II КОНСТИТУЦИОННЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ КОНСТИТУЦИОННЫХ НОРМ О РАЗГРАНИЧЕНИИ КОМПЕТЕНЦИИ МЕЖДУ ФЕДЕРАЦИЕЙ И ЕЕ СУБЪЕКТАМИ (теория и практика)

1 2 3 4 5 6 

В большей части федеративных государств конституционное правосудие, как мы видели, осуществляется на двух уровнях. Однако решающая роль в его осуществлении, в том числе и в сфере федера-тивных отношений, принадлежит федеральным органам. Они наде-лены рядом исключительных полномочий по решению многообразных конфликтов, возникающих между федерацией и ее субъектами, только их решения по делам об этих конфликтах являются окончательными и обязательными для всех государственных органов и должностных лиц как федерации, так и ее субъектов (при американской модели формально эти решения обязательны лишь для сторон, участвующих в деле, и для всех нижестоящих судов. Однако на практике это различие в характере и правовых последствиях решений высших органов конституционного правосудия не столь уж велико. Решения федерального Верховного суда по конституционным вопросам имеет столь же общеобязательный характер, что и решения федерального конституционного суда)1. Поэтому в настоящей главе рассматривается в основном практическая деятельность федеральных органов конституционного правосудия.

Во всех федеративных государствах компетенция этих органов в сфере федеративных отношений, несмотря на определенные различия в законодательных формулировках, примерно одинакова. Основным в ней является полномочие по разрешению споров между федерацией и ее субъектами и между субъектами федерации. Это полномочие, как уже отмечалось, носит чисто федеральный характер и предусмотрено конституциями и специальным законодательством всех федеративных государств.

Так, Верховный суд США рассматривает по первой инстанции и в порядке исключительной компетенции все споры между двумя и

1 См.: Сравнительное конституционное право. М, 1996. С. 232.

более штатами, по первой инстанции, но не в порядке исключительной компетенции споры между Соединенными Штатами и штатом (Свод законов США, тит. 28)2. Согласно ст. 131 Конституции Индии, Верховный суд рассматривает по первой инстанции любые споры между правительством Индии и одним или более штатами, а также между правительством Индии и штатом или штатами с одной стороны и одним или более штатами - с другой или между двумя или более штатами3.

Законодательство некоторых стран при этом уточняет, о каких спорах идет речь. Например, Конституция РФ устанавливает, что Конституционный Суд разрешает споры о компетенции между орга-нами государственной власти Российской Федерации и органами го-сударственной власти ее субъектов (п. «а» ч. 3 с. 125). Основной закон ФРГ (ч. 2, 3, 4 ст. 93)4 наделяет Федеральный конституционный суд правомочием выносить решения при наличии разногласий или сомнений относительно того, соответствует ли федеральное право или право земли по своей форме и содержанию Основному закону, либо относительно того, соответствует ли право земли иным нормам феде-рального права, а также при наличии разногласий относительно прав и обязанностей федерации и земель и вообще по другим публично-правовым спорам между федерацией и землями, между различными землями или в пределах одной земли, если не предусмотрен иной су-дебный порядок рассмотрения.

Помимо разрешения споров о компетенции, органы конституци-онного правосудия обладают и иными полномочиями, так или иначе затрагивающими сферу федеративных отношений. Например, со-гласно п. «в» ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации, Кон-ституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, договоров между ор-ганами государственной власти субъектов РФ. Эти договоры могут иметь различное предметное содержание. Но к компетенции Консти-туционного Суда относится разрешение главным образом дел о кон-

2

См.: Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. М, 1993. С. 207-208. 3 The Constitution of India. New Delhi, 1988. 4 Конституции государств Европейского Союза. М, 1997. С. 213 - 214.

37

ституционности договоров в сфере конституционно-правовых отно-шений. Типичным примером являются договоры о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов5 (следует, однако, отметить, что это полномочие ни разу еще не было использовано, хотя многие договоры подобного рода содержат положения, явно противоречащие Конституции РФ).

В ФРГ Федеральный конституционный суд также рассматривает дела о соответствии Основному закону государственных договоров между федерацией и землями и между землями.

Подробнее аналогичное полномочие Конституционного суда из-ложено в Конституции Австрии. В ч. 1 ст. 138а предусматривается, что по ходатайству федерального правительства или заинтересованной земли Конституционный суд устанавливает, имеется ли соглашение, предусмотренное абз. 1 ст. 15а («федерация и земли могут заключать соглашения по вопросам своей компетенции»), и выполнены ли какой-либо землей или федерацией вытекающие из этого соглашения обязательства в случаях, когда это не касается имущественно-правовых требований. Согласно ч. 2 ст. 138а, если это предусмотрено соглашением, указанным в абз. 2 ст. 15а («соглашения земель между собой могут касаться только вопросов, относящихся к их собственной компетенции»), Конституционный суд устанавливает по ходатайству заинтересованного правительства земли, имеется ли такое соглашение и выполнены ли вытекающие из него обязательства, когда это не касается имущественно-правовых требований.

Вместе с тем в действительности компетенция в сфере федера-тивных отношений федеральных органов конституционного правосудия отдельных стран, с одной стороны, шире, а с другой (если речь идет о ее практической реализации) -уже установленной рассмотренными конституционными и законодательными предписаниями.

Что касается расширения полномочий в сфере федеративных от-ношений, то оно осуществляется двумя путями.

5

Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде Российской Федерации: Комментарий. М., 1996. С. 40.

38

Во-первых, федеральные органы конституционного правосудия в ряде стран наделяются новыми полномочиями внутригосударствен-ными договорами и законами. Так, Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» предусмат-ривает, что Суд может пользоваться правами, предоставленными ему заключенными в соответствии со ст. 11 Конституции Российской Фе-дерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов, «если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля».

Таким образом, в отличие, например, от Австрии, где такие права, вытекающие из соглашения между федерацией и землями, пере-числены в Конституции, в Российской Федерации они устанавлива-ются договорами. Анализ последних показывает, что некоторые из них действительно предоставляют Конституционному Суду РФ пол-номочия рассматривать, помимо споров о компетенции, также «споры и разногласия, возникающие в ходе реализации договора» (например, договоры с Бурятией, Краснодарским краем), решать дела о соответ-ствии федеральных законов и законов субъектов Федерации не только Конституции РФ, но и соответствующему договору (договор с Северной Осетией-Аланией)6. В связи с этим неверно утверждать, что «пока договорами полномочия Конституционному Суду не предо-ставлялись»7.

Закон о Федеральном конституционном суде Германии предус-матривает, что Суд выносит решения «по конституционным спорам, возникшим в пределах земли, если на основании закона земли решение спора передано Суду» (подчеркнуто нами. - Авт.)8 .

6 См.: Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. М, 1997.

7 Кряжков В. А., Лазарев Л. В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М., 1998.

8

Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты. М., 1993. С. 306.

39

Во-вторых, споры между федерацией и ее субъектами могут раз-решаться не только в соответствии с указанным специальным полно-мочием, но и при осуществлении органом конституционного правосудия иных его полномочий (т. е. по другим основаниям и в других производствах). Практика большинства федеративных государств свидетельствует, что такие споры в «чистом виде», т. е. непосредственно связанные с нарушением федерацией или ее субъектами компе-тенционных норм, неопосредованные абстрактным и конкретным контролем за конституционностью нормативных актов, -довольно редкое явление. Например, за 190 лет Верховный суд США рассмотрел по первой инстанции около 150 дел, главным образом о спорах между штатами о территории, о добыче нефти в прибрежном шельфе и т. д. «В последнее время, - писал в 80-х годах О. Жидков, -Суд все чаще уклоняется от рассмотрения споров между штатами»9. Индийский юрист П. Прасад, анализируя практику Верховного суда Индии за первые 30 лет его деятельности, указывает, что за все это время им было рассмотрено только 10 дел подобного рода, предусмотренных ст. 131 Конституции. «Большая часть дел, которые проливают свет на отношения «центр-штаты», инициируется частными лицами, когда конфликт между центром и штатом является в лучшем случае искусственным, а непосредственный вопрос -частным интересом»10. В ФРГ споры между федерацией и землями являются одной из редких форм разбирательства; это зависит как раз от того, что наиболее частый конфликт, связанный с соблюдением границ компетенции федеральным законодателем или законодателем земли, по прагматическим причинам регулярно разрешается в форме абстрактной проверки действительности правовых предписаний11. Это подтверждается и практикой последних лет. С 1981 по 1995 г. было рассмотрено лишь шесть дел, предметом которых был непосредственно конфликт между федерацией и землями по поводу нарушения компетенции. «Этот тип конфликта был быстро абсорбирован абстрактным контролем норм»12.

9 Жидков О. А. Верховный суд США: право и политика. М., 1985. С. 65.

10 Prasad A. Centre-State Relations in India. Constitutional Provisions. Judicial Review. Recent Trends. New Delhi, 1985. P. 212.

11 См.: Государственное право Германии. М., 1994. Т. 1. С. 297.

12 Actualite juridique. Droit administratif. P., 1997. N 4. P. 334.

40

Таким образом, деятельность органов конституционного право-судия в сфере федеративных отношений не может быть сведена только к одному специально выделенному полномочию. Лишь в Танзании компетенция Специального конституционного суда ограничена таким полномочием. Согласно ст. 72 Конституции, его «единственной функцией является рассмотрение представляемых ему дел и принятие решений по вопросам, касающимся толкования настоящей Конститу-ции, если такое толкование связано со спором между Объединенной Республикой и правительством Занзибара»13.

В остальных федерациях деятельность органов конституционного правосудия в сфере федеративных отношений осуществляется в значительном объеме при реализации иных полномочий.

Если говорить о специализированных органах, то споры между федерацией и ее субъектами могут разрешаться и в иных производствах: при проверке конституционности нормативных актов федерации и ее субъектов, при рассмотрении конституционных жалоб. «Несмотря на то, -пишет немецкий ученый Р. Бернхардт, -что разграничение компетенции между федерацией и землями не относится непосредственно к сфере основных прав гражданина, Федеральный конституционный суд косвенным образом признал, что нарушение конституционно установленной компетенции может быть предметом индивидуальной конституционной жалобы»14. Аналогична практика и судов общей юрисдикции, осуществляющих конституционное пра-восудие. Здесь оспаривание конституционности нормативного акта физическим и юридическим лицом может быть формой конфликта между федерацией и ее субъектами, хотя «частная сторона, оспари-вающая статут, редко руководствуется заботой о федеральном рас-пределении полномочий»15.

Практика ФРГ дает пример и того, как разрешение спора о ком-петенции между федеральными государственными органами, по су-ществу, является разрешением спора между федерацией и землями. Таковы решения Федерального конституционного суда по делам,

13 Конституция Объединенной Республики Танзания. М, 1980.

14 Бернхардт Р. Конституционное правосудие и принципы федеративного государственного  устройства в  ФРГ//Немецкий конституционализм.   М., 1994. С. 50.

15 Hogg Р. Constitutional Law of Canada. Toronto, 1985. P. 311.

41

предметом которых были споры между федеральным правительством и бундесратом об объеме права абсолютного вето, которым он обладает в отношении некоторых законопроектов, принятых бундестагом, и изданных на их основе постановлений правительства. Суд неодно-кратно менял свою позицию по этому вопросу, выступая в защиту интересов то земель (расширяя право абсолютного вето бундесрата), то федерации (ограничивая это право). Поскольку бундесрат -орган представительства земель, то определение его компетенции, в частности объема права абсолютного вето в отношении актов, требующих его одобрения, непосредственно затрагивает интересы как федерации, так и земель, и в таких делах «Суд имеет возможность оказывать су-щественное влияние на баланс сил»16.

В ст. 94 Федерального конституционного закона «О Конституци-онном Суде Российской Федерации» предпринята попытка разграничить процедуры рассмотрения дел о конституционности нормативных актов и споров о компетенции путем определения критериев проверки. Так, споры о компетенции Конституционный Суд рассматривает исключительно с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между выс-шими органами государственной власти субъектов РФ, установленного Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. А рассмотрение дела о соответствии Конституции нормативного акта, являющегося предметом спора о компетенции, возможно только на основании отдельного запроса и в соответствии с порядком рассмотрения дел о конституционности нормативных актов. Однако на практике очень трудно разграничить эти две процедуры. Примером может служить дело о проверке конституционности Указа Президента РФ от 15 августа 1992 г. «Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации». В Постановлении Конституционного Суда от 10 сентября 1993 г. отмечается, что, по его мнению, «рассматриваемое дело является прежде всего спором о компетенции, возникшим между органами государственной власти Иркутской области и Красноярского края, с одной сто-

16 Blaire Ph. Federalism and Judicial Review in West Germany. L., 1981. P. 45.

роны, и федеральными органами исполнительной власти - с другой, в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 15 ав-густа 1992 г. № 923»17. Таким образом, в этом деле именно нормативный акт явился предметом спора о компетенции, который был разрешен Судом в форме абстрактного контроля конституционности Указа. Суд признал, что ряд положений Указа не соответствует положениям Конституции и Федеративному договору «с точки зрения раз-граничения предметов ведения и полномочии»18.

Вместе с тем не все споры между федерацией и ее субъектами разрешаются органами конституционного правосудия. Соответству-ющее полномочие ограничивается рядом факторов.

1. Законодательство некоторых федеративных государств прямо изымает из юрисдикции этих органов определенные виды споров, передавая их на разрешение другим органам -как судебным, так и несудебным.

В этом отношении характерны положения Конституции Индии. Так, согласно ст. 262, из юрисдикции Верховного суда и высоких судов штатов изымаются любые споры, связанные с использованием, распределением вод межштатных рек и речных бассейнов и контролем над ними; ч. 2 ст. 131 Конституции Индии предусматривает воз-можность изъятия из юрисдикции Верховного суда споров между фе-дерацией и штатами, если спор возникает в связи с положением договора или соглашения, предусматривающим изъятие такого спора из его юрисдикции. Российское законодательство также предусматривает возможность разрешения некоторых споров публично-правового характера между Федерацией и ее субъектами не Конституционным Судом. Так, Федеральный закон от 2 декабря 1998 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Россий-ской Федерации» устанавливает, что в случае возникновения разно-гласий между федеральными органами государственной власти и ор-ганами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Федерации в отношении соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъек-

17Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. 1991­1996. М., 1997. С. 584.

18 Там же. С. 586 - 587.

тов РФ, применяются согласительные процедуры в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством (ст. 12)19.

В связи с этим следует остановиться и на практике заключения договоров по разграничению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. В большинстве таких дого-воров устанавливается альтернативный порядок разрешения споров о компетенции, а также споров, связанных с реализацией самих дого-воров. Такие споры разрешаются с использованием согласительных процедур (последние предусмотрены ч. 1 ст. 85 Конституции РФ), а в случае недостижения согласия -Конституционным Судом РФ, Вер-ховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ в соответст-вии с их компетенцией. Это положение, предусмотренное ст. 8 Указа Президента РФ от 12 марта 1996 г., утвердившего Положение о по-рядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий20 вошло в большинство соответствующих договоров. Так, в ст. 8 Дого-вора Российской Федерации с Республикой Коми 1996 г. говорится: «Споры и разногласия при разграничении и передаче осуществления полномочий, а также споры о компетенции между органами государ-ственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Коми разрешаются с использованием согласи-тельных процедур либо в порядке, установленном Конституцией РФ»21. Статья 17 Договора Российской Федерации со Свердловской областью 1996 г. устанавливает, что в случае недостижения согласия спор выносится на рассмотрение Конституционного Суда РФ в соот-ветствии с ч. 2 и 3 ст. 125 Конституции РФ, а также Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ в соответствии с их компетен-цией22.

Таким образом, эта группа договоров, предусматривая использо-вание согласительных процедур при разрешении споров между Феде-рацией и ее субъектами, в то же время не исключает возможности об-ращения в Конституционный Суд РФ. Эти утвердившиеся в практике договорных отношений процедуры разрешения споров были закреп-лены в Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения

19 Росс. газ. 1999. 16 янв.

20 Там же. 1996. 14 марта.

21 См.: Сборник договоров и соглашений... С. 86.

22 См.: Там же. С. 654.

 

44

предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» 1999 г. Закон предусматривает разрешение споров как путем применения согласительных процедур (ст. 29), так и Конституционным Судом РФ и судами общей юрис-дикции и арбитражными судами в соответствии с их полномочиями (ст. 30).

Этому противоречит ряд договоров, регулирующих порядок раз-решения споров иначе (Татарстан, Башкортостан). Например, согласно ст. VI Договора РФ и Республики Татарстан 1994 г., споры по осуществлению полномочий в сфере совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государст-венной власти Республики Татарстан разрешаются в согласованном между ними порядке24 . Иными словами, в соответствии с этим поло-жением из компетенции Конституционного Суда РФ может быть полностью изъято полномочие, предусмотренное ч. 3 ст. 125 Консти-туции. Именно так толкуют это положение некоторые официальные лица в ряде субъектов Федерации. Так, бывший председатель Кон-ституционного суда Башкортостана И. Муксинов писал, что такое толкование «исключает подсудность споров Конституционному Суду, т. е. прямо противоречит ст. 125; впрочем, это ведь и не страшно, раз мы отказались от полного соответствия конституции (субъекта Федерации. -Авт.) федеральной Конституции»25.

Оставляя на совести автора утверждение об отказе от соответствия

основных законов субъектов Федерации Конституции РФ, следует

отметить, что ограничение договором юрисдикции Конституционного

Суда РФ действительно противоречит Конституции РФ и п. 7 ч. 1 ст. 3

Федерального закона о Конституционном Суде. Договоры не могут

изъять полномочие Суда или ограничить его26. Это может быть сделано

только законом о внесении поправки в Конституцию.

2. Если говорить о специализированных органах конституционного правосудия, то их полномочие по разрешению споров между фе-

23Росс. газ. 1999. 30 июня.

24См.: Сборник договоров и соглашений... С. 217.

25 Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. № 2. С. 62. Далее -ВКС.

26См.: Кряжков В. А., Лазарев Л. В. Указ. соч. С. 94.

45

дерацией и ее субъектами и между последними ограничивается ха-рактером самих споров. Эти органы рассматривают исключительно дела о спорах в конституционно-правовой сфере. Иные споры разре-шаются судами общей юрисдикции и административными судами (а тех странах, где существует административная юстиция).

Например, в ФРГ, как отмечалось, Федеральный конституционный суд рассматривает дела о спорах, связанных с заключением госу-дарственных договоров и их соответствием Основному закону, а споры, вытекающие из административных соглашений между федерацией и землями, разрешаются Федеральным административным судом. Согласно ст. 10 Федерального конституционного закона «Об арбит-ражных судах Российской Федерации» 1995 г., экономические споры между Федерацией и ее субъектами и между последними разрешаются Высшим Арбитражным Судом по первой инстанции27.

3. Важную роль в ограничении соответствующего полномочия органов конституционного правосудия играет конституционная и за-конодательная реализация концепции кооперативного федерализма, что характерно для конституций и законодательства ряда федеративных государств (например, для Конституций Индии и ФРГ, законодательства и практики в США, Австралии, Канаде).

Сущность кооперативного федерализма, как известно, состоит в развитии отношений координации и сотрудничества между федерацией и ее субъектами и в создании соответствующего им институционального механизма -различного рода координирующих органов. Во-первых, само создание таких совместных институтов (конференции премьер-министров субъектов федерации и федерального премьер-министра, отраслевых министров и т. д.) уменьшает возможность возникновения конфликтов между федерацией и ее субъектами и между последними. Во-вторых, на эти совместные институты нередко возлагается обязанность разрешать возникающие разногласия.

Так, ст. 263 Конституции Индии предоставляет президенту право учреждать Межштатный совет, который обязан «расследовать споры, возникающие между штатами, и давать по ним заключения». На основе этого общего положения были учреждены, в частности, Цент-

27 СЗ РФ. 1995. Ст. 1589.

46

ральный совет по вопросам здравоохранения, Центральный совет по местному самоуправлению и ряд других межштатных советов, разре-шающих споры и разногласия между Союзом и штатами28. Кроме то-го, Конституция, учредив Финансовую комиссию Индии и возложив на нее регулирование финансовых отношений центра и штатов, «оставляет мало места для судебного регулирования в этой сфере»29. В ФРГ также создан ряд институтов кооперативного федерализма (например, Совет финансового планирования, Институт совместного планирования), через которые «решаются многие споры между фе-дерацией и землями»30. В монографии английского исследователя ф. Блэра о роли Федерального конституционного суда в регулировании федеративных отношений этому вопросу даже посвящена специальная глава «Кооперативный федерализм и игнорирование суда». Аналогичный процесс характерен и для Канады, где кооперативный федерализм, по словам П. Хогга, бесспорно является важной чертой права31.

Практическое осуществление концепции кооперативного феде-рализма выражается также и в широком использовании при возника-ющих разногласиях между федерацией и ее субъектами различного рода согласительных процедур. В этом отношении характерны поло-жения ст. 44 Конституции Швейцарии 1999 г., в которых закреплены основные принципы кооперативного федерализма. Среди них и такой принцип: «Споры между кантонами или между кантонами и конфе-дерацией по возможности разрешаются путем переговоров или по-средничества».

Как отмечалось, российское законодательство также предусмат-ривает ряд случаев, когда подобные споры могут разрешаться не в судебном порядке, а путем согласительных процедур. Например, Фе-деральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Рос-сийской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» 1999 г. предусматривает, что споры, связан-

28 Pal Ch. Centre-State Relations and Cooperative Federalism. New Delhi, 1988. P. 193.

29 Prasad A. Op. cit. P. 212.

30 Blaire Ph. Op. cit. P. 46.

31 Hogg P. Op. cit. P. 109.

ные с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей осуществления части полномочий, должны разрешаться заинтересо-ванными сторонами путем проведения переговоров и использования иных согласительных процедур. Стороны могут создавать согласи-тельные комиссии. Согласительные процедуры в этих случаях может использовать и Президент РФ.

Но помимо объективных факторов, определяющих на практике сокращение юрисдикции органов конституционного правосудия в сфере федеративных отношений, важную роль играет субъективный фактор -позиция, иногда занимаемая в ряде стран самими этими ор-ганами по вопросу об их роли в регулировании федеративных отно-шений, контроле за ними. Например, в США длительное время идет дискуссия о правомерности рассмотрения федеральным Верховным судом споров, касающихся федерализма. По мнению некоторых сто-ронников теории судебной сдержанности (самоограничения), суд не может контролировать правовые отношения между федерацией и штатами. Конституция предусматривает механизмы в штатах, позво-ляющие им защищать свою сферу компетенции от незаконного вме-шательства центрального правительства. Главный из них -участие штатов в формировании федеральных органов, их представительство в федеральной системе, уравновешенное политически и не требующее посредничества суда. Наиболее отчетливо эта позиция была изложена судьей Блэкманом в решении по делу Garcia v. Antonio Metropolitan Transit Authorities (1985). В решении указывалось, что состав феде-ральных органов, в частности конгресса и правительства, предназначен для защиты штатов, а «политический процесс служит гарантией того, что законы, ненадлежащим образом посягающие на права штатов, не будут промульгированы». Исходя из этого, Верховный суд не должен рассматривать федеральные законы, оспариваемые на основании 10-й поправки к Конституции32 (по словам Блэкмана, «10-я

32

Эта поправка призвана гарантировать права штатов. Она устанавливает, что «полномочия, не делегированные Соединенным Штатам настоящей Конституцией и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами либо за народом» (Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. С. 42).

поправка не вовлекается»33). Теория судебного самоограничения, во-площенная в деле Гарсия, обосновывает ограничение полномочия Верховного суда рассматривать споры между федерацией и штатами и на практике способствует централистской тенденции в федеративных отношениях.

Правда, решение 1985 г. продержалось недолго, оно было пере-смотрено Верховным судом в ряде дел, рассмотренных им после 1991 г. Среди них наибольшее значение имело решение по делу United States v. Lopez (1995), которое, по мнению американских юристов, явилось «началом переворота в подходе Верховного суда к федера-лизму»34. Это решение свидетельствует не только об отказе Верховно-го суда от доктрины самоограничения в сфере федеративных отноше-ний, но и о новом подходе к ним (речь идет об ограничении власти конгресса вторгаться в сферы, традиционно регулируемые законода-тельством штатов, т. е. об отказе от присущего прежней юриспруден-ции Верховного суда широкого толкования так называемой торговой клаузулы, легитимизировавшего такое вторжение)35.

К субъективным факторам, на практике ограничивающим ис-пользование юрисдикции органов конституционного правосудия в сфере федеративных отношений, можно отнести и позицию конфлик-тующих сторон. Так, в ФРГ, как отмечает Ф. Блэр, «с самого начала имелись доказательства нежелания прибегать к судебному разреше-нию споров в рамках федеративной системы. Земли предпочитали искать политические решения... Федеральное правительство как более сильная сторона, имеющая возможность добиваться своего иными средствами, также редко обращалось в Федеральный конституцион-ный суд»36.

Таким образом, при исследовании компетенции органов консти-туционного правосудия и ее практическом осуществлении в сфере федеративных отношений следует принимать во внимание ряд об-

33

 Цит. по: Redlich N., Schwartz В., Attanacio J. Constitutional Law: Cases and Materials Series. Matthen Bunder, 1989. P. 169.

34

Litman H., Greenberg M. Federal Power and Federalism//Case Western Reserve Law Review. 1997. № 3. P. 922. 35 Ibid. P. 955. 36 Blaire Ph. Op. cit. P. 45.

49

стоятельств, в том числе и особенности, присущие этим отношениям в том или ином федеративном государстве.

Рассмотренное полномочие органов конституционного правосудия носит предметный характер -разрешение главным образом споров о компетенции по различным, как мы видели, основаниям. Но наряду с этим в компетенцию органов конституционного правосудия ряда стран включается полномочие особого рода - консультативное, в соответствии с которым они по запросам других государственных органов (преимущественно главы государства) дают заключения по различным конституционно-правовым вопросам, в том числе и касающимся федеративных отношений. Примером может служить запрос в 1998 г. федерального правительства Канады Верховному суду дать заключение по таким вопросам, как: позволяет ли канадская Конституция одностороннее отделение провинции; сможет ли Квебек сделать это в соответствии с международным правом в случае конфликта между канадским законом и международным правом и какому из них следует отдать предпочтение (на первые два вопроса Верховный суд дал отрицательные ответы, а по третьему отказался отвечать, ибо не усмотрел никакого конфликта)37.

Консультативное полномочие присуще главным образом судам общей юрисдикции, осуществляющим конституционное правосудие в ряде федеративных государств (в Австралии, Индии, Канаде, Малайзии). Так, ст. 143 Конституции Индии устанавливает, что глава государства может обратиться в Верховный суд с ходатайством дать заключение по любому вопросу права и факта, имеющему, по его мнению, «публичное значение». Такие заключения «отличаются от обычного судебного решения Верховного суда в том смысле, что между двумя сторонами нет гражданского спора» и оно «не является обязательным для самого правительства и не подлежит исполнению, как решение Верховного суда»38.

В Австралии и США высшие федеральные органы, осуществля-ющие конституционное правосудие, отказались давать такое заклю-чение на том основании, что это не судебная функция (но в некоторых американских штатах верховные суды ее все-таки осуществля-

37 Известия. 1998. 28 авг.

38 Басу Д. Основы конституционного права Индии. М., 1986. С. 433.

 

50

ют)39. В одних странах консультативная функция используется весьма редко, как, например, в Индии40, в других, напротив, часто. Так, в Канаде консультативные заключения составляют 1/10 всех решений Верховного суда по конституционным вопросам. При этом они играют важную роль. «Хотя заключения не являются обязательными для правительства, -пишут канадские юристы Б. Фанстон и Е. Миген, -однако оно считает их обязывающими, поэтому они стали эффектив-ным средством в толковании и действии конституции»41.

Специализированные органы конституционного правосудия, в том числе Конституционный Суд РФ, как правило, не обладают кон-сультативными полномочиями.

Конституционная практика федеративных государств выработала ряд способов разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами. Это находит выражение в компетенционных нормах ос-новного закона, определяющих с большей или меньшей полнотой и точностью полномочия (преимущественно законодательные) федера-ции и ее субъектов, а в ряде стран - и конкурирующие полномочия (по терминологии Конституции РФ, «предметы совместного ведения» - ст. 72), т. е. право федерации и ее субъектов законодательствовать по одним и тем же вопросам.

Контроль за соблюдением компетенционных норм, предусмот-ренных конституцией, осуществляют органы конституционного пра-восудия. Особенности того или иного способа размежевания компе-тенции во многом определяют как значение органов конституционно-го правосудия в решении споров о компетенции, так и подходы к тол-кованию и применению компетенционных норм. Вместе с тем анализ юриспруденции органов конституционного правосудия различных федеративных государств свидетельствует об определенной общности таких подходов, несмотря на их национальное своеобразие.

Одной из наиболее сложных проблем в разграничении компе-тенции является практическое применение норм о конкурирующих полномочиях. Именно в этой сфере возникают многочисленные и трудноразрешимые конфликты.

39 Tribe L. American Constitutional Law. N. Y., 1988. P. 56 - 57.

40 Басу Д. Указ. соч. С. 433.

 

41 Funston В., Meehan E. Canada: Constitutional Law in Nutshell. Toronto, 1994. P.

45.

Сфера конкурирующих полномочий предусмотрена конституци-ями ряда стран (Австралии, Бразилии, Индии, России, ФРГ). При этом, за исключением Конституций ФРГ и Бразилии, основные законы не содержат каких-либо правил об использовании федерацией и ее субъектами своих полномочий в сфере конкурирующего законода-тельства (но и конституции перечисленных стран предусматривают лишь некоторые правила, далеко не исчерпывающие эту сложную проблему). В этих условиях выработка таких правил легла на плечи органов конституционного правосудия.

В некоторых странах, конституции которых не упоминают о конкурирующей компетенции, эта категория создана самими органами конституционного правосудия (например, в Канаде, США). Так, канадская Конституция определяет лишь исключительную компетенцию федерации (ст. 91 Конституционного акта 1867 г.) и исключительную компетенцию провинций (ст. 92). Как пишет П. Хогг, «категория конкурирующего законодательства установлена судами. Если суд усматривает в федеральном и провинциальном законах сходные черты, равные по своему значению, то он делает вывод, что такие законы могут быть приняты либо федеральным парламентом, либо легислатурой провинции»42.

Такие выводы основаны на доктрине «двойного аспекта», разра-ботанной еще Судебным комитетом Тайного совета Великобритании. Суть ее заключается в том, что вопросы, которые в одном аспекте и для достижения одной цели подпадают под положения ст. 92 Консти-туционного акта 1867 г., т. е. могут быть отнесены к исключительной компетенции провинций, в другом аспекте и для другой цели подпа-дают под положения ст. 91 акта, т. е. могут быть отнесены к исклю-чительной компетенции федерации. Иными словами, один и тот же вопрос входит в компетенцию как федерации, так и провинций43. В сферу конкурирующего законодательства решениями Верховного суда Канады были включены, например, вопросы страхования, дорожного движения и др. В США в эту сферу Верховный суд включил ряд

42 Hogg P. Op. cit. P. 312.

43 Ibid. P. 317.

 

52

вопросов, относящихся к межштатной торговле, избирательному за-конодательству, банкротству, патентам и др.44

Независимо от того, определяется ли сфера конкурирующего за-конодательства конституцией или решениями органов конституцион-ного правосудия, последние сформулировали ряд правил и доктрин, в соответствии с которыми решаются споры в этой сфере, определяются объемы соответствующих полномочий федерации и ее субъектов, устанавливается соотношение между федеральными законами и зако-нами субъектов федерации, принимаемыми по одному и тому же во-просу.

Так, Верховный суд США в ряде решений сформулировал докт-рину об «оккупированном законодательном поле», или «преимуще-ственном праве»45.

Согласно этой доктрине, основанной на клаузуле о верховенстве (ч. 2 ст. VI Конституции), если конгресс в принятом им законе прямо выразил свое намерение исчерпывающим образом урегулировать ка-кой-либо вопрос (или такое намерение подразумевается), то это озна-чает, что он занял все законодательное поле по данному вопросу, не оставив места для законодательного регулирования штату, т. е. что любое действие штата в этой области исключено. «Но, -отмечает американский конституционалист К. Притчет, -федеральные статуты редко указывают на намерение завладеть какой-либо областью пер-выми. В конечном счете именно Верховному суду приходится читать мысли конгресса и решать вопрос, оставлено ли какое-либо простран-ство для действия штатов» 46. Таким образом, Верховный суд решает два основных вопроса: во-первых, является ли федеральный закон исчерпывающим и, следо-вательно, исключено принятие штатом закона по этому вопросу; во-вторых, если оставлено какое-либо пространство, то нет ли конфликта между федеральным и штатным законами. Такие конфликты могут быть в трех случаях: когда закон штата прямо противоречит феде-ральному закону и потому, согласно клаузуле о верховенстве, призна-

44 Pritchett С. Federal System in Constitutional Law. New Jersy, 1978. P. 328 -329. 45 Rey v. Atlantic Richfield (1978), California Savings and Loan Association v. Guerra (1982); Redlich N.. Schwartz В., Attanacio J. Op. cit. P. 242. 46 Pritchett C. Op. cit. P. 274.

53

ется недействительным; когда подчинение субъектов права обоим законам физически невозможно; «когда закон штата препятствует исполнению федерального закона и достижению поставленных им целей»47.

Впрочем, в решении 1983 г. Верховный суд указал, что феде-ральные законы, которые «оккупируют поле», имеют преимущество перед законом штата, даже если «федеральное регулирование не вступает в конфликт с определенным штатным регулированием»48. Но в этом же решении Суд установил, что конгресс может уступить право регулирования того или иного вопроса штатам. В частности, Суд посчитал, что право регулировать федеральные выборы не полностью отобрано у штатов. Но право конгресса является исключительным в тех случаях, когда предмет регулирования носит национальный ха-рактер или требует единой нормы 49.

Доктрина «оккупированного законодательного поля» в сфере конкурирующего законодательства была воспринята Верховными су-дами Австралии и Индии. Так, Верховный суд Индии в одном из ре-шений почти дословно изложил американскую версию этой доктрины: «Хотя между федеральным и штатным законами может и не быть прямого конфликта, закон штата может противоречить федеральному закону, в котором выражено намерение быть «всеобъемлющим кодек-сом»50.

Свои особенности имеет подход к решению споров о компетенции в сфере конкурирующего законодательства в ФРГ. Эти особенности обусловлены двумя обстоятельствами. Первое обстоятельство состоит в том, что, как уже отмечалось, Основной закон предусматривает некоторые правила применения соответствующих компетенционных норм. Так, ч. 1 ст. 721 устанавливает, что «в сфере конкурирующего законодательства земли имеют право законодательствовать лишь тогда и постольку, когда и поскольку федерация не пользуется посредством закона своей законодательной компетенцией».

47 Redlich N., Schwartz В., Attanacio J. Op. cit. P. 242.

48 Case Western Reserve Law Review. 1992. N 2. P. 516.

49 Подробнее о делах, решенных в последние десятилетия на основании

доктрины «оккупированного законодательного поля» (преимущественного

права), см.: Case Western Reserve Law Review. 1992. N 2. P. 530 - 535.

50Pal Ch. Op. cit. P. 81.

 

54

Это положение было сформулировано в ранних решениях Феде-рального конституционного суда, а в 1994 г. включено в качестве по-правки в Основной закон. При этом Суд решал три вопроса: является ли федеральный закон «исчерпывающим регулированием»; каков объем пространства, оставленного для регулирования земель, и за-полняет ли его земельный закон; возможно ли отдельное регулирование земельным законом вопроса в оставленном пространстве51. Как видим, Суд также использовал с некоторыми особенностями доктрину «оккупированного законодательного поля».

Часть 2 ст. 721 Основного закона ФРГ предусматривает, что в сфере конкурирующего законодательства «федерация имеет право законодательствовать, когда и поскольку существует необходимость федерального законодательного регулирования в целях обеспечения единообразных условий жизни на территории федерации или сохра-нения правового и экономического единства в общегосударственных интересах». Федеральный конституционный суд толкует условия, предусмотренные этой частью, строго, и такое толкование является, по существу, защитой земель в сфере конкурирующих полномочий52.

Таким образом, если доктрина «оккупированного законодатель-ного поля» в Австралии, США и Индии явилась теоретической основой решений Верховных судов, способствующих ограничению зако-нодательных полномочий субъектов федерации в сфере конкурирую-щего законодательства, то в ФРГ она в известной мере используется для защиты этих полномочий.

Второе обстоятельство, которое следует отметить, -это «крайнее самоограничение суда и его желание оставить почти полностью на усмотрение федерального правительства и парламента вопрос о том, как далеко они могут зайти в использовании права законодательство-вать в широкой сфере конкурирующих полномочий». Ф. Блэр считает такое самоограничение Федерального конституционного суда пра-вильным, ибо «федеральное правительство и парламент действительно лучше приспособлены, чем суд, к принятию фундаментальных по-литических решений по вопросу о том, может ли тот или иной вопрос

51 Blaire Ph. Op. cit. P. 73.

52 Ibid. P. 76.

 

быть более эффективно урегулирован землей или населением в целом и что необходимо для обеспечения единообразных условий жизни»53.

В Канаде суды отвергли доктрину «оккупированного законода-тельного поля» в ее американском варианте, ибо даваемое ею широкое определение «несоответствия законов в сфере конкурирующего законодательства более свойственно толкованию норм о разграничении полномочий в духе централизации»54.

В России органы конституционного правосудия (Конституцион-ный Суд РФ, конституционные и уставные суды субъектов Федера-ции) также разработали критерии разграничения законодательной компетенции Федерации и ее субъектов в сфере предметов совместного ведения, определяемой ст. 72 Конституции РФ. Из анализа решений по делам, связанным с толкованием и применением этой статьи, можно сделать ряд выводов.

Во-первых, Конституционный Суд установил, что отсутствие со-ответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует законодательному органу субъекта Федерации принять собственный нормативный акт. Так, в Постанов-лении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1995 г. «О проверке конституционности статей 23 и 24 Временного положения об обеспе-чении деятельности депутатов Калининградской областной думы от 8 июня 1994 г.» указывается, что «отсутствие соответствующего феде-рального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует Калининградской областной думе принять собственный нормативный акт, что следует из смысла статей 72, 76 (ч. 2) и 77 (ч. 1) Конституции Российской Федерации и вытекает из природы совместной компетенции»55.

Эта правовая позиция Конституционного Суда получила законо-дательное оформление в Федеральном законе от 4 июня 1999 г., в ч. 2 ст. 12 которого сказано: «До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное регулирование. После принятия соответствующего федераль-

53 Ibid. Op. cit. P. 89. 54 Hogg P. Op. cit. P. 358.

55

Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. С. 632.

56

ного закона законы и иные правовые акты субъектов Российской Фе-дерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом».

Во-вторых, при наличии соответствующего федерального закона законодатель субъекта Федерации вправе законодательствовать на основе этого закона, в пределах предоставленной ему компетенции, и изъятие из этого закона по регулируемому им кругу вопросов не может быть введено актом субъекта Федерации (см. упомянутое Поста-новление)56.

Следует отметить, что при решении вопроса о соотношении фе-дерального закона и закона субъекта Федерации по вопросам совме-стного ведения российские органы конституционного правосудия в известной мере прибегают к доктрине «оккупированного законода-тельного поля». Конституционный Суд прежде всего устанавливает, существует ли по данному вопросу федеральное законодательство и каков объем его регулирования, остается ли место для самостоятельного регулирования субъектом Федерации. Так, в Постановлении от 30 ноября 1995 г. указывается, что вопрос о неприкосновенности депутата в сфере административной ответственности и других административных мер, как он решен в ст. 23 и 24 Временного положения, относится к основам административного права, установленным действующим федеральным законодательством57. В постановлении от 1 апреля 1997 г. Конституционного суда Республики Бурятия по делу о проверке конституционности ч. 4 ст. 16 Закона Республики Бурятия «Об Избирательной комиссии Республики Бурятия» сказано, что вопрос о привлечении членов Избирательной комиссии с правом решающего голоса к административной ответственности, как он решен оспариваемым законом, «затрагивает принципы, основные положения и институты административного права и административной от-ветственности, т. е., по сути дела, относится к основам администра-тивного права, установленным действующим законодательством»58. Административное законодательство, согласно п. «к» ст. 72, относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Как следует из приведенных положений судебных решений, установление основ этой

56 См.: Там же.

57 См.: Там же.

58 ВКС. 1998. № 2. С. 46.

 

отрасли законодательства (основные положения, принципы, институты, юридическая ответственность) отнесено конституционными судами к компетенции Федерации.

В поддержку если не «исчерпывающего», то во всяком случае достаточно объемного правового регулирования Федерацией предметов совместного ведения высказываются и некоторые отечественные юристы. Так, в одном из комментариев п. «к» ст. 72 Конституции РФ указывается: «Поскольку каждой из перечисленных отраслей законо-дательства присущ собственный предмет регулирования, объем должен определяться Федерацией по типу либо Основ законодательства, либо, с общего согласия, федерального кодекса, закрепляющего возможность отдельных субъектов Федерации по их желанию принимать собственные кодексы или иные законы, которые, однако, не должны противоречить общефедеральным, сужать либо расширять установленные им пределы, объем регулирования»59.

Вопрос о характере федеральных законов, принимаемых по предметам совместного ведения, был решен Федеральным законом от 4 июня 1999 г. Такие законы определяют основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полно-мочий между федеральными органами государственной власти и ор-ганами государственной власти субъектов Федерации, и направлены на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти (ч. 1 ст. 12).

Однако наиболее сложной проблемой для Федерации, как об этом свидетельствует и практика российских органов конституционного правосудия, является именно определение пределов, ограничивающих объем самостоятельного регулирования субъектами Федерации по данному предмету совместного ведения. В частности, это проявилось в ряде решений Конституционного Суда РФ по делам о кон-ституционности законодательных актов субъектов Федерации, опре-деляющих статус депутатов их законодательных (представительных) органов (например, Постановление от 30 ноября 1995 г., Постановление от 10 декабря 1997 г., Определение от 4 июня 1998 г.).

В этих решениях Конституционный Суд РФ при разграничении законодательных полномочий по данному вопросу использовал, на

59 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996. С. 335.

наш взгляд, доктрину «оккупированного законодательного поля». С одной стороны, он установил, что вопросы неприкосновенности депутата, затрагивающие аспекты уголовного и уголовно-процессуального законодательства, находятся в ведении Федерации, а аспекты адми-нистративной ответственности и других административных мер от-носятся к основам административного права, которые уже урегулиро-ваны действующим федеральным законодательством (хотя само ад-министративное законодательство -один из предметов совместного ведения). Вопрос об общем принципе гарантии деятельности депутатов в органах власти субъектов Федерации и местного самоуправления, «в том числе в связи с привлечением к уголовной ответственности и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, в определенной степени уже урегулирован федеральным законом»60. С другой стороны, Суд считает, что такое правовое регулирование не является исчерпывающим, ибо «депутатская неприкосновенность может быть установлена законодателем субъекта Российской Федерации». И далее определяются пределы, в которых может быть осуществлено такое регулирование.

Областная Дума в пределах своей компетенции вправе предус-мотреть, что ее депутаты, в том числе по истечении срока своих пол-номочий, не могут быть привлечены к ответственности за высказанное мнение, позицию при голосовании и другие действия, соответствующие депутатскому статусу, если при этом со стороны депутата не были допущены нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законодательством61. Вместе с тем нельзя сказать, что позиция Конституционного Суда по данному вопросу была вполне последовательной. В Постановлении от 30 ноября 1995 г. Суд по-становил, что Федеральному Собранию надлежит «урегулировать во-прос о статусе депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, основных гарантиях беспрепятст-венного и эффективного осуществления депутатских полномочий»62.

Иными словами, Федеральному Собранию предлагается при-нять, по существу, исчерпывающий закон по данному вопросу, кото-

60 ВКС. 1998. №5. С. 21.

61 См.: Там же.

62

Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. С. 634.

59 рый не оставит места для соответствующего правового регулирования субъектов Федерации. Принятие такого закона фактически исключит возможность субъекта Федерации принимать законы о статусе депу-татов своих законодательных органов. Таким образом, может сло-житься ситуация, предусмотренная уже упоминавшейся статьей Ос-новного закона ФРГ (ч. 1 ст. 721): федеральное законодательство по предметам совместного ведения может полностью исключить законо-дательство субъектов Федерации по этим предметам.

Естественно, что такая практика, если она будет широко исполь-зоваться Федерацией, приведет к тому, что положение ст. 72 о пред-метах совместного ведения утратит всякий смысл. Очевидно, что Фе-дерация, используя свои полномочия в сфере конкурирующего зако-нодательства (предметов совместного ведения), не должна превра-щать их в свои исключительные законодательные полномочия, что вкупе с широким толкованием органами конституционного правосудия, как это происходит в Австралии, Индии, США, лишь способствует усилению централизации федерации и сужению прав ее субъектов. Последним должно быть оставлено место для собственного правового регулирования по предметам совместного ведения, даже если, по утверждению М. А. Митюкова, оно сводится лишь к развитию и конкретизации основ федерального законодательства63.

Как пишут немецкие юристы применительно к ФРГ, «федерация может ограничиться в отношении существа предмета и времени дей-ствия тем, что осуществит регулирование частично, оставив остальное в компетенции земель. Предмет законодательства изымается у земель, если федерация его урегулировала исчерпывающе»64.

Один из возможных вариантов решения проблемы разграничения компетенции по предметам совместного ведения, предотвращающего саму возможность возникновения конфликта в этой сфере, предусмотрен ст. 11 Федеративного договора: федеральный законо-проект по предмету совместного ведения должен направляться субъ-ектам Федерации, предложения которых обязательно подлежат рас-смотрению. В уже упоминавшемся Постановлении Конституционного

63 См.: Митюков М.А. Проблемы федерализма и организации государствен-ной власти в решениях Конституционного Суда Российской Федера-ции//ВКС. 1997. №2. С. 40. 64 Государственное право Германии. М., 1994. Т. 2. С. 43.

Суда РФ по делу о конституционности Указа Президента РФ 1992 г. подчеркивается, что «с подписанием Федеративного договора процесс выработки правовых норм по вопросам, отнесенным к совместному ведению федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации, должен носить взаимосогласованный характер и строиться на основе взаимоуважения и взаимной ответственности»65. Тем самым Конституционный Суд «интерпретировал право субъектов Федерации высказывать замечания по проектам направляемых к ним федеральных законов в сфере совместного ведения в качестве материального, а не процессуального права»66. О том значении, которое Конституционный Суд придает этому праву субъектов, свидетельствует и Постановление Суда от 13 сентября 1993 г., обра-тившее внимание федеральных органов государственной власти «на необходимость разработки механизма согласования правового регу-лирования по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов»67.

Некоторые положения о механизме такого согласования содер-жатся в Регламентах Государственной Думы и Совета Федерации. Так, согласно ст. 109 Регламента Госдумы, законопроекты по предметам совместного ведения не позднее чем за 45 дней до их рассмотрения на заседании Думы направляются ее Советом в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации для подготовки предложений и замечаний, а ст. 119 предусматривает, что субъектам Федерации направляются также законопроекты по предметам совме-стного ведения, принятые в первом чтении68.

По мнению И. А. Умновой, эти положения не решают всех во-просов реализации механизмов согласования федерального законо-творчества. «Нужен специальный закон, определяющий условия и

65

Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. С. 587.

66

Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде Российской Федерации: Комментарий. М, 1996. С. 291.

67

Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. С. 608.

68

Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации//С3 РФ. 1998. № 7.

процедуру согласования законотворчества по предметам совместного ведения» .

Механизм согласования федерального законотворчества по во-просам совместного ведения предусмотрен Федеральным законом от 4 июня 1999 г. В его ст. 13 подробно регламентируется процедура рас-смотрения и принятия федеральных законов такого рода, формы уча-стия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе.

Все сказанное о контроле органов конституционного правосудия за соблюдением и применением компетенционных норм в сфере кон-курирующего законодательства позволяет сделать следующие выводы:

1) эти органы играют значительную роль в разграничении ком-петенции между федерацией и ее субъектами в данной сфере;

2) доктрина Верховного суда США об «оккупированном законо-дательном поле» («преимущественном праве»), на основе которой проводится такое разграничение и определяется объем соответствующих полномочий федерации и ее субъектов, получила признание в юриспруденции органов конституционного правосудия различных стран (естественно, при учете национальной специфики);

3) разграничение компетенции в сфере конкурирующего законо-дательства в одних федеративных государствах проводится этими органами в интересах федерации, что содействует развитию центра-листской тенденции, в других -в интересах субъектов и, следова-тельно, направлено на защиту их автономии, а в некоторых странах (примером может служить деятельность Конституционного Суда РФ) способствует поддержанию баланса интересов федерации и ее субъ-ектов. Впрочем, эти различия носят относительный характер, ибо трудно говорить о последовательной позиции того или иного органа конституционного правосудия в решении данной проблемы. Оценивая, например, юриспруденцию Федерального конституционного суда ФРГ по проблеме разграничения компетенции в сфере конкурирующего законодательства, Ф. Блэр отмечает, что в одни периоды решения Суда были направлены «на защиту активности земель в этой сфере», в другие, наоборот, «были неблагоприятными для земель»70.

69

Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М, 1998. С. 135. 70 Blaire Ph. Op. cit. P. 76.

Значительна роль органов конституционного правосудия в кон-троле за соблюдением и применением компетенционных норм об ис-ключительных полномочиях федерации. Эти нормы, как мы видели, в отличие от норм, точно определяющих компетенцию субъектов, при-сутствуют в любой федеральной конституции. Как свидетельствует конституционная практика большинства зарубежных федераций, ос-новная масса споров о компетенции в этой сфере возникает из-за та-кого использования федерацией своих полномочий, которое ведет к ее вмешательству в компетенцию субъектов федерации, к неправомер-ному ее сужению и расширению компетенции федерации (в России наблюдается обратная картина: здесь главная причина споров о ком-петенции -неправомерное присвоение субъектами Федерации ее полномочий).

Во многих зарубежных федеративных государствах такому раз-витию федеративных отношений способствуют органы конституци-онного правосудия, в основном с помощью двух средств: расшири-тельного (прогрессивного) толкования конституционных норм об ис-ключительных полномочиях федерации и формулирования новых, неписаных, т. е. не предусмотренных конституцией, федеральных полномочий.

Ярким примером первого может служить толкование Верховным судом США положения п. 3 разд. 8 ст. 1 Конституции о полномочии конгресса регулировать торговлю между штатами -так называемая клаузула о торговле. Впервые широкое толкование этого положения было дано в решении Gibbons v. Ogden (1824). Понятие «торговля» в этом и ряде других решений толкуется столь широко, что включает широкий спектр экономических и социальных отношений, многие из которых являются предметом регулирования штатов.

В ведение федерации, помимо вопросов торгового оборота, пе-решло право регулирования: вопросов развития транспортной и энер-гетической систем; строительства дорог, мостов и коммуникаций фе-дерального значения; промышленного производства товаров и защиты прав потребителей; транспортных тарифов; перемещения лиц и предметов через границы штатов; телеграфной и телефонной связи; трансляции радио-и телевизионных сигналов, заключения договоров, которые подлежат исполнению более чем в одном штате; разработки природных ресурсов и охраны окружающей среды; заработной платы

и продолжительности рабочего времени, охраны труда и социального обеспечения; навигации и ирригации; ценовой политики (в частности, тарифов на газо- и электроснабжение); статуса резерваций индейских племен и самоуправления индейцев; уголовного права и многого другого71. Хотя, как заметил по этому поводу американский исследо-ватель Л. Трайб, «клаузула о торговле уполномочила конгресс регу-лировать торговлю, а не штаты»72.

Здесь, однако, следует сделать два замечания. Первое. Основы-ваясь на сформулированных им доктринах дуалистического федера-лизма и сбалансированного федерализма, Верховный суд США с 1824 г., когда судьей Дж. Маршаллом было дано расширительное толкование полномочия конгресса регулировать межштатную торговлю, в дальнейшем неоднократно менял свою позицию по этому вопросу: он выступал то за включение в это полномочие все новых отношений, то, напротив, за его ограничение. Так, в 30-х годах нашего столетия Верховный суд выступил против принятых на основе клаузулы о торговле законов, оформлявших «новый курс» Ф. Рузвельта, под предлогом защиты прав штатов. Однако после своего преобразования он поддержал эти законы, которые «прямо затрагивали местную политику»73.

Такая же непоследовательность в этом вопросе характеризует и более поздние решения Верховного суда. Так, в решении по делу Na­tional Leages of Cities v. Usary (1976) он указал, что конгресс, распро-странив на основе клаузулы о торговле действие федерального закона о справедливых трудовых стандартах на служащих штатов, использовал свое полномочие таким образом, «что это уменьшит способность штатов эффективно действовать в рамках федеральной системы»74. Однако в уже упоминавшемся решении по делу Гарсия (1985) суд отменил решение 1976 г., что в особом мнении судьи Пауэлла

71

Подробнее см.: Лафитский В. И. Основы конституционного строя США. М, 1998. С. 117; Мишин А. А., Власихин В. А. Конституция США: Политико-правовой комментарий. М., 1985. С. 56 - 58; Pritchett С. Op. cit.

P. 327; Mackinon V. Comparative Federalism. A Study in Judicial

Interpretation. The Huge, 1964. 72 Tribe L. Constitutional Choices. Cambridg, 1985. P. 359. 73 Pritchett C. Op. cit. P. 203.74 Redlich N., Schwartz В., Attanacio J. Op. cit. P. 171.

рассматривается как «отрицание роли суда в защите штатов от феде-рального вмешательства»75. Но через 10 лет Верховный суд принял решение по делу United States v. Lopez (1995), которое многие амери-канские авторы рассматривают «как подрывающее действовавшее длительное время представление о праве конгресса принимать на ос-нове клаузулы о торговле широкий круг уголовных, социальных, эко-логических статутов»76.

Этот новый подход к проблеме федерализма прослеживается и в более поздних решениях Верховного суда (например, в решении по делу Printz v. United States (1997), в которых он «не только установил пределы торговой клаузулы, но, дав новую жизнь 10-й поправке, создал зону суверенитета штата, в которую федеральное вмешательство недопустимо»77. Эти решения свидетельствуют о стремлении Суда изменить баланс властей федерации и штатов как путем сокращения сферы федеральной власти, так и путем расширения сферы традици-онных полномочий штатов.

Второе замечание состоит в том, что в ряде других федеративных государств (в системе англосаксонского права) аналогичное полномочие федерации регулировать межштатную торговлю также толкуется неоднозначно, что, в частности, объясняется особенностями действу-ющих там соответствующих компетенционных норм. Например, в Канаде п. 2 ст. 91 Конституции относит к исключительной компетенции федерации «торговлю и коммерцию», а п. 13 ст. 92 относит к компетенции провинций «собственность и гражданское право». По-следний предмет по смыслу входит в первый. Но Суд толкует каждое из этих полномочий как исключающее другое. Во всех таких случаях, по замечанию П. Хогга, Суд сужал значение более широкого класса в целях исключения более узкого. Так, «торговля и коммерция» были истолкованы как межпровинциальная или международная торговля, а «собственность и гражданское право» -как включающие только про-винциальную торговлю»78.

Еще одно средство, которое используется органами конституци-онного правосудия в ряде федеративных государств главным образом

75 Ibidem.

76 Case Western Reserve Law Review. 1997. N 3. P. 921.

 

77 Columbia Law Review. 1998. N 7. P. 1727 - 1728.

 78 Нogg P. Op. cit. P. 31.

для расширения компетенции федерации (но в некоторых странах и компетенции субъектов, как, например, в Индии), -это формулиро-вание так называемых подразумеваемых полномочий (в ряде англо-саксонских федераций они называются также «связанными» (с кон-ституционно предоставленными) и «вспомогательными» -Австралия, Индия, Канада). При этом следует различать две группы федераций. В одних для таких полномочий, формулируемых органами конститу-ционного правосудия, есть конституционная основа. Так, в п. 18 разд. 8 ст. 1 Конституции США есть положение о том, что «конгресс имеет право издавать все законы, которые будут необходимы и уместны для приведения в действие вышеперечисленных полномочий (т.е. ука-занных в п. 1-17 разд. 8. -Авт.) и всех других полномочий, предо-ставленных настоящей Конституцией правительству Соединенных Штатов или какому-либо департаменту или должностному лицу оного». Согласно ст. 51 Конституции Австралии, парламент имеет право издавать законы в отношении вопросов, связанных с осуществлением любого права, предоставленного Конституцией. В других федерациях (Индия, ФРГ) конституции не содержат аналогичных положений. Не-зависимо, однако, от наличия или отсутствия таких положений органы конституционного правосудия формулируют новые, неписаные полномочия. Хотя они называются по-разному, суть их одна -это дополнительные полномочия федерации или ее субъекта, не указанные в конституции, а формулируемые в решениях органов конститу-ционного правосудия на основе разработанных ими доктрин (доктрина «подразумеваемых полномочий», доктрина «связи», доктрина «полномочия, вытекающего из природы вещей», и т. д.).

Впервые доктрина «подразумеваемых полномочий» была сфор-мулирована главным судьей Верховного суда США Дж. Маршаллом в деле Mcculoch v. Maryland (1919). В нем указывалось, что «отцы Конституции, предоставляя обширные полномочия конгрессу, не на-мерены были препятствовать их осуществлению, отказывая ему в вы-боре средств осуществления полномочий. Нет достаточных оснований для отказа конгрессу в возможности использовать полномочия, которые связаны с прямо ему предоставленными, если это будет способом их осуществления»79. Иными словами, конгресс получил право зако-

79 Redlich N., Schwartz В., Attanacio J. Op. cit. P. 75. 66

нодательствовать по вопросам, не перечисленным в разд. 8 ст. 1 Кон-ституции. Важное значение при этом имеет толкование клаузулы о «необходимых и уместных законах». В результате федерация получила право законодательствовать по широкому кругу вопросов (уголовное право, банки, корпорации и т. д.), которые не указаны в Конституции и входят в традиционные полномочия штатов. «Значительные модификации, -пишет К. Притчет, -имели целью расширить применение федерального права без каких-либо формальных изменений Конституции»80.

В США и Австралии «подразумеваемые», или «связанные», пол-номочия сокращают остаточные полномочия штатов. В Индии, где в отличие от США и Австралии нет конституционной основы для таких полномочий, они непосредственно были сформулированы Верховным судом, провозгласившим, что «есть фундаментальный принцип кон-ституционного права -все необходимое для осуществления власти включено в предоставленные Конституцией полномочия»81. Исходя из этого принципа, суды сформулировали правило «связанных», или «вспомогательных», полномочий, которое они применяют для расши-рения конституционно установленных сфер как союзных, так и штатных полномочий. Например, в решении по делу Commissioner of Communal Taxes v. R. S. Javer (1968) Верховный суд указал: «Нет со-мнения, что легислатура, принимая закон по какому-либо вопросу, включенному в приложение 7 (определяющее компетенцию штатов. -Авт.), приобретает право принимать все связанные и вспомогательные положения, которые могут быть необходимы для осуществления закона»82.

Свою специфику имеет подход судов Канады к рассматриваемой проблеме. Верховный суд Канады в ряде дел отверг существование вспомогательных полномочий как излишнее83. Объясняется это тем, что им была выработана доктрина «сущности и содержания», позволяющая одному уровню управления (федерации или субъекту) принимать законы, которые могут оказывать побочное влияние на вопросы, находящиеся вне компетенции органа, принявшего эти законы.

80 Pritchett С. Op. cit. P. 302.

81 Prasad A. Op. cit. P. 125.

82 Ibid. P. 129.

83 Hogg P. Op. cit. P. 334.

 

При этом под сущностью и содержанием понимается доминирующая черта закона. Например, федеральный парламент принял закон о разводе, в котором регулируется также вопрос об опеке над детьми. По сущности и содержанию это закон о разводе, т. е. по вопросу, относящемуся к исключительной компетенции федерации. В то же время этот закон регулирует также отношения опеки, которые входят в сферу компетенции провинций.

П. Хогг отмечает, что есть много примеров законов, которые бы-ли поддержаны судами, несмотря на то что они оказывают «побочное» влияние на вопросы, находящиеся вне юрисдикции при-нявших их органов84. Таким образом, если закон по сущности и со-держанию находится в рамках соответствующего законодательного полномочия легислатуры, то суды признают его действительным, несмотря на несущественное (побочное) вторжение в законодательную компетенцию другой легислатуры. Во всех делах подобного рода органы конституционного правосудия решают вопрос о том, «ограничен ли определенный закон рамками законодательных полномочий принявшего его органа или он в то же время вторгается в законодательную компетенцию другой легислатуры. В последнем случае суды пытаются спасти законодательство, применяя правило сущности и содержания»85.

Доктрина «сущности и содержания» используется также Верхов-ным судом Индии, наряду с доктриной «связанных», или «вспомога-тельных», полномочий. По словам Ч. Пала, эта доктрина «придает элемент гибкости всей системе распределения законодательных пол-номочий. Суды прибегают к ней для защиты законодательства шта-тов, давая им возможность осуществлять свои полномочия в полном объеме»86.

Представляется, однако, что, хотя доктрина «сущности и содер-жания» действительно отличается от доктрины «подразумеваемых» («связанных», «вспомогательных») полномочий, практический ре-зультат ее применения при разрешении споров о компетенции тот же - федерация или субъекты (что значительно реже) приобретают полномочия, которые конституция не относит к их компетенции

84 Ibid. Р. 314-315.

85 Ibid. P. 315.

86 Pal Ch. Op. cit. P. 91.

 

(соответственно федерация присваивает некоторые полномочия субъ-ектов, а последние - полномочия федерации). Вряд ли это способствует соблюдению установленного конституцией разграничения ком-петенции между федерацией и ее субъектами. Кроме того, как при-знает П. Хогг, применение подобных доктрин «сводит к минимуму строгое действие принципа верховенства федерального права»87, т. е. одного из основополагающих принципов федерализма.

Оценивая доктрину «подразумеваемых» полномочий и ее прак-тическое применение, Ф. Блэр делает вывод о том, что «примени-тельно к федерациям в англосаксонском мире, возможно, наиболее важным средством, с помощью которого верховные суды могут раз-вивать конституционные положения о распределении компетенции между двумя уровнями управления и на практике манипулировать ими, является доктрина подразумеваемых полномочий»88. Однако и в ФРГ, как отмечают сам Блэр89 и немецкие авторы, Федеральный кон-ституционный суд «признал наличие неписаных полномочий федерации и при конституционном строе, соответствующем Основному закону»90. Федеральный конституционный суд разработал две доктрины, теоретически обосновывающие существование таких полномочий. Это доктрины о «связи вещей» (Sachzusammenhang) и «природе вещей» (der Natur der Sache). Так, Суд в решении по делу о конституционности закона о строительстве указал, что «так называемая связь вещей может быть основой компетенции в тех случаях, когда вопрос, переданный федерации, не может быть разумно урегулирован без одновременного урегулирования другого, точно не определенного вопроса»91. Иными словами, речь идет об использовании дополнительного полномочия (т. е. «точно не определенного» Основным законом) как необходимом условии регулирования входящего в компетенцию федерации вопроса. К. Хессе приводит и другой пример полномочия, основанного на внутренней взаимосвязи, которую признает Федеральный конституционный суд «в случае, если сама по себе правовая материя, не подлежащая компетенции федерального законодателя, не

87 Hogg P. Op. cit. P. 90.

88 Blaire Ph. Op. cit. P. 114.

89 Ibidem.

90 Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 125.

91 Blaire Ph. Op. cit. P. 127.

 

имеет единого и самостоятельного характера, если она находится в необходимой взаимосвязи с вопросами, входящими в компетенцию федерации, и поэтому может рассматриваться как аннексия в этой области»92. Это «аннексированная компетенция».

Полномочия, вытекающие из «природы вещей», были признаны Судом в решении по делу о конституционности закона г. Бремена о праздничных днях: «В федеративном государстве бесспорно имеются неписаные законодательные полномочия, вытекающие из природы вещей»93. Такие полномочия могут быть сформулированы Судом при невозможности регулировать определенные отношения правом земель (например, право федерации определять символику федеративного государства), в случае вынужденной необходимости регулирования именно федерацией (например, содействие определенным програм-мам радиовещания)94.

Хотя доктрины «связи вещей» и «природы вещей» используются Федеральным конституционным судом на практике в отношении как федерации, так и земель, они остаются неопределенными, ибо, по словам Блэра, «Суд не отчеканил их в последовательные принципы»95. Немецкие авторы считают, что в заключении Суда нет полной ясности о ведущей концепции для обоснования компетенции «в силу природы вещей»96.

Доктрина «подразумеваемых», или «дополнительных», полномо-чий используется и в практике Арбитражного суда Бельгии при ре-шении им вопросов разграничения полномочий между федерацией, сообществами и регионами (см., например, решения 5/1996 г. и 68/1996 г., в которых сформулированы дополнительные полномочия, «необходимые для осуществления предоставленных конституцией сообществам и регионам полномочий»97).

Более того, Арбитражный суд сформулировал новое правило распределения полномочий между федерацией, сообществами и реги-онами. Конституция и специальный закон об институциональных

92Хессе К. Указ. соч. С. 125.

93 Blaire Ph. Op. cit. P. 133.

94 См.: Государственное право Германии. Т. 2. С. 39.

95 Blaire Ph. Op. cit. P. 142.

96Государственное право Германии. Т. 2. С. 39.

97 Annuaire International de Justice Constitutionnelle. 1996. P., 1997. P. 558.

реформах 1980 г. (с поправками 1983 г.) не определяют четко исклю-чительную компетенцию федерации. Это сделано решением Арбит-ражного суда от 6 июня 1995 г., в котором устанавливается, что во-просы, прямо не отнесенные к компетенции сообществ и регионов, «являются остаточными полномочиями и как таковые относятся к компетенции федерации»98.

Рассмотрение доктрин и практики их применения свидетельствует о том, что органы конституционного правосудия во многих зарубежных федерациях не ограничиваются контролем за строгим соблюдением установленного конституцией разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами, но сами создают новые, неписаные компетенционные нормы, подчас существенно изменяющие это разграничение. Сторонники неписаных полномочий, под каким бы названием эти полномочия ни выступали, стремятся доказать, что они основаны на конституции, вытекают из ее духа. Так, «по распро-страненному мнению, так называемые неписаные права в силу при-роды вещей, - пишут немецкие авторы, - следует признавать исходя из общего смысла Основного закона, из определенного им федерального устройства или по аналогии с отдельными конституционными статьями о компетенции, т. е. путем широкого толкования норм, а не из некоего «неписаного надпозитивного права»99. Но вряд ли такие полномочия можно признать основанными на конституции. Во всяком случае применительно к ФРГ неписаные полномочия не являются легальными, вытекающими из Основного закона, ч. 2 ст. 70 которого предусматривает, что «разграничение компетенции федерации и зе-мель определяется согласно предписаниям настоящего Основного за-кона об исключительной и конкурирующей законодательной компе-тенции».

Создание органами конституционного правосудия новых компе-тенционных норм и использование их в одних случаях в интересах федерации, а в других -для защиты автономии ее субъектов отражают свойственную любой федерации борьбу двух тенденций -унита-ристской и федералистской. Говоря, например, о деятельности Феде-рального конституционного суда ФРГ, Ф. Блэр замечает: «Как и в

98 Annuaire International de Justice Constitutionnelle. 1995. P., 1996. P. 557. 99Государственное право Германии. Т. 2. С. 39.

других федерациях, отношение судей к неписаным федеральным пол-номочиям в действительности частично определяется унитаристскими или федералистскими предубеждениями»100.

При контроле за соблюдением компетенционных норм, устанав-ливающих разграничение компетенции между федерацией и ее субъ-ектами, органы конституционного правосудия сталкиваются с про-блемой, связанной с заключением федерацией международных дого-воров (что, как правило, относится к ее исключительной компетен-ции). Суть проблемы состоит в том, что в современную эпоху госу-дарства заключают многочисленные двусторонние и многосторонние договоры, охватывающие все расширяющиеся сферы государственной деятельности (например, по вопросам образования, здравоохранения, трудовых отношений и т. п.). Предметами таких договоров могут быть вопросы, которые обычно конституции относят к компетенции субъектов федерации. Таким образом, федерация путем заключения международных договоров может существенно изменить предусмотренное конституцией разграничение компетенции. Эти до-говоры, пишет Ф. Блэр, «открывают широкие возможности для вме-шательства федерации в компетенцию субъектов»101.

На это указывает и П. Хогг, говоря о Канаде: «Автономия про-винций подвергается серьезной опасности, если каждый договор, за-ключенный федеральным правительством, ведет к автоматическому возрастанию законодательной власти федерации... Заключение дого-воров и односторонняя их имплементация федерацией серьезно под-рывают самостоятельность провинций в решении таких местных во-просов, право решения которых им предоставлено конституцией (здравоохранение, образование и т. д.)»102.

Все это создает почву для возникновения споров по вопросу о том, распространяется ли на субъекты федерации действие междуна-родных договоров, предметами которых являются вопросы, входящие в их компетенцию. Эта проблема и связанные с ней споры о компе-тенции по-разному решаются органами конституционного правосудия в различных федерациях. Многое здесь зависит от конституционного регулирования федеральных полномочий в сфере внешних сно-

100 Btaire Ph. Op. cit. P. 142.

101 Ibid. P. 169.

l02 Hogg P. Op. cit. P. 254.

 

щений, а также от взаимоотношений между международными дого-ворами и внутренним правом.

Например, согласно ст. 253 Конституции Индии, «парламент имеет право принять любой закон для всей или части территории для имплементации любого договора, соглашения или конвенции с любой другой страной или странами или любого решения, принятого на международной конференции, ассоциацией или другой организацией». «Толкуя эту статью, Верховный суд признал, что она не препятствует парламенту принимать имплементационные законы даже в тех случаях, когда их предметом являются вопросы, включенные в список полномочии штатов»1103. Следует отметить, что это решение было использовано авторами Конституции Федерации Малайзии, которая прямо уполномочивает парламент издавать законы в отношении любого вопроса, отнесенного к компетенции государства (т.е. субъекта федерации), «с целью выполнения любого договора, соглашения или конвенции между федерацией и любой другой страной...» (п. «а» ч. 1 ст.

104

.

 Аналогичную позицию по этой проблеме занимают Высокий суд Австралии и Верховный суд США. Конституция Австралии ничего не говорит о международных договорах. Она ограничивается лишь отне-сением «иностранных дел» к исключительной компетенции федерации (п. 29 ст. 51). Однако толкуя это положение, Высокий суд установил, что федеральный парламент имеет право издавать законы по осуществлению международных договоров, заключенных федерацией, даже если бы при отсутствии договора предмет таких законов входил в компетенцию штатов105. В США международные договоры, согласно ст. VI Конституции, являются составной частью «верховного права страны». Эта статья относится к самоисполняющимся договорам, которые обладают «тем же статусом, что и федеральный закон, а потому стоят над всеми законами штата, противоречащими 106. Иными словами, в силу клаузулы о верховенстве са-моисполняющиеся договоры могут прямо вмешиваться в компетен-

103 Pal Сh. Op. cit. P. 86

104

См.: Конституции государств Юго-Восточной Азии и Тихого океана. М., I960. С. 283.

105 Hogg P. Op. cit. P. 248.

106 Redlich N., Schwartz В., Attanacio J. Op. cit. P. 147.

цию штатов. Но наряду с ними имеются и несамоисполняющиеся международные договоры, требующие принятия федеральных законов для их осуществления. Могут ли такие законы, предметом которых являются вопросы, относящиеся к компетенции штатов, быть признаны действительными? Этот вопрос был положительно решен Верховным судом в деле Missouri v. Holland (1920). Суд установил, что «поскольку самоисполняющиеся договоры превалируют в сфере законодательной компетенции штатов даже в случаях несоответствия им штатных законов, то представляется, что конгресс имеет право применить несамоисполняющиеся договоры и тогда, когда их предмет относится к законодательной компетенции штатов»107. Таким образом, в обоих случаях -и при самоисполняющихся договорах, и при несамоисполняющихся договорах -конгресс может с их помощью присвоить себе полномочия штатов и 10-я поправка не является в этих случаях препятствием, как это сформулировал Верховный суд в деле Reid v. Covert (1957): «В той мере, в какой Соединенные Штаты могут законным образом заключать договоры, народ и штаты делегировали национальному правительству свои права и 10-я поправка не является препятствием»108.

В 50-х годах защитники прав штатов предприняли атаку на ре-шение Верховного суда по делу Missouri v. Holland, в котором дава-лось широкое толкование права федерации заключать международные договоры. В конгресс была внесена конституционная поправка, предусматривавшая запрещение федеральному правительству путем использования права на заключение международных договоров регу-лировать вопросы, которые не входят в его компетенцию. Непосред-ственной целью этой поправки было стремление предотвратить рати-фикацию США международных договоров о правах человека, кото-рые, по мнению сторонников поправки, могли быть использованы для замены законов штатов. Хотя поправку не приняли, ее цель была достигнута: США не подписали ряд договоров.

Вопрос об ограничении полномочия федерации заключать меж-дународные договоры вновь стал дебатироваться в связи с уже упо-мянутым новым подходом Верховного суда к проблеме федерализма.

107 Ibidem.

108 Ibid. P. 157.

 

Однако многие американские юристы считают, что этот подход не должен отразиться на неограниченном, по существу, праве федерации заключать такие договоры. «Верховный суд, -пишет, например, Т. Хили, - может быть, испытает искушение изменить баланс полномочий федерации и штатов, но эта попытка должна быть ограничена внутренними делами. В осуществлении полномочия заключать меж-дународные договоры федеральное правительство должно оставаться свободным от забот о федерализме»109.

Иную позицию занимают органы конституционного правосудия Канады и ФРГ. Статья 132 Конституционного акта Канады 1867 г. наделяет федеральное правительство и парламент полномочиями для выполнения обязательств Канады или какой-либо провинции, выте-кающих из международных договоров. Но еще Судебный комитет Тайного совета Великобритании (до отмены права подачи апелляций в него на решения канадских судов), толкуя эту статью, признал, что если предмет закона об имплементации международного договора входит в компетенцию федерации, то закон принимается федеральным парламентом, а если в компетенцию провинций, то легислатурой провинции110. По мнению П. Хогга, ст. 132 может применяться в случаях, когда речь идет о международных договорах по таким вопросам, как оборона, дипломатические отношения, границы, международная торговля, но она «неадекватна в эпоху, когда международные договоры распространяются на широкий спектр внутренних дел»111. Такие договоры, как уже отмечалось, могут, по его мнению, серьезно подорвать автономию провинций, если их предметом являются во-просы, входящие в компетенцию последних.

В ФРГ в 1957 г. между федеральным правительством и землями возник спор о действительности конкордата, заключенного в 1933 г. Германией и Ватиканом, согласно которому Германия гарантировала создание контролируемых церковью католических школ. В действи-тельности это был спор о компетенции, ибо образование входит в ис-ключительную компетенцию земель, в соответствии с чем Нижняя Саксония приняла закон о ликвидации в земле конфессионального

109 Healy Т. Federalism and Treaty Power/Columbia Law Rev. 1998. N 7. P. 1756.

110 Hogg P. Op. cit. P. 250 - 251.

111 Ibid. P. 169.

 

образования. Федеральный конституционный суд отказал в требовании федерального правительства признать этот закон неконституционным и постановил, что международные обязательства федерального правительства, вытекающие из договора с иностранным государством, не могут сами по себе наделить его правом регулировать вопрос, входящий в компетенцию земель112. Таким образом, Суд не последовал примеру Высших судов Австралии и США в аналогичных делах, в которых они прибегли к широкому толкованию полномочий федерации в вопросах внешней политики, признав право федерального правительства не только заключать, но и имплементировать международные договоры по вопросам, находящимся вне компетенции, закрепленной за ними конституцией.

Однако такое решение само по себе не снимает проблему прак-тического осуществления полномочий федерации в сфере внешних сношений и складывающихся в связи с этим отношений федерации и ее субъектов. Во-первых, нельзя ограничить право федеративного го-сударства заключать международные договоры различных типов и по разным вопросам. Во-вторых, предоставление субъектам федерации права имплементировать международные договоры, предметом которых являются вопросы, входящие в их компетенцию, практически сделает невозможным осуществление внутри страны обязательств, вытекающих из международных договоров.

Основа для разрешения указанной проблемы была предложена Судом в решении по делу о конкордате (1957). Исходя из сформули-рованного им принципа верности союзу, Суд сделал вывод, что в фе-деративном государстве ничто не может произойти, что наносило бы ущерб союзу или одному из его членов. Принцип верности союзу тре-бует, чтобы были приняты во внимание внешние интересы федерации как ею самой, так и землями. В случае возникновения противоречий между интересами федерации и земель должен быть найден на основе равенства компромисс в целях достижения приемлемого решения113. В соответствии с этим решением между федерацией и землями было заключено соглашение, которое предусматривает, что при заключении международного договора, касающегося вопросов, относящихся к

112 Blaire Ph. Op. cit. P. 170. 113 Ibid. P. 177.

исключительной компетенции земель, согласие последних служит обязательным условием. Земли должны быть на ранней стадии про-информированы о перспективных международных договорах, даже когда они не касаются предметов ведения земель, с тем чтобы по-следние могли высказать свое мнение. В этих целях была учреждена специальная комиссия114.

Координация деятельности Федерации и ее субъектов в сфере внешних сношений, предметом которых являются международные договоры, заключаемые Федерацией, предусмотрена и Федеральным законом от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации»115. Закон выделяет две группы таких договоров: международные договоры, затрагивающие вопросы, относящиеся к ведению субъектов Федерации, и международные договоры, затрагивающие полномочия субъектов по предметам совместного ведения. В обоих случаях международные договоры заключаются по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта Федерации, различаются лишь процедуры учета мнения субъектов (ч. 3, 4 ст. 4 Закона). Следует также добавить, что участие представителей субъектов Федерации в разработке международных договоров, затрагивающих вопросы их ведения, предусмотрено рядом соглашений между федеральным правительством и правительствами субъектов Федерации о разграничении полномочий в области международных и внешнеэкономических связей (например, Бурятия, Республика Саха (Якутия), Сахалинская область). Согласно, например, ст. 4 соглаше-ния с правительством Республики Саха (Якутия), представители рес-публиканского правительства имеют право участвовать «в разработке международных договоров и соглашений Российской Федерации по вопросам международных и внешнеэкономических связей в части, непосредственно затрагивающей интересы Республики Саха (Якутия)»116.

В контроле за соблюдением и применением компетенционных норм и в разрешении связанных с этим споров о компетенции между федерацией и ее субъектами органы конституционного правосудия опираются на ряд общих принципов, определяющих развитие феде-

114 Ibidem.

115 СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.

116 Сборник договоров и соглашений... С. 171.

 

ративных отношений. Одни из этих принципов установлены консти-туцией, но являются предметом толкования органами конституцион-ного правосудия, другие формулируются самими этими органами при рассмотрении конкретных дел, т. е. являются в этом смысле «неписаными принципами».

Толкуя и формулируя общие принципы, органы конституцион-ного правосудия во многом определяют характер развития федера-тивных отношений в тех или иных государствах. Рассмотрим лишь два из этих принципов.

Первый -это принцип верховенства федерального права, при-сущий федерализму как таковому и потому закрепляемый конститу-ционно (ч. 2 ст. VI Конституции США, ст. 31 Основного закона ФРГ, ст. 254 Конституции Индии, ч. 2 ст. 4 Конституции РФ). Так, ст. 31 Основного закона ФРГ устанавливает: «Федеральное право имеет преимущество перед правом земель». Вместе с тем принцип верхо-венства федерального права по-разному толкуется органами консти-туционного правосудия государств, что оказывает различное влияние на развитие федеративных отношений и даже на сам характер федерации.

Прежде всего следует подчеркнуть, что если в одних странах принцип верховенства федерального права применяется органами конституционного правосудия, как правило, к конфликтам, возника-ющим в сфере конкурирующего законодательства (например, в Ин-дии)117, то в других странах (а их большинство) - также и к конфликтам, возникающим при осуществлении исключительных полномочий федерации и субъектов (США, Австралия, ФРГ и др.).

Особенно широкое толкование принцип верховенства федераль-ного права получил в решениях Верховного суда США (здесь он на-зывается принципом или доктриной национального верховенства). Основы такого толкования были заложены судьей Дж. Маршаллом в решениях по делам Mcculoch v. Maryland (1819) и Gibbons v. Ogden (1824). В первом из этих решений указывалось, что «если верховенство, установленное конституцией, должно что-либо означать, то штаты не могут тормозить либо осложнять деятельность федерального пра-

117 Prasad A. Op. cit. P. 179.

жительства или иным образом влиять на него. В противном случае верховенство в системе перейдет к штатам»118.

При этом следует иметь в виду, что такое толкование непосред-ственно связано также с рассмотренной ранее доктриной «оккупиро-ванного законодательного поля». Закон штата является неконститу-ционным, если вторгается в сферу регулирования, которую конгресс намерен урегулировать исчерпывающим образом. Таким образом, принцип национального верховенства применяется не только в слу-чаях, когда существует прямое противоречие между федеральным за-коном и законом штата, но и в случаях их несоответствия. Само по-нятие «несоответствие» охватывает, как мы видим, самые различные ситуации (закон штата издан в сфере, которая исчерпывающим образом урегулирована конгрессом или в которой последний намерен ее так урегулировать; закон тормозит, осложняет осуществление феде-рального закона, имеется прямое противоречие между двумя законами).

Во многом сходна с рассмотренной позиция Верховного суда Индии, который в деле Chand v. State of UP (1959) сформулировал правила применения принципа верховенства в трех ситуациях: «1. Существует прямое противоречие между двумя законами -федеральным и штата. 2. Хотя закон штата не противоречит федеральному закону, но есть намерение федерации исчерпывающим образом урегулировать данный вид отношений. 3. Федеральный и штатный законы влекут за собой проведение конфликтующих политик в одной и той же сфере»119. Во всех этих случаях действует принцип верховенства федерального права и закон штата признается недействительным.

В решении Верховного суда США по делу Гиббонса содержится и другой аспект толкования клаузулы о верховенстве: «Федеральный акт (в форме статута, договора, судебного решения, административного акта), если он конституционен, должен превалировать над актом штата, противоречащим ему»120. Из этого следует, что федеральные правовые акты обладают верховенством и в тех случаях, когда правовые акты штата изданы в рамках его «традиционных» полномочий121

118Redlich N., Schwartz В., Attanacio J. Op. cit. P 157.

119 Pal Ch. Op. cit. P. 81.

120 Redlich N., Schwartz В., Attanacio J. Op. cit. P. 158.

121Ibid.

 

Как отмечает известный американский юрист Э. Корвин, при подоб-ном толковании клаузулы о верховенстве «то обстоятельство, что на-циональная власть вторгается в традиционную сферу власти штата с неизбежным сокращением последней, не имеет значения»122.

Занятая судами США в ряде дел позиция, когда дается толкование конституционного принципа верховенства федерального права содействовала усилению централистской тенденции в развитии аме-риканского федерализма. Но вместе с тем прав и В. Лафитский, отме-чающий и другое значение этой позиции: «... Верховный суд выступил приверженцем решительной перестройки федерализма на началах единства американской нации и приоритета общенациональных интересов»123.

В Канаде принцип верховенства толкуется судами более ограни-чительно, чем в США, Австралии или Индии. Он применяется только в случаях ясно выраженного противоречия между федеральным и провинциальным законодательством. Однако суды «толкуют кон-фликт узко, так, чтобы применение доктрины верховенства не сокра-тило полномочий провинций»124. Канадские суды сформулировали два ограничения применения принципа верховенства федерального права

-материальное и временное. Первое состоит в том, что принцип верховенства применяется только к положениям провинциального закона, противоречащим федеральному, не затрагивая закона в целом. Это ограничение характерно и для ряда других федераций в анг-лосаксонском мире, в которых оно, однако, установлено не судами, а конституцией (например, в Малайзии и Австралии; так, Конституция последней предусматривает (ст. 109), что «закон штата недействителен в той части, в которой он несовместим с законом Союза»). Временное ограничение состоит в том, что принцип верховенства действует только до тех пор, пока остается в силе федеральный закон. Если последний отменяется, то провинциальный закон «оживает», т. е. не требуется принятие нового аналогичного закона. «Применение прин-ципа верховенства не ведет ни к отмене провинциального закона (федеральный закон не может его отменить), ни к признанию его не-

122

Corvin E. The Constitution of the United States of America: Analysis and Interpretation. Princeton, 1953. P. XII. 123 Лафитский В. И. Указ. соч. С. 39. 124 Funston В., Mechan E. Op. cit. P. 51.

80

конституционным, ибо федеральный парламент не может в односто-роннем порядке изъять у легислатуры любое полномочие, предостав-ленное ей конституцией. Таким образом, единственный результат применения принципа верховенства -оно делает несоответствующий провинциальный закон недействующим»125.

Приведенные примеры показывают, что толкование органами конституционного правосудия принципа верховенства федерального права имеет важное значение для сохранения баланса между полно-мочиями федерации и субъектов. Широкое толкование ведет к рас-ширению полномочий федерации, к централизации, узкое способст-вует сохранению полномочий субъектов, обеспечению верховенства их законодательства в сфере их исключительной компетенции. По-следнее положение прямо сформулировано в ч. 6 ст. 76 Конституции РФ.

Конституционный Суд РФ, решительно отстаивая принцип вер-ховенства федерального права, в то же время не дает ему расшири-тельного толкования, которое вело бы к сужению компетенции субъ-ектов Федерации, к отрицанию верховенства их законодательства по вопросам, относящимся к их ведению. Так, в Постановлении от 13 марта 1992 г. по делу о проверке конституционности ряда актов Рес-публики Татарстан Суд признал, что ст. 70 Конституции Татарстана, предусматривающая верховенство ее и законов Татарстана по вопросам республиканского ведения на всей его территории, соответствует Конституции Российской Федерации126. Более того, в Постановлении от 15 июля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона от 18 октября 1991 г. «О дорожных фондах в Российской Федерации» Суд подчеркнул, что «федеральный законодатель и в сфере своей компетенции не вправе разрешать во-просы, затрагивающие конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации, без учета конституционных основ федеративного устройства. Тем более недопустимо произвольное сужение правовых возможностей субъектов Федерации»127. Это положение имеет непосредственное отношение и к принципу верховенства федерально-

125 Hogg P. Op. cit. P. 355.

126 См.: Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. С. 527.

127 Там же. С.  647.

го права. Таким образом, Конституционный Суд РФ применяет кон-ституционный принцип верховенства федерального права для защиты интересов как Федерации (ее единства, одним из гарантий которого является этот принцип), так и ее субъектов.

Как уже отмечалось, в ряде стран органы конституционного пра-восудия при решении споров о компетенции исходят из некоторых общих принципов, которые не установлены основным законом, а формулируются самими этими органами. Ярким примером в этом отношении является Федеральный конституционный суд Германии, который при рассмотрении ряда дел сформулировал неписаный кон-ституционный принцип «верности союзу» (Bundestreue) или «доброго поведения» по отношению к федерации. Суд придает этому принципу фундаментальное значение для федеративного устройства по Основ-ному закону128. Он развил его в «норму федеративных отношений, подлежащую применению в суде»129.

Из примененного в ряде дел принципа «верности союзу» Суд сделал следующие выводы: союз и земли обязаны помогать друг другу; недопустимы действия, которые могут причинить ущерб как союзу, так и землям; союз и земли должны избегать такого осуществления своих полномочий, которое помешало бы осуществлению полномочий другими; недопустимо незаконное вмешательство в осуществление полномочий, принадлежащих другому, при общей обязанности защищать конституционный порядок на всех уровнях; существует неписаная обязанность взаимно информировать друг друга и сотруд-ничать друг с другом во всех случаях, когда необходимое решение может быть принято только единогласно; необходимость сотрудничать и достигать общего понимания, когда того требует закон; необ-ходимость соблюдать справедливые процедуры и корректный стиль в переговорах между союзом и землями130. При этом Суд считает, что применение этого принципа не может изменить установленного Кон-ституцией разграничения полномочий, но может ограничить их осу-ществление, а также создать обязанности земель по отношению к фе-дерации и обязанности федерации по отношению к землям, дополни-

128 См.: Хессе К. Указ. соч. С. 138.

129 Blaire Ph. Op. cit. P. 167.

130 Ibid. P. 201-202.

 

тельные к обязанностям, предусмотренным Основным законом (решение 1961 г. по делу о телевещании)131.

Таким образом, в соответствии с принципом «верности союзу» в отношениях земель друг с другом и с федерацией и федерации с зем-лями устанавливается взаимная обязанность сохранять верность союзу и сотрудничать в его интересах. Как федерация, так и земли должны руководствоваться этим принципом при осуществлении своих полномочий. Нарушение его и вытекающих из него правовых обязан-ностей является основанием для признания соответствующего феде-рального или земельного закона недействительным.

Например, в решении по делу о проверке конституционности за-кона земли Северный Рейн-Вестфалия (1954), который устанавливал гражданским служащим земель более высокое жалованье, чем феде-ральным служащим, Федеральный конституционный суд указал, что хотя земли свободны в определении жалованья своих служащих, но «это не означает, что они могут действовать произвольно». В федера-тивном государстве существуют общие ограничения при осуществлении законодательных полномочий как федерацией, так и землями, возникающие из принципа «верности союзу»: если последствия зако-нодательства распространяются за пределы юрисдикции земель, то они должны принимать во внимание интересы федерации и других земель. В частности, определяя жалованье своим чиновникам, земля должна иметь в виду, что, несмотря на существование независимых бюджетных полномочий союза и земель, в федеративном государстве есть «единая финансовая структура». И поскольку в федерации и других землях также имеются гражданские служащие, «земля обязана в соответствии с принципом «верности союзу» принимать во внимание общее положение с зарплатой в союзе и землях, с тем чтобы не рас-шатать финансовую структуру»132.

В решении 1961 г. по делу о телевещании Суд указал, что сфор-мулированный им принцип означает «не только лояльность союзу. Для федеральных властей он означает верность землям»133. Принцип «верность союзу» связан с принципом федерализма, закрепляемым Конституцией. Суд использовал этот второй принцип для принятия

131 Ibid. P. 178.

132 Ibid. P. 167

133 Ibid. P. 176.

 

решений, в которых «учитывались как требование уважать независи-мый статус земель, так и требование солидарности в федеративной структуре»134.

В решении 1952 г. по делу о распределении между землями фи-нансовых ресурсов на жилищное строительство Суд признал, что фе-дерация должна предоставить землям право участвовать в их распре-делении, что является выражением принципа федерализма, установ-ленного Конституцией135.

Оценивая применение принципа «верности союзу», судья Феде-рального конституционного суда Гейгер в 1961 г. отметил, что, «содействуя стабилизации федеральной системы, этот принцип явля-ется важным средством защиты федерализма, которому угрожают централистские тенденции современного государства»136.

Рассмотренные принципы применяются органами конституци-онного правосудия и при определении статуса субъектов федерации, характера отношений федерации со своими субъектами. Но толкуются некоторые из этих принципов по-разному. Так, используя принцип «верности союзу», Суд отстаивал в ряде решений право земель на равное отношение к ним федерации. В частности, в упомянутом ре-шении 1952 г. он отмечал, что «когда союз заключает соглашение с землями, то принцип «верности союзу» запрещает ему действовать по принципу «разделяй и властвуй», т. е. добиваться соглашения только с одной из них, не оставляя другим иного выбора, как участвовать в совершившемся (fait acompli)»137. Кроме того, недопустимо различное обращение федерального правительства с земельными правительст-вами в зависимости от партийно-политического состава последних. В частности, «нельзя приглашать участвовать в решающих дискуссиях только представителей тех земельных правительств, которые оно на-ходит политически близкими себе»138.

134 Ibid. P. 156.

135 Ibid. P. 179.

136 Ibid. P. 205.

137 Ibidem.

138 Ibidem.

 

Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 15 июля 1996 г.139 исходил из принципа федерализма при оценке Федерального закона «О дорожных фондах в Российской Федерации», а также защищал конституционный принцип равноправия субъектов Федерации, указывая, что этот принцип «диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации»140. Нетрудно заметить, что, хотя это положение сформулировано применительно к иной политической ситуации и по другому поводу, оно аналогично положению о недопустимости различного обращения федерального правительства с земельными правительствами. В обоих случаях речь идет о том, что во взаимоотношениях с федеральными го-сударственными органами все субъекты Федерации равноправны.

Напротив, юриспруденция Верховного суда Индии свидетельст-вует о том, что он, по существу, отрицает принцип федерализма при решении конфликтов между федерацией и штатами. Так, в решении по делу State of West Bengal v. Union of India (1964) Верховный суд признал, что в Индии нельзя найти некоторые черты подлинно феде-ративной формы правления: «Конституция Индии не является под-линно федеративной»141. В соответствии с этим в ряде решений, опре-деляющих правовой статус штатов, подчеркивается, что «штаты не являются суверенными автономными образованиями, которые рас-стались бы с такой властью, которую они посчитали бы разумной, чтобы дать возможность центральному правительству действовать во имя общего блага»142. Таким образом, отрицание принципа федерализма или по крайней мере его своеобразное истолкование («не подлинный федерализм») послужило теоретической основой для решения дел в сфере отношений «центр-штаты», в результате чего права штатов «были значительно ослаблены»143.

139

Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления.

Определения. С. 647.

140 Там же. С. 646.

141 Pal Сh. Op. cit. P. 178.

142 Nariman F. The Supreme Court and the Centre-State Relations//Public Law in India. New Delhi, 1982. P. 17.

143 Ibid. P. 24.

Сказанное позволяет сделать вывод, что органы конституцион-ного правосудия играют важную роль в формулировании и развитии общих концепций федерализма. Достаточно указать на практику Вер-ховного суда США, решения которого послужили основой для фор-мирования таких доктрин, как «дуалистический федерализм» «сбалансированный федерализм», «кооперативный федерализм», «новый федерализм», которые отражали изменения как природы аме-риканского федерализма в ходе его исторического развития, так и по-зиций Верховного суда при решении вопросов федеративных отно-шений. Несомненно, что принцип «верности союзу», сформулирован-ный Федеральным конституционным судом ФРГ, во многом схож с концепцией кооперативного федерализма, утверждению которой в Германии он содействовал. В частности, ряд его положений нашли отражение в гл. VIII А «Общие задачи федерации и земель», вклю-ченной в Основной закон ФРГ в 1969 г. и воплощающей концепцию кооперативного федерализма.

Материалы данной главы свидетельствуют также о том значении, какое имеют для развития федеративных отношений и более частные доктрины по вопросам федерализма, формулируемые органами конституционного правосудия. Такие доктрины, как «оккупированное законодательное поле» (преимущественное право), «сущность и со-держание», «подразумеваемые полномочия», «верховенство нацио-нального права», «верность союзу» и др., стали теоретической и пра-вовой основой для решения конкретных дел в сфере федеративных отношений, существенно изменили установленное конституциями разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами, спо-собствовали появлению на различных этапах развития федерализма в отдельных странах противоречивых тенденций: с одной стороны, унитаристских, централистских, а с другой -федералистских. И по-тому без раскрытия содержания как общих, так и частных доктрин федерализма, формулируемых органами конституционного правосу-дия (т. е. доктринального аспекта их деятельности), нельзя в полной мере оценить их роль в регулировании федеративных отношений и в развитии федерализма в целом в той или иной стране. При этом сле-дует иметь в виду, что формулируемые органами конституционного правосудия доктрины и принципы выражают правовые позиции этих

органов по проблемам федерализма и как таковые являются важным источником права в федеративном государстве.

В целом, как видно из всего вышеизложенного, органы консти-туционного правосудия играют важную роль в регулировании феде-ративных отношений. Однако роль эту не следует переоценивать. Ин-ститут конституционного правосудия - это правовое средство защиты, сохранения и обеспечения нормального функционирования федерации. Решающая роль в решении этих задач принадлежит экономическим, социальным и политическим средствам. В этом отношении характерен пример югославской федерации, распавшейся в начале 90-х годов. Исследуя причины этого распада, известный югославский конституционалист П. Николич выдвигает на первое место политические причины -«сепаратизм и авторитаризм политического режима»144. Конституционный суд Югославии неоднократно обращал внимание Союзной скупщины на открытое нарушение законами и подзаконными актами республик федеральной Конституции и феде-ральных законов. Такое нарушение было характерно не только для республик, вставших на путь отделения. «Однако вмешательство Конституционноо суда на практике не привело абсолютно ни к какому результату»145. Этот негативный опыт должен быть учтен и российской политической элитой.

144 Nikoliо P. Rozpad Socialisticke Federativni Republiky Ygoslavie a vytvorzeni

novych statu (ustavni aspect)//Pravnik. 1994. N 7. P. 647.

145 Ibid. P. 658.