3.4.3. Борьба вокруг проектов. Конституционное совещание
С момента опубликования президентского проекта по существу пошла параллельная работа над двумя проектами - президентским и проектом Конституционной комиссии. В мае-начале сентября 1993 г. сложилась обстановка, которую можно назвать "перетягиванием каната". Стороны - Президент и Верховный Совет - на словах были за поиск путей сближения и сотрудничества, но это не подкреплялось практическими шагами.
12 мая 1993 г. в Верховном Совете РФ состоялось совещание руководителей представительной власти субъектов РФ. Председатель Верховного Совета РФ Р.И.Хасбулатов отметил, что делаются попытки навязать иллюзию некоей победы одной стороны, для чего теперь объектом политических споров избран проект новой Конституции. В предлагаемом президентском проекте есть заслуживающие внимания положения, их нужно рассмотреть и учесть при доработке официального проекта. Председатель Конституционного Суда РФ В.Д.Зорькин, выступая на совещании, отметил, что по итогам референдума нельзя говорить о том, что кто-то "получил учредительную власть" и якобы теперь может идти "своим" путем к созданию нового Основного Закона страны*(194).
Но также 12 мая 1993 г. Президент принимает Указ "О мерах по завершению подготовки новой Конституции Российской Федерации"*(195). В длинной преамбуле Президент обосновал свою инициативу выхода с собственным проектом Конституции: он принимает Указ, учитывая, что конституционный кризис является главным препятствием осуществления демократических реформ в РФ, а VIII и IX Съезды народных депутатов, вопреки принципу народовластия как незыблемой основы конституционного строя России, заблокировали проведение всероссийского референдума по новой Конституции, а также основываясь на итогах всероссийского референдума 25 апреля 1993 г., подтвердивших легитимность действующего Президента и доверие социально-экономической политике, осуществляемой Президентом и Правительством РФ. В Указе Президент постановил:
- считать необходимым завершение подготовки новой Конституции РФ до 10 июня 1993 г., положив в ее основу проект, представленный Президентом главам субъектов РФ, народным депутатам РФ;
- для рассмотрения и завершения подготовки проекта Конституции созвать 5 июня 1993 г. Конституционное совещание с делегированием на него по два полномочных представителя от каждого субъекта РФ, представителей Президента, а также (по согласованию) представителей от фракций народных депутатов РФ;
- осуществить доработку проекта с учетом органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти, политических партий, профсоюзных, других общественных организаций и массовых движений, народных депутатов и граждан;
- образовать для доработки проекта Конституции и представления проекта Конституционному совещанию рабочую комиссию под председательством Президента РФ;
- возложить обеспечение деятельности Конституционного совещания и рабочей комиссии на Администрацию Президента и аппарат Правительства РФ.
20 мая 1993 г. принимается Указ Президента "О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации"*(196). В Указе уточняется ряд положений предыдущего акта относительно Конституционного совещания. Согласно Указу от 20 мая, для завершения подготовки проекта Конституции РФ, представленного Президентом, и в целях учета предложений граждан, органов государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления, федеральных органов государственной власти, политических партий, общественных движений, профсоюзов и других общественных объединений Президент созывал 5 июня 1993 г. в Москве Конституционное совещание.
Устанавливалось, что Конституционное совещание включает представителей:
- федеральных органов государственной власти РФ;
- органов государственной власти субъектов РФ;
- местного самоуправления;
- политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и религиозных конфессий;
- товаропроизводителей и предпринимателей.
Состав представителей федеральных органов государственной власти РФ формировался из народных депутатов РФ - членов Конституционной комиссии Съезда народных депутатов РФ и представителей от каждой фракции народных депутатов РФ (по согласованию), а также 50 представителей Президента РФ и Правительства РФ.
Состав представителей органов государственной власти субъектов РФ формировался путем делегирования двух полномочных представителей от каждого субъекта - по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ. Указом от 31 мая было уточнено, что от каждого субъекта РФ участвуют в работе Конституционного совещания по 4 представителя, в том числе руководители представительного и исполнительного органов государственной власти*(197).
Согласно п. 5, состав представителей местного самоуправления формировался федеральными и межрегиональными ассоциациями органов местного самоуправления; состав представителей политических партий, иных общественных организаций и массовых движений или их объединений формировался от соответствующих организаций; состав представителей от товаропроизводителей и предпринимателей формировался их федеральными и межрегиональными ассоциациями, союзами и иными объединениями. Заявки на участие в работе Конституционного совещания от указанных организаций, уставные документы которых зарегистрированы Министерством юстиции РФ, надлежало представить до 25 мая 1993 г.
В п. 6 Указа было предусмотрено, что в работе Конституционного совещания принимают участие представители профсоюзных организаций, религиозных конфессий, а также Российской академии наук.
Президент установил общую численность участников Конституционного совещания от организаций, указанных в пп. 5 и 6, в количестве до 250 человек.
В работе Конституционного совещания, согласно Указу, могли принимать участие представители Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также представители Генеральной прокуратуры РФ.
Текст проекта Конституции РФ, подготовленный Конституционным совещанием, надлежало представить Президенту РФ.
2 июня 1993 г. Президентом издан Указ "О порядке работы Конституционного совещания"*(198). Им уточнялись сроки работы Конституционного совещания - с 5 по 16 июня 1993 г., определены координаторы пяти групп представителей - участников совещания. Был также утвержден Регламент работы Конституционного совещания*(199). В соответствии с ним Конституционное совещание должно было сначала собраться на пленарное заседание, чтобы заслушать доклад Президента о проекте новой Конституции, сообщения о замечаниях и предложениях, поступивших на проект, и порядке работы Конституционного совещания. Второе пленарное заседание должно было завершить его работу.
В процессе работы Совещания участники разбивались на 5 групп представителей: 1. федеральных органов государственной власти; 2. органов государственной власти субъектов РФ; 3. местного самоуправления; 4. политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и религиозных конфессий; 5. товаропроизводителей и предпринимателей.
Заседания групп проводились раздельно. В группах, согласно Регламенту, надлежало рассматривать проект Конституции постатейно, при этом обсуждать обобщенные поправки, представленные рабочей комиссией по доработке проекта Конституции. Решение об одобрении или отклонении предложения или поправки считается принятым, если за него голосует более половины присутствующих членов соответствующей группы представителей. По окончании работы каждая группа направляет в рабочую комиссию таблицу поправок с решением группы по каждой из них - "поддержать" или "отклонить" в предложенной рабочей комиссией формулировке. Решения групп надлежало передать в рабочую комиссию до 12 июня 1993 г.
По окончании работы групп представителей рабочей комиссии поручалось завершить работу над текстом проекта Конституции с учетом решений групп представителей. Рабочая комиссия должна была представить текст проекта Президенту 15 июня 1993 г.
В связи с созывом Конституционного совещания незамедлительно возник ряд вопросов*(200).
Первый из них: какова роль Конституционного совещания? Напомним читателю, что в связи с подготовкой проекта Конституции встал и вопрос о порядке ее принятия. Многие политики предлагали созвать специальную Конституционную ассамблею для принятия Конституции - своеобразное Учредительное собрание. Очевидно, что если бы эта идея возобладала, надо было бы принять закон о такой ассамблее, провести выборы представителей (делегатов) именно для участия в принятии Конституции. Однако ничего подобного не делалось.
В этой ситуации у многих оппозиционно настроенных к Президенту лиц появилось опасение: а не готовится ли подспудно Конституционному совещанию роль будущей Конституционной ассамблеи?*(201) Т.е. не будет ли оно на каком-то этапе преобразовано президентским указом в ассамблею, принимающую новую Конституцию. В президентских официальных документах не было указаний о возможности такой метаморфозы. Однако оппозиция считала, что это может произойти на каком-то этапе работы Конституционного совещания, и требовала, чтобы это совещание играло роль именно совещательного мероприятия и не более того. Даже Председатель Конституционного Суда РФ В.Д.Зорькин высказал озабоченность в связи с созывом Конституционного совещания. В выступлении по российскому телевидению 17 мая 1993 г. он, в частности, сказал, что если рассматривать идею этого совещания как форму "круглого стола", направленную на вовлечение в процесс подготовки проекта Конституции различных общественных сил, регионов РФ, то это предложение заслуживает всяческой поддержки. Но Конституционное совещание или какая-либо иная форма общественных консультаций не могут подменять конституционные органы власти. Основной Закон должен приниматься только конституционным путем*(202). В конце концов Президент официально подчеркнул именно подобное - совещательно-согласовательное - назначение совещания в своем докладе на открытии Конституционного совещания*(203).
Второй вопрос: участвовать ли в Конституционном совещании представителям Верховного Совета РФ? Как видно по президентским указам, он предполагал такое участие народных депутатов РФ. Причем не своих сторонников, которыми он мог считать примерно 350-400 из 1068 депутатов, а именно официальных представителей Верховного Совета РФ.
Участие последних прямо зависело от того, как воспринимать Конституционное совещание. Члены Верховного Совета в своем большинстве исходили твердо из того, что Конституционное совещание - лишь консультационное мероприятие, его решения могут иметь рекомендательный характер, перспектива перерастания в Конституционную ассамблею для принятия Конституции должна быть исключена.
Постановлением Верховного Совета РФ от 3 июня 1993 г. "Об участии официального представителя Верховного Совета Российской Федерации в работе Конституционного совещания"*(204) таким официальным представителем был избран Председатель Верховного Совета РФ Р.И.Хасбулатов.
А 4 июня 1993 г. принимается постановление Верховного Совета РФ "О порядке согласования и принятия проекта Конституции Российской Федерации"*(205), которым подтверждается необходимость соблюдения конституционного порядка принятия новой Конституции. Учитывая наличие проекта Конституционной комиссии, проекта, подготовленного по инициативе Президента, а также других проектов Конституции, подготовленных в порядке законодательной инициативы, Верховный Совет предложил Конституционной комиссии согласовать с Президентом не позднее 30 июня 1993 г. основные положения проекта новой Конституции. При этом учесть предложения: полномочных представителей органов государственной власти РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления, партий и иных общественных объединений, религиозных конфессий, товаропроизводителей и предпринимателей, научных центров, поступающие в Конституционную комиссию; участников совещания представителей субъектов РФ, проходившего в Верховном Совете РФ с 25 мая по 3 июня 1993 г.; Конституционного совещания, а также предложения иных совещательных органов.
В постановлении Верховного Совета от 4 июня предусматривалось: проект Конституции опубликовывается Верховным Советом и выносится на всенародное обсуждение сроком на 3 месяца; соответствующие предложения граждан РФ учитываются Конституционной комиссией в едином проекте Конституции РФ; в месячный срок после всенародного обсуждения проект согласовывается между Президентом, Конституционной комиссией, Верховным Советом, субъектами РФ; окончательно согласованный проект публикуется для всеобщего ознакомления и на основании ст. 110 Конституции выносится на Съезд народных депутатов, "созываемый 17 ноября 1993 года для принятия этого проекта в первом чтении" (п. 7).
Конституционное совещание открылось 5 июня 1993 г. С докладом выступил Президент РФ Б.Н.Ельцин*(206). Он отметил, что с принятием Конституции завершится учреждение подлинной демократической республики в России. Судьбе было угодно, чтобы этот процесс растянулся на многие десятилетия. Республика в нашей стране была провозглашена 1 сентября 1917 г. декретом Временного правительства. Ее становление сразу было прервано Октябрьской революцией, которая провозгласила республику Советов. Сейчас рождается новая республика - федеративное демократическое государство народов России.
Ее политические и юридические институты, продолжал Б.Н.Ельцин, уже вошли в нашу жизнь. Это - частная собственность, Федеративный договор, президентская власть, конституционный контроль, многопартийность. После многих лет оцепенения российская государственность получила импульс для развития, но их гасит конституционный кризис, который переживает Россия.
Однако, по мнению Президента, конструкция власти в России по своей сути не изменилась, осталась прежней. В нее были встроены лишь отдельные, хотя и важные, элементы. И в конце концов стало очевидно, что "советский тип власти не поддается реформированию. Советы и демократия несовместимы".
На такой ноте был выдержан весь доклад. По мнению Президента, потому и пришлось созвать Конституционное совещание, что действующими институтами власти для завершения работы над проектом Конституции нельзя воспользоваться - "представительная власть, оставленная нам советским строем, не способна найти так необходимое сегодня согласие. Она без него не может предложить Конституцию, которая внесет в общество стабильность и обеспечит его динамичное продвижение вперед".
Б.Н.Ельцин обвинил представительные учреждения не только в том, что они "направляют свои разрушительные усилия на исполнительную власть и Президента". По его мнению, "в противоборстве находятся не разные ветви власти, а по существу две самостоятельные политические системы".
Во второй части доклада Президент говорил о достоинствах своего проекта Конституции, которая, по его мнению, обеспечивала сохранение целостности Российского государства и преодоление слабости государственной власти.
Президент предложил такую правовую процедуру принятия новой Конституции: первый шаг - в ходе Конституционного совещания согласовывается текст проекта; второй - полномочные представители субъектов РФ парафируют проект; третий - субъекты РФ предлагают Съезду народных депутатов утвердить согласованный проект Конституции в целом. Правда, Президент сделал и следующее многозначительное заявление: "Если представительная власть отклонит наши предложения, нам придется воспользоваться другими возможностями. Именно об этом вам (участникам Конституционного совещания - С.А.) нужно подумать, сформулировать свою позицию, подкрепить своими решениями готовность Президента последовательно проводить политическую реформу".
Сразу же по окончании доклада Президента на трибуну по своей инициативе поднялся Председатель Верховного Совета РФ Р.И.Хасбулатов и просил дать ему время для выступления по существу. Однако большинство участников Конституционного совещания были настроены по отношению к Верховному Совету и к нему лично недружелюбно, они устроили обструкцию и не дали выступить Р.И.Хасбулатову. Он, как и многие присутствовавшие на совещании народные депутаты РФ, а также другие лица покинули зал.
О сложившейся ситуации Р.И.Хасбулатов сделал доклад на заседании Верховного Совета. Последний в постановлении от 9 июня 1993 г. "Об участии Верховного Совета Российской Федерации в Конституционном совещании, созванном Президентом Российской Федерации"*(207) одобрил основные положения доклада, делегировал Р.И.Хасбулатова для работы в Конституционном совещании в качестве официального представителя Верховного Совета РФ (собственно говоря, такое решение уже выносилось 3 июня, мы об этом сказали ранее). Верховный Совет определил, что официальному представителю в своей работе в Конституционном совещании надо исходить из следующих принципов:
- выработка единого текста проекта новой Конституции на основе проекта, разработанного Конституционной комиссией, проекта, представленного Президентом, других проектов;
- отказ от тезиса Президента "Советы и демократия несовместимы", прозвучавшего в его докладе 5 июня 1993 г.;
- решения Конституционного совещания носят рекомендательный характер;
- конституционные процедуры принятия новой Конституции устанавливаются Верховным Советом и Съездом народных депутатов РФ.
Вряд ли Президент собирался согласиться с такими условиями полностью. Однако общество не хотело углубления конфронтации и надеялось на примирение сторон. И если бы Президент при этом оставался на жестких позициях, изложенных им в докладе 5 июня, это означало бы его явное намерение пренебречь существовавшими реалиями. На такой шаг Президент тогда и не хотел, и не мог пойти. Поэтому в одном из своих публичных выступлений он по существу дезавуировал тезис о Советах как антиподе демократии.
Конституционное совещание работало. Одни группы обсуждали только проект Президента. Другие взяли за основу данный проект, но одновременно рассматривали соответствующие статьи проекта Конституционной комиссии и брали из него положения, представлявшиеся им более подходящими, либо на основе двух проектов вырабатывали компромиссные варианты.
При изучении того, что относится к созыву, проведению и результатам работы Конституционного совещания, возникает немало вопросов, на которые до сих пор нет должного ответа.
Например: кто все-таки был участником совещания? Так, президентским распоряжением утверждены поименно представители от Президента и Правительства РФ, входящие в первую группу участников. Официальные критерии отбора именно этих лиц не публиковались, остается сделать вывод о том, что это наиболее верные сторонники Президента. Но ведь в ту же группу по Указу от 12 мая 1993 г. должны были входить и представители от фракций народных депутатов. Однако если депутаты и участвовали в работе совещания, то не в качестве представителей фракций, поскольку в приведенных выше постановлениях Верховный Совет назвал лишь одного представителя от себя на Конституционном совещании.
Во вторую группу - от органов власти субъектов РФ - входили по 4 человека, из них двое - руководители представительного и исполнительного органов власти субъекта. Кто же определял двух других участников и по какому принципу - это неясно из указов Президента.
Состав представителей местного самоуправления надлежало сформировать федеральным и межрегиональным ассоциациям местного самоуправления. По данным автора, федеральных ассоциаций тогда не существовало, скорее всего здесь имеются в виду Союз российских городов и Союз малых городов как федеральные объединения. Межрегиональные ассоциации имелись - порядка девяти, но они отнюдь не охватывали всю территорию России. Нет данных о том, как же реально определялись представители на Конституционное совещание от местного самоуправления.
Неясно, какие политические партии, иные общественные организации и массовые движения захотели участвовать в совещании и получили эту возможность, а кому было отказано. И тем более непонятно, какие федеральные и межрегиональные ассоциации товаропроизводителей и предпринимателей послали своих представителей и почему именно они. Как должна была определить своих представителей Российская академия наук - тоже нет ответа.
Приходится также констатировать неопределенность порядка работы Конституционного совещания и принятия им решений. В Регламенте нет ни слова о том, требовался ли какой-либо кворум для работы групп представителей. Сказано лишь, что решение об одобрении или отклонении предложения или поправки принимается, если за него проголосовало более половины присутствующих членов группы. Однако в зале работы каждой группы могли присутствовать не только ее члены, но также и эксперты, ученые, представители высших судов, Генеральной прокуратуры РФ, иные лица. Как определить, что решение принимается голосованием лишь представителей группы?
Но самый существенный вопрос состоит в следующем. Каждая группа должна была постатейно обсудить президентский проект и дать по нему свои предложения и поправки. Иначе говоря, каждая группа в итоге составляла свой текст проекта Конституции! Либо от групп ожидалась полная поддержка президентского проекта и исключалась конфронтация между ними, либо... И тут мы переходим к главному моменту. Каждая группа всего лишь передавала свой вариант рабочей комиссии. И вот эта узкая группа лиц, определенная Президентом, как раз и готовила окончательный вариант текста Конституции.
Следовательно, вполне можно сказать, что Конституционное совещание лишь создавало иллюзию демократического порядка доработки текста Конституции, представленного Президентом РФ. Разумеется, к моменту работы Конституционного совещания уже были очевидны многие минусы этого проекта и достоинства проекта Конституционной комиссии. Не случайно ряд групп представителей на Конституционном совещании взял на себя инициативу работать с обоими текстами, включил многие положения из проекта Конституционной комиссии в текст Президента либо проявил творчество и выработал компромиссное решение. Однако по кардинальным положениям у большинства групп представителей президентский проект не претерпевал принципиальных изменений по сравнению с изначальным текстом.
Тем не менее работа Конституционного совещания продолжалась. Более того, предполагавшаяся от него оперативность, когда за неделю участники выполнили бы подспудно ожидавшуюся от них миссию - поддержали бы в основном президентский проект, - не получилась. Все-таки участники рассматривали статью за статьей, и им требовалось время. Президент своим Указом от 16 июня 1993 г. "Об организации дальнейшей работы Конституционного совещания"*(208) принял решение о продолжении работы Конституционного совещания в период с 17 по 25 июня 1993 г., а Рабочая комиссия должна была представить Президенту текст проекта 25 июня. Реально работа Конституционного совещания продолжалась и в начале июля. А проект, поименованный как проект Конституционного совещания, был им одобрен лишь 12 июля 1993 г.