§ 1. Понятие публично-правовой ответственности Федерации и ее субъектов

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 

 

Наряду с конституционным разграничением предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, закреплением в Конституции основных правовых форм реализации властных полномочий важнейшим условием обеспечения эффективности государственной власти в федеративном государстве является формирование конституционных основ публично-правовой ответственности Российской Федерации и ее субъектов. Данная проблема в настоящее время не решена как на уровне федерального конституционного регулирования, так и в текущем законотворчестве. В немалой мере причиной тому является теоретическая неразработанность в отечественной юридической науке вопроса о публично-правовой ответственности сторон федеративных отношений.

В теории права до сих пор нет единства в понимании юридической ответственности и ее видов. Узкая трактовка юридической ответственности сводится к определению ее как обязанности нести неблагоприятные последствия для виновного субъекта в случае совершения противоправного действия. Автор данной работы придерживается широкого понимания юридической ответственности, т.е. в выделении двух видов юридической ответственности: позитивной и негативной.

"В самом общем виде ответственность представляет собой отношение, обеспечивающее интересы и свободу взаимосвязанных сторон и гарантированное обществом и государством. Ответственность формируется на основе последовательного взаимодействия трех составных частей: а) сознания долга, б) оценки поведения, в) наложения санкций"'.

Позитивная юридическая ответственность состоит в обязанности выполнять определенную деятельность, очерченную правом. Негативная юридическая ответственность наступает за невыполнение функций и нарушение законов. Учет этих различий имеет значение в федеративных отношениях.

При определении факта наличия основания для привлечения к ответственности одной из сторон важно различать невозможность исполнения функций по объективным причинам и невыполнение обязанностей по субъективным обстоятельствам. Последние связаны с признанием вины как основания, отягчающего меру ответственности. В каждом случае должны приниматься адекватные вине формы ответственности.

Существуют попытки найти нечто среднее между узким и широким пониманием юридической ответственности. Так, М. А. Краснов отрицает как узкую трактовку юридической ответственности, так и позицию, предполагающую признание и "позитивной" ответственности2. Однако предлагаемое им определение юридической ответственности сводится по сути к трактовке юридической ответственности в широком смысле. Автор рассматривает юридическую ответственность как такую правовую связь между двумя сторонами, при которой одна из них (субъект ответственности) обязывается соответствовать ожидаемой модели поведения, другая сторона (инстанция ответственности) оценивает это соответствие и в случае отрицательной оценки определенным образом реагирует на нарушение3.

Введение категории публично-правовой ответственности в юридическую науку наряду с устоявшимися (государственно-правовая, уголовная, административная, гражданско-правовая, материальная) обусловлено необходимостью систематизации форм и мер ответственности, применяемых в сфере организации и функционирования отношений государственной (публичной) власти.

Категория "публично-правовая ответственность" шире понятия "государственно-правовая ответственность". По объекту и объективной стороне публично-правовая ответственность охватывает не только отношения, регулируемые конституционным (государственным) правом, но и административным, финансовым, природоресурсным и иными отраслями права, связанными с регулированием компетенции законодательных и исполнительных

 

Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. — М.: Юрид. лит., 1997. С. 302.

2 Краснов М. А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. № 6. С. 46.

3 Там же.

 

органов государственной власти, их взаимоотношений с судебными и надзорными органами в процессе осуществления функции публичной власти.

Главные критерии, отличающие публично-правовую ответственность от других видов юридической ответственности, заключаются в том, что, во-первых, в ней сочетаются политические и правовые меры ответственности и, во-вторых, субъекты ответственности несут ее перед основными источниками публичной власти — гражданином, народом, населением.

Исходя из этих общих теоретических посылок, особым видом публично-правовой ответственности является ответственность федерации и ее субъектов как носителей публичной власти в федеративном государстве. Одно из существенных "открытий", которое внесли в современный период новые модели федерализма, выражается в акцентировании задач федерализации не на получении власти, а на разделении ответственности перед гражданами, народом, населением за ее осуществление между федерацией и ее составными частями.

Главный принцип, который при этом должен действовать, выражается в том, что, чем больше субъект (носитель) власти ее получает, тем большую ответственность он несет перед гражданином, народом и населением. В этом суть публичной ответственности федерации и субъектов федерации как носителей власти.

Хотя у каждой стороны федеративных отношений свой объем власти и соответственно собственная мера ответственности, это не означает, что ответственность у федерации и у субъектов федерации разделена. Разграничивая между собой функции и полномочия государственной власти, федерация и ее субъекты в то же время представляют собой единое целое — государство. Поэтому смысл публичной ответственности в федеративных отношениях заключается в том, что она должна быть разделенной, обеспечивающей единую сквозную и сбалансированную ответственность Российской Федерации и ее территорий перед гражданином, народом и населением за невыполнение возложенных функций, нарушение законов и нанесение вреда. Только такая система эффективно обеспечит защиту человека и населения от ненадлежащего осуществления власти и произвола властей каждого уровня.

По аналогии с системой сдержек и противовесов, разработанной применительно к трем ветвям власти по горизонтали, система сдержек и противовесов должна действовать в отношении вертикальных уровней организации публичной власти в федеративном государстве. При такой системе каждая сторона федеративных отношений может нести за другую ответственность и затем спросить с нее в порядке "регресса" либо привлечь в иных формах другую сторону к ответственности. Поэтому публичная ответственность сторон федеративных отношений по своему характеру является субсидиарной.

Понятие субсидиарной ответственности, применяемое в гражданском праве, употребляется в данном случае по аналогии для того, чтобы оттенить специфику публично-правовых связей между двухуровневым по субъектам государственной власти федеративным государством, с одной стороны, и гражданами, народом, населением — с другой. Как, например, субсидиарно отвечают родители или попечители, если у несовершеннолетнего нет имущества или заработка, достаточного для возмещения вреда, точно так же и федеральная власть должна обеспечить гражданину возмещение ущерба, если региональная власть не в состоянии это осуществить. Таким образом, если одна сторона не может непосредственно нести ответственность либо не несет ее, как того требует право, другая сторона должна взять на себя бремя ответственности либо через соответствующие механизмы заставить другую сторону нести эту ответственность.

Публичная ответственность федерации и ее субъектов как носителей государственной власти требует соответствующей правовой регламентации. Будучи урегулированной правом, она становится публично-правовой. Именно такой вид ответственности должен формироваться во взаимоотношениях между федерацией и ее субъектами в процессе разделения и осуществления государственной власти.

По основаниям ответственности меры публично-правовой ответственности можно разделить на две группы: меры ответственности за нарушение законодательства (конституции, законов, иных нормативных правовых актов) и те, которые должны наступить за ненадлежащее выполнение субъектом государственной власти возложенных на него функций.

Особую разновидность публично-правовой ответственности составляет конституционная ответственность. Хотя до сих пор понятие и содержание конституционной ответственности остается дискуссионным, введение ее в оборот теории ответственности имеет не только научное, но и практическое значение'.

Конституционная ответственность наступает за нарушение конституционных норм в виде последствий, определенных в

 

' См.: Боброва Н. А., Зражевская Т. Д. Ответственность в системе гарантии конституционных норм. Воронеж, 1985; Лучин В. О. Теоретические проблемы реализации конституционных норм. Автореф. дис. на соискание уч. ст. доктора юрид. наук. М., 1993, С. 60—76; Шон Д. Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7. С. 35—43; Дмитриев Ю. А., Измайлова Ф. Ш. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов государствннои власти // Государство и право. 1996. № 4. С. 88—96; Колосова Н. М. Конституционная ответственность — самостоятельный вид юридической ответственности. // Государство и право. 1997. № 2. С. 86—91 и др.

 

самой конституции либо в федеральном законе, в том случае, если в конституции имеется на него отсылка. Нормы федеральной конституции, в совокупности определяющие режим ответственности федерации и ее субъектов, составляют конституционные основы их публично-правовой ответственности. Их содержание предопределяет особенность норм текущего законодательства, конкретизирующего конституционные основы публично-правовой ответственности. В этой связи важное значение имеет определенность в том, какие вопросы публично-правовой ответственности должны составить предмет конституционного регулирования.

Реализация идеи сквозной субсидиарной ответственности с учетом особенностей федеративных отношений, формирующихся в процессе разделения и осуществления власти между федерацией и ее субъектами, требует закрепления двух уровней конституционной ответственности. Первый — ответственность федерации и ее субъектов; второй — ответственность органов государственной власти федерального и регионального уровней по вертикали.

В настоящее время большое внимание уделяется публично-правовой ответственности органов государственной власти. Природа, формы и механизм ответственности федерации и ее субъектов остаются, как правило, вне поля зрения. Между тем именно этот аспект приобрел особую актуальность применительно к современным российским условиям. Свершившийся факт разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами по действующей Конституции РФ не был подкреплен необходимой системой ответственности сторон федеративных отношений за надлежащее ее осуществление. Это в немалой мере обусловило развитие дезинтеграционных процессов в конституционно-правовом пространстве России и кризисных явлений конституционной законности в системе властеотношений между Федерацией и ее субъектами.

Наряду с теоретическими разногласиями в понимании сущности и содержания публично-правовой ответственности, возможности применения данной категории для раскрытия особенностей ответственности, формируемой во властеотношениях между Федерацией и ее субъектами, единство мнений отсутствует и в отнесении отдельных мер воздействия к публично-правовой ответственности в системе федеративных отношений.

Так, является, например, дискуссионным вопрос о том, может ли быть признана отмена актов государственных органов мерой юридической ответственности? Одни считают, что отмена актов государственных органов не является мерой юридической ответственности. "В отмене незаконного решения следует усматривать не меру ответственности, а один из способов правового воздействия, юридическуно корректировку в целях стабилизации системы правопорядка"'.

Представляется более; конструктивным мнение о том, что отмену незаконного акта следует рассматривать в качестве меры юридической ответственшости2. "...Издание незаконного акта государством — это превышение власти, злоупотребление правом издавать властные постановления, это правонарушение в сфере правотворчества и правоприменения. При отмене незаконного акта или применении мер дисциплинарной ответственности претерпевание ответственности состоит в умалении авторитета, престижа, уважения виновного органа и должностного лица, а в соответствующих случаях — ив возмещении ущерба"3

Другой дискуссионный вопрос — является ли возмещение ущерба государственными! органами гражданам, предприятиям, учреждениям, организациям, общественным объединениям, физическим и юридическим лицам мерой публично-правовой ответственности?

Думается, что в данном случае имеет место сочетание публично-правовой и гражданско-правовой ответственности. Объективная сторона ответственности представляет собой публично-правовые отношения. Орган государственной власти несет ответственность перед субъектом, которому нанесен ущерб, за деяния (действие или бездействие), совершенные в результате осуществления им полномочий государственной власти. Особенностью такой ответственности является то, что орган государства несет ее не как юридическое лицо, а как субъект, представляющий государство. Поэтому в данном случае ущерб возмещается не конкретным органом,, как таковым, а государством в целом. Именно такой подход взят за основу при формулировании данного вида ответственности в Конституции Российской Федерации и действующем федеральном законодательстве. В соответствии со ст. 53 Конституции РФ каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Аналогично определяется ответственность в ст. 16 Гражданского Кодекса Российской Федерации: "Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного саоуправления или должностных лиц этих

 

' Краснов М. А. Указ. соч. С. 49.

2 См., например: Малечн И. С. Современные проблемы юридической ответственности // Государство и право. 1994. № 6. С. 23; Дмитриев Ю. А., Измайлова Ф. Ш. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов государствнной власти // Государство и право. 1996. № 4. С. 95, и др.

3 Малеин И. С. Указ. соч. С. 23.

 

органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием".

Таким образом, особенность юридической ответственности сторон федеративных отношений заключается в том, что по своему характеру она является субсидиарной, по форме правового акта, определяющей ее основы, — конституционной, а по тому, перед кем и за что ее несут Федерация и ее субъекты, — публичной. Все эти основополагающие черты публично-правовой ответственности Российской Федерации и ее субъектов должны получить закрепление в федеральной Конституции.

1