольку законная власть – всегда временная власть, постольку свободные выборы носят периодический характер и должны проводиться согласно срокам, установленным Конституцией и законами о выборах. Изъятия из этого правила возможны только на законном основании и лишь при наличии условий, предусмотренных законом. В противном случае речь идет об узурпации государственной власти, сопротивление которой – естественное право народа.
Общество вообще не может нормально развиваться без развитого политического, экономического, социального и юридического механизма саморегуляции и саморазвития. Из-за отсутствия такого механизма и демократических традиций, отложившихся в генной памяти поколений, в свое время возник регулятивный суррогат в форме так называемой административно-командной системы. Эта система как совокупность государственных, политико-юридических структур и учреждений и присущих им методов руководства экономическим, политическим, социальным и духовным развитием общества явилась неизбежным результатом ликвидации основ экономического и других механизмов саморегуляции и саморазвития общества. Именно в ней самая глубокая причина отчуждения народа от власти и собственности, всесилия
26_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
бюрократии, узурпации государством реальной власти в ущерб обществу. В условиях существования командно-административной системы "жизненное пространство" общества сужается, границы самовыражения и самопроявления личности и различных социальных структур определяются не объективными потребностями общественного развития, а субъективным усмотрением и административным произволом.
Этим обусловливалась и внутренняя противоречивость советских конституций 1936–1937 гг., а также 1977–1978 гг. С одной стороны, эти конституции в той или иной степени ртражали объективную тенденцию к углублению демократических основ организации общества, закрепляли действительно широкие для своего времени и социально значимые права и свободы, долженствующие обеспечить свободу и индивидуальную автономию личности за пределами ее обязанностей перед обществом и государством. Они предусмотрели также отказ от наиболее одиозных проявлений пролетарски-классового подхода, выражавшегося в ограничении политических и гражданских прав по классовому принципу, и провозгласили такие ценности, как народовластие, свободный от эксплуатации труд и пр., которые оказали серьезное влияние на становление современных международных стандартов в области прав человека и формирование механизмов их защиты. Нельзя игнорировать и тот факт, что само демократическое обновление общества было начато на юридической базе Конституции СССР 1977 года, Конституции РСФСР 1978 года, а также конституций республик в ее составе.
В то же время эти конституции на самом высоком законодательном уровне закрепляли авторитарно-бюрократическую систему с присущими ей методами государственного руководства обществом, которая в силу собственной природы является ограничением свободы и не терпит проявления социальной активности вне контроля государства, ориентированного на всемерную защиту определенных социальных институтов и соответствующих им идеологем. Иначе говоря, из объективно обусловленного и адекватного закономерностям общественного развития процесса взаимодействия общества и граждан и их ассоциаций конституция на известном этапе своего развития превратилась в средство контроля государства над обществом и составляющими его структурами, произошло огосударствление общества.
Как представляется, конституционная реформа была призвана прежде всего юридически обеспечить примат общества перед государством. Проблема состоит в конституционном
1. Сущность Конституции Российской Федерации: 27 краткий теоретический очерк
закреплении приоритета гражданского общества и определении форм его самоуправления. В данном контексте может оказаться полезной концепция двойственной социально-юридической природы Основного Закона. Конституция может и должна выступать основным законом государства, регламентирующим поведение субъектов права. Но одновременно в ней должны быть заложены качества основного закона общества, установленного народом и регламентирующего деятельность государства, который определяет пределы государственной власти и гарантирует общество и его структуры от произвола государства. В самом деле, действующая Конституция России закрепляет принцип политического плюрализма и провозглашает свободу деятельности общественных объединений, регулирует отношения собственности, брака, семьи, образования, творчества, культуры и т.п. и тем самым устанавливает некоторые принципы и нормы организации и функционирования общества. И в силу этого она выступает основным законом не только государства, но и общества.
В связи с этим надо говорить и о конституционных гарантиях от режима личной власти, не подконтрольной народу и создаваемым им органам, от верховенства аппарата над выборными органами власти народа. Проблема состоит в юридическом закреплении такой социально-экономической и государственной структуры, которая сделала бы невозможным возникновение культа личности, авторитарности, сохранение командно-административных методов управления обществом. Формула народного суверенитета, провозглашенная в статье 3 Конституции Российской Федерации, должна быть наполнена реальным содержанием. На это особенно важно обратить внимание в связи с тем, что Конституция Российской Федерации не содержит достаточных гарантий от авторитаризма, основывающихся не на личных качествах человека, избранного на должность Президента России, а заложенных в самой системе организации власти. Главной формой воплощения народовластия и гарантом демократического развития общества являются не исполнительная или судебная власть, не президент или правительство, а народное представительство. Именно в актах народного представительства, а не в указах и распоряжениях президента или постановлениях правительства, выражается воля народа.
В условиях авторитаризма общество ставится в зависимость от личности президента. Энергичный и талантливый глава государства способен при этом более последовательно проводить социальные, экономические и политические преобразо-
28_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ, ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
вания. Но поле для личного усмотрения и административного произвола, являющихся антиподом конституционного государства, слишком широко, ибо конституция не гарантирует общество от возможного произвола государства и его агентов.
Но это только один из аспектов сущностной характеристики конституции – негативный. Между тем есть и другой – позитивный – аспект, ибо социальное и юридическое назначение Основного Закона не сводится лишь к гарантированию общества от развития неблагоприятных процессов и тенденций или от дестабилизации его социально-экономической и политической природы. Главное на современном этапе конституционного строительства – в адекватном определении форм экономической, политической, социальной и духовной организации общества, способных обеспечить его саморегуляцию и саморазвитие. Конституция должна быть основным правопорядком государственной и общественной организации взаимодействия людей и их объединений, а также способом интеграции социальной активности субъектов общественного действия в русло совместно определяемых всем обществом и закрепляемых в самой конституции целей.
В связи с этим прежде всего возникает проблема пределов конституционного регулирования. Западные конституции в своих прежних классических формах традиционно ограничивались установлением системы государственных органов и их компетенции, а также закреплением статуса личности, главным образом ее политических и личных прав и свобод. Конституционная доктрина и практика нашей страны изначально строились на значительно более широком толковании пределов конституционного регулирования общественных отношений. Общеизвестно, что в Конституции РСФСР 1918 года в качестве ее первого раздела была помещена Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, тем самым в орбиту конституционного регулирования включались не только политическая, но и экономическая и социальная системы общества.
Такое различие еще недавно представлялось детерминированным объективными закономерностями буржуазной и социалистической революций. Завоевание буржуазией политической власти рассматривалось в качестве завершающего акта буржуазной революции, ибо капиталистический способ производства постепенно сложился в недрах феодального общества, и государство не было отягощено, во всяком случае на первых этапах своего существования, необходимостью вторжения в сферу производственных отношений.
1. Сущность Конституции Российской Федерации: 29 краткий теоретический очерк
Что же касается завоевания большевистской партией политической власти, то оно рассматривалось лишь как первый акт социалистической революции, и именно государство заняло доминирующее положение в механизме не только политического, но и экономического, социального и культурного преобразования общества. Непосредственная включенность государства в экономику, культуру, духовную сферу общества расценивалась в качестве его главной характеристики, закреплялась в конституционном и текущем законодательстве и способствовала формированию этатистских представлений и этатистской психологии.
Ситуация существенно изменилась в послевоенный период. Для принятых в это время конституций Италии, Франции, ФРГ, Японии, Испании и др. характерен выход за традиционные для прошлого рамки конституционного регулирования. Объектом конституционного регулирования в них является значительно более широкий круг общественных отношений, конституции определяют основные организационные и функциональные параметры политической и экономической систем, социального развития и культуры общества.
Современный этап конституционного строительства требует переосмысления пределов конституционного регулирования. Прежде всего в задачу конституции не входит нормативное определение детальных перспектив общественного развития. Общество пришло к осознанию того, что не нужно выдумывать заманчивый образ будущего и потом навязывать его жизни.
Но конституция, будучи результатом субъективной деятельности людей, должна быть объективной по содержанию. Общество нуждается в том, чтобы в конституции с учетом ее относительной стабильности и стимулирующего воздействия на прогрессивные общественные отношения были закреплены основные закономерности не только политического, но и экономического, социального и культурного развития общества и взаимодействия его структур. Современная конституция не есть лишь способ или форма регламентации отношений между личностью и государством, определения их взаимных прав и обязанностей, это продуманная модель организации всех сфер жизни социума. Степень конкретизации в каждой из этих сфер различна – от детального определения организации государственной власти до провозглашения лишь общих принципов, на которых основываются экономическое развитие или культура.
30_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ, ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
Необходимо иметь в виду, что экономика и политика, а также социальное развитие и культура тесно взаимосвязаны и взаимозависимы. Между ними возможны только определенные комбинации. По замечанию лауреата Нобелевской премии по экономике (1976 г.) М.Фридмана, "не известно ни одно существовавшее когда-либо и где-либо общество, которое отличалось бы большой степенью политической свободы и в то же время не пользовалось бы для организации значительной части экономической деятельности неким подобием свободного рынка"1. Политическая свобода предполагает такую экономическую организацию общества, которая сама основана на свободе участников экономических отношений2. Напротив, жесткое централизованное планирование, сопряженное с принуждением участников экономических отношений, ведет к сужению политической свободы, что влечет за собой слияние экономической и политической власти, и они не могут служить взаимным противовесом.
В контексте нового Основного Закона Российской Федерации речь идет прежде всего о конституционной регламентации суверенитета (народного, национального и государственного) с присущими ему суверенными правами и разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Проблема состоит в выработке конституционных гарантий зависимости государственной власти от волеизъявления народа и одновременно – в конституционном обеспечении ее суверенности от власти иных социальных структур, прежде всего политических партий.
Действующая Конституция Российской Федерации основывается на доктрине делегирования народом своей власти, точнее – права на власть, которым пользуются органы государства и должностные лица, осуществляя принадлежащие им по Конституции и законам полномочия. С этой точки зрения народ, избирая депутатов Государственной Думы, Президента Российской Федерации и т.п., делегирует им не всю полноту своей власти. Это так называемое простое делегирование: законодательному органу передается конституционная власть, которая может и должна осуществляться в предусмотренных
1 Фридман М., Хайек Ф. О свободе. Минск, 1990. С. 10.
2См.: Бамай М.В. Дорога к свободе. М., 1994; Социальное государство и защита
'прав человека / Отв. ред. Е.АЛукашева. М., 1994; Гаджиев ТА. Защита основных
экономических прав и свобод предпринимателей за рубежом и в Российской
Федерации. М., 1995; Зитенко С.А., Бондарь Н. С, Собственность – свобода – право.
Ростов-на-Дону. 1995.
1. Сущность Конституции Российской Федерации: 31 краткий теоретический очерк
конституцией формах и установленных ею пределах. Не случайно согласно статье 135 Конституции Федеральное Собрание не вправе пересматривать положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации. Оно обладает лишь конституционной властью действовать в соответствии с положениями Основного Закона, содержащимися в указанных главах Конституции, но не может менять их. Учредительная власть сохраняется за народом.
В отличие от простого делегирования чрезвычайное делегирование означает предоставление права изменять существующие конституционные положения специальному органу, созываемому народом и обладающему специальным поручением. Этот орган представляет по существу чрезвычайный конвент, или учредительное собрание, которое по выполнении возложенной на него задачи прекращает свое существование. Так, согласно Конституции, если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.
Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации. Такой проект может быть принят самим Конституционным Собранием двумя третями от общего числа его членов или вынесен на всенародное голосование (статья 135). Что же касается поправок к главам 3–8 Конституции Российской Федерации, то они принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации (статья 136 Конституции)1.
1 Конституционный Суд Российской Федерации, обратившийся к этой проблеме в связи с запросом Государственной Думы о толковании статьи 136 Конституции РФ, пришел к выводу, что положения статьи 136 Основного закона могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона. Согласно п. 1 резолютивной части постановления суда от 31 октября 1995 года поправки в смысле статьи 136 Конституции РФ принимаются в форме особого правового акта – закона о поправке к Конституции Российской Федерации, который, как известно, текстуально не закреплен в Конституции Российской Федерации, но, по мнению Суда, вытекает из нее. См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, 1995, № 6, С. 12-13.
32_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ, ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
Как видим, теория делегирования власти в современной конституционной практике России имеет свои модификации, но общая ее посылка остается прежней: учредительная власть отлична от власти законодательной. Как и последняя, она имеет своим источником народ, но для ее делегирования требуется прямое волеизъявления народа в форме избрания делегатов Конституционного Собрания и его созыва в установленном законом порядке, а не в форме обычных выборов.
Истины ради отметим, что данная теория, смысл которой сводится к тому, что право создавать конституцию принадлежит только собранию, специально избранному для этого, либо самому народу, не имела в прошлом и не имеет теперь всеобщего признания. Напротив, конституционная практика многих государств исходит из того, что вопрос об изменении конституции является лишь вопросом процедуры, который с успехом может быть решен обычной законодательной властью. В начале нынешнего столетия видный французский государ-ствовед М.Ориу писал, что "эта теория делегирования учредительной власти, являвшаяся логическим дополнением доктрины делегирования суверенитета и имевшая в свое время огромный успех, в настоящее время совершенно дискредитирована"1. В немалой степени эта позиция обусловливалась тем, что теория делегирования учредительной власти не раз проявляла себя в прошлом в качестве опасного орудия диктатуры. Тот же М.Ориу писал, что нет гарантий от того, что какая-либо политическая организация или какой-нибудь глава государства не возьмут инициативу пересмотра конституции, прибегнут к плебисциту, чтобы добиться делегирования необходимого мандата от народа и затем снова подвергнуть плебисциту сочиненную ими конституцию. Посредством такого ловкого фокуса делегирование национального суверенитета приведет к диктаторской конституции2.
Представляется, что это опасение имеет под собой достаточно серьезные основания и не может игнорироваться и теперь. Тем не менее после второй мировой войны данная доктрина получила более широкое признание. Конституционная практика ряда государств вновь вернулась к ней и с теми или иными модификациями закрепила ее в текстах основных законов. В частности, статья 89 Конституции Французской Республики 1958 года установила, что "проект или предложения пересмотра Конституции должны быть приняты двумя
1 Ориу М. Основы публичного права. С.630. 2Там же. С.632.
1. Сущность Конституции Российской Федерации: 33 краткий теоретический очерк
палатами (Национальным собранием и Сенатом. – Б.Э.) в идентичной форме. Пересмотр является окончательным после одобрения его референдумом". Правда, проект пересмотра не передается на референдум, если Президент Республики решает представить его на рассмотрение Парламента, созванного в качестве Конгресса. В этом случае проект пересмотра считается одобренным, если он получит большинство в три пятых от общего числа поданных голосов.
Статья 138 Конституции Итальянской Республики 1947 года предусмотрела, что законы, изменяющие Конституцию, и другие конституционные законы принимаются каждой из палат (Палатой депутатов и Сенатом Республики) после двух последовательных обсуждений с промежутком не менее трех месяцев и одобряются абсолютным большинством членов каждой палаты при втором голосовании. "Такие законы выносятся на референдум, если в течение трех месяцев по их опубликовании этого потребует пятая часть членов одной из палат, или пятьсот тысяч избирателей, или пять областных советов". Референдум, однако, не проводится, если при втором голосовании в каждой из палат закон был принят большинством в две трети их членов. В этом случае, следовательно, парламент осуществляет не только обычную законодательную, но и учредительную власть, способную менять конституцию.
Более последовательное выражение данная доктрина получила в статье 96 Конституции Японии 1947 года. "Поправки к настоящей Конституции вносятся по инициативе Парламента с согласия не менее двух третей от общего числа членов обеих палат (Палаты представителей и Палаты советников. – Б.Э.) и представляются затем на одобрение народа; поправка считается одобренной, если за нее высказалось большинство голосовавших либо в порядке особого референдума, либо путем выборов – в соответствии с решением Парламента".
Согласно Конституции Российской Федерации учредительная власть принадлежит народу, он является единственным источником власти и носителем суверенитета (статья 3). Никакой орган или должностное лицо не могут претендовать на осуществление учредительной власти, которая выражается в том, что только народ может принять решение о конституционном проекте, одобрив либо отвергнув его, или избрать Конституционное Собрание (Учредительное собрание, Национальное собрание, конституанту), предоставив ему право на создание конституции. Но и в этом случае учредительная власть остается за народом, поскольку участники Конституционного Собрания остаются лишь представителями учреждаю-
34_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
щего народа. Конституционное Собрание может само принять новую Конституцию лишь при условии, что оно специально уполномочено народом на принятие Конституции. В противном случае проект Конституции выносится на всенародное голосование.
Таким образом, законодательная, исполнительная и судебная власть есть не учредительная, но учреждаемая власть, пределы которой ограничены суверенной волей народа, выраженной в Конституции, особенно в тех ее положениях, которые составляют фундаментальные основы конституционного строя и отражают природу и внешний облик политической и правовой организации народа. С другой стороны, общество стоит перед настоятельной необходимостью формирования надежного механизма сочетания и взаимодействия суверенитета Российской Федерации и компетенции республик, а также краев, областей, автономных образований в ее составе. Основой такого разграничения выступает Конституция Российской Федерации, Федеративный и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий (статья 11, часть 3 Конституции РФ).
В принятых республиками декларациях о государственном суверенитете провозглашается верховенство республиканских конституций и законов на всей их территории. Одновременно некоторыми из них устанавливается, что действие актов Российской Федерации, вступающих в противоречие с суверенными правами республик, ими на своей территории приостанавливается. Конституция и Федеративный договор основаны на признании верховенства актов республик, принимаемых в пределах их полномочий, с одновременным признанием верховенства актов Российской Федерации, принимаемых по вопросам, переданным республиками в ведение общефедеральных органов. Согласно статье 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Практическая реализация декларируемого некоторыми республиками права нуллификации федеральных актов, то есть их аннулирования или признания недействительными, способна подорвать федеративную основу России, которая в этом случае рискует трансформироваться из государственно-правового образования в международно-правовое объединение. Гарантией от подобного искажения государственно-правовой природы Российской Федерации выступает норма статьи 4 Конститу-
1. Сущность Конституции Российской Федерации: 35 краткий теоретический очерк
ции, согласно которой суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, и в силу этого федеральная Конституция и федеральные законы имеют на этой территории верховенство. Весьма определенно содержание статьи 76 Конституции Российской Федерации: федеральные конституционные законы и федеральные законы, принимаемые по предметам ведения Российской Федерации, имеют прямое действие на всей территории РФ, то есть не нуждаются в ратификации или какой-либо иной форме подтверждения субъектами РФ; вне пределов ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов последние осуществляют собственное правовое регулирование; законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, а в случае такого противоречия действует федеральный закон.
Вместе с тем в статье 76 (часть 6) Конституции РФ установлено следующее правило: в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по предметам ведения субъекта РФ и в пределах его полномочий, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. Из этого правила не вытекает право субъекта РФ нуллифицировать федеральный закон, даже если, по мнению субъекта РФ, федеральный законодатель вышел за рамки своих полномочий и вторгся в ту сферу, урегулирование которой по Конституции принадлежит властям субъекта Российской Федерации. Для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации Президент РФ может использовать согласительные процедуры. Если согласованное решение не достигнуто, Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (статья 85 Конституции РФ), который и обладает правом нуллифицировать не соответствующий федеральной Конституции закон или иной правовой акт.
Новому видению социального и политического назначения конституции и современному мировому конституционному опыту соответствует закрепление в Основном Законе общих принципов организации и функционирования экономической, политической, социальной систем. В Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельное-
36_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
ти, конституционно признается равноправие разнообразных форм собственности.
В политической сфере с учетом современного опыта конституционного развития закреплено правовое государство, разделение законодательной, исполнительной и судебной власти, достаточно четкое разграничение функций государственных и общественных органов и организаций, политический и идеологический плюрализм, следовательно, конституционность оппозиции при соблюдении ею установленных Конституцией условий (статья 13, часть 5), широкое народное самоуправление на основе сочетания интересов различных самоуправленческих структур и граждан.
Конституционное воздействие на социальную систему сводится к провозглашению Российской Федерации социальным государством (статья 7)1. По существу в Конституции закрепляются принципы гуманизма, предполагающие сочетание и взаимодействие индивидуального и коллективного начал в организации общественной жизни, взаимную ответственность общества и личности, обеспечение условий для развития социальной и интернациональной природы общества в соответствии с объективными закономерностями исторического прогресса, а не субъективным усмотрением отдельных лиц или группировок и создаваемыми ими моделями. В соответствии со своим видением потребностей демократического развития
1 Конституционное провозглашение России социальным государством вызвало неприятие со стороны ряда участников Конституционного совещания, позицию которых наиболее выпукло выразил С.С.Алексеев. По его мнению, на завершающем этапе работы над проектом Конституции РФ в нем появились "известные просоветские элементы, т.е. элементы, связанные с советским видением Конституции... Появилось "социальное государство", а это уже идеологический подход, потому что "социальное государство" – это социал-демократическое видение всей этой материи. В нас еще сильны постулаты прежней идеологии". (Конституционное совещание. Информационный бюллетень. № 3. Декабрь. 1993. С.7).
Автор, принимавший участие в работе Комиссии по доработке Конституции Российской Федерации, решительно возражал против изложенного истолкования строя социального правового государства. "Социальное государство" не несет в себе какой-либо идеологической нагрузки, оно является характеристикой одного из основных направлений государственной деятельности и означает возложение на государство некоторых социальных задач, а само конституционное закрепление социального государства есть юридическое выражение ответственности и обязанностей государства перед обществом и личностью по осуществлению заложенной в экономических, социальных и культурных правах социальной программы. Речь идет о том, что государство не "ночной сторож", а субъект конституционных правоотношений, несущий вполне определенные конституционные обязанности, которым соответствуют права человека и гражданина в экономической, социальной и культурной сферах. См.: Конституционное Совещание, Стенограммы. Материалы. Документы. Т. 18.-М., 1996. С. 83, 486.
1. Сущность Конституции Российской Федерации: 37 краткий теоретический очерк
общества создатели Конституции закрепили в ней также положения об организации государственной власти, национально-государственном устройстве и некоторые иные традиционные для мировой конституционной практики институты.
Важнейшее место в Основном Законе занимают права и обязанности человека и гражданина, определяющие сферу индивидуальной автономии личности и закрепляющие взаимные обязательства государства и гражданина. Можно отметить деидеологизацию закрепляемых в Конституции прав и обязанностей, упрочение системы юридических гарантий, стремление создать более надежный правовой механизм их осуществления и т.п. Основными по своему значению и месту в системе общественных ценностей стали право на собственность, на свободу экономической деятельности, право на здоровую окружающую среду, свобода информации, право на подачу конституционной жалобы, обязанность платить налоги и др., что также нашло отражение в действующей Конституции РФ. Небезынтересно отметить, что в главе 2 "Права и свободы человека и гражданина" Конституции Российской Федерации содержится 48 статей, тогда как в соответствующих частях Конституции РСФСР 1937 года содержалось 16 статей, а в Конституции РСФСР 1978 года – 37 статей.
Проблема, однако, не сводится лишь к количественным изменениям в системе прав и обязанностей личности или закреплению в Основном Законе конституционных обязанностей государства, главное место среди которых занимает обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (статья 2 Конституции РФ). В широком социальном и юридическом плане речь идет о превращении прав и обязанностей человека и гражданина из средства и способа регулятивного воздействия на общественные отношения извне в часть правового механизма внутренней саморегуляции и саморазвития общества, высшую ценность которого составляет человек, его права и свободы.
Тем самым Конституция призвана трансформироваться из средства и способа узурпации права относительно небольшим по численности слоем общества в средство и способ легализации права обществом и во имя интересов общества и его членов. Из закона, установленного государством и ограничивающего права общества и его членов, она должна превратиться в закон, установленный народом и предусматривающий обязательства государства перед человеком, различными социальными структурами и обществом в целом. По существу
38_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ, ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
это – продуманная модель юридического оформления наиболее важных сторон жизни общества.
Вместе с тем, Конституция таким образом формирует механизм сочетания национальных ценностей и идеалов с процессами, характерными для современной цивилизации в целом независимо от социальных, национальных или территориальных рамок, в которых она развивается. В связи с этим логическая система познания сущности Конституции требует учета и ее международного аспекта. Речь в этом случае идет о том, насколько точно в Основном Законе отражается занимаемое государством в международном сообществе место, о целях его внешнеполитической деятельности, характере и принципах взаимоотношений с другими участниками международного общения.
В широком социальном плане проблема заключается в возрождении самых тесных связей нашего общества как части современной цивилизации с мировым развитием, преодолении самоизоляции страны и учете общих для всего международного сообщества закономерностей общественно-исторического развития. Что касается юридического аспекта этой проблемы, то он состоит, с одной стороны, в признании за принципами и нормами международного общения политико-и правообразующего значения, а с другой стороны, – в конституционном закреплении ориентации Российской Федерации на широкое международное сотрудничество со всеми странами во имя достижения мира, безопасности, свободы, самоопределения народов.
В связи с этим в преамбуле Конституции Российской Федерации отмечается приверженность многонационального народа Российской Федерации общепризнанным принципам равноправия и самоопределения народов и осознание себя частью мирового сообщества. Согласно статье 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются частью ее правовой системы и, следовательно, непосредственно порождают обязанности государства, его органов и должностных лиц. Права и свободы человека и гражданина в РФ также признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ (статья 17). Согласно статье 63 (часть 1) общепризнанные нормы международного права выступают критерием предоставления Российской Федерацией политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства.
1. Сущность Конституции Российской Федерации: 39 краткий теоретический очерк
Таким образом, общепризнанные принципы и нормы международного права, которые могут рассматриваться как юридическая форма выражения общечеловеческих целей, ценностей и интересов, имеют правообразующее значение и обязательны для Российского государства в той же мере, в какой они обязательны для всех других субъектов межгосударственных отношений. Сказанное, однако, не означает отказа России от собственных приоритетов и целей внешней политики. Во внешней политике не могут не учитываться совпадение, близость или различие интересов государства с интересами других участников международных отношений, генетически и по существу обусловленные совпадением или различием их природы, коренных целей, геополитических и прочих условий. И Конституция России с большей или меньшей степенью формальной определенности выражает и на самом высоком юридическом уровне закрепляет основные цели и принципы внешней политики Российской Федерации, которые основываются на общепризнанных и общеобязательных началах международного общения.
Итак, "сущность конституции" – многоплановая категория, имеющая различные аспекты и состоящая из ряда "модулей". Выступая универсальной объективной характеристикой конституции, она не остается неизменной, а, напротив, претерпевает значительные изменения, обусловленные развитием социальной и интернациональной структуры общества и его местом в международном сообществе, и поэтому для правильной оценки содержания этой категории в современных условиях необходим учет как национальных, так и общецивилизационных ценностей и интересов. На новом этапе конституционного строительства Конституция должна выражать и закреплять интересы не какого-либо класса, социального слоя, группы или политической партии, а сочетание и сбалансированное взаимодействие экономических, политических, социальных и культурных интересов, целей и ценностей всех классов и социальных слоев, наций и народностей страны, граждан и государства, а также сочетание и сбалансированное взаимодействие внешнеполитических интересов и целей Российской Федерации с целями и интересами других участников международного общения с учетом общих для всего международного сообщества принципов и норм межгосударственных отношений.
Это – главные направления и аспекты сущностной характеристики Конституции. Они присутствуют во всех конституционных институтах и нормах и с большей или меньшей степенью формальной определенности выражаются в государственно-правовой регламентации власти, суверенитета и сво-
40_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
боды личности в нашем обществе, которые и составляют три кита российского конституционализма.