§ 2. Конституционное регулирование круга предметов ведения

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 

 

Одним из ведущих параметров, определяющих особенности конституционного регулирования круга предметов ведения, является способ разграничения предметов ведения.

Можно было бы выделить два основных способа разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов: дуализм и кооперацию. В зависимости от того, какой из них избран в качестве способа структуирования предметов ведения можно утверждать о наличии или отсутствии элементов дуалистического или кооперативного федерализма3.

Теория дуалистического федерализма базируется на идее разделения государственной власти в федеративном государстве таким образом, чтобы оба уровня управления были независимыми друг от друга и обладали самостоятельным статусом, установленным в Конституции. Основа независимости — строго

 

Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4471.

2 Там же. 1996. № 5. Ст. 346.

3 В литературе встречается понятие "принцип дуалистического федерализма", что идентично употребляемому в данной работу понятию "принцип дуализма" (см.: Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. — М.: Белые альвы, 1996. С. 100). По мнению автора, более предпочтительным является понятие "принцип дуализма".

 

фиксированное на конституционном уровне разделение функции и полномочии между федеральной властью и властями субъектов федерации. В этом случае определяются либо лишь предметы ведения федерации, либо предметы ведения федерации и предметы ведения субъектов федерации. Считается, что государственная власть строго разделена, и ни одна из сторон не вправе вмешиваться в прерогативу власти другой стороны.

Дуалистический способ используется в двух формах. В федеральных конституциях одних стран ограничиваются перечнем предметов исключительного ведения федерации (США, Швейцария, Австралия, Мексика, Бразилия, Танзания, Эфиопия); в других — устанавливают вопросы исключительного ведения как федерации, так и ее субъектов (Канада, Аргентина).

В юридической литературе имеет место и несколько иная трактовка принципа дуализма. Так, А. А. Мишин к дуалистическому принципу (принципу дуалистического федерализма) относит лишь случай, когда федеральная конституция устанавливает только сферу исключительного ведения федерации. Вариант разграничения предметов ведения, основанный на определении двух сфер исключительного ведения — федерации и ее субъектов, он определил как самостоятельный принцип — принцип двух исключительных сфер компетенции". Принцип двух исключительных компетенцией едва ли имеет практическое значение.

В основу структуирования предметов ведения в действующей Конституции России положен принцип кооперации. С точки зрения способа структуирования предметов ведения по уровням власти российская конституционная модель пошла по пути признания предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Непосредственно в самой федеральной Конституции представлен перечень двух видов предметов ведения: предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Предметы ведения Российской Федерации — это круг вопросов, отнесенных к исключительному ведению России как федерального центра.

Основной круг предметов ведения Российской Федерации установлен в ст. 71 федеральной Конституции. Перечень предметов ведения Российской Федерации в данной статье определен как закрытый и, следовательно, не подлежит расширительному толкованию. В этом отношении действующая система разделения государственной власти оказалась более демократичной по сравнению с системой, закрепляемой ранее. В соответствии

 

' Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран.

 

с Конституцией РСФСР в редакции 1978 года предметы ведения Российской Федерации не определялись исчерпывающим образом. Перечень вопросов ведения Федерации был открытым. Это подразумевало возможность принятия к своему ведению и иных вопросов, не закрепленных конституционно за Федерацией. Впервые закрытый перечень предметов ведения был установлен в ст. 72 Конституции РФ в редакции постановления VI Съезда народных депутатов РФ, инкорпорировавшего положения Федеративного договора.

Отдельные предметы ведения, установленные в ст. 71 Конституции Российской Федерации, одновременно закреплены в других ее статьях. В этом случае указание на предметы ведения либо дублирует ст. 71 Конституции РФ, либо предметы ведения Федерации конкретизируются.

Так, согласно п. "н" ст. 71, к ведению Российской Федерации относится определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации. Данное положение в значительной степени дублируется в ст. 67 Конституции РФ. Согласно ч. 2 данной статьи Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.

Иногда общие положения ст. 71 конкретизируются. Смысл конкретизации выражается в непосредственном регулировании Конституцией данных вопросов ведения, в определении федеральных органов, осуществляющих компетенцию по данным вопросам ведения, в установлении видов и форм федерального законодательного регулирования по данным вопросам ведения. Например, в соответствии с п. "ж" ст. 71 Конституции РФ к ведению Федерации отнесено установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки. Данные положения конкретизируются ст. 75 Конституции РФ. В ней определяется конкретно денежная единица — рубль; устанавливается орган, наделяемый исключительным правом денежной эмиссии — Центральный банк РФ; определяются функции Центрального банка РФ; конкретизируется перечень вопросов, регулируемых федеральными законами (система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации, государственные займы).

Другая категория регулируемых в федеральной Конституции вопросов — предметы совместного ведения. Это круг вопросов,

который по Конституции Российской Федерации отнесен к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

В мировой практике встречается два способа структуирования предметов совместного ведения. Первый способ — закрепляются предметы ведения федерации и предметы совместного ведения федерации и ее субъектов (сферы конкурирующей компетенции) (ФРГ, Австрия, Бразилия, Пакистан, Нигерия).

Второй — определяются предметы исключительного ведения федерации, предметы совместного ведения и предметы ведения субъектов федерации (Индия, Малайзия).

Отношение к установлению предметов совместного ведения весьма неоднозначно. Позиции поляризуются от признания ст. 72 Конституции как нового слова в мировой практике федерализма до полного неприятия, когда данная статья расценивается как свидетельство неспособности законодателя разделить власть между Федерацией и ее субъектами'.

Едва ли можно согласиться с тем, что сфера совместного ведения — это не что иное, как результат компромисса между федеральной и региональной властями, не сумевшими на момент принятия конституции окончательно — что называется, "раз и навсегда" — договориться по своим исключительным полномочиям2. Не могут быть предметом федерального конституционного регулирования "переходные положения", рассчитанные на неопределенный временной период. В качестве недостатка предметов совместного ведения иногда указывается на дублирование некоторых вопросов в перечне круга предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения3.

Дублирование возникает не из-за неспособности деления государственной власти, а по причине недостатков юридической техники. Появление же предметов совместного ведения, как уже было отмечено ранее, предопределено не конфликтами временного характера, а объективными процессами федерализации, требующими в современных условиях более тесного взаимодействия и солидарной ответственности сторон федеративных отношений.

Следует согласиться с тем, что двухуровневый способ разграничения предметов ведения (предметы ведения Федерации и предметы совместного ведения) является более предпочтительным, чем трехчленная классификация. Отсутствие жесткого перечня

 

' См., например: Козлов А. Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти. Конституционный строи России. Вып. 3. М.: ИГиП РАН, 1996. С, 78; Смирнягин Л. Статья 72 Конституции Российской Федерации: проверка ветвей власти на государственную зрелость // Российские вести. 1995. 15 ноября.

2 Шахрай С. Актуальные проблемы российского федерализма // Власть. № 8. 1995. С. 8.

3 Там же.

предметов ведения субъектов Федерации в большей мере отвечает демократическому характеру федеративной природы государства, так как позволяет отнести к ведению субъекта все остальные предметы ведения, не отнесенные к ведению Федерации и совместному ведению'.

Перечень предметов совместного ведения Российской Федерации, так же как и перечень предметов ведения Российской Федерации, является закрытым. Он подлежит расширению (изменению) только в порядке, предусмотренном для внесения поправок в Конституцию Российской Федерации.

В зарубежной мировой практике используется чаще термин "конкурирующая" компетенция. Это несколько иная юридическая категория, нежели предметы совместного ведения.

Анализ законодательства ФРГ, Австрии свидетельствует о том, что термин "конкурирующая" компетенция в чистом виде означает право субъекта федерации осуществлять правовое регулирование до принятия соответствующих актов федеральным органом. Термин "совместное ведение" несет более емкую правовую нагрузку. В данном случае речь идет о разделенной государственной власти между федерацией и ее субъектами в одних и тех же сферах, осуществление которой происходит не только через применение принципа "конкуренции" законодательства, но и другими способами — разделением сфер правотворчества, согласованием законотворчества, разграничением компетенции и др. Поэтому ключевым вопросом при юридическом анализе содержания предметов совместного ведения является их детализация через разграничение конкретных властных рычагов между Федерацией и ее субъектами.

Важно не путать понятия "совместное ведение" и "совместная компетенция". Совместная компетенция органов государственной власти может осуществляться не только по предметам совместного ведения, но и по предметам ведения Российской Федерации. И именно этот термин должен использоваться в федеральных законах. Однако в действующих федеральных законах встречается и понятие "совместное ведение" органов государственной власти. Например, название ст. 10 Федерального закона 21 ноября 1995 года "Об использовании атомной энергии" — "Совместное ведение органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования атомной энергетики"2. В самой статье речь идет о совместной компетенции органов государственной власти Федерации и ее субъектов по

 

' См., например: Чиркин В. Е. Основы конституционного права. — М.:

Манускрипт, 1996. С.129.

2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 48. Ст. 4552.

 

предмету ведения, относящемуся в соответствии с п. "и" ст. 71 к ведению Российской Федерации.

Следует заметить, что российская модель совместного ведения несколько отличается от моделей, сформированных зарубежной практикой. В конституциях зарубежных государств, где используется институт совместного ведения, как правило, осуществляется не разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами, а функций либо совместной компетенции между конкретными ветвями государственной власти — законодательной и исполнительной.

Так, в Конституции Австрии отдельно указываются полномочия федерации и земель в сфере законодательной и исполнительной деятельности, а также совместная пересекающая компетенция, когда по определенным вопросам федерация законодательствует, а земли осуществляют исполнительную деятельность. Аналогичные подходы используются в Конституции ФРГ.

Как уже было отмечено, особенностью российской конституционной модели разграничения предметов ведения по способу их структуирования является отказ от юридической формализации в Конституции Российской Федерации перечня предметов ведения субъектов Российской Федерации. Предметы ведения субъектов Российской Федерации не определяются федеральной Конституцией.

В зарубежных федеративных государствах используются разные способы определения предметов ведения субъектов федерации. В одних государствах, так же как и в России, они не фиксируются. В других — например, в Индии и Малайзии — круг предметов ведения субъектов федерации устанавливается.

Встречается и формализация от обратного. Например, в Конституции Мексиканских Соединенных Штатов предметы ведения штатов не просто определяются путем установления вопросов, входящих в исключительное ведение федерации, а специально подчеркивается, какие вопросы не могут быть предметом ведения штатов.

Предметы ведения субъектов Российской Федерации — это те вопросы, которые не отнесены к двум другим категориям предметов ведения. В соответствии со ст. 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. То есть по российской Конституции сфера правового регулирования субъектов Российской Федерации определена весьма широко. Такой подход предполагает решение вопроса, что должно относиться к ведению субъектов Федерации, то есть что в итоге остается для субъекта Федерации.

В мировой практике конституционного регулирования используются два метода распределения власти в "остатке": децентрализации и централизации. Способ децентрализации означает, что все то, что не отнесено по Конституции к ведению Федерации, к совместному ведению Федерации и ее субъектов, к ведению субъектов Федерации, остается в ведении субъектов Федерации. Этот способ распределения остаточных предметов ведения положен в основу конституционных моделей Австрии, США, ФРГ, Малайзии. Способ централизации означает, что остаточная власть (предметы ведения, нераспределенная компетенция органов власти) находится в юрисдикции Федерации (Канада, Индия).

В российской конституционной модели "остаточные" предметы ведения распределяются на основе способа децентрализации. В соответствии со ст. 73 Конституции Российской Федерации к ведению субъектов Российской Федерации относится все то, что не отнесено к ведению Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов. Принцип признания полноты власти субъектов Федерации вне объема власти, закрепляемого за Федерацией, как представляется, свидетельствует о прогрессивности российской модели разделения власти, характеризующей более высокий уровень демократии федерализма.

Одной из проблем, имеющих научно-практическую значимость, является идентификация предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации как определенной категории. Это проблема не только чисто российская. Например, в юридическом справочнике Швейцарии говорится о проблеме наслоений между федеральными и кантональными правами, увеличивающихся постоянно. В Швейцарии можно найти все больше и больше федеральных правил в сферах, зарезервированных традиционно за кантонами. И наоборот, кантоны часто обязаны выполнять федеральные законы и имеют, таким образом, исполнительные полномочия.

В России данная проблема стоит достаточно остро, что связано прежде всего с противоречивостью самой российской конституционной модели разграничения предметов ведения.

Так, перечень предметов ведения включает вопросы, отнесенные одновременно к предметам ведения Федерации и к предметам совместного ведения. К примеру, в соответствии с п."в" ст. 71 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств отнесены к ведению Российской Федерации. Одновременно эти же вопросы в п. "б" ст. 72 Конституции Российской Федерации отнесены к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Согласно п. "а" ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится принятие и изменение Конституции Российской Федерации. Вместе с тем в соответствии со ст. 136 Конституции Российской Федерации поправки к главам 3—8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. В данном случае в принятии решения о внесении поправок в федеральную Конституцию принимают участие и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Это означает, что данное полномочие не является предметом исключительного ведения Российской Федерации и в определенных, установленных самой же Конституцией Российской Федерации случаях относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов.

Подобное противоречие обнаруживается и при сопоставлении п. "а" ч. 1 ст. 71 и 72 Конституции РФ в части регулирования взаимоотношений в сфере конституционного контроля. Согласно п. "а" ст. 71 Конституции РФ, в ведении Российской Федерации находится контроль за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов. Данное положение не согласуется с тем, что в соответствии с п. "а" ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено "обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам".

Трудно говорить об исключительном ведении Федерации и в том случае, если у Федерации и ее субъектов имеется общий объект власти.

Так, согласно п. "б" ст. 71 Конституции РФ, "территория Российской Федерации" отнесена к ведению Российской Федерации. Однако при толковании данного пункта ст. 71 возникает затруднение в том, что следует понимать под территорией Российской Федерации. В соответствии со ст. 67 Конституции РФ территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Если территория Российской Федерации рассматривается как объект регулирования и управления, то одним из вопросов компетенции по данному предмету ведения является "территориальное устройство Российской Федерации и территориальное устройство субъектов Российской Федерации". Территориальное устройство Российской Федерации — это ее структура, определенная в ст. 65 Конституции Российской Федерации. Территориальное устройство субъектов Российской Федерации — внутреннее деление каждого субъекта Федерации на административно-территориальные единицы и муниципальные образования.

Из смысла ст. 67, 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации следует, что право регулировать территориальное устройство субъекта Федерации принадлежит субъекту Федерации. На это обращено внимание в абз. 5 п. 4 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"'. Конституционный Суд Российской Федерации подчеркивает, что из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в ст. 1(ч. 1),11 (ч. 2), главе 3 "Федеративное устройство" (в том числе в ст. 66 (ч. 1), 71, 71, 73, 76, 77) Конституции Российской Федерации, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, — их территориальное устройство. Правило, применяемое в данном случае в отношении республик, касается всех субъектов Российской Федерации.

Наличие указанного права у субъектов Российской Федерации означает, что они самостоятельно определяют в своих конституциях (уставах) и законах систему административно-территориальных единиц и муниципальных образований.

Другой вопрос, который возникает по поводу отнесения территории Российской Федерации к ведению Федерации, связан с вопросами границ территорий субъектов Российской Федерации. Часть 3 ст. 67 Конституции Российской Федерации определяет, что границы между субъектами Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия. Означает ли это, что данный вопрос — исключительно вопрос ведения субъектов Федерации? Или требуется как согласие обоих субъектов Федерации, так и утверждение данного решения федеральным законом?

В мировой практике вопросы изменения границ штатов относятся к вопросам совместного ведения (США, Австралия) либо даже к вопросам ведения Федерации (Индия). В США федеральные органы принимают решение об изменении границ только с согласия легислатур соответствующих штатов. Аналогичные правила в Австралии дополняются нормой о том, что для изменения границ соответствующего штата необходимо проведение референдума среди его населения.

Таким образом, формулировка п. "б" ст. 71 о том, что территория Российской Федерации отнесена к ведению Федерации, не совсем корректна. В отношении территории РФ как объекта власти

 

Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 5. Ст. 708.

 

права должны быть распределены между Федерацией и ее субъектами.

В соответствии с этим же пунктом ст. 71 к ведению Федерации отнесено "федеративное устройство Российской Федерации". Как было уже сказано, постановление Конституционного Суда подтвердило это обстоятельство. Однако вопрос о том, следует ли федеративное устройство относить к исключительному ведению Федерации, не может быть воспринят однозначно. Положения федеральной Конституции свидетельствуют о том, что не все вопросы федеративного устройства относятся к исключительному ведению Федерации.

Во-первых, глава 3 Конституции Российской Федерации, регулирующая вопросы федеративного устройства, не может быть изменена федеральными органами в одностороннем порядке. В соответствии со ст. 136 Конституции Российской Федерации поправки к главе 3 Конституции России "Федеративное устройство" могут быть внесены при условии их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

Во-вторых, отдельные вопросы федеративного устройства регулируются по согласованию либо с согласия субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии с ч. 5 ст. 66 федеральной Конституции статус субъекта Российской Федерации может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Как известно, статус субъекта Федерации является одним из базовых вопросов федеративного устройства, поэтому введение в перечень круга предметов ведения такой весьма абстрактной категории, как "федеративное устройство", не представляется удачным. Можно было бы предложить его изъятие из ст. 71 Конституции Российской Федерации либо замену на понятие "структура Федерации".

Спорным является отнесение к предметам ведения Российской Федерации и вопросов гражданства в Российской Федерации.

В соответствии с доктриной советского федерализма на союзном конституционном уровне признавалось гражданство союзных республик. При этом провозглашался принцип единого гражданства, в соответствии с которым каждый гражданин союзной республики являлся одновременно гражданином СССР. Право устанавливать свое гражданство предоставлено субъектам федерации в США, ФРГ, Австрии, Швейцарии.

В Конституции Российской Федерации отсутствуют нормы, регулирующие право республик на установление собственного гражданства. В соответствии со ст. 6 Конституции Российской Федерации гражданство в Российской Федерации является единым. Согласно п. "в" ст. 71 Конституции Российской Федерации гражданство в Российской Федерации отнесено к ведению Российской Федерации.

Дают ли эти конституционные нормы основание считать, что в России, так же как и, к примеру, в Индии, Канаде, не должен действовать институт гражданства субъектов федерации?

Следует обратить внимание на то, что в п. "в" ст. 71 речь идет не о гражданстве Российской Федерации, а о гражданстве в Российской Федерации. Возможность установления гражданства республики предусмотрена в Законе РФ "О гражданстве Российской Федерации"'. Анализ действующих конституций республик свидетельствует о том, что данное право реализуется ими. Отсюда, полагаю, что к предмету исключительного ведения Феде-, рации можно отнести лишь регулирование вопросов гражданства Российской Федерации. Представляется, что конституционный принцип единства гражданства Российской Федерации означает право Федерации определять правовые основы по вопросам гражданства республик.

Так, исходя из принципа единства гражданства, именно на федеральном уровне следует определить основания приобретения и прекращения гражданства, порядок решения спорных вопросов в данной сфере. Приобретение гражданства республики не должно менять правового положения гражданина Российской Федерации, так как в соответствии с ч. 2 ст. 6 федеральной Конституции каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации.

Принадлежность к гражданству республики не означает приобретение двойного гражданства. Под двойным гражданством Конституция Российской Федерации понимает одновременное гражданство Российской Федерации и гражданство иностранного государства (ст. 62 Конституции РФ). Право приобретения двойного гражданства предоставляется в соответствии с федеральным законом и международным договором Российской Федерации.

Таким образом, федеральное законодательство о гражданстве в Российской Федерации должно определять рамки, позволяющие гарантировать основы конституционного строя Российской Федерации. Остальное же должно являться предметом регулирования субъектов Федерации. Это означает, что по своей природе вопросы гражданства республик — предмет совместного ведения, по которым Федерация устанавливает основы, а республика осуществляет детальное регулирование.

 

' Ведомости Верховного Совета РФ. 1992. № 6. Ст. 2-13; 1993. № 29.

2Ст. 1112; Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 7. Ст. 496.

 

Другая актуальная проблема конституционного регулирования круга предметов ведения — пробелы федеральной Конституции в определении предметов ведения Российской Федерации. Так, ст. 71 и 72 Конституции РФ содержат неполный перечень предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения.

Из содержания ряда других статей Конституции Российской Федерации следует, что к ведению Федерации относятся вопросы установления государственных символов: государственного флага, герба, гимна (ст. 70 Конституции РФ); введения чрезвычайного положения (ст. 56, 88 Конституции РФ); введения военного положения на отдельных территориях РФ (ст. 87 Конституции РФ). Однако данные вопросы не включены в круг предметов ведения Российской Федерации в ст. 71 Конституции РФ.

Несовершенна юридическая техника и достаточно высока степень пробельности в определении круга предметов совместного ведения. Не все сферы, объективно нуждающиеся в признании их предметами совместного ведения, обозначены в федеральной Конституции.

Возьмем, к примеру, такую сферу общественных отношений, как "чрезвычайные ситуации" (политического, природного и техногенного характера). Является ли эта сфера общественных отношений предметом ведения Федерации, или это предмет совместного ведения? В соответствии с п."з" ст. 72 к предметам совместного ведения отнесено лишь "установление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий". Это скорее частные вопросы проблемы "чрезвычайные ситуации". Вместе с тем, если следовать ст. 2 Федерального закона от 21 декабря 1994 года "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", то регулируемая сфера общественных отношений есть предмет совместного ведения. В соответствии с данной статьей законодательство Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций состоит не только из законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, но и законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации'.

Другой пример — вопросы социального обслуживания, которые по своему характеру явно должны относиться к предметам совместного ведения. Однако, в перечне вопросов, установленных в ст. 72 Конституции РФ, они отсутствуют. Согласно пункту "е" данной статьи, к совместному ведению отнесены лишь вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение.

 

Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. № 1. Ст. 1.

 

Социальное обслуживание — это категория, которая по смыслу значительно шире, нежели социальная защита. Социальное обслуживание подразумевает и предоставление разных социальных услуг, спектр которых чрезвычайно многообразен.

К предмету совместного ведения, не закрепленному конституционно, относятся и вопросы государственной службы. Нельзя сказать, что определенность в этом вопросе появилась после того, как Федеральное Собрание РФ приняло Федеральный закон от 31 июля 1995 года "Об основах государственной службы в Российской Федерации". Сам факт принятия именно Основ заставляет идентифицировать государственную службу как предмет совместного ведения. Вместе с тем на практике споры сохраняются. Стремясь устранить неопределенность в этом вопросе, Государственная Дума Ярославской области обратилась в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании п. "т" ст. 71, п. "н" ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации. Заявитель ставил вопрос, вправе ли субъекты Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование вопросов государственной службы, или оно является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В своем определении Конституционный Суд указал, что запрос о толковании нескольких конституционных положений правомерен лишь в том случае, если они неразрывно связаны между собой и имеют единый предмет правового регулирования. По мнению Конституционного Суда РФ, ставя в связи с толкованием п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которому установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, вопрос, относится ли правовое регулирование государственной службы как таковой к предмету совместного ведения, заявитель подменяет один предмет толкования другим. Общие принципы организации системы органов и государственная служба как профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов — категории разнопорядковые, что не допускает интерпретации одной из них посредством другой.

Следует заметить, что Конституционный Суд РФ при рассмотрении данного дела так и не определил, к какому виду предмета ведения относятся вопросы государственной службы. Поэтому неясность по вопросу о том, относится ли государственная служба субъекта Российской Федерации к предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов или нет, пока сохраняется.

О значительной степени пробельности и противоречивости в вопросах конституционного регулирования предметов совместного ведения свидетельствует и анализ содержания договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Как уже неоднократно подчеркивалось, договоры и соглашения заключаются не столько потому, чтобы с их помощью учесть специфику субъектов Российской Федерации, сколько для того, чтобы заменить нормы федеральной Конституции и федерального законодательства. И в этой практике наблюдаются случаи, когда договорное регулирование по сути восполняет пробелы российской Конституции и федеральных законов. В самом дело, можно ли назвать только татарской, осетинской, краснодарской спецификой необходимость совместного с федерацией регулирования вопросов миграции; удмуртской проблемой совместное регулирование межбюджетных отношений, исключительно свердловской или башкирской задачей проведение вместе с федеральной властью конверсии и т.д.? Очевидно, что все эти вопросы, проявившие себя как предметы совместного ведения в процессе самой практики государственного строительства, должны найти свое закрепление в Конституции Российской Федерации официально как предметы совместного ведения.

Еще один важнейший аспект связан с идентификацией того, какой принцип распределения государственной власти по ее объему положен в основу разграничения предметов ведения в Конституции РФ: принцип субсидиарности или принцип централизации? По мнению автора, в основе российской конституционной модели разграничения предметов ведения лежит сочетание принципов субсидиарности и централизации.

В этой связи трудно разделить столь категоричную позицию американского эксперта С. Солника о том, что после перечня, определенного в ст. 71 и 72 Конституции РФ, едва ли остаются какие-либо исключительные полномочия в компетенции субъектов Российской Федерации'. Выше были показаны сферы, в которых субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, исходя из конституционной модели разграничения предметов ведения. По основным вопросам, составляющим региональный интерес, они совпадают с теми предметами ведения, которыми обладают субъекты федерации большинства других зарубежных федеративных государств. Вместе с тем если сравнивать современную федеральную конституционную систему разграничения предметов ведения с ранее действовавшей формально-юридической доктриной в период существования СССР и РСФСР, а также более детально сопоставлять ее с зарубежным опытом разграничения

 

' Солкик Стивен J1. Федерация и регионы России: договорной процесс /У Конституционное Право: восточноевропейское обозрение. 1995/1996. № 4(13)/ № 1(14). С. 40.

 

государственной власти по вертикали, отличающимся разнообразием в подходах к уровню централизации, то следует заметить, что действующая модель разграничения предметов ведения по объему концентрации прав Российской Федерации и правил их изменения тяготеет к централизованной.

В отличие от бывших союзных республик в составе СССР, от сложившейся системы распределения предметов ведения в США, Германии и ряде других стран субъекты Российской Федерации не наделены правом законотворчества в таких отраслях права как гражданское, гражданско-процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное, арбитражно-процессуальное, авторское и патентное право, которые в той или иной мере касаются регулирования прав и свобод человека и гражданина (см. п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации). Та же ситуация складывается и с регулированием различных аспектов создания гарантий и защиты прав и свобод гражданина и человека. В соответствии с п. "в" ст. 71 Конституции Российской Федерации регулирование прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств отнесено к ведению Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе закреплять лишь нормы, обеспечивающие защиту прав и свобод человека и гражданина (п. "б" ст. 72 Конституции Российской Федерации).

Впервые в российской конституционной практике такие правила разграничения были установлены Федеративным договором и Конституцией России в редакции 1992 года. Однако с принятием действующей Конституции Российской Федерации степень централизованности в системе разграничения предметов ведения в части регулирования прав и свобод человека и гражданина усилилась.

В отличие от ранее действующей Конституции России и Федеративного договора, где правовое регулирование интеллектуальной собственности относилось к совместному ведению, по действующей Конституции этот вопрос обозначен в качестве предмета ведения Федерации (п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации). Определенная централизация характерна и для регулирования судебной системы. Так, в мировой практике к ведению федерации, как правило, относится учреждение лишь федеральной системы правоохранительных и судебных органов, а в субъектах федерации создается своя система таких органов. В соответствии с российской Конституцией судоустройство отнесено к ведению Российской Федерации. Россия оказалось приверженцем редких в мировой практике случаев отказа от установления двойной системы судопроизводства (федеральной и региональной), примером которого является, в частности, Австрия. В соответствии с Конституцией Австрии отправление правосудия также является исключительной компетенцией федерации'.

По действующей Конституции РФ ужесточился и порядок изменения Конституции Российской Федерации (ст. 135 и 136 Конституции РФ).

Таким образом, российская модель конституционного регулирования круга предметов ведения относится к числу централизованных федеральных систем, что обусловлено в определенной мере особенностью развития правовой культуры на уровне субъектов Федерации. Следует отметить, что ее технико-юридическое исполнение нуждается в совершенствовании, ибо пробелы регулирования и разноречивость в использовании правовых категорий, касающихся определения круга предметов ведения, порождают проблемы в текущем федеральном законотворчестве, призванном юридически обеспечить реализацию конституционных основ разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.

1