§ 2. Этапы становления конституционных основ российского федерализма

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 

Конституционные основы современного российского федерализма принципиально отличаются от конституционных основ государственного устройства СССР и РСФСР в составе Союза.

Конституционная формула современного российского федерализма явилась объективным следствием реформ, проводимых в России в последнее десятилетие, и сформировалась под влиянием развития как отечественной государственности, так и государственности зарубежных стран. В совокупности ее формальных и реальных сторон она отразила особенности истории развития федеративных отношений в России, а также попытку соединить общемировые подходы к федерализму с российскими ценностями и традициями.

Можно выделить три этапа в процессе формирования конституционных основ современного российского федерализма.

Первый этап — период распада СССР и принятия Россией Декларации о государственном суверенитете; второй — подписание Федеративного договора и внесение соответствующих изменений в российскую Конституцию 1978 года; третий — принятие Конституции Российской Федерации 1993 года.

Суть конституционной реформы в России в сфере государственного строительства на первом этапе была предопределена проводимыми с середины 80-х годов сначала в Советском Союзе, а затем в Российской Федерации реформами в политической и экономической сферах. Официально объявленный в этот период курс на децентрализацию политической и экономической жизни потребовал новых подходов к разделению государственной власти между центром и составными частями.

Несмотря на формальное провозглашение федеративного устройства Союза ССР и РСФСР в составе Союза, они фактически функционировали как государства с сильной концентрацией власти в руках центра. Принцип демократического централизма, экономический и финансовый унитаризм приспосабливали формально закрепленные институты федеративного устройства к действовавшей тогда системе политических отношений.

Формально-юридически СССР представлял собой не что иное, как конфедеративное образование (союз суверенных государств, обладающих правом на сецессию), а РСФСР — унитарное государство с элементами автономии. При этом правовая модель федеративного устройства СССР не совпадала с реальными отношениями. Если идеология союзного социалистического федерализма основывалась на конфедеративных идеях, то конкретные формы ее воплощения в систему политико-правовых и экономических отношений организации государственной власти в советский период выражались в большей мере в унитарных связях. Слова о государственном суверенитете союзных республик были не чем иным, как декларацией, так как он не обеспечивался законодательно и не реализовывался на практике. Таким образом, фактически и СССР, и РСФСР в составе Союза являлись унитарными государствами. Такой точки зрения придерживаются сегодня достаточно многие отечественные государствоведы'.

Начавшиеся процессы децентрализации содержали задачи, решение которых было затруднено рамками существующего строя. Реформы демократизации и экономической либерализации потребовали не меньше, как иной формы государственного устройства. Для огромной по территории России, где сложнейшим образом переплелись экономические, геополитические, национальные, географические особенности, такую возможность могла предоставить модель подлинного федерализма.

' Козлов А. Е. Федеративные начала организации государственной власти в России. — М.: ИНИОН РАН, 1996. С. 7; Юсупов Э. С. Республика — субъект Российской Федерации (конституционно-правовое исследование): Автореф. дис. канд. юридических наук. Томск, 1997. С. 17, и др. Ряд ученых определяют природу РСФСР этого периода как полуфедерации или государства, сочетающего в себе элементы как унитарного, так и федеративного государственного устройства. См., например:

Чиркан Б. Указ. соч. С 15; Разделит ли Россия участь Союза ССР? М., 1993. С. 39;

Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1994. С. 69—89.

Таким образом, процессы изменения конституционного и текущего правового регулирования отношений между центром и составными частями России на первом этапе были предопределены необходимостью децентрализации государственного управления в политической и экономической сферах. В этом виделась основа расширения государственно-правового статуса составных частей России.

Конституционное реформирование определялось новым курсом на экономическое и государственно-правовое переустройство российского государства.

Суть экономической политики центральной власти, избранной для выхода из экономического и социального кризисов середины 80-х годов, заключалась в повышении роли региональных властей в решении проблем территориального развития через изменение соотношения отраслевых и территориальных начал управления регионами в пользу последних, внедрении в управление новых экономических методов и форм хозяйствования с приобщением к этому местной власти'.

Получив новые юридические возможности и осознавая, что реальная власть зависит от финансовых и материально-технических ресурсов, сконцентрированных на этот период в руках министерств, ведомств и их предприятий, регионы стали активно искать организационно-правовые формы перераспределения в их пользу средств и имущества. Это постепенно привело к осознанию необходимости получения регионами специального статуса, обеспечивающего им экономическую власть на подведомственной территории.

В условиях административно-командной системы управления первый опыт приобретения нового экономического статуса, естественно, сохранил ее отдельные черты. Стремление к сочетанию административных методов управления с идеями либерализации экономики выразилось в попытке внедрения "территориального хозрасчета".

Несмотря на то что разработанные в этот период в союзных и автономных республиках, краях, областях-концепции территориального хозрасчета так и не были реализованы, значение того периода нельзя недооценивать. В регионах впервые была предпринята попытка с помощью собственных правовых документов

 

' Постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР от 25 июля 1986 года "О мерах по дальнейшему повышению роли и усилении ответственности Советов народных депутатов за ускорение социально-экономического развития в свете решений XXVII съезда КПСС" // СП СССР. 1986. № 27. Ст. 151; Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17 июля 1987 года по вопросам радикальной экономической реформы управления // СП СССР. 1987. №- 36—38. Ст. 120—124.

 

юридически оформить статус, дающий возможность обладать необходимым комплексом прав по управлению территорией в условиях децентрализованного управления экономикой. Региональные концепции территориального хозрасчета свидетельствовали о стремлении закрепить широкую автономию в решении экономических и социальных задач. Их суть сводилась к "отвоева-нию" у центральной власти правового статуса, обеспечивающего реализацию идей хозрасчета, к закреплению за регионами политических и социально-экономических прав, предусматривающих передачу в собственность или ведение территории объектов, необходимых для формирования хозяйственных комплексов регионов; самостоятельному определению платы за природные ресурсы и взиманию штрафов за загрязнение окружающей среды, порядка использования природных ресурсов, расположенных на территории ведения; установлению механизма согласования с региональной властью хозяйственной деятельности предприятий, организаций вышестоящего подчинения; формированию разнообразных внебюджетных фондов, аккумулирующих свободные денежные средства в регионах; получению права на осуществление внешнеэкономической деятельности и образование валютных фондов.

Идеи, закрепленные в концепциях территориального хозрасчета, нашли, однако, свое воплощение в иной, нежели предполагалось, организационно-правовой форме. В ходе дальнейших реформ в качестве альтернативы утопичной модели территориального хозрасчета с ее административной начинкой некоторые регионы стали активно добиваться создания свободных экономических зон (зон свободного предпринимательства). В них они видели способ обеспечения быстрого формирования и утверждения рыночных отношений'. Принятые в тот период положения о свободных экономических зонах в конкретных регионах выполнили по сути функции первых официальных учредительных документов, оформляющих статус территории в условиях формирования рыночных отношений2.

Анализ прав, которые приобретали регионы в социально-экономической сфере в результате принятия таких документов, дает основание полагать, что по своему статусу регионы уже не вписывались в систему отношений унитаризма, а тяготели к ав-

' За 1990—1991 годы было объявлено 12 СЭЗ.

2 См., например, распоряжения Председателя Верховного Совета РСФСР "О хозяйственно-правовом статусе свободной экономической зоны в Калининградской области, Ленинградской области, Алтайском крае, Еврейской автономной области, Кемеровской области, Новгородской области" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 20, 22, 23, 24. Ст. 650, 788, 804,803,816,819.

тономии, присущей федеративным отношениям (то есть приобретали элементы федеративных и даже конфедеративных отношений). В частности, предусматривались права на самостоятельное определение структуры власти по управлению свободной экономической зоной, введение зональных налогов, установление арендной платы, экспортных квот, а также ряд других прав, закладываемых ранее в региональных концепциях территориального хозрасчета.

Поэтому в новых условиях возникла задача, нацеленная не на продолжение курса, избранного в советский период, а на проведение реформирования государственности России на основе федерализма с использованием как отечественного опыта, учитывающего исторические ошибки и достижения прошлого России, так и мировой практики функционирования федеративных отношений в условиях развития рыночной экономики, свободы экономической деятельности и адекватного тому режима демократии.

Процессы децентрализации управления и поиска новой парадигмы федеративного устройства оказались тесно связанными с процессами учреждения России как самостоятельного независимого государства.

Первым документом конституционного значения, закрепившим основы самостоятельного развития России как федеративного государства, стала Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 года, принятая Съездом народных депутатов РСФСР'. Основные идеи Декларации за--ключались в провозглашении становления России как суверенного демократического правового государства на основе органичного сочетания принципов народовластия, разделения властей и федерализма. Вместе с тем сама идея федерализма в этот момент не была еще ясно обозначена. Декларация о государственном суверенитете РСФСР ограничивалась подтверждением необходимости значительного расширения прав автономных республик, автономных областей и автономных округов, а также краев, областей.

В этот период Росиия лишь формально провозглашалась федеративным государством. Фактически, это было государство с ярко выраженным сочетанием элементов унитаризма и процессов конфедерализации, обнаруживавших себя в виде суверени-зации составных частей России. Особенностью данного этапа явилось параллельное развитие двух противоположных тенденций: утверждение государственности России, с одной стороны, и ее дезинтеграция — с другой.

' Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.

Возникновение таких процессов было предопределено длительным периодом развития РСФСР в составе СССР на основе научной доктрины о двух типах социалистической федерации — федераций, основанных на союзе (СССР) и на автономии (РСФСР). Базовые идеи в понимании союзной федерации: добровольность вхождения в состав Союза и суверенитет республик, договор как основа федеративных отношений и право выхода суверенной союзной республики из состава федеративного государства — считались вершиной советской научной мысли об истинном федерализме. Но именно эти идеи, думается, сыграли роль троянского коня, как в отношении Союза ССР, так и России. Признание за субъектами Федерации государственного суверенитета и права на сецессию послужили идеологической основой распада Союза ССР и развития процессов разрушения государственности в Российской Федерации.

На этапе распада СССР и провозглашения государственного суверенитета России отсутствовали готовые рецепты нового федеративного обустройства. Научная мысль в СССР и в РСФСР, взращиваемая долгие годы на идеях "советской социалистической федерации", едва ли могла сразу выработать научно обоснованную концепцию создания в России подлинно федеративных отношений, приспособленных к новому экономическому и политическому строю и соответствующих достижению общемировых ценностей федерализма. Это явилось одной из основных причин того, что первые шаги в направлении совершенствования государственного устройства были предопределены в большей мере унитаристскими и конфедеративными подходами, нежели принципами федерализма.

Характерная особенность реформирования государственного устройства этого периода проявилась в том, что политические, экономические и социальные реформы стали проводиться сверху, методами централизованной разнарядки, зачастую без учета региональных особенностей, всей сложности решения проблем на местах.

Другой особенностью развития отношений между центром и составными частями российского государства этого времени стало проведение федерализации России на основе признания различий в статусе территорий — составных частей Российской Федерации. Изначально стала осуществляться политика выделения особого статуса республик в составе России.

По своему характеру отношения между Россией и ее автономными республиками в этот период развивались в сторону конфедерализации. В значительной мере такая тенденция была задана конституционно-правовой политикой бывшего Союза ССР.

В процессе поиска новых подходов к разделению власти в России между Федерацией и ее составными частями существенное влияние оказали идеи создания новой парадигмы СССР. Ее суть заключалась в постановке задачи преобразования Союза ССР в "полнокровную федерацию" по формуле "без сильного Союза не будет сильных республик, а без сильных республик не будет сильного Союза"'. С этой целью стала проводиться политика, направленная на заключение нового Союзного договора, концепция которого менялась по мере его подготовки и согласования в сторону усиления конфедеративных связей, проведения политики "суверенизации" не только в отношении союзных республик в составе союзного государства, но и автономных республик в составе государств—членов Союза ССР. При этом переговоры о подписании Союзного договора велись как с союзными, так и с автономными республиками.

Наряду с проектом Союзного договора идеология суверенизации субъектов Федерации, уравнивания статус союзных и автономных республик обозначилась и в текущем союзном законодательстве. В законах СССР "Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик" от 10 апреля 1990 года и "О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации" от 26 апреля 1990 года автономные республики были поставлены в значительной мере в положение субъектов Союза ССР, равных с союзными республиками во взаимоотношениях с СССР. В этих актах закреплялись гарантии политического, экономического и финансового суверенитета автономных республик. Предусматривалась возможность заключения автономными республиками с Союзом ССР напрямую, минуя союзные республики, договоров и соглашений. Самим договорам (соглашениям) как правовой форме урегулирования взаимоотношений отводилась значительная роль. Допускалось, что на договорной основе решаются вопросы межреспубликанского обмена и передачи друг другу находящегося в их собственности имущества, создаются совместные предприятия, организации, учреждения и единые органы управления, формируются фонды для совместного решения социально-экономических задач. Соглашениями мог быть осуществлен обмен необходимой плановой, прогнозной, коммерческой, научно-технической и другой информацией2.

Таким образом, союзными законами закладывался договорной характер взаимоотношений между РСФСР и автономными

 

' Правда. 1989. 24 сент.

2 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 270; 1990. № 19. Ст. 329.

 

республиками, входящими в ее состав. Последние приобретали значительную самостоятельность в определении их отношений с Союзом ССР.

Дальнейшие события, связанные с попыткой государственного переворота 18 августа 1991 года, воспрепятствовали подписанию Союзного договора. Попытка возобновить "новоога-ревский процесс", в котором к ноябрю 1991 года участвовало только семь республик (Россия, Белоруссия и пять среднеазиатских республик), как известно, не увенчалась успехом. Трехстороннее минское Соглашение от 8 декабря 1991 года' и подписание в Алма-Ате Декларации от 21 декабря 1991 года поставили точку в существовании Союза ССР, образованного Договором 1922 года2. Однако последствия этого процесса сказались и на судьбе России. Тенденция конфедерализации оказала существенное влияние на развитие отношений между центром и со^' ставными частями внутри российского государства. Союзная идеология формирования конфедеративных связей между союзными и автономными республиками в их составе была перенесена на почву зарождающегося российского федерализма и стимулировала процессы разрушения прежней государственности России, привела к обострению отношений между центром и составными частями внутри ее.

В июле—ноябре 1990 года большинством автономных республик были приняты декларации о государственном суверенитете3. Республики по существу отказывались от статуса автономных и провозглашали себя суверенными государствами. В своих декларациях они выражали намерение стать полноправными участниками Союзного договора и готовность установить договорные отношения с РСФСР. Принятые в 1990—1991 годах на основе деклараций новые конституции автономных республик не увязывались с действующей Конституцией России. Республики оформлялись как суверенные государства с собственным видением конституционного устройства.

Процессы суверенизации республик оказали влияние и на развитие государственности на уровне других составных частей Российской Федерации.

Первоначально эволюция статуса краев, областей, городов федерального значения и автономных образований осуществлялась на основе попыток завоевания новых прав в экономической и социальной сферах наравне с республиками без акцентирования внимания на уравнивании политико-правового статуса

 

' Российская газета. 1991. 10 декабря.

2 Там же. 1991. 24 августа.

3 Декларации о суверенитете союзных и автономных республик. М., 1990.

 

как государственных образований. Однако неудачи на этом направлении привели к тому, что вслед за республиками тенденция суверенизации охватила и другие составные части России — края, области, города федерального значения, автономные образования. Так же как и в республиках, в них обозначились процессы формирования собственного независимого правового пространства.

Всплеск нарушений законности грозил развиться в серьезные дезинтеграционные процессы, о вероятности которых свидетельствовали заявления органов власти отдельных регионов (в частности, Сибири и Дальнего Востока) о возможности преобразования их территорий в независимые республики. В ряде автономных округов в одностороннем порядке было заявлено о выходе из состава краев, областей и преобразовании в автономные республики. К примеру, в 1990 году на сессиях Чукотского и Ямало-Ненецкого окружных Советов были приняты решения о преобразовании автономных округов соответственно в Чукотскую и Ямало-Ненецкую суверенные республики. Один из них — Чукотский автономный округ — добился признания федеральной властью его выхода из состава области'.

Из крайне централизованного государства Россия грозила превратиться в конфедеративное образование, над которым неожиданно возник дамоклов меч распада. Остро встала проблема нахождения компромиссного варианта федеративного устройства как средства восстановления стабильности и создания государства, приспособленного к новому этапу развития российского общества. При этом сложившаяся ситуация требовала новых форм государственных отношений не только с республиками, но и с краями, областями, городами федерального значения, автономными образованиями.

Поиск путей выхода из создавшегося кризиса привел к идее подписания Федеративного договора.

Уже в период участия в разработке Союзного договора между республиками Союза ССР российские власти одновременно занимались разработкой Федеративного договора. 5 апреля 1991 года на III Съезде народных депутатов РФ был принят к рассмотрению проект Федеративного договора, предложенный редакционной комиссией, который был опубликован для обсуждения 24 мая 1991 года. 31 марта 1992 года центр и составные части России в лице их органов государственной власти подпи-

' Постановлением Конституционного Суда РФ от 11 мая 1993 года признано право Чукотского автономного округа на непосредственное вхождение в Российскую Федерацию в качестве ее субъекта, ранее входившего в Магаданскую область // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. № 2—3. С. 53—59.

сали Федеративный договор, впервые попытавшись совместно, на основе договоренности и новых принципах разделить государственную власть между собой и определить правила взаимодействия по реализации поделенной власти'. Гарантией соблюдения этих правил стало включение VI Съездом народных депутатов текста Федеративного договора в Конституцию РФ2.

Оценивая сегодня роль Федеративного договора, нельзя не признать, что с его подписанием начался новый этап в развитии государственности в России. Центр предпринял попытку восстановить былую стабильность не законом сверху, а на основе договоренности с ее территориями. Главные черты новой модели государственного устройства России, определенные в Федеративном договоре, выразились в следующем. Это отказ от нейтралистского принципа "закрепления открытого перечня вопросов ведения Федерации" (в соответствии с п. 16 ст. 72 Конституции РСФСР в редакции 1991 года к ведению РСФСР наряду с установленными в российской Конституции вопросами относились и другие вопросы республиканского значения); закрепление гарантий самостоятельности субъектов Федерации в вопросах, не относящихся к ведению Федерации; установление предметов совместного ведения, реализация полномочий по которым предполагала обязательное участие субъектов Федерации в законо-творческом процессе на федеральном уровне и согласование позиций сторон; закрепление партнерских начал при реализации власти по предметам совместного ведения.

В настоящее время вопрос об оценке роли Федеративного договора в федерализации России является спорным. Суть которого в разных ответах на вопрос о том, была ли Россия учреждена как федеративное государство с подписанием Федеративного договора и внесением затем соответствующих изменений в действующую тогда Конституцию России.

Достаточно распространена точка зрения о том, что с подписанием Федеративного договора Россия из унитарного государ-

' Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации. Приложение к Конституции (Основному закону) Российской Федерации — России в редакции 1992 года. — М.: Известия, 1993.

2 Конституция (Основной закон) Российской Федерации — России (в редакции 10 декабря 1992 года). — М.: Известия, 1993. 127 с.

ства преобразовалась в федеративное'. Другая позиция заключается в том, что и до Федеративного договора Россия являлась федеративным государством, с его же появлением изменилась природа федерации, произошло преобразование федерации, построенной на принципах национальной автономии, в конституционно-договорную федерацию с различными по своей природе субъектами Федерации2.

Полагаю, что в обоих случаях оценка данного этапа федерализации России несколько завышена. Федеративный договор лишь заложил тенденцию федерализации России. Имеются все основания утверждать, что с подписанием данного документа Россия и формально, и фактически из унитарного государства преобразовалась лишь в полуфедерацию (квазифедеративное государство). Один из основных аргументов состоит в том, что не все составные части России, подписавшие данный договор, получили статус субъектов Российской Федерации.

Следует заметить, что в самих текстах трех договоров — составных частей Федеративного договора — термин "субъекты Российской Федерации" не употребляется. Единственным документом, где этот термин содержится, но при этом не несет регулятивную нагрузку, является Протокол к Договору, подписанному с краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом. В его Преамбуле говорится о стремлении полномочных представителей органов государственной власти Федерации и данных составных частей к выравниванию государственно-правового статуса всех субъектов Российской Федерации.

Достаточно распространена точка зрения о том, что с подписанием Федеративного договора реальными субъектами Федерации стали все типы (виды) ее составных частей: республики, края, области, города Москва и Санкт-Петербург; автономные области и округа3. Ряд ученых считает, что и после заключения Федеративного договора края, области, города федерального значения сохранили свой прежний статус административно-территориальных единиц4.

И с той, и с другой позицией вряд ли можно согласиться. Федеративный договор положил начало тенденции постепенного

' Козлов А. Е. Федеративные начала организации государственной власти в России.М., 1996. С. 11.

2 Разделит ли Россия участь Союза ССР? М., 1993. С. 41.

3 Болтенкова Л. Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов. В кн.: Российская государственность: состояние и перспективы развития. — М.: Республика, 1995. С. 42.

4 См., например: Синюков В. Н. О форме федерации в России // Государство и право. 1993. № 5. С. 29; Козлов Ю. М. Исполнительная власть: муниципальный уровень // Вестник МГУ. Сер. Право. 1993. № 2. С. 16.

уравнивания в правовом положении составных частей России. Договор был подписан не только с республиками и автономными образованиями, признаваемыми и по ранее действующей Конституции РСФСР составными частями Российской Федерации, но и с бывшими административно-территориальными образованиями — краями, областями, городами федерального значения. Новый статус территорий, подписавших Федеративный договор, оказался значительно выше того положения, которое занимают административно-территориальные единицы в унитарном государстве. Однако по версии Федеративного договора края, области, города федерального значения и автономные образования имеют более ограниченный по сравнению с республиками правовой статус, и поэтому данные территории не только не добились уравнивания в правах с республиками, но и не получили полноценного стату-. са субъектов Российской Федерации.

Представляется, что с подписанием Федеративного договора статус субъектов Федерации приобрели только республики в составе России, другие же субъекты Федеративного договора получили статус административно-территориальных (национально-территориальных) автономий, сочетающих унитарный и федеративный характер связей с Россией как федерацией.

Существующие в мировой практике аналоги дают основание предположить, что с помощью Федеративного договора все иные, кроме республик виды территорий России, подписавших Федеративный договор, "завоевали" статус автономных образований с правами, имеющимися, в частности, у областных автономий таких унитарных децентрализованных государств, как Италия, Испания. Как известно, в Италии и Испании применена модель, предусматривающая предоставление автономии не просто отдельным регионам, а всем территориальным образованиям одного уровня. Любопытно, что эта модель государственного устройства была избрана в странах, в которых длительный период существовал строго централизованный режим и сохранялись диспропорции социально-экономического развития, партикуляризм регионов'.

Основные особенности статуса территории — автономии, не являющейся субъектом Федерации, заключаются в следующем. С одной стороны, региональным образованиям предоставляется широкая самостоятельность в управлении территорией и создаются определенные юридические возможности влияния на центральную власть для защиты интересов населения территории. С другой стороны, центральная власть сохраняет за собой рычаги

' Государство, право и межнациональные отношения в странах Западной демократии. М„ 1993. С. 55.

централизованного руководства и контроля за функционированием автономии. В России с подписанием Федеративного договора сложилась именно такая модель взаимоотношений Федерации с участниками Федеративного договора, не являющимися республиками.

Федеративный договор закрепил целый ряд прав и гарантий, обеспечивающих автономию. Впервые Федеративным договором, а затем и изменениями и дополнениями в действовавшую на тот период Конституцию России была разграничена на конституционном уровне компетенция между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов. Советы народных депутатов данных территориальных образований получили право на собственное правовое регулирование, гарантированное Конституцией РФ, право на издание правовых актов по вопросам совместного ведения в соответствии с основами законодательства РФ. В Федеративном договоре предусматривалось, что законопроекты по предметам совместного ведения предварительно направляются органами государственной власти РФ для рассмотрения краям, областям, городам Москве и Санкт-Петербургу, автономной области и автономным округам. За данными территориальными образованиями закреплялось право выступать самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, если это не противоречит Конституции РФ и законам РФ. Устанавливалось, что статус федеральных природных ресурсов определяется по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти, подписавших Федеративный договор. Важной гарантией автономии было также закрепление в действовавшей тогда Конституции РФ требования о том, что территория данных образований не может быть изменена без их согласия (ст. 84 и 849 Конституции РФ).

В то же время во взаимоотношениях Российской Федерации с территориями, подписавшими Федеративный договор, не являющимися республиками, сохранились элементы централизованного руководства, присущие отношениям государственной власти по вертикали в унитарном государстве. В частности, в Конституции и законодательных актах РФ, актах Президента РФ достаточно детально регулировались организационные основы деятельности органов власти данных территориальных образований. Если с республиками в составе Российской Федерации отношения в сфере законотворчества строились на федеративной основе, то над пра-вотворчеством других субъектов Федеративного договора сохранялся режим жесткого государственного контроля. В Конститу-

ции РФ предусматривалось право отмены незаконных актов органов представительной власти и незаконных актов органов управления краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов соответственно в отношении первых — Верховным Советом РФ и вторых — Президентом РФ и Советом Министров — Правительством РФ (ст. 109, 1218, 128 Конституции РФ). Был закреплен порядок регистрации Президиумом Верховного Совета РФ основных учредительных актов — уставов краев, областей (ст. 4 Закона РФ от 5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации"').

Таким образом, с подписанием Федеративного договора в России сложилась такая модель взаимоотношений Федерации с участниками Федеративного договора, не являющимися республиками в составе России, при которой последним предоставлялась возможность развиваться лишь в рамках территориального образования на правах автономии.

Модель автономии не могла удовлетворять территории, обладающие таким статусом. В условиях обострения в этот период социально-экономического кризиса и нестабильности политической ситуации в центре нужны были гарантии проведения более самостоятельной политики, обеспечивающей относительную стабильность в регионе, смягчающей пресс реформ и корректирующей в интересах населения не всегда продуманные меры центральной власти. Другой существенной причиной неудовлетворенности явилось несогласие территорий, подписавших Федеративный договор, с режимом неравноправия.

Только республики по Федеративному договору обладали правом принятия законов. Зафиксированное в п. 2 ст. 7 протокола к Договору с органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга обращение рассмотреть вопрос о предоставлении органам государственной власти данных территорий права на принятие законов так и не было принято во внимание. В этом отношении территории, не являющиеся республиками в составе РФ, даже не дотягивали до правового положения упомянутых выше областных автономий Италии и Испании, которым гарантировано на конституционном уровне право на издание законов. Суть требования территорий, не являющихся республиками, признать за ними право принятия законов выражалась не столько в том, чтобы придать принимаемым ими правовым актам "титул" законов, сколько в неудовлетворенности по поводу ограничения их в полномочиях правового регулирования.

' Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992, № 13. Ст. 663.

Многие законы РФ, имеющие принципиальное значение для проведения реформ в регионах и защиты прав и интересов населения, определяли в качестве дополнительного уровня конкретизации федеральных норм лишь законы республик, ничего не упоминая о праве правового регулирования по этим вопросам других составных частей России, подписавших Федеративный договор. В целом ряде законов, в которых отсутствовало даже упоминание о правовых актах органов государственной власти территорий, не являющихся республиками, как о форме регулирования экономических и социальных отношений в сфере совместного с Российской Федерацией и исключительного ведения субъектов РФ. К их числу, в частности, относились действовавшие на этот период законы Российской Федерации об охране окружающей природной среды, о недрах, о плате за землю, о земельной реформе, Земельный кодекс, законы о собственности, о предприятиях и предпринимательской деятельности, о приватизации государственных и муниципальных предприятий, о приватизации жилищного фонда, об инвестициях и инвестиционной деятельности, о защите прав потребителей и др. В результате в отличие от органов государственой власти республик органы государственной власти других территорий оказались фактически лишенными возможности реализовывать значительную часть полномочий, закрепленных за ними Федеративным договором.

Круг предметов совместного ведения Федерации и республик был шире, нежели круг предметов совместного ведения Федерации и других автономных и государственно-территориальных образований. Вопросы разграничения государственной собственности и правовое регулирование интеллектуальной собственности были отнесены только к предметам совместного ведения Федерации и республик. Кроме того, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации устанавливал закрытый перечень предметов совместного ведения Федерации и республик, в то время как договоры с другими субъектами Федеративного договора допускали возможность закрепления и иных вопросов совместного ведения. Хотя позже Конституция Российской Федерации в редакции 1992 года предусмотрела закрытый перечень предметов совместного ведения и в отношении краев, областей, городов федерального значения, автономных образований, она не пошла далее этих изменений.

Федеративный договор закрепил разные правовые возможности по согласованию федеральных законопроектов по предметам совместного ведения. Если в ч. 3 ст. II Договора с органами вла-

сти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также в ч. 3 ст. II Договора с органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации было предусмотрено лишь правило предварительного направления законопроектов данными субъектами Российской Федерации, то в ч. 3 ст. II Договора с органами власти республик в составе РФ гарантировалось право предварительного рассмотрения их предложений в Верховном Совете РФ.

Республики самостоятельно определяли модель разделения властей, избирали своих президентов, формировали в высших законодательных органах собственное правительство, создавали конституционные и верховные суды, в то время как другие участники Федеративного договора были вынуждены в значительной мере жить по схеме, строго привязывающей их государственно-правовую политику к политике центра. Навязываемая сверху система назначения глав исполнительной власти Президентом РФ, однозначное определение в российской Конституции и законах РФ структуры власти на уровне данных территориальных образований — все это не могло не вызывать противодействия. Отсутствие права на самостоятельное определение власти не давало возможности в случае несогласия населения территории и законно избранных им органов власти со спускаемой сверху моделью власти, кандидатурой назначенного главы исполнительной власти делать собственный выбор. Ущемленность в правах породила незаконные акции отдельных территорий в организации представительной и исполнительной властей, в решении кадровых вопросов'.

Разный статус сохранялся в полномочиях и по формированию судебной системы. Если в соответствии с действовавшей тогда Конституцией РФ (ст. 164) судьи краевых, областных судов, судов Москвы и Санкт-Петербурга избирались Верховным Советом РФ, то судьи республиканских судов, а также судов автономной области и автономных округов — соответствующими представительными органами государственной власти данных субъектов Российской Федерации.

Неравноправие территорий, подписавших Федеративный договор, существовало и в правах на представительство. По дей-

' Возникший в этот период феномен Челябинского двоевластия свидетельствовал о приобретении противостоянием затяжного характера. В условиях действующей государственно-правовой системы ни один способ урегулирования, включая решение Конституционного Суда РФ, не позволял снимать конфликт: чьи же полномочия следует считать легитимными в Челябинской области — главы администрации, назначенного Президентом РФ, либо того, кто избран в качестве главы администрации населением области. См., например: Николаев В. Челябинское противостояние // Российская газета. 1993. 11 августа; Галкин Г. Оппозиция в Челябинске намерена взять власть силой // Известия. 1993. 2 августа.

ствовавшей в этот период Конституции РФ лишь республикам и автономным образованиям гарантировалось конкретное представительство на Съезде народных депутатов России (предусматривалось избрание по 4 депутата от каждой республики по национально-территориальным округам — ст. 105 Конституции РФ), в Совете Национальностей Верховного Совета РФ (предусматривалось по 3 депутата от каждой республики — ст. 107 Конституции РФ). Только главы исполнительной власти республик по должности входили в состав Совета Министров — Правительство РФ (ст. 123 Конституции РФ). Кроме того, в протоколе к Договору с республиками Федеративного договора содержалось замечание о необходимости особого представительства республик, автономных областей и округов в составе РФ: не менее 50 процентов мест в одной из палат высшего законодательного органа Российской Федерации.

Неравноправие, заложенное в Федеративном договоре, получило развитие на практике. После подписания Федеративного договора стали параллельно, а не одновременно создаваться структуры представительства республик и других составных частей России, подписавших Федеративный договор. Особое место занимал Совет глав республик, который впервые собрался 15 октября 1992 года и был затем легитимизирован на основании Указа Президента РФ от 23 октября 1992 года. Именно Совет глав республик задавал тон в определении федеральной законодательной политики по вопросам федеративного устройства. Значительно меньшее влияние имели никак не узаконенные совещания глав администраций и глав представительных органов краев, областей и автономных образований.

Серьезные претензии имелись у территорий в сфере финансовых взаимоотношений с федеральной властью. При отсутствии законодательно гарантированной финансовой основы, позволяющей решать проблемы развития территории, а также при нарушении принципа социальной справедливости в вопросах их распределения в наиболее невыгодном положении оказывались территории, не являющиеся республиками. Не совсем продуманная политика дотаций, субсидий и значительных льгот республикам, выжидательная позиция федеральных властей в отношении республик, отказавшихся перечислять налоговые поступления, — все это не могло не вызывать противодействия со стороны тех территорий, за счет которых в основном формировались средства федерального бюджета'.

' Так, по итогам перераспределения средств между бюджетами различных уровней за 1992 год все республики, за исключением Чувашии и Мордовии, выплатили в федеральный бюджет налогов меньше, чем получили средств из них. См.:

Широбокова В. Налоговая война регионов с Центром угрожает России развалом // Финансовые известия. 1993. № 60. 24—30 декабря.

Таким образом, последствием подписания Федеративного договора стала асимметрия в определении правового статуса республик, с одной стороны, и иных территорий — с другой. По своей природе края, области, города федерального значения, автономные образования не приобрели полноценного статуса субъектов Федерации. Следовательно, на анализируемом этапе о наличии федеративного характера отношений с данными составными частями России говорить было бы преждевременно.

Другим свидетельством того, что Россия не стала федерацией в полном смысле, явилось развитие в этот период элементов конфедерализма в отношениях между Федерацией и республиками в ее составе.

С подписанием Федеративного договора республики получили статус суверенных республик. Закрепление Договором с ор-, ганами государственной власти республик в составе РФ поня'-тия "суверенные" республики было растолковано некоторыми из них в пользу неограниченного суверенитета. Поэтому и после подписания Федеративного договора немалое число республик не отказало себе в праве, вне зависимости от положений Конституции РФ, излагать в своих основных законах собственное видение республиканского суверенитета, преобразовывающего Россию в конфедеративное образование.

Концептуально ошибочным было закрепление в ст. III Договора с органами власти республик в составе Российской Федерации принципа делегирования полномочий снизу вверх, согласно которому "республики (государства) в составе Российской Федерации обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации в соответствии с настоящим договором". На самом деле данный Договор заключался не по поводу объединения независимых государств, а по поводу разделения государственной власти в России — суверенном государстве путем децентрализации. Поэтому ни о какой передаче полномочий снизу вверх не могло идти и речи, за федеральными органами закреплялись и ранее им присущие полномочия.

Однако часть республик расценила данное положение Федеративного договора как неотъемлемое право на формирование с центром отношений исключительно на основе делегирования полномочий снизу вверх; ратификации федеральных актов высшими органами власти республик (Башкортостан, Тыва, Саха (Якутия), ряд других субъектов Федерации). Столкнулась Россия в это время и с такой крайностью, как закрепление права на сецес-сию (Конституция Республики Тыва).

Идея конфедеративной России получила развернутое воплощение в проекте Основ законодательства Российской Федерации о реализации Федеративного договора, подготовленного рабочей группой Совета глав республик Российской Федерации. За основу новой модели российского государства предлагалось принять объединение республик — суверенных государств, функционирующих на основе принципа делегирования полномочий снизу вверх. Оформлять идею делегирования полномочий предполагалось по проекту с помощью договора (соглашений). Договоры (соглашения) закреплялись в качестве основы разграничения полномочий между Федерацией и республиками по отдельным вопросам: допускались как многосторонние договоры (соглашения), так и двусторонние; предусматривалась необходимость заключения дополнительных двусторонних договоров по разграничению полномочий в области международных и внешнеэкономических отношений, специально оговаривались соглашения об особенности статуса определенных территорий. При этом предусматривалась возможность заключения договоров (соглашений) как по линии законодательной, так и исполнительной власти. Если бы такой закон был принят и реализован на практике, Россия превратилась бы в аморфное образование, в котором вместо государственной стабильности, основанной на праве, стала господствовать договорная система властеотношений временного характера.

Реализация Федеративного договора требовала четкой и последовательной политики федеральных органов государственной власти. Хотя в июле 1992 года Президиум Верховного Совета и утвердил развернутый план работы Верховного Совета РФ по реализации положений Федеративного договора, намеченная программа практически не была осуществлена. Отсутствовала цельная и последовательная федеральная законодательная политика по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов, подписавших Федеративный договор.

Таким образом, с подписанием Федеративного договора и его инкорпорацией в Конституцию РФ 1978 года Россия не сформировалась как полноценная федерация, обеспечивающая ожидаемую стабильность и целостность. Попытка упорядочения правовых отношений принесла свои плоды, например, достижение определенного согласия и некоторой стабилизации, но не предотвратила процессы дезинтеграциии и распада государственности. Дальнейшее развитие получил и феномен разорванности конституционного пространства.

Не все субъекты Российской Федерации согласились с положениями Федеративного договора. Не подписали договор Татар-

стан и Чечено-Ингушская Республика. 21 марта 1992 года Татарстан, несмотря на решение Конституционного Суда России от 13 марта 1992 года', провел референдум, в соответствии с результатами которого большинство проголосовавших одобрили статус Татарстана как суверенного государства, субъекта международного права, строящего свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, а также с государствами на базе договоров, основывающихся на их равенстве в правах. Неясным на этот момент оставался статус Чечено-Ингушской Республики. Республика практически вышла из-под контроля федеральных властей. Особые условия к Федеративному договору оговорила Республика Башкортостан. Дополнительные требования были установлены в протоколах к договорам с республиками и с краями, областями, городами федерального значения.

Неравноправие провоцировало остальных участников Федеративного договора на борьбу за уравнивание в правах с республиками. На данном этапе преобладали две позиции. Первая состояла в выдвижении требований полного уравнивания в статусе с республиками, что означало бы по сути необходимость преобразования территориальных образований в республики, другая — в уравнивании с республиками в социально-экономических правах с сохранением действующего статуса государственно-территориальных единиц — составных частей России.

Несмотря на различные позиции, в целом тенденция респуб-ликанизации, начавшаяся, как уже было отмечено выше, еще до подписания Федеративного договора, стала реальностью. Летом 1993 года с инициативой о преобразовании области в республику обратилась в Верховный Совет РФ Вологодская область. Свою просьбу область основывала на ст. 70 действовавшей на тот период Конституции РФ, в соответствии с которой допускалось изменение конституционно-правового статуса республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов, а также их разделение и объединение на основе волеизъявления большинства избирателей, проживающих в них, с утверждением в дальнейшем решения Съездом народных депутатов Российской Федерации.

Процесс республиканизации, проявившийся сначала в леги-тимных формах, вышел затем за рамки законности. 27 октября 1993 года на сессии Свердловского областного Совета народных депутатов двадцать первого созыва была принята Конституция Уральской Республики. Тем самым Свердловская область в одностороннем порядке провозгласила себя Уральской республикой'. Как известно, своим Указом от 9 ноября 1993 года "О прекращении деятельности Свердловского областного депутатов" Президент Российской Федерации упразднил деятельность Совета народных депутатов Свердловской области и установил, что решения Свердловского областного Совета от 1 июля 1993 года "О статусе Свердловской области в составе Российской Федерации" и от 27 октября 1993 года "О Конституции Уральской Республики" не имеют юридической силы с момента их принятия2.

Другой формой конфликта между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти территорий — составных частей России явилась развернувшаяся в этот период так называемая бюджетно-финансовая война. Инициированная республиками, она затем приобрела более организованные формы во взаимоотношениях с другими субъектами Федеративного договора3.

Таким образом, к сентябрю 1993 года в России, фактически, возник новый политический кризис в сфере внутригосударственных отношений между федеральным центром и составными частями России. Стало более чем очевидно, что успех конституционной реформы невозможен без решения проблем равноправия субъектов РФ; придания краям, областям, городам федерального значения и автономным образованиям статуса полноценных субъектов Российской Федерации; преодоления тенденций кон-федерализации в отношениях с республиками. В условиях дальнейшей дестабилизации государственных отношений и дезинтеграции права неизбежен был новый этап конституционной реформы. На этот раз надежды на преодоление кризиса были связаны с принятием новой федеральной Конституции. Она должна была выполнить миссию примирения Федерации и ее составных частей, создания стартовых начал для интеграции конституционного законодательства.

Новая Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года, отразила то реальное соотношение сил, которое сложилось между Российской Федерацией и ее субъектами на момент принятия. Конституция Российской Федерации предложила формулу компромисса, новизна которой заключалась в признании единства государственного суверенитета Российской Федерации и соответственно отмене наименования республик

' Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1993. № 1. С. 40—52.

' Екатеринбургские ведомости. 1993. 30 октября.

2 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 46. Ст.4447.

3 Имеется в виду ультиматум Верховному Совету РФ и Министерству финансов РФ председателей Советов народных депутатов краев, областей в августе 1993 года. (Зенков В. Ультиматум тридцати двух // Российская газета. 1993. 26 августа.)

"суверенными", закреплении принципов верховенства Конституции России и федеральных законов, конституционного разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, провозглашении принципа равноправия субъектов Российской Федерации. В результате этих конституционных новелл в России, как представляется, была оформлена на федеральном конституционном уровне модель федерализма, которая дает основание говорить о преобразовании России на формально-юридическом уровне из полуфедерации в федерацию.

Так же как и республики, остальные субъекты Российской Федерации получили право принятия законов (ст. 76 Конституции РФ), самостоятельного определения системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ст. 77 Конституции РФ). В новом Основном законе российского государства вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов впервые определены без проведения каких-либо различий между субъектами (ст. 72 Конституции РФ). Российская Конституция закрепила юридическое верховенство ее норм над положениями Федеративного и иных договоров.

Казалось бы, что цель всех этих нововведений — укрепить федеративное государство, обеспечить равноправие субъектов Федерации, единство и эффективность правовой системы России — должна была быть воспринята с пониманием в регионах. Ожидалось, что Россия не только формально, но и фактически приобретет характер полноценного федеративного государства. Вместе с тем в реальности процесс вживания новой Конституции России на местах проходит сегодня весьма сложно.

Несмотря на то что по новой Конституции Россия продекла-рирована как федеративное государство, фактически об утверждении реального федерализма в нашем государстве приходится говорить лишь как о процессе. В борьбе между конфедеративными, федеративными и унитаристскими тенденциями ни один из принципов федерализма пока не реализуется в полной мере.

Российская формула федерализма отнюдь не в полной мере соблюдается в конституционном и уставном законотворчестве субъектов Федерации, развивающемся после принятия новой федеральной Конституции. Эта тенденция еще более усиливается в связи с развернувшейся в России практикой заключения договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти отдельных субъектов РФ. Положения этих договоров в значительной части составляют альтернативу нормам федеральной Конституции. Нерешенность проблемы разорванности конституционного пространства обнаружилась настолько очевидно, что поиск дальнейших путей выхода из конституционного кризиса становится неизбежным. Все это свидетельствует о том, что третьим этапом федерализации России — принятием новой российской Конституции — процесс становления современной конституционной модели федерализма не завершился. Первые результаты адаптации и реализации конституционных положений говорят о необходимости совершенствования конституционных основ российского федерализма, создании гарантий реализации конституционных норм, регулирующих отношения разделения государственной власти по вертикали в Российской Федерации.

1