§ 3. Равноправие субъектов Российской Федерации

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 

 

Еще одним базовым принципом, предопределяющим конституционную модель российского федерализма, является принцип равноправия субъектов Российской Федерации. По Конституции Российской Федерации 1993 года Россия провозглашена как государство, состоящее из равноправных субъектов Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 5 федеральной Конституции Российская Федерация состоит из равноправных субъектов Федерации. При этом специально подчеркивается, что субъекты равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами Государственной власти (ч. 4 ст. 5 Конституции Российской Федерации).

Суть новой конституционной формулы федеративного устройства выразилась в попытке минимизации различий в статуте субъектов Федерации, исходя из общего принципа равноправия, с сохранением при этом их прежней государственно-правовой природы. Такой компромисс является не совсем традиционным решением с точки зрения канонов построения так называемых классических федеративных государств с однородными по наименованию и статусу субъектами федерации (штаты, земли, кантоны и др.). По мнению автора, принцип равноправия субъектов Федерации, закрепленный в Конституции Российской Федерации в таком виде, опровергается ей же самой. И формально-юридически, и фактически субъекты Российской Федерации находятся в неравных правовых условиях, как с точки зрения их государственно-правовой природы, так и правосубъектности.

Прежде всего взаимоотрицание конституционных норм содержится в разделе 1 — Основы конституционного строя. В ч. 2 ст. 5 федеральной Конституции республики в составе Российской Федерации признаются государствами, в то время как остальные субъекты Федерации таковыми не называются. Отсюда республики наделяются правом принимать конституции, остальные субъекты Федерации — уставы.

В мировой практике право принятия уставов (хартий) традиционно закрепляется за территориями местного самоуправления. Поэтому предоставление такого права субъектам Федерации (не республикам) позволяет предположить различия между конституциями и уставами субъектов Федерации по их природе, хотя таких различий, исходя из принципа равноправия субъектов Федерации не должно быть.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что способы принятия конституции и устава субъекта Федерации отличаются по федеральной Конституции. Если, согласно ст. 66 Конституции Российской Федерации, республики наделены правом самостоятельно определять способ принятия их конституций (референдум, законодательным органом, специально создаваемым органом и т.д.), то другие субъекты Федерации ограничены правом принятия устава только их законодательным органом.

Особый статус республик как государств подчеркивается и их правом устанавливать свои государственные языки (ст. 68 Конституции РФ). Однако главенствующий аргумент — национальный принцип образования республик в этом случае, едва ли состоятелен, так как автономные образования также сформированы с учетом национально-этнического фактора, однако права устанавливать второй государственный язык им не предоставлено.

Институтом, отражающим традиции государственности в республиках, является республиканское гражданство. Хотя Конституция РФ специально не закрепляет институт гражданства республик, отсутствие прямого запрета дает им сегодня основание на его сохранение. Первый опыт принятия республиканских конституций уже после вступления в силу Конституции РФ 1993 года свидетельствует о том, что данный институт по-прежнему действует в республиках.

Неравенство субъектов Федерации прослеживается и при определении актов субъектов Федерации как объектов контроля за соответствием Конституции РФ и федеральным законам (п. "а" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Если к совместному ведению Российской Федерации и республик относится обеспечение соответствия Конституции РФ и федеральным законам конституций и законов республик, то в отношении других субъектов Федерации объектами контроля являются не только уставы и законы, но и иные нормативные правовые акты данных субъектов Федерации. При этом следует отметить, что данные положения в определенной части вступают в противоречие с п. "б" ч. 2

Ест. 125 Конституции РФ, в котором не дифференцируются виды актов как объектов конституционного контроля по категориям субъектов Федерации.

Среди субъектов Федерации, не являющихся республиками, также нет равенства в статусе. Конституция РФ не разрешила проблему вхождения автономных округов в состав области, края. Все автономные округа, за исключением Чукотского автономного округа, по-прежнему считаются в составе соответствующих краев, областей. Факт вхождения имеет определенные последствия и неизбежно сужает круг прав субъекта Федерации, входящего в состав другого субъекта Федерации. Это подтверждается, в частности, положениями постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года : по делу о толковании содержания в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области. В соответствии с ч. 3 данного 'постановления при толковании ч. 4 ст. 66 федеральной Конституции следует исходить из признания юридического и фактического вхождения автономного округа в соответствующий край f или область как особенности их статуса наряду с построением 1 их взаимоотношений на основе провозглашенного Конституцией Российской Федерации равноправия субъектов Российской Федерации. Отсюда вхождение одного субъекта Российской Федерации в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта. Именно включение территории и населения автономного округа в состав края, области отличает их взаимоотношения от отношений с другими субъектами Российской Федерации'.

 

1Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 29. Ст. 3581.

 

Одной из новелл конституционной модели, направленной на обеспечение принципа равноправия субъектов Российской Федерации, должно было стать предоставление в ст. 77 Конституции Российской Федерации права всем субъектам Федерации самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. В реальности, однако, возникла проблема разного правового статуса субъектов Федерации при реализации данных конституционных положений.

Издание Президентом Российской Федерации ряда указов осенью—зимой 1993 года свидетельствовало о стремлении сохранить за всеми субъектами Российской Федерации, за исклю-' чением республик, системы государственной власти, определенной в указах на период поэтапной конституционной реформы. Различия в статусе по этим полномочиям между республиками и другими субъектами федерации были заложены, в частности, в Указах Президента РФ "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации от 22 октября 1993 года, "О действии законодательства Российской Федерации Об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации" от 22 декабря 1993 года'.

В утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 года Положении об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы была заложена жесткая модель взаимоотношений органов представительной и исполнительной власти данных субъектов Российской Федерации. В то же время республикам в составе Российской Федерации лишь рекомендовалось осуществлять реформу органов государственной власти с учетом положений данного Указа.

Закладываемое неравенство получило свою реализацию на практике. Это выразилось в том, что в отличие от республиканских большинство подготовленных другими субъектами Российской Федерации проектов законов (положений) о законодательных (представительных) органах государственной власти в период их реформирования были разработаны в соответствии с указами

 

' Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №43, 52.CT.4089, 5072.

 

Президента РФ. С соблюдением данных указов формировалась и избирательная система в регионах.

Таким образом, реально ст. 77 Конституции РФ, закрепляющей право субъектов РФ самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, смогли воспользоваться в ходе избирательной кампании зимой — весной 1994 года только республики.

Другой способ закрепления неравенства выразился в заключении федеральной властью с отдельными субъектами Федерации договоров, соглашений, ставящих их в особое по отношению к .другим субъектам Федерации положение.

Договорное право разделило субъектов Федерации на несколько категорий. Во-первых, субъекты Федерации разделились на тех, правовой основой деятельности которых стала не только Конституция РФ, но и договор, и на субъектов Федерации, которые по-прежнему строят свои отношения с федеральными органами власти только на основе Конституции РФ. Во-вторых, между субъектами Федерации, заключившими с федеральными органами власти договоры, возникли существенные различия в статусе в связи с дифференцированным подходом в определении прав, закрепляемых договорами.

Серьезным источником дифференциации статуса субъектов Федерации явилась правовая политика экономического партикуляризма, то есть сложившийся в современной России правовой режим бюджетно-финансовых отношений, отношений собственности и разграничения полномочий и объектов в сфере природопользования и землепользования, построенный на индивидуальном распределении финансовых, материальных благ и ресурсов с помощью бессистемной политики издания отдельных федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, актов федеральных министерств и ведомств в отношении конкретных субъектов Федерации. Партикулярное регулирование федеральными органами законодательной и исполнительной власти экономических льгот, привилегий и преимуществ до сих пор играет доминирующую роль над законодательной политикой проведения единых подходов в предоставлении преференций для территорий через специально предусмотренные и четко очерченные для этого в федеральном законе формы и процедуры (бюджетные ассигнования, государственные программы, резервные фонды и др.). Переход на новую политику в этом направлении, отвечающую принципу равноправия субъектов Федерации, требует конкретизации и изменения бюджетно-финансового законодательства, ограничения возможностей федеральной исполнительной власти, определения форм и процедур учета мнения субъектов Российской Федерации.

Осуществление принципа равноправия тесно связано с проблемой равного статуса субъектов Федерации. В Конституции Российской Федерации содержание статуса субъекта Федерации дано весьма ограничено. Согласно ст. 66 Основного закона России статус субъекта Федерации определяется федеральной Конституцией и конституцией (уставом) субъекта Федерации. На самом деле элементы статуса устанавливаются также федеральными законами и договорами. С их помощью разграничиваются предметы ведения и полномочия между федеральными и региональными органами государственной власти, определяются условия и порядок реализации отдельных прав субъектов Федерации (например, федеральные законы о гражданстве Российской Федерации, о Государственной границе Российской Федерации, о чрезвычайном положении, об обороне и др.). Та же статья Конституции России предусматривает возможность принятия федерального закона об автономной области, автономном округе, если того пожелают органы законодательной и исполнительной власти по их представлению'. Наконец, едва ли следует отрицать тот факт, что может возникнуть необходимость в принятии специальных законов о конкретном субъекте Российской Федерации. Например, уже приняты законы Российской Федерации о статусе столицы Российской Федерации, о статусе Калининградской области — особом анклаве Российской Федерации.

Таким образом, в силу наличия у субъектов Федерации географических, геополитических, политических и иных особенностей, они объективно не могут обладать равным статусом, и это подтверждает практика текущего федерального законодательного регулирования статуса субъектов Федерации.

Изложенное свидетельствует о необходимости разъяснения в Конституции России либо толкования Конституционным Судом Российской Федерации принципа равноправия субъектов Федерации. Представляется, что суть этого принципа с позиций федеративного устройства заключается в предоставлении равных прав для всех субъектов Федерации в реализации своего статуса и равных возможностей в федеральном законодательстве, исходя из учета особенностей субъектов Федерации. Такая позиция автора базируется на проведении различий между

 

' Ранее действующая Конституция Российской Федерации предусматривала обязательное принятие Верховным Советом России законов о каждой из автономных областей, автономных округов по представлению соответствующего Совета народных депутатов автономной области, округа (ст. 82 и 83 Конституции 1978 года с последующими изменениями и дополнениями).

 

понятиями "равноправие" и "равный статус" субъектов Федерации.

Равноправие — это равная правосубъектность, где последняя рассматривается как равная способность обладать правами и нести обязанности (правоспособность), а также равная способность приобретать и осуществлять права, создавать и исполнять обязанности (дееспособность)'. Равноправие, таким образом, предполагает гарантированный минимум равных прав и обязанностей территории для признания ее субъектом Федерации и возможность приобретать и осуществлять одни и те же права и обязанности, в том числе дополнительные, при наличии одинаковых условий. Иначе говоря, равноправие субъектов Федерации есть создание режима их равных правовых возможностей.

Равный статус означает обладание субъектами Федерации в реальности одинаковым объемом прав и обязанностей. Если провозглашен принцип равноправия, то недопустимы отклонения от него, в то время как различия в статусе не только допустимы, но и неизбежны, так как нет абсолютно одинаковых территорий по параметрам их экономического, политического, социального развития, разнообразны их географические характеристики и т.д.

Допуская многообразие использования правовых форм, важно в то же время определиться с условиями и порядком принятия законов в отношении конкретных субъектов Федерации, определяющих особенности этого статуса. При этом критерии выбора данной правовой формы урегулирования отношений должны быть достаточно жесткими. Основной критерий — это принцип приоритета федерального закона, единого для всех субъектов Российской Федерации, над законом, регулирующим статус отдельного субъекта Федерации. Федеральный закон, определяющий статус или его элементы для конкретного субъекта Федерации (группы субъектов Федерации), допустим, полагаю, в случае, если невозможно решить проблему в общем федеральном законе, распространяющемся на всех субъектов Федерации.

Еще более жесткий подход должен быть применен в отношении ограничения использования договоров и соглашений, в той или иной мере определяющих элементы статуса субъектов Федерации. Заключение договоров должно быть разрешено лишь

 

' Гражданско-правовая терминология употребляется в данном случае по . аналогии. Это означает, что автор не отождествляет полностью содержание этих понятий при их употреблении для характеристики особенностей конституционно-правовых отношений с тем контекстом, который вкладывается в содержание данных терминов в гражданском праве.

 

в тех случаях, когда проблему правового регулирования невозможно решить с помощью федерального закона (общего для всех субъектов или специального (касающего одного или нескольких субъектов, например, закон о статусе Москвы — столицы Российской Федерации, закон о Байкале и т.д.) или другого правового акта компетентного органа государственной власти (федеральной программы, акта Правительства и т.д.). К примеру, при объективно возникаемых обстоятельствах (чрезвычайное положение, стихийное бедствие, временное отсутствие властных структур, политическая нестабильность, целесообразность проведения эксперимента и т.п.) может появиться необходимость временно перераспределить предметы ведения и полномочия, урегулировать иные вопросы статуса субъекта Федерации. Факт объективной необходимости должен подтверждаться независимым экспертным заключением. С исчезновением обстоятельств договоры (соглашения) утрачивают силу и в полной мере действуют вновь федеральные законы. При определении содержания договора важно учитывать, в состоянии ли субъект Федерации экономически, политически и организационно реализовывать права, которые ему передаются. Для установления "состоятельности" субъекта Федерации потребуются тщательные обследования, независимые экспертизы, заключения соответствующих финансовых, экономических и других федеральных органов и служб.

Именно соблюдение вышеназванных и иных подобных им условий и позволяет сформировать правовой режим равных возможностей, как главный признак равноправия субъектов Федерации. Реализация данной задачи потребует внесения дополнений в Конституцию Российской Федерации и закрепления обозначенных условий в соответствующем федеральном законодательстве. В частности, непосредственно в федеральную Конституцию целесообразно включить принципы приоритета федеральных законов, имеющих общее значение для субъектов Федерации над законами, регулирующими статус отдельных субъектов; применения индивидуальных статутных законов лишь в случаях, когда это вызвано спецификой территории; приоритета федерального закона над договором как правовой формы регулирования статуса субъектов Федерации и допустимости заключения договоров лишь в тех случаях, когда проблему правового регулирования невозможно решить с помощью федерального закона либо иных форм федерального законодательного регулирования.

Таким образом, обеспечение реализации принципа равноправия субъектов Российской Федерации связано как с совершенствованием норм самой российской Конституции, устранением заложенных в ней противоречий, так и с выработкой правовой политики проведения в текущем правовом и договорном регулировании главного условия равноправия субъектов Федерации — создания режима их равных правовых возможностей. Важно юридически гарантировать адекватное данному принципу применение форм законодательного и договорного регулирования статуса субъектов Российской Федерации

1