§ 6. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов

 

В соответствии с ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации одним из принципов федеративного устройства Российской Федерации является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Исходя из концепции российской Конституции формально-юридическое обеспечение разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти должно осуществляться в следующей иерархической последовательности:

Конституция России как основа разграничения предметов ведения и полномочий; принятие на ее основе федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации (ст.76 Конституции РФ) и, наконец, заключение в развитие федерального законодательства договоров (соглашений) (ст. 11 Конституции РФ).

Наличие двух статей Конституции — 11 и 76, по-разному определяющих правовые формы регулирования по предметам ведения, породило на практике дискуссию — что же является приоритетной формой при разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти: федеральный закон или договор?

Хотя федеральная Конституция и допускает сочетание федерального закона и договора (соглашений) при разграничении компетенции органов государственной власти по вертикали, она не отвечает на вопрос о том, как соотнести эти две юридические формы.

По твердому убеждению автора, договоры и соглашения как правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти должны использоваться как дополнительная форма в том случае, если федеральный закон явно недостаточен для урегулирования отношений. Такая точка зрения уже обозначена в текущем федеральном законодательстве. Так, в соответствии со ст. 67 Водного Кодекса Российской Федерации разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов определяется настоящим Кодексом, а при необходимости — и заключенными в соответствии с ним договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации'. Статья 7 Федерального закона от 24 апреля 1995 года "О животном мире" устанавливает, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны и использования животного мира и среды его обитания определяется настоящим Федеральным законом2.

К сожалению, такой подход не проводится последовательно до конца в федеральном текущем законодательстве. Содержание некоторых федеральных законов свидетельствует о том, что зачастую договорам отводится приоритетная по сравнению с федеральным законом роль. Наглядной иллюстрацией тому является Федеральный закон от 8 февраля 1995 года “О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации "О недрах"”. Согласно ст. 1 (1) данного закона "разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного регулирования отношений недропользования осуществляется Конституцией Российской Федерации, а также заключаемыми в соответствии с ней Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий".

 

' Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4471. -' Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. № 13. Г Ст. 476.

 

Никакого упоминания о федеральных законах как о правовой форме разграничения нет и в помине. О роли самого этого Федерального закона говорится следующее: его положения, касающиеся разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, действуют на территориях указанных субъектов до заключения договора о разграничении предметов ведения и полномочий в области регулирования отношений недропользования между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Эти нормы напрямую вступают в противоречие с федеральной Конституцией и нацеливают на интенсивное развитие договорного права в области недропользования.

Иногда из содержания федерального закона неясно, какой правовой форме отдается приоритет. Так, в соответствии со ст. 2-Федерального закона от 3 апреля 1996 года "Об энергосбережении" законодательство Российской Федерации об энергосбережении состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам энергосбережения, принимаемых в соответствии с договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации'. Из формулировки статьи непонятно, принимаются ли только законы субъектов Федерации в соответствии с договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, либо речь идет также и о принятии федеральных законов на основе этих договоров.

При использовании договора (соглашения) в качестве правовой формы важно соблюсти следующее требование. Договоры (соглашения) не должны подменять или разрушать федеральное законодательство — ядро правовой системы и основу стабильности федеративного государства, они должны содержать лишь положения, обусловленные спецификой субъекта Федерации, с которым данный договор (соглашение) заключается.

К сожалению, примеры явной подмены договором федерального закона можно найти практически во всех договорах, заключенных на данном этапе между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Среди положений, которые требуют единого федерального регулирования, можно назвать статьи договоров,

 

Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 141.

 

закрепляющие право субъекта Федерации осуществлять собственное правовое регулирование по предмету совместного ведения до принятия федерального закона; назначение и освобождение от должности руководителей территориальных подразделений федеральных органов высшим должностным лицом субъекта Федерации по согласованию с соответствующим федеральным органом исполнительной власти; порядок приостановления на территории субъекта актов министерств и ведомств, оспариваемых субъектом Федерации в суде, и др.

Иногда в договоре содержится ссылка на федеральный закон. Например, в договорах закрепляется право устанавливать в соответствии с федеральными законами условия лицензирования природопользования на территории субъекта Федерации (например, договор со Свердловской областью). В таком случае вообще теряется смысл в договорных положениях.

Другой важный вопрос, на который следует дать ответ при раскрытии содержания конституционного приниципа разграничения предметов ведения и полномочий, связан с определенностью в том, по каким предметам ведения допустимо конкретизировать компетенцию в договорах.

Полагаю, что предмет договорного регулирования следует ограничить отношениями по предметам совместного ведения. Договор — это акт совместного действия. Если вопрос относится к ведению Российской Федерации, то она решает эти вопросы самостоятельно либо федеральным законом наделяет органы власти субъектов Федерации отдельными полномочиями. Принцип отказа от договорного регулирования должен действовать и в отношении предметов ведения субъектов Федерации, за исключением случаев добровольной передачи органами власти субъектов Федерации своих отдельных полномочий федеральным органам, если такая необходимость обусловлена объективными обстоятельствами.

Наряду с' проблемами обеспечения законности и целесообразности в использовании договора (соглашения) как формы разграничения компетенции, нерешенным остается и целый ряд технико-юридических проблем. Так, до сих пор не выработано единого подхода к определению того, договор или соглашение необходимо избрать в том или ином случае в качестве правовой формы разграничения компетенции.

В соответствии со ст. 78 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать друг другу по взаимному соглашению осуществление части своих полномочий. Каких-либо других случаев использования термина "соглашение" в самой Конституции Российской Федерации не содержится'. На практике соглашение как правовая форма используется в весьма различных ситуациях. Можно было бы выделить следующие виды соглашении: о передаче осуществления части полномочий; о разграничении компетенции: о разграничении государственной собственности; об установлении финансово-бюджетных взаимоотношений, разграничении финансовой базы; об организации управления в различных отраслях; о порядке пользования природными ресурсами и распределении доходов от природопользования и др.

Как видно из приведенной классификации, соглашения, заключенные по линии исполнительной власти в развитие договоров, подписанных между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, связаны не только с разграничением предметов ведения и полномочий либо с передачей осуществления части полномочий, но и с урегулированием других вопросов. Следовательно, нужна ясность в использовании договора и соглашения как правовой формы разграничения государственной власти.

В качестве варианта можно было бы предложить следующие подходы к проведению различий.

Договор целесообразно определить как форму комплексного решения проблем разграничения предметов ведения и полномочий (распределение полномочий сразу в нескольких сферах, разных отраслях). С точки зрения юридических последствий — это документ, требующий ратификации соответствующими законодательными органами власти и при необходимости — согласия исполнительных органов, если инициатива заключения договора исходит не с их стороны.

Соглашение в таком случае логичным было бы рассматривать как правовую форму перераспределения отдельных полномочий, в конкретных сферах, по частным вопросам. Именно об одном из таких типов соглашений говорится в ст. 78 Конституции Российской Федерации.

Пока большинство подписанных соглашений отнюдь не являются актами, разграничивающими предметы ведения и полномочия органов государственной власти. По содержанию — это акты, декларирующие необходимость сотрудничества, согласования деятельности в определенных сферах, устанавливающие взаимные обязательства воздерживаться от неконституционных и

 

' По данным на сентябрь 1997 года, в развитие договоров, заключенных с субъектами Федерации и самостоятельно от них, подписано свыше 170 соглашении на уровне исполнительных органов государственной власти. Их число колеблется от трех (Северная Осетия — Алания) до 17 (Свердловская область). Договор с Кабардино-Балкарией подписан без соглашений, однако данная Республика поставила задачу заключить соглашения по линии всех министерств и ведомств России.

 

противоправных действии, доли поступлении от налогов и налоговые льготы, односторонние финансовые обязательства Правительства и другие организационного характера вопросы. Такая практика подтверждает истинность того, что соглашения нецелесообразно превращать в правовую форму, заменяющую Законодательство.

Итак последовательное проведение принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в современных условиях развития российской правовой системы означает, прежде всего, определение приоритетов в формах правового регулирования, развивающего конституционную модель разграничения предметов ведения и полномочий. Формально-юридическое обеспечение разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти по вертикали должно осуществляться в следующей иерархической последовательности: Конституция России; принятие на ее основе федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации (ст. 76 Конституции РФ) и заключение на основе Конституции РФ и федеральных законов договоров (соглашений) (ст. 11 Конституции РФ). Принцип приоритета федеральной Конституции и федерального закона над договором о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации следовало бы четко обозначить в самой Конституции Российской Федерации