2.6.5. Реформы 1992 г.
В декабре 1991 г. соглашением Президентов РСФСР, Украины и Председателя Верховного Совета Белоруссии, ратифицированным Верховными Советами всех трех республик, СССР ликвидируется. Создается Содружество Независимых Государств (СНГ). С этого времени РСФСР уже официально самостоятельное суверенное государство, субъект международного права, да еще и правопреемник СССР. Под юрисдикцию России полностью переходят многие сферы экономики, оборона и безопасность, внешние дела и др.
Конечно, сразу встают вопросы о том, как развиваться новому государству и в международном аспекте, и в рамках СНГ, и внутри. Принимаются документы, предпринимаются шаги, имеющие конституционное значение, прежде чем проводится очередная конституционная реформа.
Законом от 25 декабря 1991 г. Верховный Совет объявляет новое наименование РСФСР: Российская Федерация - Россия*(159).
Очень остро стоит вопрос о внутреннем устройстве страны. Не ясно, что есть Россия как федеративное государство, кто ее субъекты, каковы их права и соотношение друг с другом. В итоге в стране, где всегда отдавалось предпочтение национальному признаку в строительстве федерации, рождается идея строить ее на сочетании национального и территориального начал. 31 марта 1992 г. подписываются три Федеративных договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти соответственно республик в составе РФ, автономной области и автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Причем по настоянию республик в касающемся их Федеративном договоре они названы суверенными республиками.
Интенсивно идет разработка новой Конституции РФ. В апреле 1992 г. созывается VI Съезд народных депутатов. Постановлением от 10 апреля 1992 г. "О Федеративном договоре" он одобряет этот договор и постановляет: "Включить содержание Федеративного договора как составную часть в Конституцию Российской Федерации"*(160). К принятию новой Конституции не готовы ни страна в целом, ни депутаты. Они одобряют в основном проект, подготовленный Конституционной комиссией, и считают необходимым продолжить работу по подготовке Конституции*(161).
Одновременно 21 апреля 1992 г. в действующую Конституцию РФ вносятся крупные изменения, связанные с фактом распада СССР и существования РФ как самостоятельного государства, с новым типом федерации в России*(162). Остановимся на них подробнее.
1) Конституция отражает новое наименование государства, ряд новшеств в характеристике конституционного строя и власти.
По всему тексту Конституции вместо РСФСР введено новое название государства "Российская Федерация - Россия". Причем в ст. 1 Конституции подчеркнуто, что "наименования государства Российская Федерация и Россия равнозначны". Таким образом, характеристика страны как советской и социалистической, и до этого чисто символически остававшаяся в названии государства, теперь исключена полностью. Хотя кое-где в тексте Конституции эти слова еще встречаются (например, "Советское государство" - ст. 4, "социалистическая демократия" - ст. 9), но уже скорее как анахронизмы, которые исчезнут вместе с принятием новой Конституции.
В ч. 1 ст. 1 добавлено, что РФ есть суверенное "федеративное" государство. В ст. 1 включена ч. 2: "Незыблемыми основами конституционного строя России являются народовластие, федерализм, республиканская форма правления, разделение властей".
Ст. 3 ранее посвящалась демократическому централизму как принципу организации и деятельности государства. Теперь ст. 3 закрепила, во-первых, принцип разделения властей, причем в двух аспектах - между органами законодательной, исполнительной и судебной властей и между уровнями - РФ, ее субъекты, местное самоуправление; во-вторых, принцип подотчетности государственных органов и должностных лиц народу.
2) Раздел II "Государство и личность" сохранил лишь свое название, содержание же его было полностью заменено. Глава 5 с названием "Права и свободы человека и гражданина" имеет в своей основе упоминавшуюся ранее "Декларацию" от 22 ноября 1991 г. Глава 6 стала называться "Обязанности граждан Российской Федерации".
3) Конечно, ряд изменений относился к государственному устройству РФ. Из Конституции исключены нормы, касавшиеся нахождения РФ в составе СССР. Глава 7, называвшаяся "РСФСР - союзная республика в составе СССР", теперь получила наименование "Российская Федерация - суверенное государство". Соответствующая статья Конституции (68) гласила, что РФ суверенна. Она самостоятельно осуществляет всю полноту власти на своей территории. Носителем суверенитета и источником власти в РФ является ее многонациональный народ. "Глухим" откликом на существование СНГ можно считать ч. 3 ст. 68 - РФ вправе вступать в союз с другими государствами и передавать органам союза осуществление части своих полномочий.
В Конституции отражается субъектный состав РФ на момент внесения изменений, в том числе и новые названия ряда субъектов. При этом провозглашается, что изменение конституционно-правового статуса субъектов, а также их разделение и объединение могут быть осуществлены только на основе волеизъявления большинства избирателей в них с утверждением Съездом народных депутатов РФ.
В связи с подписанием Федеративного договора в Конституции была более полно сформулирована статья о предметах ведения органов государственной власти РФ и включены в нее специальные статьи о вопросах совместного ведения РФ и соответственно республики, автономной области и автономного округа, края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Одновременно появилась формулировка "приложить к Конституции (Основному Закону) Российской Федерации - России" и далее назывались все три Федеративных договора, о которых мы упоминали ранее.
Существенно расширялись имевшиеся главы о республике, об автономной области и автономном округе. И с учетом того, что субъектами РФ объявлены территориальные образования, в Конституцию включена отдельная глава о них (9-1 "Край, область в составе Российской Федерации"; в декабре 1992 г. появилось добавление "город федерального значения"). Соответственно к имевшемуся в Конституции разделу VI о высших органах государственной власти и управления республики в составе РФ добавился раздел VI.1 об органах государственной власти и управления других субъектов, состоявший из двух глав, - о Советах народных депутатов края, области, автономной области, автономного округа и об администрации этих субъектов (16.1 и 16.2).
При этой реформе права субъектов были существенно расширены. В частности, предусматривалось, что они являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей. В сфере совместного ведения на уровне РФ предусматривалось издание Основ законодательства, законов и кодексов, но далее в соответствии с ними субъекты могли осуществлять собственное правовое регулирование; федеральные законопроекты по вопросам совместного ведения подлежали направлению субъектам РФ. Территорию субъекта нельзя было изменить без его согласия, причем для этих целей надо было выявлять волю населения путем проведения местного референдума. Вместе с тем права различных субъектов по отношению друг к другу были не совсем равными, республики имели ряд преимуществ - например, право иметь конституцию, принимать законы (другие субъекты получили право осуществлять регулирование ряда общественных отношений, но не могли именовать акты законами) и др. Российскую Федерацию из-за неравенства статуса субъектов ученые называли в то время "асимметричной федерацией".
Одновременно в Конституцию включен ряд норм, усиливающих вертикальные связи в рамках Федерации. В частности, объявляя края, области, автономную область, автономные округа субъектами РФ, Конституция одновременно давала право Верховному Совету РФ, на основании заключения Конституционного Суда РФ, досрочно прекратить полномочия их Советов в случае неоднократного нарушения ими законодательства РФ (ст. 86.1). То же мог сделать каждый вышестоящий Совет в отношении нижестоящего.
4) Ряд конституционных новелл коснулся органов законодательной и исполнительной власти, а также органов местного самоуправления. Причем регулирование достаточно противоречиво и отражает борьбу взглядов на тот момент относительно позиций различных органов.
В частности, в Конституцию включен ряд норм, подчеркивающих приоритет представительных органов. Например, в ст. 87 вносятся дополнения, подчеркивающие, что "важнейшие вопросы" уровня РФ, ее субъектов, местного значения решаются на заседаниях соответствующих Советов. Они же могут вынести решение важнейших вопросов на референдум. К ведению Съезда народных депутатов РФ отнесены ратификация и денонсация международных договоров, влекущих изменения и дополнения Конституции РФ, утверждение республиканских программ военного строительства РФ.
Однако одновременно усиливаются и позиции Президента РФ. Так, при учреждении поста Президента РФ, согласно ст. 121.8 (в редакции от 24 мая 1991 г.), он издавал указы и распоряжения "на основе и во исполнение" Конституции и законов РФ, решений Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. Теперь появляется формулировка - издает свои акты "по вопросам, отнесенным к его ведению". Это позволяло Президенту расширительно толковать свои возможности, в том числе не дожидаться закона, на основе и во исполнение которого мог появиться его указ, распоряжение, а то и восполнять своим актом отсутствие закона. Как известно, Президент стал широко применять данный метод правового регулирования общественных отношений. Правда, в Конституции сохранилось положение о том, что "указы" (распоряжения почему-то выпали с самого начала) не могут противоречить Конституции и законам РФ. И к этому при реформе 21 апреля 1992 г. еще добавлено: в случае противоречия "акта" (т.е., значит, и распоряжения) Президента Конституции, закону РФ "действует норма" последних.
Продолжается "отсечение" от государственной власти местного самоуправления. В Конституции еще остается общая норма о том, что представительные органы РФ и субъектов РФ составляют систему представительных органов государственной власти в РФ (ст. 85). Но раньше в общем перечне были в этой статье названы также районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы. Теперь - в развитие предшествующей реформы (от 24 мая 1991 г.) - из системы представительных органов как органов государственной власти указанные Советы исключаются. Называя их по-прежнему местными Советами народных депутатов, Конституция в ч. 2 ст. 85 определяет, что они "входят в систему местного самоуправления".
Противоречивость регулирования проявилась в том, что в новой редакции ст. 138, специально посвященной местному самоуправлению, названные местные Советы определяются как "представительные органы власти", однако из статьи исключено указание на Советы как на "главное звено системы местного самоуправления". Одновременно в перечень элементов структуры местного самоуправления включены "соответствующие органы управления - местная администрация". Таким образом, здесь скорее можно увидеть тенденцию к ослаблению, нежели к усилению местных представительных органов.
5) Крупные изменения при реформе 21 апреля 1992 г. коснулись Конституционного Суда РФ. Они направлены на возвышение его роли в государстве. В ч. 1 ст. 165 уточняется характеристика этого органа. Ранее говорилось, что он является высшим судебным органом конституционного контроля в РФ, осуществляющим судебную власть в форме конституционного судопроизводства. Теперь читаем: КС РФ - высший орган судебной власти по защите конституционного строя. Конечно, здесь обозначена более сильная роль КС. В Конституцию включена дополнительная ст. 165-1, перечисляющая полномочия КС, которые при этом расширяются. В частности, КС имел право решать дела о конституционности актов не только федерального уровня, но и всех видов субъектов РФ; не только международных, но и внутригосударственных договоров; он мог разрешать споры о компетенции между органами федерального уровня, ими и органами субъектов РФ, между органами отдельных субъектов РФ (влияние новой федеративной структуры государства). КС, согласно ст. 165.1, мог рассматривать дела о конституционности политических партий и иных общественных объединений, правоприменительной практики. Он давал заключения в связи с возможным прекращением полномочий высших должностных лиц в силу их стойкой нетрудоспособности либо отрешением от должности.
6) Нельзя не обратить внимания еще на одно новшество при реформе 21 апреля 1992 г. - оно касается действия Конституции РФ. Согласно ст. 185 в новой редакции, изменение и "дополнение" (ранее не было этого слова) Конституции производит Съезд народных депутатов РФ "законом" (до этого - "решением" Съезда), принятым большинством не менее двух третей от общего числа "избранных" народных депутатов РФ. Было также предусмотрено "временное приостановление действия отдельных статей Конституции" - в таком же порядке. Квалифицированное большинство требовалось Съезду при делегировании своих полномочий Верховному Совету РФ. И что также важно: новая федеративная структура РФ выразилась во включении в ст. 185 части 2, указывающей, что изменения и дополнения Конституции РФ, касающиеся федеративного устройства РФ, не могут быть осуществлены в одностороннем порядке и производятся по согласованию с субъектами РФ в лице их Советов народных депутатов.
Как известно, 1992 г. был первым годом экономических реформ в стране, особенно выразившихся в либерализации цен. Отпущенные "на свободу", они взметнулись вверх, быстро обозначив довольно нищенское состояние большей части населения, у которой была низкой заработная плата и к тому же пропали все сбережения в Сбербанке. Между Съездом народных депутатов и Верховным Советом, с одной стороны, и Президентом и руководимым им Правительством, с другой, начались серьезные разногласия, и от месяца к месяцу противостояние между ними обострялось. Собравшийся в декабре 1992 г. VII Съезд народных депутатов отказал Президенту в продлении его особых полномочий на период экономической реформы, данных год назад V Съездом, т.е. прежде всего права регулировать общественные отношения в отклонение от имеющихся законов.
Возможность принятия новой Конституции РФ вновь становится иллюзорной. И VII Съезд принимает Закон от 9 декабря 1992 г. - "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России"*(163). Хотя они отражают многие экономические и политические события, одним из важнейших моментов данной конституционной реформы стало усиление позиций Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ по отношению к Президенту и Правительству. Однако рассмотрим последовательно все основные новеллы.
1) Из преамбулы Конституции было исключено всякое упоминание об СССР.
2) В ст. 7, где говорилось о том, что общественные объединения действуют в рамках Конституции и законов РФ, республик в составе РФ, было добавлено указание и на акты иных субъектов РФ, с которыми теперь они тоже должны считаться. Но более существенно дополнение части 2 ст. 7: не допускалось создание общественных объединений (т.е. партий, общественных организаций, движений), имевших целью не только насильственное свержение конституционного строя, но и "создание не предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации структур власти, незаконных вооруженных формирований"
3) Изменения были внесены в статьи, посвященные собственности в РФ. Именно при этой реформе в Конституции РФ впервые закрепляется наличие частной собственности, хотя впервые она нашла отражение в Законе о собственности от 24 декабря 1990 г. Согласно ст. 10, в РФ признаются и защищаются следующие формы собственности: частная (юридических лиц и граждан), коллективная (общая совместная, общая долевая), государственная, муниципальная и собственность общественных объединений.
Решен и очень острый вопрос о природных ресурсах: теперь допускается их нахождение в государственной, муниципальной, частной и коллективной формах собственности. Что касается земли, то на конституционном уровне сделан очередной шаг в отношении болезненной проблемы купли-продажи земельных участков: сняты многие прежние ограничения на нее (ст. 12).
4) Восполнены упущения предшествующих реформ и везде, где речь идет о субъектах РФ, названы города Москва и Санкт-Петербург; при этом в Конституцию введено понятие "города федерального значения"
5) Как уже было сказано ранее, многие важные изменения коснулись соотношения прав законодательной и исполнительной властей в РФ. Народные депутаты сочли, что возможности Президента слишком широки и это не позволяет осуществлять должный контроль за его деятельностью, тоже и в отношении Правительства. Отсюда и ряд новелл.
Многие депутаты хотели бы, чтобы как можно большее число членов Правительства (а не только его Председатель) назначалось Президентом с согласия Верховного Совета. В конце концов сошлись (и Президент заявил о своем согласии) на том, что свое "добро" Верховный Совет дает еще на четырех министров - иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел (п. 3 ст. 109). В Конституции также было определено, что председателя Центрального банка РФ назначает Верховный Совет РФ.
Для усиления своего влияния на исполнительную власть депутаты включили в ст. 121-5 пункт 6-1, согласно которому Президент представляет Верховному Совету РФ предложения об организации, реорганизации и упразднении министерств, государственных комитетов и ведомств РФ. Это должно было означать, что не Президент, а именно Верховный Совет определяет всю структуру исполнительной власти (чего, кстати говоря, депутаты так и не смогли добиться).
При учреждении поста Президента в Конституции 24 мая 1991 г. было записано, что Правительство - это орган исполнительной власти, подотчетный Президенту. Теперь же в ст. 122 сказано: подотчетный Съезду народных депутатов, Верховному Совету и Президенту РФ.
На момент проведения VII Съезда многие депутаты - и федеральные, и региональные - переходили на работу в исполнительный аппарат. Но при этом они сохраняли свои депутатские мандаты, поскольку занимаемые ими должности не предполагали депутатской несовместимости. Однако при решении вопросов в представительных органах такие депутаты уже были внушительным по численности лобби исполнительной власти, которое при принятии важных решений, особенно требовавших квалифицированного большинства, трудно было преодолеть. Поэтому при реформе 9 декабря 1992 г. в Конституции (ст. 92) были названы в числе лиц, которые не могут быть депутатами на соответствующем уровне, не только руководители исполнительных органов (министры, начальники управлений местной администрации и т.п.), но и "их заместители".
Ранее Верховный Совет имел право отменять указы Президента на основании заключения Конституционного Суда РФ (ст. 109 п. 19). Теперь данное положение было расширено - "указы и распоряжения". Но было также добавлено, что Верховный Совет вправе приостанавливать действие указов и распоряжений Президента до разрешения дел об их конституционности в случае соответствующего обращения Верховного Совета в КС РФ.
И еще одно существенное положение: при включении в Конституцию 24 мая 1991 г. главы о Президенте в ст. 121-6 было записано, что полномочия Президента не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства РФ, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти. VII Съезд добавил сюда несколько слов - "в противном случае они прекращаются немедленно". Эта формулировка, конечно, юридически не является четкой (например, неясно, имеет место автоматически или по решению какого-то органа). Но она оказалась пророческой и как будто бы предугадывала события, которые произойдут в следующем 1993 году.
Одновременно в Конституции были усилены позиции Верховного Совета РФ как постоянно действующего федерального органа. В частности, в Конституции было обозначено, что он принимает Основы законодательства и федеральные законы по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов; устанавливает порядок организации и деятельности федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти; устанавливает общие принципы организации системы органов представительной и исполнительной власти на территории РФ. Конституция усилила позиции Верховного Совета как центра системы представительных органов в республике: согласно п. 11 ст. 109, он направляет деятельность Советов народных депутатов (т.е. всех, поскольку прежнее указание - "местных" - из Конституции исключено).
Последней новеллой в реформировании норм Конституции стал Закон от 10 декабря 1992 г. "О внесении изменений в статью 71 Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России"*(164). Принятым Верховным Советом РФ Законом от 4 июля 1992 г. была образована Ингушская Республика в составе РФ*(165). Законом от 10 декабря Съезд преобразовал Чечено-Ингушскую Республику в Ингушскую и Чеченскую Республики и отразил их наименования в Конституции РФ.