3.3.2. Проект РДДР
Этот проект Конституции был подготовлен в 1992 г. по решению Политсовета Российского Движения демократических реформ, в руководстве которого активную роль играли мэр г. Москвы Г.Х.Попов и мэр г. Санкт-Петербурга А.А.Собчак. Последний являлся достаточно известным ученым-юристом (правда, специалистом в области хозяйственного и гражданского права), профессором и заведующим кафедрой юридического факультета Санкт-Петербургского университета. Вероятно, поэтому он и обозначен в тексте проекта как ответственный за его подготовку. Авторская разработка проекта - С.С.Алексеев (чл.-корр. РАН, бывший народный депутат СССР, Председатель Комитета конституционного надзора СССР, известный ученый-юрист) и А.А.Собчак при участии Ю.Х.Калмыкова (профессор права, бывший заведующий кафедрой гражданского права Саратовского юридического института, народный депутат СССР, впоследствии - министр юстиции РФ), С.А.Хохлова (канд. юрид. наук, бывший руководитель Секретариата Комитета конституционного надзора СССР, затем - исполнительный директор Института частного права в структуре Администрации Президента РФ).
Проект имеет следующую структуру: Преамбула; Глава первая. Граждане России. Раздел первый. Основные права и свободы. Раздел второй. Права и обязанности гражданина Российской Федерации. Раздел третий. Обеспечение прав и свобод гражданина. Глава вторая. Российское государство. Раздел первый. Федерация. Раздел второй. Устройство государства. Глава третья. Президент Российской Федерации. Глава четвертая. Федеральное законодательное собрание. Глава пятая. Правительство Российской Федерации. Глава шестая. Правосудие. Раздел первый. Принципы. Раздел второй. Верховный суд Федерации. Глава седьмая. Муниципальное самоуправление. Глава восьмая Конституционные поправки и пересмотр конституции. Из проекта переходных положений Конституции.
Как видим, и этот проект состоит из глав, ряд их делится на разделы. Начинается проект с главы о гражданах России, состоящей из трех разделов, и отказывается от отдельной структурной части о гражданском обществе.
Правда, понимая, что Конституцию логично начинать со статьи, посвященной природе государства, авторы поставили ее первой. Их не смутило, что раздел первый главы первой посвящен основным правам и свободам граждан, они попросту соединили характеристику государства со статусом личности: "Россия утверждает себя как правовое демократическое светское государство, высшими ценностями которого являются человек, его достоинство, неотъемлемые права и свободы" (ст. 1).
В своей конструкции статуса граждан авторы проекта отделили "основные права и свободы" от "прав и обязанностей гражданина Российской Федерации", разместив их в первом и втором разделах первой главы. Решение, прямо скажем, не совсем удачное, поскольку одно от другого неотделимо. По существу в первой главе проекта в целом идет речь о тех правах, свободах и обязанностях гражданина, а также о задачах и обязанностях государства в связи с их обеспечением, которые к данному времени нашли признание и конституционно-правовое закрепление. Естественно, авторы часто используют свои формулировки и в ряде случаев предлагают собственные решения. Например, они предусматривают высший публичный пост по охране и защите основных прав человека - Народного защитника, назначаемого Федеральным законодательным собранием (ст. 19), т.е. парламентом. Для защиты своих прав граждане могут обращаться в Палату прав человека Верховного суда Федерации (ст. 20). "Все граждане имеют право оказывать сопротивление всякому, кто неконституционными действиями попытается устранить свободный демократический конституционный строй, поскольку иные средства, предусмотренные законом, не могут быть в данном случае использованы" (там же) и т.д.
По форме устройства Россия - федеративное государство, в состав которого, по мнению разработчиков, входят республики, губернии и автономные национальные сообщества.
Республики - это государственные образования. Распределение государственных полномочий между республиками и РФ устанавливается Конституцией и Федеративными договорами, заключаемыми Федерацией и всеми республиками, несколькими республиками, равно как и между Федерацией и каждой республикой. Каждая республика имеет свою Конституцию. Положения федеральной Конституции (кроме положений раздела первого главы первой) действуют на территории республики после заключения ею Федеративного договора. Таким образом, авторы предлагают своеобразную ратификацию Конституции (или скажем так - большей ее части) каждой республикой.
Что же касается губерний, они провозглашены в проекте территориальными государственно-административными образованиями. Губерния самостоятельно осуществляет государственное регулирование экономических отношений и другие государственные полномочия, если они не закреплены за РФ. Однако из проекта следует более зависимое от центра положение губерний. Так, администрация губернии входит в систему исполнительной власти РФ (по республикам этого не предусмотрено). Статус, права и полномочия губернии, компетенция губернских органов власти и управления определяются органическим законом. Также органическим законом конституируется состав губерний, входящие в них области и края. Губерния имеет свой устав.
Автономные национальные сообщества - автономные округа, национальные районы - образуются в составе республик и губерний на началах территориальной или этнической (национально-культурной) автономии. Их статус и права определяются органическим законом, а в отношении входящих в республики - также еще и Федеративным договором.
Авторы этого проекта Конституции отказались от выделения компетенции Российской Федерации и вопросов совместного ведения РФ и ее субъектов. Они называют вопросы ведения РФ (в основном такие же, как и в других проектах и действовавших конституционных нормах). После этого говорится, что к ведению республики относятся государственные функции, не отнесенные Конституцией и Федеративным договором к ведению РФ. Вместе с тем Федеративному договору может быть установлено совместное ведение республики и Российской Федерации по любому кругу государственных дел, относящихся к республике" (ст. 23). Губернии также осуществляют государственные функции, не отнесенные к ведению РФ, и функции, "вверенные органам власти и управления губерний органами государственной власти и управления Российской Федерации". О вопросах совместного ведения здесь речи нет.
Неравенство статуса республик и губерний видно и в следующем: федеральные органы не вправе издавать законы и другие нормативные юридические акты по вопросам, относящимся к ведению республик. При возникновении спора между ними создается согласительная комиссия, а при недостижении в ней положительного результата спор передается на рассмотрение Верховного Суда РФ. По губерниям аналогичное регулирование отсутствует.
По замыслу авторов проекта, Российская Федерация, республики, губернии, автономные национальные сообщества, муниципальные образования обладают на праве публичной собственности бюджетными средствами и другим имуществом.
В нормах, посвященных организации государственной власти, авторы данного проекта поставили на первое место главу о Президенте РФ. В соответствии со ст. 40 проекта он является главой государства (а не главой исполнительной власти), его высшим должностным лицом, представляющим РФ внутри страны и в международных отношениях. Президент обеспечивает единство государственности, незыблемость конституционного строя, выступает в качестве гаранта Конституции и законов, прав и свобод граждан РФ. Он принимает меры по охране суверенитета РФ, независимости и территориальной целостности государства, обеспечивает нормальное, согласованное функционирование и взаимодействие государственных органов (формулировку, весьма напоминающую эти положения, мы находим в Конституции 1993 г.).
Президент избирается всем населением страны, срок полномочий - 5 лет, возраст - не моложе 35 и не старше 65 лет. Только в данном проекте предусмотрено, что результаты выборов должны быть подтверждены Верховным Судом РФ, председатель которого принимает присягу Президента на заседании Федерального законодательного собрания (ФЗС).
По проекту Президент РФ обладает традиционными полномочиями - вносит проекты законов в парламент, обладает правом "вето", ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ, является Главнокомандующим Вооруженными Силами страны, руководит Советом Безопасности, награждает государственными наградами РФ и т.д.
Более того, в ряде отношений возможности у Президента довольно умеренные. Например, он лишь представляет ФЗС кандидатуру для назначения Председателем Совета Министров РФ; ставит перед ФЗС вопрос об отставке либо о принятии отставки Совета Министров РФ; представляет ФЗС для назначения кандидатуры судей Верховного Суда РФ, председателей Палат при Верховном Суде.
Отстранение Президента от должности может быть осуществлено только ФЗС по обвинению в государственной измене или в умышленном посягательстве на Конституцию.
Высшим представительным органом РФ, осуществляющим законодательные, а также контрольные функции, является по проекту парламент - Федеральное законодательное собрание. ФЗС состоит из двух палат - Государственной Думы и Сената. Проект предусматривает избрание депутатов обеих палат прямыми выборами на 5 лет. В состав ГД входят 200 депутатов, избранных по территориальным округам. Сенаторы избираются по округам, образованным в республиках и губерниях, - от каждого субъекта по 2 сенатора. От республик и губерний, в состав которых входят автономные национальные сообщества, дополнительно избирается один сенатор. Бывший Президент РФ пожизненно является сенатором, если сам не откажется от этого.
ФЗС - постоянно действующий орган, который рассматривает входящие в его круг вопросы на раздельных заседаниях ГД и Сената, а в случаях, предусмотренных Конституцией и регламентом, - на совместных заседаниях.
Для законодательного процесса данный проект фактически закрепляет принцип нижней и верхней палат, причем усложненный. Законопроект в первом чтении рассматривают Государственная Дума и после одобрения ею - Сенат. После одобрения Сенатом законопроект вновь передается в ГД для подготовки ко второму чтению. После одобрения ГД во втором чтении законопроект поступает в Сенат. По одобрении Сенатом закон считается принятым (ст. 54). Принятый закон в двухнедельный срок подписывает и обнародует Президент РФ. В течение этого срока он вправе возвратить закон в ФЗС для повторного рассмотрения. Если и тогда закон получает две трети голосов от общего числа депутатов, Президент обязан подписать и обнародовать закон (ст. 44).
На совместных заседаниях палат ФЗС принимает федеральный бюджет, ратифицирует и денонсирует международные договоры, решает вопросы войны и мира, устанавливает ЧП или утверждает акт Президента по этому вопросу, вводит военное положение или выносит постановление в связи с его введением Президентом, решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории РФ, учреждает государственные награды и почетные звания, издает акты об амнистии.
Государственная Дума выдвигает обвинения против Президента РФ (других ее самостоятельных полномочий проект не предусматривает). Сенат назначает по представлению Президента РФ Председателя Совета Министров РФ (премьер-министра), по его представлению утверждает структуру Правительства и назначает министров; рассматривает вопрос об отставке и принимает отставку Правительства; назначает по представлению Президента судей Верховного Суда РФ, председателей палат Верховного Суда, Прокурора при Верховном Суде; по представлению состава Верховного Суда - его Председателя; назначает народных защитников по правам человека; решает вопрос об отстранении Президента РФ от должности (ст. 55). Можно сделать вывод о более сильных полномочиях у Сената по сравнению с ГД.
Проект РДДР предусматривает создание Правительства РФ, которое осуществляет исполнительную власть в РФ. В проекте особо выделены такие направления деятельности Совета Министров, как разработка федерального бюджета и обеспечение его исполнения; проведение единой денежно-финансовой политики; управление федеральным имуществом; обеспечение обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики; принятие согласованных с субъектами РФ мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.
Правительство относительно самостоятельно в своей работе. Президент и каждая из палат могут поставить вопрос о доверии Председателю Совета Министров, федеральным министрам, Правительству в целом. Решение по этому вопросу принимается Сенатом. В случае выражения недоверия Правительству Президент в недельный срок представляет в Сенат предложение о кандидатуре Председателя Совета Министров РФ.
Согласно проекту Совет Министров РФ образует Государственный Совет, который является консультативным юридическим административным органом, выполняющим также функции административной юстиции. Проекты всех постановлений и распоряжений Совета Министров, распоряжения Председателя Правительства и приказы федеральных министров должны защищаться в Государственном Совете, на основании заключения которого они подписываются уполномоченными должностными лицами и приобретают юридическую силу.
В области правосудия данный проект предложил несколько своеобразных решений:
- создание Магистратуры - независимого от законодательной и исполнительной властей учреждения, в которое избираются судьи, должностные лица юстиции, профессора правоведения, члены Государственного Совета РФ, представители палат, комитетов и комиссий парламента (важнейшая задача учреждения - представлять кандидатуры для назначения судьями);
- предоставление субъектам РФ права устанавливать свою судебную систему и назначать судей республиканских и губернских судов;
- отказ от Конституционного Суда, возложение его функций на Верховный Суд РФ;
- образование прокуратуры при Верховном Суде РФ, ее концентрация на надзоре за законностью при возбуждении и расследовании уголовных и административных дел, а также опротестовывании в суде законов и иных нормативных актов любого уровня, противоречащих Конституции и федеральным законам.
Муниципальное самоуправление по этому проекту осуществляется в границах территориальных единиц. По решению населения или органов муниципального самоуправления могут образовываться краевые, областные, районные земства, казачьи округа и другие объединения муниципальных общностей с установлением для них единой системы самоуправления.
Муниципальное самоуправление осуществляют избранные населением городские головы, мэры, казачьи атаманы, старшины, старосты сел и деревень, другие главы муниципальной власти и создаваемые при них исполнительные органы. Уставами и положениями муниципальных общностей может предусматриваться избрание населением городских, земских собраний, других представительных муниципальных органов.