§ 1. Технико-юридические проблемы формализации предметов ведения

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 

По российской конституционной модели предметы ведения разграничивают круг зафиксированных федеральной Конституцией вопросов — сфер власти. Предметы ведения по российской Конституции — это не только сферы общественных отношений (федеративное устройство, внешняя политика и международные отношения, внешнеэкономические отношения и т.п.). Наряду со сферами общественных отношений в перечне предметов ведения представлены конкретные полномочия (принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, принятие и изменение конституций и уставов субъектов Российской Федерации, установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями и т.д.); государственные функции (регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, защита семьи, материнства и детства, координация вопросов здравоохранения и т.д.); отрасли законодательства (гражданское законодательство, уголовное законодательство, административное законодательство и т.д.); объекты ведения (федеральная государственная собственность, федеральные энергетические системы и т.д.). Вместе с тем это более частные вопросы, раскрывающие компетенцию и характер деятельности органов государственной власти в обозначаемых Конституцией предметах ведения — сферах общественных отношений.

Отсутствие единого подхода в формулировании предметов ведения в определенных случаях справедливо можно рассматривать как недостаток'. Трудно, к примеру, объяснить использование разных терминов — "общие вопросы" и "координация вопросов" — применительно к сферам жизнедеятельности и управления одного и того же уровня регулирования. Так, согласно п. "е" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, к совместному ведению Федерации и ее субъектов относятся "общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, в то же время в отношении сфер "здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты "та же статья Конституции употребляет уже иной термин — "координация вопросов" (п. "ж"). Как отмечает Б. С. Крылов, и те и другие вопросы относятся к одной сфере, сфере социального развития, и подходы регулирования и управления должны быть идентичны. Во всех этих сферах государство на федеральном уровне определяет общие вопросы: гарантии защиты социальных прав и стандарты2.

Следует согласиться и с тем, что едва ли верным является отнесение к совместному ведению "общих вопросов". Общие вопросы — это категория, имманентно присущая для федерального уровня регулирования, так как в данном случае речь идет о тех сферах, которые требуют единообразия. В частности, можно ли рассматривать общие вопросы образования в качестве предмета совместного ведения, если ст. 43 Конституции Российской Федерации их фактически регулирует, устанавливая гарантии права на образование. Она определяет уровни образования, в отношении которых гарантируется общедоступность и бесплатность, условия бесплатного получения высшего образования, обязательность основного общего образования. Это и есть общие вопросы образования, и они регулируются на федеральном уровне. Поэтому справедливым является предложение о том, что в отношении сфер жизнедеятельности и отраслей управления целесообразно употреблять один термин, например "вопросы"3.

В перечне вопросов, обозначенных в Конституции РФ как предметы ведения, обращает на себя внимание использование различной юридической терминологии в определении видов и форм правового регулирования: "право", "законодательство", "правовая основа", "правовое регулирование".

Анализ ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации свидетельствует о том, что "законодательство" как предмет ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

 

' Крылов Б. С. Проблема разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М.: ИЗиСП, 1995. С. 45.

2 Крылов Б. С. Указ. соч.

3 Там же. С. 46.

 

употребляется в значении отрасли. При этом о законодательстве идет речь в тех случаях, когда необходимо обозначить устоявшиеся отрасли законодательства, наличие которых признано юридической наукой.

Всего в ст. 71 и 72 Конституции РФ перечислено 16 отраслей законодательства. Это гражданское, гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Из этого перечня видно, что не все отрасли законодательства, определяемые теорией российского права, распределены в российской Конституции как предметы ведения. Отсутствует, например, финансовое законодательство. Если следовать логике перечисления отраслей законодательства, регулирующих охрану природных ресурсов и объектов, то должна быть обозначена и такая отрасль законодательства, как законодательство о животном мире.

Другая проблема, имеющая отношение к термину "законодательство", связана с пониманием структуры актов, формирующих отрасли законодательства, определяемые в Конституции РФ как предметы ведения. Вопрос возникает в связи с необходимостью соотнесения этой структуры со структурой законодательства, определяемого в ст. 76 Конституции РФ как система правовых актов, издаваемых по предметам ведения.

Следует различать законодательство как отрасль и как систему правовых актов, издаваемых по предметам ведения. О законодательстве как системе правовых актов, издаваемых по предметам ведения, речь идет в ст. 76 Конституции Российской Федерации. Законодательство как отрасль структурно значительно шире. Оно включает все виды нормативных правовых актов, издаваемых в данной сфере. Достаточно часто термин "законодательство" используется в значении — система правовых актов в определенной сфере (отрасли). В большинстве случаев федеральные законы содержат термин "законодательство Российской Федерации" (водное законодательство Российской Федерации, законодательство Российской Федерации о недрах и т.д.).

Иногда в федеральных законах проводится различие между законодательством и правом. Так, ч. 2 ст. 3 Семейного Кодекса РФ предусматривает положение о том, что семейное законодательство состоит из Семейного Кодекса РФ и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, а также законов субъектов Российской Федерации'. Часть 3 этой же статьи говорит об иных актах, которые могут устанавливать нормы семейного права. Это указы Президента Российской Федерации и нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, принимаемые в случаях, непосредственно предусмотренных настоящим Кодексом, другими законами, указами Президента Российской Федерации.

Право как предмет ведения употребляется лишь в п. "п" ст. 71 Конституции Российской Федерации для обозначения в качестве вопроса ведения Федерации "федерального коллизионного права". Другие варианты использования правовых категорий — определение статуса (п. "н" ст. 71), правовое регулирование (п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации), установление правовых основ (п. "ж" ст. 71), установление основ (п. "е" ст. 71), установление системы (п. "г" ст. 71), регулирование (п. "в", "ж" ст. 71). Столь существенное разнообразие видов правовых категорий, относимых к предмету ведения, с трудом поддается логическому объяснению.

Попытка понять природу правовых категорий, определяемых в данном случае, и причин дифференциации терминологии предполагает уяснение их соотношения с понятиями "отрасль законодательства" и "право". Последние два термина вполне уместны и при формализации предметов ведения в упомянутых выше случаях. В самом деле, речь, видимо, должна идти не просто о регулировании, а о прерогативе формирования на федеральном уровне финансового, валютного, банковского, таможенного законодательства (п. "ж" ст. 71). По-видимому, не правовое регулирование, а право интеллектуальной собственности подразумевается в п. "о" ст. 71.

Важное практическое значение имеет уяснение термина "правовые основы". Данный термин носит оценочный характер и структурно не определен. Об этом свидетельствует то разнообразие в понимании структуры "правовых основ", которое можно встретить в текущем федеральном законодательстве.

Так, в качестве правовой основы регулирования вопросов охраны государственной границы Федеральный закон "О государственной границе" определяет лишь Конституцию РФ и международные нормы'. В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 17 ноября 1995 года “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации"” правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами Российской

 

Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 1. Ст. 16.

' Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 50. Ст. 5610.

 

Федерации'. Согласно ст. 6 Федерального закона от 12 января 1996 года "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", правовая основа деятельности профсоюзов определяется не только Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, но также законами субъектов Российской Федерации2.

Иногда в число актов, составляющих правовую основу, включаются федеральные нормативные правовые акты, не являющиеся законами. Так, в соответствии со ст. 4 Федерального закона "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" правовую основу деятельности органов федеральной службы безопасности составляют Конституция Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти3. Статья 4 Федерального закона от 5 августа 1995 года "О железнодорожных войсках Российской Федерации" в качестве правовой основы деятельности железнодорожных войск рассматривает не только Конституцию Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, но и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, в том числе Положение "О железнодорожных войсках Российской Федерации, утверждаемое Президентом Российской Федерации"4.

Показанное выше разнообразие в понимании правовой основы, возможно, и не составляло бы проблему, если бы в том же текущем федеральном законодательстве не обнаруживалась его идентификация с категорией "законодательство". Дело в том, что структура массива правовых актов, составляющего правовые основы, идентична той, которая обозначается в тех законах, где употребляется иной термин, а именно "законодательство".

Именно законодательством называются, например, федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в Федеральном законе от 2 августа 1995 года "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов"5. Федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации структуризируют водное законодательство Российской Федерации в Водном

 

' Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472.

2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 148.

3 Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. № 12. Ст. 401.

4 Там же. 1995. № 25. Ст. 1111.

5 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 32. Ст. 3198.

 

Кодексе Российской Федерации'. Аналогичный подход к определению видов актов, составляющих законодательство, использован в ст. 6 Федерального закона от 20 апреля 1996 года “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О занятости населения Российской Федерации"”2.

Сказанное дает основание утверждать, что в федеральном законодательстве, хотя и употребляются разные категории — "правовая основа" и "законодательство", речь идет об одном и том же.

Итак, изучение вопросов технико-юридической формализации предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения в федеральной Конституции и практики использования данных категорий в федеральном законодательстве свидетельствует о несовершенстве формулировок круга предметов ведения в Основном законе России, об актуальности проблемы расхождения в использовании терминологии на конституционном и текущем законодательном уровнях правового регулирования, о трудностях идентификации употребляемых категорий

1