§ 3. Природа Российского государства как федерации

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 

 

 

Теория признания федерации, как договорного самоуправляемого государства, развиваемая в настоящее время наукой и подтверждаемая практикой, позволяет понять причины современных проблем федерализации России.

Стала ли Россия договорной самоуправляемой федерацией по природе и были ли соблюдены все необходимые условия для достижения согласия во внутрифедеративных отношениях — вопросы, которые, полагаю, российская юридическая наука обойти не может.

Один из важнейших общих аспектов связан с изучением вопроса о том, в какой мере современная конституционная модель российского федерализма основана на согласии, то есть на договоре центра и составных частей России.

В период обсуждения проекта нового Основного закона России на Конституционном совещании в качестве условия вступления его в юридическую силу первоначально обсуждалась идея одобрения Конституции большинством субъектов Российской Федерации. Предполагалось, что одобрение должны дать законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации. Однако в дальнейшем была избрана иная форма принятия — всероссийским референдумом. В этом случае определение факта одобрения Конституции России субъектами Федерации есть выявление воли граждан, проживающих на территории конкретных субъектов.

Результаты голосования за новую Конституцию России обнаружили не совсем благополучную картину. В семи республиках (Башкортостан, Мордовия, Чувашия, Адыгея, Дагестан, Кара-

чаево-Черкессия, Тывы) и десяти областях граждане России проголосовали против принятия новой федеральной Конституции. В двух республиках референдум вообще не состоялся (Татарстан и Чечня)'.

Дальнейший ход событий, выразившихся в правовом нигилизме и других формах неприятия частью субъектов Российской Федерации новой конституционной модели российского федерализма, дает основание полагать, что в нашем государстве недостаточно высока степень согласия регионов с конституционным устройством Федерации. Причем ни формально, ни фактически пока не достигнут тот требуемый уровень согласия центра и субъектов Российской Федерации в отношении установленной конституционной модели федерализма, который бы обеспечил стабильность и эффективность функционирования российской государственности.

Следовательно, сегодня можно с большей долей условности говорить об утверждении сущностных сторон Российской Федерации как договорного государства, и необходимо искать пути достижения этого согласия. Скромные результаты российского референдума по принятию новой федеральной Конституции 1993 года, возникшие на практике трудности адаптации нового Основного закона — не просто сигнал о достаточно высокой степени негативного восприятия Основного закона России субъектами Федерации и населением. Конституция несет в себе некоторую ущербность с точки зрения ее потенциала стать инструментом достижения согласия на основе новой модели российского федерализма и решения насущных задач стабилизации России, укрепления ее целостности.

Вместе с тем не следует и недооценивать уже пройденный Россией путь в этом направлении. Так, Федеративный договор стал первым этапом процесса федерализации России путем достижения субъектами Федерации согласия и существенно сблизил позиции центра и составных частей России в понимании федеративного устройства российского государства. Значительная часть положений Федеративного договора вошла в Конституцию РФ, а сам Федеративный договор признан в федеральной Конституции действующим правовым актом в части положений, не противоречащих Конституции РФ.

Нельзя не учитывать и тот факт, что проект Конституции РФ 1993 года прошел этап согласования на Конституционном Совещании. Дискуссия по проекту, в том числе по вопросам, связан-

' В неофициальных источниках приводится и другая статистика — 13 из 21 республики не поддержали Конституцию Российской Федерации. В целом 31 субъект Федерации не поддержал новую Конституцию России.

ным с конституционным регулированием федеративных отношений, длилась больше года.

В российской конституционной модели заложены конкретные гарантии учета мнения субъектов Российской Федерации в случае изменения конституционных основ российского федерализма. Российская федеральная Конституция предоставляет субъектам Федерации право ратификации (не менее двумя третями) изменений положений Конституции России, затрагивающих их интересы. Так, в соответствии со ст. 136 Конституции Российской Федерации, поправки к главам 3—8, в той или иной степени затрагивающие вопросы федеративного устройства, принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Кроме того, по Конституции РФ законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации наделены правом законодательной инициативы, в том числе и по внесению поправок в Основной закон России.

Таким образом, можно констатировать факт движения России к договорному по сущности государству, то есть к федерации, основанной на согласии.

Анализируя особенности договорной природы России, следует затронуть такой важный аспект, как специфику федерации по форме акта, ее учредившего.

Как уже было ранее отмечено, в зависимости от видов правовых актов, учреждающих федерацию, выделяются два типа федераций: конституционные и конституционно-договорные. Если конституционные федерации создаются и преобразуются в результате принятия конституции, то конституционно-договорные федерации основываются как на конституции, так и на предшествующем ее принятию договоре (соглашении) между субъектами федеративных отношений.

Анализ процессов формирования действующей конституционной модели российского федерализма дает основание полагать, что современная Россия является конституционно-договорной федерацией. Закрепленная в Федеративном договоре система федеративных отношений затем оформилась в качестве конституционных положений в Конституции РФ — России в редакции 1992 года. Основная часть положений Федеративного договора была инкорпорирована и в Конституцию Российской Федерации 1993 года, которая, во-первых, определила Федеративный договор как источник правового регулирования федеративных отношений, а во-вторых, закрепила приоритет норм

федеральной Конституции над положениями Федеративного договора (ст. 4, 11, 15 главы 1 и абз. 4 ч. 1 Заключительных и переходных положениях Конституции Российской Федерации). В соответствии со ст. 15 Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Согласно Заключительным и переходным положениям в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора действуют положения Конституции Российской Федерации. Правовыми последствиями закрепления юридического верховенства Конституции РФ 1993 года является признание того обстоятельства, что с ее принятием изменение конституционно установленного федеративного устройства осуществляется только через поправки к действующей федеральной Конституции либо принятие нового Основного закона российского государства.

В настоящее время в отечественной науке не сложилось единства взглядов в понимании природы России как федерации по форме акта, ее учредившего. Наряду с признанием России как конституционно-договорной федерации' имеют место и другие взгляды относительно природы Российской Федерации.

Так, по мнению Б. С. Эбзеева и Л. М. Карапетяна, Россия — конституционное государство и не может быть и речи о ее конституционно-договорной или договорной природе2.

Вряд ли с этим можно согласиться. Как уже было отмечено ранее, во-первых, нельзя игнорировать тот факт, что закрепленные в Федеративном договоре положения, регулирующие систему разделения государственной власти по вертикали, в преобладающем своем объеме были инкорпорированы в Конституцию Российской Федерации 1993 года. Во-вторых, в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, Федеративный договор продолжает действовать и, следовательно, является вторым после федеральной Конституции основным источником регулирования федеративных отношений.

В российской науке и практике, особенно в республиканских школах, достаточно распространено и мнение о том, что Россия относится к третьему типу федерации по форме ее образования,

' См., например: Ильинский И. П., Крылов Б. С., Михалева И. А. Новое федеративное устройство России // Государство и право. 1992. № 11. С. 33:

Михалева Н. А. Конституционные реформы в российских республиках. В кн.:

Конституции республик в составе Российской Федерации. М., 1995. С. 10.

2 Эбзеев Б. С., Карапетян Л. М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. № 3. С. 8.

.то есть является договорно-конституционной или даже договорной федерацией. Под договорно-конституционной федерацией понимается федеративное государство, учрежденное договором и конституцией, где приоритет с точки зрения юридического верховенства отдается договору. Последний не может изменяться федеральной конституцией. Договорной Россию рассматривают те авторы, кто считают Договор единственным документом, учредившим Россию как Федерацию.

Дискуссия о договорной по форме федерации в России возникла на почве разногласий между центром и субъектами Федерации (в основном с республиками) по вопросу о том, что является приоритетным актом в учреждении России как федерации . и какой документ, конституция или договор, предопределяют отношения между центром и регионами'.

Согласно ст. 70 Конституции Республики Башкортостан отношения Республики Башкортостан с Российской Федерацией являются договорными. Входя в состав Российской Федерации на договорной основе, Республика Башкортостан сохраняет за собой всю полноту государственной власти на всей территории вне пределов прав, добровольно переданных ею Российской Федерацией.

Многие республики не признают осуществляемые в новой Конституции Российской Федерации изменения в их статусе и по-прежнему основывают свою правосубъектность на Федеративном договоре, как первичном документе распределения государственной власти между Федерацией и ее субъектами. Так, в ст. 8 Конституции Республики Саха (Якутия) устанавливается, что данная Республика является субъектом Российской Федерации на основе Федеративного договора. Согласно ст. 1 Конституции Республики Тыва данная республика признает свое нахождение в составе Российской Федерации на основе Федеративного договора и договорных отношений. В ст. 68 Конституции Республики Бурятии закреплено, что данная республика вправе отдельные свои полномочия добровольно делегировать на основе Федеративного договора и специального соглашения на определенный срок в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации. При этом Республика Бурятия

 

' В одном из интервью после заключения 15 февраля 1994 года Договора Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан Президент Республики Татарстан М. Ш. Шаймиев высказал мысль о том, что Договор доминирует над Конституцией России и Конституцией Республики Татарстан, там где положения конституций не совпадают с положениями Договора, действует последний // Лит. газета. 1994. 30 марта.

 

оставляет за собой право участия и контроля в осуществлении этих полномочий, а также право отзыва в случае недобросовестного их осуществления федеральными органами государственной власти Российской Федерации.

Теория о договоре как основной правовой форме государственного устройства служит идейной основой разрушения федерации, ее замены на конфедерацию. Ущербность такой теории доказывается не только опытом России, но и других государств (Квебек в Канаде, Бавария в Германии, Пенджаб в Пакистане и т.д.). Ее сущность как антифедералистской теории заключается в том, что субъекты Федерации, заключив договор и признавая его высшей правовой формой урегулирования взаимоотношений с центром, рассматривают себя в качестве суверенных государств, полномочных в любое время расторгнуть договор, выйти из состава союза (объединения), ратифицировать решения центра и отменить их в случае несогласия с ними. Создаваемая в таком виде система разделения государственной власти и ответственности является неустойчивой и не оказывает необходимое регулятивное воздействие на федеративные отношения.

Таким образом, для федерации как суверенного государства положения договора (соглашения) как формы, используемой при его учреждении, преобразовании, должны включаться в действующую конституцию и в дальнейшем изменяться в порядке, предусмотренном для внесения поправок в конституцию. Именно с этих позиций следует, полагаю, оценивать активно развернувшуюся в России в период после принятия Конституции РФ 1993 года практику заключения двусторонних договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Особенностью конституционно-правового режима, в рамках которого предполагается обеспечить разделение государственной власти между Федерацией и ее субъектами, является признание договора как правовой формы регулирования федеративных отношений. В соответствии со ст. 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется российской Конституцией, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Исходя из смысла данной статьи, предметом договора признаются вопросы разграничения предметов ведения и полномочий, а в качестве субъектов договоров определены органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации'.

Фактически ст. 11 Конституции РФ договоры о разграничении предметов ведения и полномочий наряду с Конституцией и федеративным договором признаны в качестве еще одной правовой формы согласования воли при определении вопросов раз-' деления государственной власти. Из смысла данной статьи, а также положений абз. 4 ч. 1 Заключительных и переходных положений раздела 2 Конституции РФ, где также упоминается о ,;: других договорах между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, неясно, должны ли эти договоры по аналогии с Федеративным договором носить характер коллективных соглашений либо разграничение предметов ведения и полномочий может осуществляться на индивидуальной основе.

Практика заключения договоров в Российской Федерации пошла по пути использования индивидуальных двусторонних договоров как формы разграничения предметов ведения и полномочий. Можно ли ее оценить как удачную форму согласования воли центра и составных частей России? Думается, что проводимая политика подписания договоров с конкретными субъектами Федерации противоречит самой природе федерации как договорного государства. Договор (соглашение) между Федерацией и ее субъектами предполагает собирание единой воли центра и составных частей в согласованном сторонами документе. Подписание двусторонних договоров приводит, наоборот, к распылению, а не собиранию воли, так как такой вид акта устанавливает не общие правила разделения государственной власти, а определяет вариант взаимодействия с конкретной территорией. И если этот вариант расходится с общей волей субъектов Федерации, выраженной в коллективном Договоре или в Конституции, то в данном случае можно говорить о разрушении единства, детерминирующего договорную природу федерации, как таковой. Нельзя

 

' На момент написания данной работы было заключено свыше 40 договоров. Договоры подписаны с Республиками Татарстан, Кабардино-Балкария, Башкортостан, Северная Осетия-Алания, Саха (Якутия), Бурятия, Удмуртия, Чувашия; с Краснодарским и Хабаровским краями; Астраханской, Брянской, Вологодской, Ленинградской, Калининградской, Кировской, Магаданской, Мурманской, Нижегородской, Омской, Оренбургской, Ростовской, Самарской, Саратовской, Свердловской, Тверской, Ульяновской, Челябинской, Ярославской областями, Иркутской областью и Усть-Ордынским Бурятским автономным округом, Пермской областью и Коми-Пермятским автономным округом, с Москвой и Санкт-Петербургом, с Красноярским краем, Таймырским (Долгано-Ненецким) и Эвенкийским автономными округами и др. Особое место занимает Договор о принципах взаимоотношений с Чеченской Республикой. Представляется, что отношения с Чечней полностью вышли за рамки конституционных основ современного российского федерализма.

 

не учитывать и то обстоятельство, что двусторонние договоры противоречат конституционному принципу равноправия субъектов Российской Федерации, соблюдение которого является важнейшим условием согласия сторон федеративных отношений. Кроме того, российская практика заключения двусторонних договоров свидетельствует о том, что значительная часть данных документов вступает в противоречие с действующей федеральной Конституцией и Федеративным договором, содержание которых ревизируется'. В этом смысле фактические отношения, складывающиеся сегодня между Федерацией и ее субъектами, по своему характеру и последствиям создают в России тип так называемого, фуралистического федерализма. Как уже замечено, опыт других стран доказывает его несостоятельность в связи с возникновением нестабильности в государственно-правовых отношениях.

Другим актуальным аспектом изучения природы Российской Федерации является оценка самоуправленческих начал в системе разделения государственной власти по вертикали. Как отмечает, например, Н. А. Михалева, "новая модель Российской Федерации означает эволюцию от интегральной, централизованной к самоуправленческой. Каждый субъект Российской Федерации выступает одновременно как форма экономического и политического самоуправления. Самоуправленческие начала пронизывают всю иерархию складывающихся общественных отношений в рамках Российской Федерации. Это проявляется в объеме полномочий субъектов; процедуре выработки, принятия и реализации решений; степени согласованности волевых действий и обеспеченности интересов различных субъектов; отказе от отношений между центром и субъектами федерации на началах субординации"2.

Итак, с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года имеются основания утверждать о создании предпосылок становления и развития России как договорной и самоуправленческой федерации. С точки зрения правовых форм закрепления федеративного устройства Россия является конституционно-договорной федерацией. Успех дальнейшей эволюции в этом направлении зависит от того, насколько своевременно будут устранены препятствия, ограничивающие возможности развития России на основе отношений согласия (договора) и самоуправления в рамках режима соблюдения конституционно установленного верховенства и приоритета норм российской Конституции.

1