§ 5. Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 

 

Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами является одним из фундаментальных принципов разделения государственной власти между центром и составными частями в федеративном государстве.

Несмотря на то что разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами является одним из основополагающих принципов, формально-юридически он не обозначен в основах конституционного строя Российской Федерации. О том, что данный принцип положен в основу разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами, можно вывести лишь из толкования ст. 71, 72, 73 Конституции.

Статья 5 Конституции Российской Федерации, устанавливающая базовые принципы федеративного устройства, в качестве одного из таких принципов называет лишь разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем этот принцип является вторичным по отношению к принципу разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, так как в последнем случае речь идет о первичном уровне отношений в федеративном государстве — об отношениях между федерацией и ее субъектами, характер которых и предопределяет отношения между органами государственной власти по вертикали.

Для понимания сущности и содержания конституционного принципа разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами важное значение имеет определенность в Конституции с понятием "предметы ведения".

Необходимым элементом любой системы властеотношений является сфера власти, то есть те вопросы, которые находятся в ведении субъекта властеотношений, в пределах которых он обладает властными полномочиями, соответствующей системой властных правовых и организационных рычагов. Вопросы, в рамках которых субъект реализует свою власть, и составляют предметы его ведения.

Понятие "предметы ведения" используется в Конституции Российской Федерации в двух значениях.

Первое и основное значение связано с обозначением с помощью данной категории вопросов ведения Российской Феде* рации и ее субъектов. Их перечень закрепляется в главе 3 Конституции Российской Федерации — "Федеративное устройство", причем ст. 71 и 72 посвящены исключительно данной задаче.

В настоящее время в юридической науке предметы ведения анализируются в основном именно в этом аспекте. Вместе с тем технико-юридический анализ дает основание ставить вопрос об использовании в Конституции Российской Федерации категории "предметы ведения" и в другом аспекте. Он связан с обозначением их как составной части понятия "компетенция" органа государственной власти.

Автор придерживается достаточно устоявшейся в отечественной юридической литературе точки зрения о том, что компетенция государственного органа определяется через два ее элемента: предметы ведения и полномочия. Под компетенцией государственного органа понимается совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения. Конкретное полномочие органа государственной власти означает юридически закрепленное за органом государства право и одновременно, как правило, обязанность на принятие правовых актов и осуществление иных властных мер, направленных на решение конкретных задач и функций данного органа'. Таким образом, компетенция и полномочия — свойства, присущие государственному органу.

Исходя из этих теоретических посылок, автор согласен с теми учеными, кто считает, что разграничение предметов ведения —

 

' См., например: Кутафин О. Е., Шеремет К. Ф. Компетенция местных Советов, — М.: Юрид. лит.. 1986. С. 23—31; Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1993. С. 77, Государственное право Российской Федерации. — М.: Юрид, лит., 1996, С. 298.

 

это вопрос об отношениях между федерацией и ее субъектами, а вопрос о разграничении компетенции и полномочий касается отношений между отдельными видами федеральных органов и органов субъектов федерации'. Отсюда некорректно употребление термина "предметы ведения" органов государственной власти вне их полномочий, а термин "полномочие" должен использоваться в отношении конкретного органа государства.

"Предметы ведения" Федерации и ее субъектов как общее понятие не следует смешивать с их частным выражением, то есть с их видами. К видам предметов ведения могут относиться сферы общественных отношений, государственные функции, отрасли законодательства и др. Встречается и такой вид предметов ведения, как полномочия. Так, в соответствии с п. "а" ст. 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации относится принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Полномочие как один из видов предметов ведения отличается от полномочия как составной части компетенции органа государственной власти юридическими последствиями. При закреплении за Федерацией права принятия и изменения Конституции Российской Федерации и федеральных законов акцент делается не на том, что это право принадлежит конкретно обозначенным федеральным органам, а на том, что это прерогатива федерального уровня власти. В отличие от полномочия как вида предмета ведения полномочие как составная часть компетенции связана с конкретным носителем власти, то есть с определенным органом власти.

Анализ федеральной конституционной модели разграничения предметов ведения свидетельствует о том, что в ней заложены основы именно данного понимания категории "предметы ведения" и ее соотношения с категориями "полномочия" и "компетенция". Если в Федеративном договоре и в ранее действующей Конституции Российской Федерации в редакции 1992 года круг вопросов ведения Федерации и субъектов Российской Федерации именовался как предметы ведения их органов государственной власти, то в ныне действующей Конституции Российской Федерации данные вопросы обозначены в ст. 71, 72, 76 именно как предметы ведения Федерации и ее субъектов.

В науке конституционного права подчеркивается, что принципиальным показателем федеративного устройства является раз

 

' Федерация в зарубежных странах. — М.: Юрид. лит., 1993. С. 17; см., также: Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. — М.: Федеральное Собрание: ИНИОН РАН. С. 7.

 

Для понимания сущности и содержания конституционного принципа разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами важное значение имеет определенность в Конституции с понятием "предметы ведения".

Необходимым элементом любой системы властеотношении является сфера власти, то есть те вопросы, которые находятся в ведении субъекта властеотношений, в пределах которых он обладает властными полномочиями, соответствующей системой властных правовых и организационных рычагов. Вопросы, в рамках которых субъект реализует свою власть, и составляют предметы его ведения.

Понятие "предметы ведения" используется в Конституции Российской Федерации в двух значениях.

Первое и основное значение связано с обозначением с помощью данной категории вопросов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Их перечень закрепляется в главе 3 Конституции Российской Федерации — "Федеративное устройство", причем ст. 71 и 72 посвящены исключительно данной задаче.

В настоящее время в юридической науке предметы ведения анализируются в основном именно в этом аспекте. Вместе с тем технико-юридический анализ дает основание ставить вопрос об использовании в Конституции Российской Федерации категории "предметы ведения" и в другом аспекте. Он связан с обозначением их как составной части понятия "компетенция" органа государственной власти.

Автор придерживается достаточно устоявшейся в отечественной юридической литературе точки зрения о том, что компетенция государственного органа определяется через два ее элемента: предметы ведения и полномочия. Под компетенцией государственного органа понимается совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения. Конкретное полномочие органа государственной власти означает юридически закрепленное за органом государства право и одновременно, как правило, обязанность на принятие правовых актов и осуществление иных властных мер, направленных на решение конкретных задач и функций данного органа'. Таким образом, компетенция и полномочия — свойства, присущие государственному органу.

Исходя из этих теоретических посылок, автор согласен с теми учеными, кто считает, что разграничение предметов ведения —

 

' См., например: Кутафин О. Ј., Шеремет К. Ф. Компетенция местных Советов. — М.: Юрид. лит., 1986. С. 23—31; Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1993. С. 77, Государственное право Российской Федерации. — М.: Юрид. лит., 1996. С. 298.

 

это вопрос об отношениях между федерацией и ее субъектами, а вопрос о разграничении компетенции и полномочий касается отношений между отдельными видами федеральных органов и органов субъектов федерации'. Отсюда некорректно употребление термина "предметы ведения" органов государственной власти вне их полномочий, а термин "полномочие" должен использоваться в отношении конкретного органа государства.

"Предметы ведения" Федерации и ее субъектов как общее понятие не следует смешивать с их частным выражением, то есть с их видами. К видам предметов ведения могут относиться сферы общественных отношений, государственные функции, отрасли законодательства и др. Встречается и такой вид предметов ведения, как полномочия. Так, в соответствии с п. "а" ст. 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации относится принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Полномочие как один из видов предметов ведения отличается от полномочия как составной части компетенции органа государственной власти юридическими последствиями. При закреплении за Федерацией права принятия и изменения Конституции Российской Федерации и федеральных законов акцент делается не на том, что это право принадлежит конкретно обозначенным федеральным органам, а на том, что это прерогатива федерального уровня власти. В отличие от полномочия как вида предмета ведения полномочие как составная часть компетенции связана с конкретным носителем власти, то есть с определенным органом власти.

Анализ федеральной конституционной модели разграничения предметов ведения свидетельствует о том, что в ней заложены основы именно данного понимания категории "предметы ведения" и ее соотношения с категориями "полномочия" и "компетенция". Если в Федеративном договоре и в ранее действующей Конституции Российской Федерации в редакции 1992 года круг вопросов ведения Федерации и субъектов Российской Федерации именовался как предметы ведения их органов государственной власти, то в ныне действующей Конституции Российской Федерации данные вопросы обозначены в ст. 71, 72, 76 именно как предметы ведения Федерации и ее субъектов.

В науке конституционного права подчеркивается, что принципиальным показателем федеративного устройства является

 

' Федерация в зарубежных странах. — М.: Юрид. лит., 1993. С. 17; см., также: Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. — М.: Федеральное Собрание; ИНИОН РАН. С. 7.

 

разграничение на уровне федеральной конституции предметов ведения между федерацией и ее субъектами'. Как общее требование данный принцип соблюдается в большинстве федеративных государств, однако его реализация имеет особенности в каждой стране.

Особенности обусловлены разными подходами к решению вопроса о допустимости наряду с конституцией с помощью иных правовых форм осуществлять разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.

Хотя в большинстве зарубежных стран разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами осуществляется в федеральной конституции2, в то же время некоторые страны допускают разграничение предметов ведения в текущем федеральном законодательстве.

Так, Конституция США не исключает изданием обычного закона Конгресса США возможность расширения конституционно установленного круга предметов ведения, находящихся в исключительном ведении федерации (раздел 8 ст. 1 Конституции США). Основной закон ФРГ предусматривает возможность перераспределения предметов ведения, принадлежащих исключительно федерации, путем издания обычного федерального закона (ст. 71 Основного закона ФРГ). В ранее существовавшей Чехословакии согласно ее Конституционному закону о Чехословацкой Федерации 1968 года, распределение предметов ведения Чехословацкой Федеративной Республикой и обеими республиками — Чешской и Словацкой — в вопросах внутреннего порядка и безопасности, а также в вопросах печати и иных средств информации устанавливалось обычным законом Федерального Собрания.

Стабильность в решении такого важного вопроса, как разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами, может быть обеспечена в полной мере лишь в том случае, когда этот вопрос исчерпывающим образом решается в самой конституции3.

Практика изменения конституционных норм по вопросам федеративного устройства обычным законом противоречит сущности федерации как договорного государства. Суть доктрины, лежащей, в частности, в основе федерации американской разновидности, заключается в том, что Союз является результатом соглашения между его составными частями, поэтому никакая часть

 

' См., например: Буржуазные конституции в период общего кризиса капитализма. М.: Наука, 1966. С. 179.

2 Федерация в зарубежных странах. — М.: Юрид. лит., 1993. С. 20; См.:

Разграничение предметов ведения между Федерацией. С. 5.

3 Там же. С. 20—21.

 

конституции, которая воплощает в себя это соглашение, не может быть изменена без согласия сторон, принявших на себя обязательства по соглашению'.

В отличие от вышеупомянутых зарубежных государств, где допускается перераспределение предметов ведения путем издания обычного федерального закона, российская Конституция задала более жесткую модель разграничения предметов ведения. И в этом отношении она более строго следует сущности федеративного государства. При этом сам факт наличия в Основном законе России закрытых перечней предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения свидетельствует о том, что эти нормы не могут предаваться ревизии иначе как в порядке внесения поправок в федеральную Конституцию. Такой порядок, как уже отмечалось, закреплен в ст. 136 Конституции Российской Федерации.

Исходная терминологическая и формально-юридическая заданность конституционного принципа разграничения предметов ведения предполагает адекватное использование категориального аппарата во всех статьях Конституции Российской Федерации. Это требование не удалось выполнить в необходимой мере в действующей российской Конституции.

В отдельных статьях федеральной Конституции имеет место использование терминов "предметы ведения" и "полномочия", по смыслу не совпадающих с их терминологической заданностью в конституционном принципе разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Терминологическая невыдержанность наблюдается как в основополагающей главе 1 Конституции Российской Федерации — "Основы конституционного строя", так и в главе 3, регулирующей вопросы федеративного устройства Российской Федерации.

Так возникает сложность с толкованием понятий "предметы ведения" и "полномочия" органов государственной власти (ст. 5 и 11 Конституции Российской Федерации). Достаточно устоялось понимание того, что "предметы ведения" и "полномочия органа государственной власти" в совокупности составляют понятие "компетенция данного органа". Резонен вопрос: почему не использован более емкий термин — компетенция? Можно вполне предположить, что создатели современной российской конституционной модели допускают самостоятельное существование понятия "предметы ведения органов государственной власти". Тогда важно было бы в самой Конституции Российской Федерации более четко обозначить соотношение понятий "предметы

 

' Басу Д. Д. Основы конституционного права Индии. — М.: Прогресс, 1986. С. 108.

 

ведения органов государственной власти" и "предметы ведения Федерации и ее субъектов" как объект разграничения государственной власти по вертикали.

Очевидно, что в Конституции Российской Федерации должно быть обеспечено единообразие и последовательное применение юридически устоявшегося категориального аппарата. Отсюда, хотя действующая Конституция Российской Федерации не использует термин "компетенция", но именно о ней, как представляется, должна идти речь в статьях Конституции Российской Федерации, касающихся разграничения объема государственной власти между государственными органами.

В федеральной Конституции можно встретить и другую метаморфозу. Наряду с общим понятием "предметы ведения Федерации и субъектов Федерации" в Конституции Российской Федерации на этом же уровне разграничения власти употребляется* термин "полномочия Российской Федерации" (см. ст. 73 и 77), которые, как уже было сказано, представляют собой лишь один из частных видов предметов ведения Федерации.

Категория "полномочия Федерации" использовалась в ранее действующем законодательстве СССР и РСФСР. Но тогда конструкция использования данной категории была несколько иной. Речь шла о "полномочиях Федерации" в лице ее федеральных органов. Так, в соответствии со ст. 73 Конституции СССР 1977 года ведению Союза Советских Социалистических Республик в лице его высших органов государственной власти и управления подлежали вопросы, которые представляли собой перечень функций и полномочий данных органов. Аналогичная конструкция имела место в Конституции РСФСР 1978 года и в последующих ее редакциях вплоть до внесения изменений и дополнений в связи с принятием Федеративного Договора. В Конституции Российской Федерации — России в последней редакции до принятия ныне действующей федеральной Конституции вопросы ведения Федерации и ее субъектов обозначались как вопросы ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

Неудачно употребляемая в законодательстве СССР и РСФСР последних лет категория "полномочия Федерации" вновь применяется в Конституции Российской Федерации и вносит путаницу в понимание конституционных положений. Представляется, что в ст. 73 и 77 Конституции Российской Федерации вместо термина "полномочия Российской Федерации" следовало бы использовать термин "компетенция федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения".

Разнобой в употреблении терминов "предметы ведения", "компетенция" и "полномочия" наблюдается и в федеральном ^законодательстве, в договорах между федеральными органами ' государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в законах субъектов Российской Федерации, конкретизирующих конституционную модель разграничения предметов ведения.

Весьма противоречиво в употреблении юридической терминологии текущее федеральное российское законодательство. i Примерами пренебрежения конституционного понимания Принципа разграничения предметов ведения являются случаи смешения двух уровней государственной власти: отношений между Федерацией и субъектами Федерации и отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Так, имеют место случаи подмены понятия "компетенция" органа государственной власти термином "предметы или вопросы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации"'.

Можно встретить и противоположную трансформацию понятий: использование термина "компетенция Российской Федерации и ее субъектов"2, а также употребление категорий "полномочия Российской Федерации и полномочия субъектов Российской Федерации"3.

Приведенные примеры являются фактами прямого нарушения федеральных конституционных норм, так как в данном случае имеют место, во-первых, попытка регулирования конституционных вопросов в случае определения в качестве предмета регулирования отношений между Федерацией и субъектами Российской Федерации и, во-вторых, некорректное употребление или даже модификация терминологии, задаваемой Конституцией Российской Федерации.

Доля федеральных законов, в которых правильно используется термин "компетенция органов государственной власти" при ее закреплении, незначительна. В качестве примеров можно при-

' См., например, федеральные законы "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" от 13 октября 1995 года, "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 года, "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции" от 22 ноября 1995 года.

2 См., например, заголовок главы 2 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности".

3 См., например, федеральные законы "О радиационной безопасности населения" от 9 января 1996 года и "О мелиорации земель" от 10 января 1996 года, "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" от 14 июня 1995 года.

вести, в частности, ст. 24 Водного Кодекса Российской Федерации, ст. 6 Федерального закона "О континентальном шельфе Российской Федерации", ст. 3 и 4 Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах"”. Чаще всего в федеральных законах говорится лишь об одном элементе компетенции — о полномочиях органов государственной власти'.

Иногда в одном и том же федеральном законе и даже в одной и той же статье встречаются разные термины, употребляемые в отношении одного и того же предмета регулирования. Так, ст. 3 Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах"”, регулирующая объем компетенции органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений недропользования, в ч. 3 говорит уже не о возможности передачи отдельных полномочий, относя-' щихся к компетенции органов государственной власти Российской Федерации, а о передаче полномочий самой Российской Федерации2.

Такой разнобой, свидетельствующий об игнорировании требования единства юридической техники, отнюдь не безобиден, он граничит с нарушением требований конституционности, порождает незаконную и противоречивую правоприменительную практику.

Аналогичная картина наблюдается при использовании терминологии в договорной практике регулирования отношений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Обращает на себя внимание распространенность в договорной ревизии конституционно закрепленных предметов ведения так называемого "квазиведения", когда под термином "предметы ведения" зачастую "скрываются" совершенно иные правовые категории.

Это может быть конкретизация уже конституционно определенных предметов ведения. Так, в п. "и" ст. 4 Договора Российской Федерации и Кабардино-балкарской Республики от 1 июля 1994 года"0 разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики" к предметам совместного ведения

 

1 См., например, федеральные законы "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" от 10 декабря 1995 года, "О животном мире" от 22 марта 1995 года, "О занятости населения в Российской Федерации" в ред. от 6 мая 1996 года и другие.

2 Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. № 8. Ст. 298.

 

отнесены вопросы занятости. Это частный вопрос более общего — "социальная защита"'.

Иногда закрепляются конкретные полномочия по предметам ведения. К примеру, в соответствии с п. "ж" ст. 1 Договора от 12 января 1996 года "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области"2 установление порядка владения, пользования и распоряжения недрами и природными ресурсами есть не что иное, как законодательное полномочие органа государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъекта согласно п."в" ст. 72 Конституции Российской Федерации.

Наконец, можно встретить употребление конституционного термина "предметы ведения" в тех случаях, когда в действительности фиксируется компетенция органов государственной власти. В этом отношении, в частности, показателен Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия" от 29 августа 1995 года. В нем к совместному ведению отнесена конкретная компетенция органов государственной власти: установление условий деятельности, разработка и утверждение программ3.

Одной из основных причин сложившейся ситуации является отсутствие единой правовой традиции в употреблении данных терминов, прежде всего, в самой правовой науке. В российской юридической науке наблюдаются существенные различия в понимании терминов "предметы ведения", "компетенция" и "полномочия".

Так, нередко имеет место смешение понятий "предметы ведения" и "компетенция". Иногда авторы, раскрывая вопрос о предметах ведения Федерации и субъектов Федерации, тут же используют в отношении этих категорий другой термин — "компетенция федерации и субъектов федерации"4.

При этом зачастую даже в одном и том же источнике можно встретить разное толкование данных категорий. Например, в учебнике "Иностранное конституционное право" при описании конституционной модели США говорится о разграничении предметов

 

Федеральное конституционное право России. М., 1996, С. 229.

2 Там же. С. 266.

3 Там же. С. 256—258.

4 См., например: Чиркин В. Е. Основы конституционного права. — М.: Манускрипт, 1996. С. 127; Шахрай С. Актуальные проблемы российского федерализма // Власть. № 8. 1995. С. 8—9.

 

ведения между федерацией и штатами', а при освещении конституционных моделей германского, швейцарского, индийского, бразильского федерализма употребляются термины "компетенция федерации" и "компетенция субъектов федерации"2 О компетенции федерации и субъектов федерации говорится и в русских переводах действующей Конституции ФРГ^.

Столь существенные различия в использовании терминов свидетельствуют о том, что в теории и практике конституционного и административного права термины "предметы ведения", "компетенция", "полномочия" не являются достаточно устоявшимися.

До тех пор пока эта задача не решена, необходимо исходить из логики регулирования федеративных отношений, суть которых обозначена терминологией ст. 71, 72 и 76 Конституции Российской Федерации. Строгое следование проведению различий между понятием "предметы ведения Федерации и субъектов Федерации" и понятием "компетенция (предметы ведения и полномочия) органов государственной власти Федерации и субъектов Федерации" позволяет избавляться от двусмысленности толкования отдельных статей Конституции Российской Федерации, от правовых противоречий.

Актуальным аспектом, связанным с правильным пониманием конституционного принципа разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, является вопрос о том, насколько допустимо регулирование предметов ведения в конституциях, уставах субъектов Российской Федерации.

Возможно выделить по меньшей мере шесть вариантов разграничения предметов ведения. Три из них, как представляется, являются неконституционными, так как, инкорпорируя нормы, закрепленные в Конституции РФ, вторгаются в предмет федерального конституционного регулирования.

В качестве нарушения Конституции РФ можно рассматривать включение в конституции, уставы субъектов Федерации перечня предметов ведения Федерации. Такая практика проявляется в двух вариантах.

В конституциях, уставах некоторых субъектов Федерации закрепляются предметы ведения всех трех уровней: предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения и предметы ведения субъектов Федерации (Бурятия, Кабардино-балкарская Республика, Удмуртия, Липецкая область, Москва). Другой вариант —

 

' Иностранное конституционное право. // Под ред. проф. В. В. Маклакова. М.: Юристъ, 1996. С. 33—34.

2 Там же. С. 150—151, С. 222—223; С 302—303; 350—351.

3 См., например, Современные зарубежные конституции: Учебное пособие. М.: МЮИ, 1992.

 

установление перечня предметов ведения Российской Федерации И предметов совместного ведения (Карелия, Коми). Нежелательно, полагаю, и включение в конституции, уставы субъектов Федерации перечня предметов совместного ведения федерации и ее субъектов. Этот перечень также установлен федеральной Конституцией. Однако в данном случае необходимость включения такого перечня может быть связана с его конкретизацией, выражаемой в определении компетенции органов государственной власти субъектов Федерации в рамках прав, предоставленных федеральным закондательством. Достаточно распространенной практикой является закрепление перечня предметов совместного ведения и предметов ведения субъектов Российской Федерации (Мордовия, Хакасия, Ставропольский край, Курганская, Оренбургская, Свердловская, Тамбовская области, Усть-Ордынский Бурятский, Ханты-Мансийский автономные округа). встречаются и случаи, когда устанавливается только перечень предметов совместного ведения (Ярославская область).

Наконец, два варианта конституционного (уставного) регулирования могут быть оценены как юридически "чистые" с точки .зрения невмешательства в прерогативу федерального регулирования. Некоторые субъекты Федерации вообще не определяют перечень предметов ведения на всех уровнях (Башкортостан, Ингушетия, Дагестан, Калмыкия, Саха (Якутия), Марий Эл, Татарстан, : Тыва, Архангельская, Новгородская, Пермская, Псковская, Читинская области). Или устанавливаются лишь предметы ведения субъектов Федерации (Чувашия, Белгородская, Иркутская, Тюменская области, Хабаровский край). Последний вариант регулирования, на наш взгляд, необходимо рассмотреть более подробно.

Предпринимая попытку закрепить перечень предметов ведения : в собственных конституциях (уставах), субъекты Федерации, как правило, используют по аналогии схему предметов ведения, обозначенных для Федерации по российской Конституции. В этой связи ' иногда возникают противоречия. Например, к предметам собственного ведения субъекты Федерации относят такие вопросы совместного ведения, как согласование изменения статуса и территории субъекта Федерации, определение правового положения органов государственной власти субъекта Федерации, определение режима Природопользования в субъекте Федерации и др. Фиксируя за собой право определять региональную политику цен, режим работы энергетических систем, средств связи субъекта Федерации, последний вторгается в определенной мере в предметы ведения Федерации. Поэтому важное значение приобретает обобщение практики конституционного (уставного) законотворчества и внесение субъектам Федерации рекомендаций по юридически грамотному определению предметов их собственного ведения.

Предметы ведения субъекта Федерации охватывают те сферы общественных отношений, которые связаны с их внутренними задачами. Реализуемая в этих целях компетенция не выходит за рамки собственных структур и базируется на внутрирегио-нальных коммуникациях, на собственных объектах ведения и собственных финансовых и материальных ресурсах. В области государственного строительства и управления это такие вопросы, как создание системы органов государственной власти, административно-территориальное устройство, референдум и другие формы непосредственной демократии, реализуемые на уровне субъекта Федерации, награды и почетные звания субъекта Федерации, его символика. В социально-экономической сфере к предметам ведения субъекта Федерации относятся вопросы бюджета, финансовых средств и собственности субъекта Федерации, региональные программы и развитие региональных социальных инфраструктур. В сферах духовной и культурной жизни субъект Федерации может заниматься не только обеспечением сохранения и развития культуры, духовного наследия территории, но и решать специфические для региона задачи, например, создания национально-культурной автономии.

Особенностью российской правовой системы разграничения предметов ведения является их регулирование в договорах, заключаемых сегодня между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

О допустимости двустороннего договора как правовой формы разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Федерации ведется дискуссия в отечественных политических и научных кругах. Так, высказывается точка зрения о том, что полный перечень предметов ведения в договоре может быть зафиксирован в двух случаях: когда договор заключается с субъектом Федерации, не подписавшим Федеративный договор 1992 года, и если в составе России появляется новый субъект Федерации'. Договорным разграничением предметов ведения Федерации и ее субъектов наряду с Конституцией РФ или в противоречие с ней нарушается базовый принцип конституционных основ и федеративного устройства — принцип государственного суверенитета. Появление двусторонних договоров, самостоятельно существующих наряду с Конституцией в федеративном государстве, отрицает ее природу как конституционного или конституционно-договорного государства, где Конституции отдается приоритет над договором.

 

' Шахрай С. Актуальные проблемы российского федерализма // Власть № 8. 1995. С. 9.

 

Неоправданно широкое использование данной правовой форумы доказывается негативной ролью в разрушении конституционно-правовой системы разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Основная особенность ревизии конституционно установленных предметов ведения выражается (и несоблюдении юридических канонов их формализации и пределов регулирования.

Если разграничение предметов ведения между Федерацией (И ее субъектами есть упорядочение отношений между Федерацией и ее субъектами, и это исключительно предмет конституционного регулирования по российской конституционной модели, ] то иные пределы заданы в использовании правовых форм разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. В данном случае 1 наряду с Конституцией России допускаются и другие формы правового регулирования, то есть федеральные законы (ст. 76 Конституции Российской Федерации) и договоры (ст. 11 Конституции Российской Федерации).

Подмена отношений между Федерацией и ее субъектами отношениями между ее органами ведет соответственно к отождествлению двух различных по своей природе типов договоров:

договоры между Федерацией и ее субъектами и договоры между органами государственной власти.

Как уже было показано в первом параграфе данной главы, в настоящее время для практики подписания договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации характерно изменение системы разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, установленной в российской Конституции. Такие договоры уже не являются по своей природе договорами между органами государственной власти. Затрагивая вопросы разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, они становятся договорами между Федерацией и ее субъектами. Встречаются и соглашения, которые по содержанию фактически являются договорами о разграничении предметов ведения (Например, соглашения по вопросам собственности, о реализации и транспортировке нефти и продуктов нефтепереработки, о бюджетных взаимоотношениях, о военной области, заключенные с Республикой Татарстан)'.

Очевидно, что простым запретом невозможно искоренить договоры и соглашения, противоречащие Конституции Российской Федерации. Нужна последовательная федеральная политика,

 

' См, также аналогичные соглашения с Башкортостаном и Республикой Саха Д. (Якутия).

 

охватывающая все направления совершенствования законодательства.

Итак, анализ норм Конституции Российской Федерации в части закрепления и регулирования конституционного принципа разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами свидетельствует об определенных проблемах, связанных с технико-юридической формализацией данного принципа и четкостью гарантий его реализации. Эти проблемы вызваны в немалой степени теоретической непроработанностью понятия и содержания предметов ведения Федерации и ее субъектов, нерешенностью задач конституционно-правового ограничения политики нарушения данного принципа через правовые формы текущего законодательного и договорного регулирования.

1