I СИСТЕМЫ ОРГАНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВОСУДИЯ В ФЕДЕРАТИВНЫХ ГОСУДАРСТВАХ: ОРГАНИЗАЦИЯ И РАЗГРАНИЧЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ

В федеративных государствах, как и в большинстве современ-ных государств, сложились и действуют две основные модели инсти-тута конституционного правосудия -американская и европейская. Принципиальное различие между ними состоит в том, что при амери-канской модели конституционное правосудие осуществляют суды общей юрисдикции при рассмотрении конкретных уголовных и гражданских дел. При европейской модели конституционное право-судие выделяется из общего правосудия - конституционные дела рас-сматриваются специализированными органами - конституционными

судами.

Вместе с тем современный институт конституционного правосудия характеризуется таким многообразием форм, которое все труднее сводить к двум основным моделям. Все более заметной становится тенденция к возникновению различных смешанных форм, где в той или иной комбинации сочетаются некоторые черты, присущие каждой из основных моделей. При сохранении между ними принципиального различия в организационном отношении (суды общей юрисдикции и специализированные органы) во всех иных отношениях во многих странах такая модель приобретает гибридный характер (по компетенции судебных органов, применяемым ими видам и формам конституционного контроля). Такие гибридные модели (получившие широкое распространение в развивающихся странах) лишь весьма условно можно характеризовать как американскую или европейскую модель в их «классическом варианте»1.

Специфические особенности, которые имеет институт конститу-

ционного правосудия в федеративных государствах, присущи как ор-

ганизации, так и юрисдикции органов конституционного правосудия.

При этом, наряду с общими особенностями, обусловленными самим

характером федеративного устройства государства, каждая модель,

выступает ли она в классическом или модифицированном варианте,

1См.: Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 166.

обладает национальной спецификой. Все это необходимо учитывать при рассмотрении организации органов конституционного правосудия в федеративных государствах, чему посвящена настоящая глава.

Исторически первой в федеративных государствах появилась американская модель, сложившаяся в США на основе не конститу-ции, а судебных прецедентов (первым из которых было известное ре-шение Верховного суда 1803 г. по делу Marbury v. Madison). С теми или иными модификациями она утверждается в ряде федераций в странах Европы (Швейцария), Латинской Америки (Аргентина, Бра-зилия, Мексика), Северной Америки (Канада), Азии (Индия, Малайзия, Пакистан), в Австралии.

Общей чертой конституционного правосудия во всех этих феде-рациях является его осуществление судами общей юрисдикции - как федеральными, так и субъектов федерации. «Судебный контроль за законодательством, -пишет о Канаде П. Хогг, -может осуществляться в любом производстве, в судах любого уровня... Все органы, осу-ществляющие судебную власть, имеют право и обязанность контро-лировать действительность законодательства, когда этот вопрос воз-никает в проводимом ими производстве»2.

Однако в организационном отношении системы судов общей юрисдикции весьма различны. Можно выделить три их разновидности.

Первая -судебная система, характерной чертой которой является дуализм. Ее образуют система федеральных судов и система судов субъектов федерации (США, Бразилия). Вторая -это единая (объединенная) судебная система, которую образуют федеральные суды, создаваемые только на федеральном уровне, и суды субъектов федерации (Канада, Индия). Например, в Канаде система судов общей юрисдикции включает Верховный суд и суды провинций (в одних провинциях действует двухзвенная, в других - трехзвенная система). Как пишет П. Хогг, «предоставление провинциальным судам общей юрисдикции права конституционного контроля, включая право контролировать не только провинциальные, но и федеральные за-

2 Hogg P. Constitutional Law of Canada. Toronto, 1985. P. 310.

коны, делает излишним существование отдельной системы федеральных судов, решающих «федеральные вопросы»3.

Впрочем, следует отметить противоречивость конституционных положений, касающихся судебной системы Канады. С одной стороны, согласно п. 14 ст. 92 Конституционного акта 1867 г., к исключительной компетенции провинций отнесено «отправление правосудия в провинции, включая учреждение, содержание и организацию про-винциальных гражданских и уголовных судов...». С другой стороны, судей всех провинциальных судов назначает генерал-губернатор (фактически федеральное правительство), а жалованье, пособия и пенсии устанавливаются и выплачиваются им федеральным парла-ментом (ст. 96, 100 Конституционного акта). Таким образом, факти-чески провинциальные суды являются частью единой федеральной судебной системы.

Единая (или, по терминологии индийских авторов, объединенная) система судов общей юрисдикции существует и в Индии. Однако ее можно рассматривать как отдельную разновидность, ибо здесь в отличие от Канады органами, осуществляющими конституционное правосудие, являются не все суды общей юрисдикции, а только Вер-ховный суд и высокие суды штатов. Нижестоящие суды штатов, под-чиненные высоким судам, не обладают юрисдикцией по конституци-онным вопросам. Это вытекает из положений ст. 228 Конституции, согласно которой, если Высокий суд найдет, что дело, ожидающее решения в подчиненном ему суде, включает «существенный вопрос права, касающийся толкования Конституции, он изымает из суда это дело и решает его сам или, решая конституционный вопрос, возвра-щает дело в подчиненный суд». По мнению Д. Басу, «цель ст. 228 -сделать Высокий суд единственным толкователем Конституции в штате и запретить подчиненным судам толковать Конституцию, с тем чтобы достигнуть некоторой степени единообразия в отношении кон-ституционных вопросов»4.

Аналогичная судебная система действует в Малайзии и Пакис-тане (в последнем, однако, наряду с судами общей юрисдикции, осуществляющими конституционное правосудие, созданы органы ре-

3 Ibid. Р. 134.

4 Basu D. Constitutional Law of India. New Delhi, 1978. P. 274.

 

лигиозного контроля, в частности Федеральный суд шариата, рассма-тривающий дела о несоответствии положений закона предписаниям ислама, изложенным в Коране и сунне)5.

Конституционный контроль, осуществляемый всеми судами об-щей юрисдикции (как в США и Канаде), является децентрализован-ным. Ограниченная степень децентрализации присуща и конституци-онному правосудию в таких федеративных государствах, как Индия, Малайзия, Пакистан.

Особый случай -система органов конституционного правосудия Швейцарии. Здесь на федеральном уровне таким органом является высший суд общей юрисдикции -Федеральный суд. В отличие от других федеративных государств, где действует американская модель, в Швейцарии суды общей юрисдикции субъектов федерации - кантонов -не осуществляют конституционное правосудие (за исключением полукантона Нидвальден, где таким полномочием обладает Верховный суд). В полукантоне Базель-сельский эта функция возложена на административные суды. И только в одном кантоне Жюра создан специализированный орган -Конституционный суд6. Таким образом, в этой стране отсутствует развитая и единая система органов консти-туционного правосудия.

Независимо от особенностей организации конституционного правосудия во всех федерациях, где действует американская модель в ее различных вариантах, решающая роль в осуществлении конститу-ционного правосудия, в том числе и в сфере федеративных отноше-ний, принадлежит высшей судебной инстанции (мы используем обобщенный термин «верховный суд»). Только решения верховного суда по конституционным вопросам делают нормативный акт недей-ствительным, являются окончательными и обязательными для всех судов -как федеральных, так и субъектов федерации. Следует под-черкнуть, что в ряде федеративных государств в образовании верхов-ного суда в той или иной форме участвуют субъекты федерации. На-пример, судей Верховного суда США назначает президент, но «по совету и с согласия сената», т. е. палаты конгресса, представляющей интересы штатов. В Малайзии судьи Верховного суда назначаются

5 Подробнее см.: Сравнительное конституционное право. С. 184 - 185.

6 Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть: Страны Европы. М, 1997. С. 462 -463.

янг ди-перуан агонгом (главой федеративного государства) лишь после консультации с Советом правителей -консультативным органом, членами которого являются правители и губернаторы (главы субъектов федерации). В Канаде, согласно закону о Верховном суде и кон-венционным нормам, провинции в составе Суда непосредственно представлены следующим образом: из девяти судей, назначенных ге-нерал-губернатором (федеральным правительством), трое должны назначаться из Квебека, трое -из Онтарио, двое - от четырех западных провинций, один - от четырех атлантических провинций Таким образом, «состав Верховного суда отражает региональные и лингвистические различия»7.

Лингвистические различия отражены и в составе Швейцарского федерального суда, который, согласно ст. 189 Конституции 1999 г. наделен конституционной юрисдикцией по таким вопросам, непосредственно затрагивающим федеративные отношения, как рассмот-рение жалоб на нарушение автономии коммун и других гарантии, предоставляемых кантонами корпорациям публичного права, решение споров публично-правового характера между конфедерацией и кантонами или между кантонами. Судьи Федерального суда избираются Федеральным собранием, которое «следит за тем, чтобы были представлены официальные языки» (ими являются немецкий, фран-цузский, итальянский и романский) .

В отношении ряда федеративных государств, входящий в бри-танское Содружество и имевших ранее статус доминиона (Австралия, Канада, Малайзия), следует отметить одно обстоятельство, до сих пор оказывающее влияние на деятельность их верховных судов с сфере федеративных отношений. Статус доминиона предполагал сохране-ние юридических связей члена Содружества с бывшей метрополией в том числе и в форме права апелляции на решения их верховных судов, включая решения по конституционным вопросам, в судебный комитет Тайного совета Великобритании. По существу, Судебный комитет был высшей судебной инстанцией, осуществлявшей консти-туционное правосудие в отношении законодательства и других кон-

7 Hogg P. Op. cit. P. 185.

8 Constitution federale de la Confederation Suisse. Geneve, 1999.

 

ституционных вопросов доминионов9. Им были приняты многие ре-шения, ставшие судебными прецедентами, разработаны доктриналь-ные концепции и принципы по ряду проблем федеративных отношений. Эти прецеденты, концепции и принципы широко используются национальными судами и после отмены права апелляции в Судебный комитет. Они оказывают заметное влияние на решение указанных проблем. Так, П. Хогг считает, что решения Комитета по проблемам канадского федерализма отражали тенденцию к меньшей централиза-ции. «Судебное толкование (канадскими судами. -Авт.) после отмены в 1949 г. права на апелляцию свидетельствует о некотором росте федеральной власти, что возможно и в будущем. Однако маловероятен полный отказ от решений Судебного комитета. Основные направления судебного толкования, очевидно, необратимы»10.

При американской модели для выявления роли конституционно го правосудия в сфере федеративных отношений большое значение имеет проблема разграничения компетенции в этой сфере между раз личными судами общей юрисдикции. Особенно остро этот вопрос стоит в тех странах, где (как, например, в США) сосуществуют две судебные системы -федеральных судов и судов субъектов федерации. Во всех рассматриваемых федеративных государствах верховные суды наделены основными юрисдикционными полномочиями в сфере? федеративных отношений -решать дела о спорах между федерацией и ее субъектами и между различными субъектами. Это их исключи-тельное полномочие.

Однако, как будет показано ниже, споры между федерацией и ее субъектами, т. е. носящие «чисто федеральный характер»11, довольно редкое явление. Вопросы, непосредственно касающиеся федеративных отношений (например, соблюдение компетенционных норм, принципа верховенства федерального права и т. п.), решаются главным образом в делах о проверке конституционности нормативных актов федерации и ее субъектов в порядке конкретного конституционного контроля (американской модели присущ только такой вид конституционного контроля). А таким полномочием обладают, как

9

Подробнее см.: Крылова Н. С. Содружество наций: Политико-правовые проблемы. М., 1994. С. 239 - 240. 10 Hogg P. Op. cit. P. 90. 11 Басу Д. Основы конституционного права Индии. М., 1986. С. 427.

10

мы видели, либо все суды общей юрисдикции, либо верховный суд и высшие суды субъектов федерации. В связи с этим возникают следу-ющие вопросы: какие нормативные акты могут быть объектом кон-кретного конституционного контроля со стороны того или иного суда общей юрисдикции (например, может ли верховный суд проверять конституционность закона субъекта федерации, а суд субъекта -кон-ституционность федерального закона)? могут ли суды субъекта феде-рации проверять соответствие его закона не только конституции субъекта, но и федеральной конституции (т. е. давать ей казуальное толкование)? Таким образом, речь идет о разграничении полномочий по проверке конституционности нормативных актов между различными судами общей юрисдикции, что на практике часто выливается в споры о компетенции.

Указанные вопросы неодинаково решаются законодательством различных федеративных государств. Например, в США и Канаде все суды общей юрисдикции обладают правом решать дела о конститу-ционности как федерального законодательства, так и законодательства субъектов федерации. Так, в США федеральный Верховный суд имеет право признавать законы штатов недействительными. Судья Верховного суда О. Холмс говорил: «Я не думаю, что Соединенные Штаты могли бы распасться, если бы мы утратили право объявлять законы конгресса неконституционными. Но я полагаю, что существо-вание Союза было бы под угрозой, если бы это право не действовало в отношении законов отдельных штатов»12.

О роли Верховного суда США в оценке законодательства штатов свидетельствуют следующие данные: за период с 1791 по 1990 г. Суд признал неконституционными (полностью или частично) 125 феде-ральных законов и 1059 нормативных актов штатов13. Вообще следует отметить, что развитие судебной системы США идет по пути расши-рения юрисдикции федеральных судов, особенно в сфере конституци-онного контроля. Хотя юрисдикция федеральных судов ограничена делами, перечисленными в ст. III Конституции США, конгресс принял ряд законов, которые уполномочивают федеральные суды решать дела также на основании законов штатов. «Такая экспансия юрис-

12 Цит. по: Лафитский В. Основы конституционного строя США. М., 1998. С, 193.

13 См.: Там же.

дикции, -полагают американские авторы, -возможна, когда вопрос, относящийся к федеральному закону, является неоспоримой составной частью дела или федеральная юрисдикция защищает важный фе-деральный интерес»14. Юрисдикционная экспансия федеральных судов, особенно право Верховного суда пересматривать решения судов штатов, «со времен Дж. Маршалла и до наших дней встречает возра-жения на том основании, что она противоречит подлинному духу фе-дерализма»15.

Но не следует умалять и роль судов штатов в проверке конститу-ционности федерального законодательства. Исследуя деятельность верховных судов штатов в этой сфере, американский ученый С. Фено приводит такие данные: из рассмотренных в 1975 г. Верховным судом Калифорнии дел, в которых поднимался вопрос о конституционности законов, дела о конституционности федеральных статутов составляли 12, 8%; Верховный суд штата Кентукки в том же году рассмотрел 14% конституционных дел, в большинстве которых речь шла не о конституции штата, а о федеральной конституции16.

Право судов штатов принимать к своему рассмотрению дела, возникшие на почве федерального законодательства, вытекает из кла-узулы о верховенстве федерального права, установленной ст. VI Кон-ституции. Следуя ей, суды штатов обязаны толковать федеральные законы и объявлять их недействительными, если они не соответствуют федеральной конституции.

Решения федеральных судов и судов штатов по конституционным вопросам могут быть пересмотрены Верховным судом в порядке рассмотрения апелляций. Именно апелляционная юрисдикция является основным средством реализации Верховным судом доминирующей роли в регулировании федеративных отношений. Не рассматривая подробно правила, регламентирующие процедуру подачи апелляций в Верховный суд, отметим лишь два обстоятельства. Во-первых, предмет обжалуемого решения должен подпадать под юрисдикцию Суда, т. е. в иске обязательно наличие «федерального вопроса». Во-

14 Harward Law Rev. 1989. № 8. P. 1949.

15 Redlich N., Schwartz В., Attanacio J. Constitutional Law: Cases and Materials

Series. Matthew Bunder, 1989. P. 16.

16 Feno S. The Role of State Supreme Courts in the New Judicial Federalism. N. Y., 1987.

 

P. 92, 95.

вторых, существуют две процедуры обжалования решений судов фе-дерации и штатов. Первая -это прямая апелляция любой стороной в деле на решения федеральных судов первой инстанции и судов штатов о конституционности или неконституционности федеральных законов и на решения федеральных апелляционных судов о неконсти-туционности законов штатов и решений последних о действительнос-ти законов штатов, хотя действительность их оспаривается по причине противоречия Конституции, договорам и законам Соединенных Штатов. После изменения в 1988 г. юрисдикции Суда «случаев пря-мых апелляций, подлежащих обязательному рассмотрению Верхов-ным судом, стало заметно меньше»17. Вторая процедура -это истре-бование самим Верховным судом дела в порядке приказа certiorari. Критерии отбора дел в этом случае установлены п. 10 Правил Вер-ховного суда США18.

По-иному проводится разграничение юрисдикции по конститу-ционным вопросам в других федеративных государствах этой группы. Так, в Бразилии Верховный федеральный суд по первой инстанции выносит решения по вопросам «непосредственной неконституци-онности закона или нормативного акта, принятого на федеральном уровне или уровне штата, и по вопросам объявления конституцион-ности федерального закона или нормативного акта» (помимо чисто федерального полномочия, прямо относящегося к регулированию фе-деративных отношений, т. е. рассмотрения дел и конфликтов, сторо-нами в которых являются Союз и штаты, -ч. I ст. 102 Конституции). Кроме того, он обладает правом выносить решения в порядке «чрезвычайного пересмотра» по делам, по которым вынесены реше-ния в единственной и последней инстанции, при наличии в решении противоречия с Конституцией, объявления неконституционным дого-вора или федерального закона, признания силы закона или акта местного правительства, конституционность которого оспаривается (ч. III ст. 102).

Таким образом, Верховный федеральный суд, во-первых, рас-сматривает дела о конституционности законодательства как федера-ции, так и штатов по первой инстанции, а во-вторых, может пересма-

17 Лафитский В. Указ. соч. С. 162.

18 См.: Там же. С. 194.

 

тривать свои собственные решения по этим делам в качестве апелля-ционной инстанции. Что касается судов штатов, то они правомочны рассматривать дела только о «неконституционности законов и норма-тивных актов штатов и муниципий, которые не соответствуют кон-ституциям штатов» (§ 2 ст. 125). Следовательно, в отличие от США в Бразилии суды общей юрисдикции в субъектах федерации не обла-дают полномочием решать вопрос о соответствии федеральных законов федеральной Конституции, а значит, и толковать ее.

Свои особенности имеет разграничение соответствующей юрис-дикции между Верховным судом Индии и высокими судами штатов. Хотя, как уже говорилось, здесь действует единая (объединенная) си-стема судов общей юрисдикции, объем конституционной юрисдикции различных ее звеньев далеко неодинаков. Низшие суды в штатах во-обще не обладают такой юрисдикцией. Конституционная юрисдикция высоких судов ограничена лишь законодательством штатов, что прямо установлено ст. 226А и 131 А. Так, согласно ст. 226А, Высокий суд не рассматривает вопрос о конституционности любого центрального закона в любом производстве, предусмотренном этой статьей. Это полномочие предоставлено исключительно Верховному суду. Если Высокий суд найдет, что дело, находящееся на его рассмотрении или на рассмотрении подчиненного ему суда, включает вопросы о консти-туционности любого центрального закона или как центрального, так и штатного закона, то он передает эти вопросы на решение Верховного суда (ст. 131 А).

В меморандуме о конституционной поправке, включившей в Конституцию такую статью, указывалось, что целью ограничения соответствующей юрисдикции высоких судов (до 1976 г. они обладали правом решать вопрос о конституционности федеральных законов) является «устранение трудностей в применении центрального закона, которые могут возникнуть, если ряд высоких судов примут различные решения по вопросу о действительности центрального закона»19. При этом следует иметь в виду, что при отсутствии у штатов собственных конституций вопрос о соответствии федеральных законов федеральной конституции решали высокие суды.

19 Basu D. Op. cit. P. 182.

Решения высоких судов по конституционным вопросам могут быть обжалованы в Верховный суд, что специально предусмотрено ст. 132 Конституции Индии. Апелляция может быть подана на любое его решение по гражданскому, уголовному или иному делу, если Вы-сокий суд удостоверит, что в деле имеется «существенный вопрос права, влекущий толкование Конституции». Таким образом, Верховный суд может в порядке апелляции пересмотреть любое решение Высокого суда о конституционности нормативного акта штата. «Эта статья, - пишет Д. Басу, - приводит к тому, что во всех делах, каса-ющихся действительности акта или других вопросов, влекущих тол-кование Конституции, решение высокого суда не является оконча-тельным и что окончательная власть толковать Конституцию должна принадлежать Верховному суду»20.

Приведенные примеры организации конституционного правосудия в федеративных государствах, где действует американская модель в ее различных модификациях, позволяют сделать некоторые выводы.

Во-первых, система судов общей юрисдикции, осуществляющих конституционное правосудие, независимо от того, является ли она дуалистической или единой (объединенной), основана на иерархическом принципе институционной подчиненности, что, в частности, проявляется в процедуре обжалования решений по конституционным вопросам, принимаемых нижестоящими судами, в вышестоящие, вплоть до федерального верховного суда, решения которого являются окончательными и обязательными для всех судов.

Во-вторых, различные суды общей юрисдикции обладают далеко неодинаковыми полномочиями в сфере федеративных отношений, а следовательно, играют неодинаковую роль в их регулировании. Наи-более широкими полномочиями обладает федеральный верховный суд. Только ему принадлежит «чисто федеральное полномочие» -разрешение споров между федерацией и ее субъектами и между субъ-ектами федерации. Но, как отмечалось, важнейшую роль в сфере фе-деративных отношений играет одно из основных полномочий органов конституционного правосудия -контроль за конституционностью нормативных актов. Это полномочие является совместным полномо-чием различных судов общей юрисдикции, но осуществляется оно

20Ibid., P. 183.

ими в разных объемах. Наибольший объем присущ полномочию федерального верховного суда -объектом конституционного контроля служит как федеральное законодательство, так и законодательство субъектов федерации (в отношении последнего суд действует, как правило, в качестве высшей апелляционной инстанции). Единственное исключение из этого общего правила составляет, пожалуй, Федеральный суд Швейцарии, который вправе осуществлять конституционный контроль только в отношении законодательства кантонов (при рассмотрении дел по конституционным жалобам, т. е. по жалобам на нарушения конституционных прав граждан); федеральное же законодательство не является объектом его контроля. Такое ограничение обусловлено историческими обстоятельствами. «Ограничение консти-туционного контроля рамками лишь кантональных законов в свое время явилось тем средством, которое препятствовало консерватив-ным кантонам, потерпевшим военное поражение сначала в межкан-тональном конфликте в 1847 г., а затем на выборах 1874 г., затормозить процесс централизации, начатый их радикальными противниками»21.

Если федеральный верховный суд обладает полномочием по контролю за конституционностью законодательства в полном объеме, то нижестоящие суды общей юрисдикции осуществляют этот контроль по-разному: в одних странах объектом контроля также является законодательство обоих уровней (США, Канада), в других -только законодательство соответствующего субъекта федерации (Индия, Бразилия).

В-третьих, как уже отмечалось, американская классическая мо-дель конституционного правосудия была модифицирована в ряде фе-деративных государств. Это относится не только к организации и конституционной юрисдикции судебных органов, но и к применяе-мым ими видам конституционного контроля. Для американской клас-сической модели характерен лишь один вид конституционного кон-троля -конкретный конституционный контроль. Однако в ряде рас-смотренных федераций применяются оба вида -и конкретный, и аб-страктный конституционный контроль. Так, в Бразилии возбуждать

21 Руйе К.. Швейцарский федеральный суд и надзор за конституционностью законов//Государство и право. 1995. № 12. С. 87. .

дело о неконституционности нормативных актов федерации и штата могут девять субъектов: президент Республики, бюро Федерального собрания, генеральный прокурор и др. (ст. 103 Конституции).

Абстрактный конституционный контроль применяется и в Ма-лайзии в спорах между федерацией и ее субъектами по поводу дейст-вительности федерального закона или закона субъекта федерации22. Применение абстрактного конституционного контроля несомненно расширяет возможности судов общей юрисдикции влиять на развитие федеративных отношений, в то время как использование исключи-тельно конкретного контроля ограничивает эти возможности усмот-рением частной стороны в отношении как подачи иска, так и его предмета: не в любом производстве по конкретному делу может воз-никнуть конституционный вопрос, так или иначе связанный с феде-ративными отношениями.

Европейская модель, при которой конституционное правосудие выделено из общего правосудия и осуществляется специализирован-ными органами, действует в ряде федеративных государств, преиму-щественно в странах с континентальной системой права или систе-мой, находящейся под ее влиянием (Австрия, Бельгия, Россия, Союзная Республика Югославия, Танзания, ФРГ).

Во всех этих федерациях специализированными органами кон-ституционного правосудия являются, как правило, конституционные суды (в Бельгии Арбитражный суд). Однако с точки зрения их орга-низационной структуры можно выделить две основные разновидности: конституционное правосудие осуществляется только федеральным конституционным судом при отсутствии в субъектах федерации соб-ственных конституционных судов (например, Австрия, Бельгия, Тан-зания); конституционное правосудие осуществляется федеральным конституционным судом и конституционными судами или иными судебными и квазисудебными органами, учреждаемыми в субъектах федерации (ФРГ, Югославия, Россия).

Общим для обеих разновидностей организации конституционного правосудия является участие субъектов федерации в образовании федерального конституционного суда. Это участие проявляется в раз-личных формах. Так, судьи Федерального конституционного суда

22 The Constitution of Malaysia. Its Development. Kuala Lumpur, 1957. P. 238.

ФРГ избираются бундестагом и бундесратом поровну (согласно ст. 50 Основного закона, бундесрат -это орган, посредством которого «земли участвуют в законодательстве и управлении федерацией и в делах Европейского Союза»).

В Австрии часть членов Конституционного суда (три члена и два запасных члена) назначаются президентом по предложению Феде-рального совета -палаты федерального парламента, в которой пред-ставлены земли.

Закон об Арбитражном суде Бельгии 1989 г. предусматривает, что из 12 судей, назначаемых королем, 6 судей, говорящих на фран-цузском языке, образуют группу французского языка Арбитражного суда, а 6 судей, говорящих на нидерландском языке, -группу нидер-ландского языка (ст. 31)23. Правда, это положение не полностью соот-ветствует региональному и лингвистическому принципам, лежащим в основе федеративного устройства Бельгии.

Судьи Конституционного Суда РФ назначаются Советом Феде-рации по представлению Президента.

Специальный Конституционный суд Танзании состоит из членов, половина которых назначается федеральным правительством, а половина -правительством Занзибара (т. е. субъекта федерации, имеющего особый статус по сравнению с другим субъектом -матери-ковой Танзанией).

Следует отметить такую особенность организационной структуры Федерального конституционного суда ФРГ, не имеющую аналогов в других федеральных конституционных судах, как наличие в нем специального подразделения -второго сената, в компетенцию кото-рого входит решение большинства дел, непосредственно касающихся федеративных отношений. Согласно закону о Федеральном конститу-ционном суде от 12 марта 1951 г., второй сенат выносит решения при наличии разногласий относительно прав и обязанностей земель, в частности в случаях применения землями норм федерального права и при осуществлении федерального надзора (что предусмотрено абз. 1 и 3 ст. 93, абз. 4 ст. 84 Основного закона), по другим публично-правовым спорам между федерацией и землями, между различными землями и в пределах одной земли, если не предусмотрен иной судеб-

23 Monitor belge. 1989. 7 janv.

ный порядок их рассмотрения (абз. 1 и 4 ст. 93 Основного закона). Именно поэтому этот орган часто именуют «государственно-правовым сенатом».

При сомнении в том, к компетенции первого или второго сената относится то или иное конкретное дело, решение принимает комитет, состоящий из председателя, его заместителя и четырех судей (ч. 2 § 14 закона о Федеральном конституционном суде)24. Впрочем, как отмечает Ф. Блэр, распределение компетенции между первым сенатом и вторым весьма относительно, ибо контроль за конституционностью федерального законодательства и законодательства земель, что входит в компетенцию первого сената, также влияет на развитие федеративных отношений. По подсчетам Ф. Блэра примерно 30% решений первого сената «оказывают влияние на федеративную систему»25.

Конституционный Суд РФ также состоит из двух палат. Однако в отличие от ФРГ компетенция палат Суда не различается -они решают все дела, отнесенные к юрисдикции Конституционного Суда, за исключением тех, которые, согласно закону, подлежат рассмотрению в пленарных заседаниях Суда. В частности, к исключительной юрис-дикции пленума отнесено рассмотрение вопросов, непосредственно связанных с федеративными отношениями: дела о соответствии Кон-ституции РФ основных законов субъектов Федерации (конституций и уставов), толкование Конституции РФ (ч. 2 ст. 21 Закона 1994 г. о Конституционном Суде Российской Федерации). Отбор вопросов для рассмотрения исключительно в пленарных заседаниях «обусловлен прежде всего высшим уровнем актов, принимаемых Российской Фе-дерацией и ее субъектами и подлежащих их оценке, их значением для развития и укрепления... федерации, ее государственной целостнос-ти»26.

Из всех федераций, где действует европейская модель конститу-ционного правосудия, наибольший интерес представляют ФРГ и Рос-

24 Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты. М., 1991. С. 307-308.

25 Blaire Ph. Federalism and Judicial Review in West Germany. Oxford, 1981.

P. 12.

26

Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»: Комментарий. М., 1996. С. 105.

19

сия, хотя в последней процесс создания органов конституционного правосудия в субъектах Федерации еще не завершился27.

Ни Основной закон ФРГ, ни Конституция РФ не содержит спе-циальных положений об органах конституционного правосудия субъектов федерации. Правда, в Основном законе ФРГ дважды упоминается о конституционных судах земель в контексте их связей с Федеральным конституционным судом (ч. 2 п. 46 ст. 93 и ч. 3 ст. 100). В Конституции РФ нет даже и таких упоминаний. Вопрос об образовании конституционных (уставных) судов субъектов Федерации окончательно был решен Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации»28. Закон установил, что конституционные (уставные) суды субъектов Федерации входят в судебную систему Федерации, определил порядок их создания и управления ими, основные их полномочия.

Однако и в ФРГ, и в России право учреждения органов консти-туционного контроля, определения их организации и компетенции является исключительной компетенцией субъектов федерации. В связи с этим ключевую роль в законодательстве об этих органах играют правовые акты субъектов федерации -их основные законы ( консти-туции, а в России также уставы), специальные законы. Впрочем, в России создание таких органов предусмотрено не во всех субъектах Федерации (их нет, например, в Калмыкии, Мордовии, Карачаево-Черкесской и Удмуртской Республиках, в большинстве областей).

Общей чертой организации конституционного правосудия в ФРГ и России является то, что в отличие от федераций, где действует аме-риканская модель, здесь органы конституционного правосудия, как в любой федерации, где действует европейская модель, не образуют единой системы. Эти органы, создаваемые в субъектах федерации, не находятся в иерархической зависимости от федерального конститу-ционного суда, а последний не является по отношению к ним высшей судебной инстанцией. Характерным примером является также система конституционного правосудия в Союзной Республике Югославия.

27 Подробнее см.: Митюков М. А. Вступительная статья // Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации: Сб. нормат. актов. М., 1998. С. 3 -5; Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 1999. С. 29-31.

28 СЗРФ. 1997. №1. Ст. 1.

«Конституционный суд Югославии, -пишет, например, югославский конституционалист А. Бурчев, -не является иерархически высшим конституционным судом сложного государства. Это орган защиты конституции и законности в рамках прав и обязанностей федерации. С момента формирования и до сегодняшнего дня между конституци-онными судами не было иерархии. Они осуществляют защиту кон-ституции и законности в рамках своей компетенции. Конституционный суд Югославии никогда не был институтом, стоящим над другими конституционными судами» (конституционные суды в субъектах федерации были созданы в 1963 г., предусматривались Конституцией СФРЮ 1974 г. и предусмотрены Конституцией 1992 г. СРЮ)29.

Конституция РФ 1993 г. не восприняла определение Конститу-ционного Суда как высшего органа судебной власти по защите Кон-ституции, содержавшееся в ст. 165 Конституции 1978 г. (с поправками). Отказался от этого определения и Федеральный закон 1994 г. (некоторые авторы не вполне аргументированно критикуют такой от-каз)30.

Что касается ФРГ, то законодательство предусматривает опреде-ленные связи между Федеральным конституционным судом и консти-туционными судами земель (в частности, право первого рассматривать жалобы на решения последних)31. Перечисляя случаи таких связей, В. Кряжков отмечает, что в них «усматривается определенная подчиненность конституционных судов земель ФКС, но она обуслов-лена не институциональностью, а конституционно установленными функциями ФКС и безусловно не ставит под сомнение особый статус земельных конституционных судов как самостоятельных и независи-мых органов судебной власти»32. В целом соглашаясь с этим положе-нием, нельзя в то же время не признать наличие определенного эле-

29 Бypheв А. Уставно право. Организаци а держание власти. Нови Сад, 1994. Т. 2. С.

128. Подробнее о конституционных судах Сербии и Черногории см.: Там же. С. 131

­133.

30См.: Витрук Н. Конституционное правосудие: Судебное конституционное право и

процесс. М, 1998. С. 87 - 88.

 

31

Подробнее см.: Кряжков В. А. Конституционные суды земель Герма-нии//Государство и право. 1995. № 5. С. 125. 32Там же.

21

мента институциональности, точнее -«институционного порядка»33, в предусмотренном § 1 ст. 90 закона о Федеральном конституционном суде его праве рассматривать жалобы на решения земельных консти-туционных судов.

В российском законодательстве такой элемент отсутствует: со-гласно ч. 4 ст. 27 Закона от 31 декабря 1996 г., решение конституци-онного (уставного) суда субъекта Федерации, принятое в пределах его полномочий, «не может быть пересмотрено иным судом». Это по-ложение оспаривается некоторыми отечественными авторами. Так, И. Умнова предлагает расширить юрисдикцию конституционных (уставных) судов, наделив их правом оценки конституций (уставов) субъектов Федерации с точки зрения их соответствия Конституции 34. При этом она признает, что на практике это будет означать со-здание «по аналогии с исполнительной властью единой системы власти, где Конституционный Суд РФ в пределах его полномочий по данному предмету совместного ведения становится высшей апелля-ционной инстанцией по отношению к конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации»35.

И. Умнова, внося это предложение, ссылается на организацию конституционного правосудия в США, а также на упомянутое право Федерального конституционного суда ФРГ рассматривать жалобы на решения конституционных судов земель. Однако в США, как мы ви-дели, действует совершенно иная модель конституционного правосудия, принципиально отличающаяся от европейской модели, действующей в России. Право Верховного суда США пересматривать решения по конституционным вопросам судов общей юрисдикции в штатах обусловлено прежде всего тем, что конституционное правосудие не выделено из общего правосудия и конституционные вопросы рас-сматриваются лишь в связи с конкретными уголовными и граждан-скими делами. При этом, как отмечалось, далеко не все решения мог гут быть обжалованы в Верховный суд.

Что же касается ФРГ, то полномочие Федерального конституци-онного суда рассматривать жалобы на решения конституционных

33 См.: Государственное право Германии. М, 1994. Т. 2. С. 75.

34

 См.: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 125. 35 Там же. С. 126.

судов земель вытекает из его общего полномочия рассматривать жа-лобы на решения всех судов. Именно судебные решения составляют основную массу рассматриваемых им дел, что превращает его, по су-ществу, в «высший кассационный суд», третью судебную инстан-цию36.

Можно предположить, что в России, учитывая число конститу-ционных судов в субъектах Федерации и принимаемых ими решений, рассмотрение жалоб на эти решения может стать основным в дея-тельности Конституционного Суда, оттеснив на второй план все иные его полномочия. В ФРГ же органы конституционного контроля со-зданы в 15 землях, за исключением земли Шлезвиг-Гольштейн, кото-рая воспользовалась предоставленным ст. 99 Основного закона правом земли передавать свою конституционную юрисдикцию Феде-ральному конституционному суду. Все эти органы едины по своей юридической природе, хотя и именуются по-разному: конституцион-ный суд, конституционная судебная палата, государственная судебная палата. Это специализированные судебные органы, осуществляющие конституционный контроль.

Такое единство юридической природы органов конституционного контроля отсутствует в Российской Федерации. Речь идет не о различиях между конституционными и уставными судами - их нет: и те и другие являются судебными органами конституционного контроля (первые образуются в республиках, вторые - в других субъектах федерации и могут именоваться по-разному, например в Тюменской области -Судебная палата). Дело в том, что, помимо конституционных (уставных) судов, конституционный контроль осуществляется специализированными, но квазисудебными органами (например, Ко-митет конституционного надзора в Республике Северная Осетия-Алания, Согласительная палата в Ставропольском крае, Уставная палата контроля в Челябинской области).

О том, что это не судебные органы, свидетельствуют соответст-вующие положения основных законов. Так, согласно ч. 2 ст. 98 Кон-ституции Республики Северная Осетия-Алания, судебная власть осуществляется посредством арбитражного, административного,

36

Favoreu L. Les cours constitutionnelles. P., 1992. P. 58.

23

гражданского и уголовного судопроизводства37, т. е. отсутствует ука-зание на конституционное судопроизводство. В ст. 70 Устава Ставро-польского края, помимо аналогичного положения о формах судопро-изводства, содержится положение о судебной системе и перечисляются образующие ее судебные органы, среди которых нет Согласительной палаты38. Кроме того, в некоторых субъектах Федерации консти-туционное правосудие осуществляется судами общей юрисдикции. Так, согласно ст. 83 Конституции Ингушетии39, Верховный суд является высшим судебным органом республики в сфере не только гражданского, уголовного и административного судопроизводства, но и конституционного. Конституция Республики Алтай уполномочивает Верховный и Арбитражный суды разрешать конституционные споры о соответствии конституции нормативных правовых актов государст-венных органов, уставов и актов органов местного самоуправления (ст. 155)40. Согласно Уставу г. Москвы, Московский городской суд дает официальное толкование законов г. Москвы (ст. 101)41. Таким образом, законодательство некоторых субъектов Федерации возлагает на федеральные суды общей юрисдикции, находящиеся на их территории, функцию осуществления конституционного правосудия. По справедливому мнению В. Кряжкова и Л. Лазарева, такая практика «не санкционирована федеральным законом и потому она неправомерна»42.

Система органов конституционного контроля в субъектах Рос-сийской Федерации в какой-то мере сходна с системой, действующей

37

См.: Конституции республик в составе Российской Федерации: Сборник документов. М, 1995. С. 280. 38 См.: Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. М., 1996. Вып. 1. С. 31. 39См.: Конституции республик... С. 150. 40См.: Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. С. 5. 41 См.: Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. М., 1996. Вып. 2. С. 263. 42 Кряжков В. А., Лазарев Л. В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М., 1998. С. 323.

24

в кантонах Швейцарии, -конституционный контроль осуществляется различными по своей юридической природе органами (при этом следует иметь в виду, что при всей незавершенности построения этой системы в России она здесь значительно более развита, чем в Швей-царии, где есть только ее рудименты).

Как и при американской модели, при европейской модели в странах, где конституционное правосудие существует на двух уровнях, возникает проблема разграничения конституционной юрисдикции между федеральным конституционным судом и конституционными судами субъектов федерации. В данном случае нас интересует не юрисдикция в полном объеме, а лишь те полномочия и объекты конституционного контроля, которые в той или иной мере связаны с федеративными отношениями.

В ФРГ и Российской Федерации в определении и разграничении этих полномочий имеются как общие моменты, так и существенные различия, возникают специфические компетенционные коллизии. Федеральные конституционные суды разрешают споры публично-правового характера между федерацией и ее субъектами и между субъектами федерации. Споры в пределах одного субъекта разреша-ются его органом конституционного правосудия. Однако законода-тельство обеих стран предусматривает возможность передачи таких споров в федеральный конституционный суд. Так, согласно ст. 99 Основного закона ФРГ, закон земли может предоставить Федераль-ному конституционному суду рассмотрение конституционных споров в пределах одной земли. Российский Закон 1994 г. устанавливает, что Конституционный Суд Российской Федерации может пользоваться также правами, предоставленными ему заключенными в соответствии со ст. 11 Конституции договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов (п. 7 ч. 1 ст. 3).

Полномочие по контролю за конституционностью законодатель-ства, имеющее существенное значение для соблюдения компетенци-онных норм, также сходно по своим объектам. Федеральные консти-туционные суды рассматривают дела о соответствии законодательства субъектов федерации федеральной конституции (ч. 1 ст. 100 Ос-новного закона ФРГ). Однако такая ясность отсутствует в отношении права конституционного суда субъекта федерации рассматривать во-

прос о соответствии федерального закона основному закону субъекта. Например, в законодательстве некоторых субъектов Российской Фе-дерации такое право признано, хотя формулируется оно по-разному. Так, Конституция Дагестана предусматривает, что Конституционный суд дает заключения о соответствии Конституции Республики Дагестан федеральных законов и нормативных актов «по вопросам, отнесенным к совместному ведению Российской Федерации и Республики Дагестан» (ст. 113)43. Такое ограничение не содержится в законодательстве Башкортостана. В законе о Конституционном суде указывается, что он «дает заключения о соответствии законов, нормативных и иных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации... Конституции Башкортостана» (п. «б» ст. З)44.

По мнению некоторых авторов, определенные предпосылки при-знания полномочия конституционных судов оценивать федеральные правовые акты на предмет их соответствия конституции (уставу) субъекта Федерации создает Конституция РФ, устанавливая верхо-венство нормативных правовых актов субъектов Федерации по во-просам, отнесенным к их исключительному ведению (ч. 6 ст. 76)45. Это верно лишь по отношению к федеральным правовым актам, втор-гающимся в сферу исключительной компетенции субъектов Федера-ции, чего, впрочем, они не могут делать. Что же касается вопросов совместной компетенции, то федеральные законы по этим вопросам обладают верховенством (ч. 5 ст. 76). В связи с этим положение, со-держащееся в Конституции Дагестана и основных законах некоторых других субъектов, о праве конституционных (уставных) судов оцени-вать федеральные правовые акты по вопросам совместного ведения с точки зрения их соответствия основным законам субъектов Федерации противоречит Конституции РФ.

Правда, во всех этих случаях речь идет не о решении конститу-ционного (уставного) суда, а о заключении, которое имеет лишь кон-сультативное значение, что прямо предусмотрено, например, законом о Конституционном суде Татарстана (ч. 2 ст. б)46. Такое заключение

43 Конституции Республик... С. 199.

44 Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. С. 109.

45 См.: Кряжков В. А., Лазарев Л.. В. Указ. соч. С. 336.

46См.: Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. С. 307.

 

«может снять правовое противоречие либо стать основой для обращения уполномоченных лиц и органов к федеральным органам, издавшим соответствующий акт, или в Конституционный Суд Российской федерации» .

Уже отмечалось, что некоторые авторы предлагают расширить компетенцию конституционных (уставных) судов, наделив эти суды правом оценки конституций (уставов) субъектов Федерации с точки зрения их соответствия федеральной Конституции. Однако таким полномочием уже обладает Конституционный Суд РФ и превращение этого полномочия в совместное привело бы на практике лишь к мно-гочисленным коллизиям между решениями органов конституционного правосудия различных уровней. Это справедливо и в отношении предоставления органам конституционного правосудия полномочия контролировать соответствие федеральных правовых актов Консти-туции РФ, что предусмотрено законодательством некоторых субъектов Федерации (см., например, ст. 101 Конституции Республики Саха (Якутия).

То обстоятельство, что указанным полномочием обладают в не-которых федерациях органы конституционного правосудия их субъ-ектов, не может служить аргументом в пользу такого решения в усло-виях России, ибо принципиально различны модели конституционного правосудия. Характерно, что в ФРГ, согласно ст. 100 Основного закона, если какой-либо суд признает неконституционным закон, о действительности которого возник вопрос при решении конкретного дела, и если речь идет о нарушении Основного закона, то «должно быть получено решение Федерального конституционного суда». Сле-довательно, федеральный закон не может быть объектом конституци-онного контроля конституционных судов земель.

Другая проблема, связанная с разграничением объектов консти-туционного контроля, -это контроль за конституционностью внут-рифедеральных договоров. В ФРГ государственные договоры между федерацией и землями и между землями являются объектом контроля Федерального конституционного суда. Аналогично решен вопрос и Конституцией РФ, согласно ст. 125 (п. «в» ч. 2) которой Конституци-онный Суд  РФ разрешает дела о соответствии федеральной конститу-

47 Кряжков В. А., Лазарев Л.В. Указ. соч. С. 336.

ции договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов РФ. Вместе с тем законодательство субъектов Федерации предусматривает полномочие конституционных (уставных) судов проверять соответствие внутри-федеральных договоров основному закону субъекта РФ. При этом можно выделить два варианта определения такого полномочия. В одних субъектах (Башкортостан, Дагестан, Карелия) объектом контроля являются договоры между органами государственной власти субъекта Федерации и федеральными органами государственной власти. В этом случае такие договоры, по существу, становятся объектом двой-ного контроля -с одной стороны, Конституционного Суда РФ, про-веряющего их соответствие федеральной конституции, с другой -конституционного суда субъекта Федерации, проверяющего их соот-ветствие основному закону субъекта РФ. В результате может возник-нуть коллизия между решениями органов конституционного правосудия двух уровней: договор может быть признан соответствующим (или не соответствующим) федеральной конституции и в то же время не соответствующим (или соответствующим) основному закону субъекта Федерации.

В другой группе субъектов РФ объектом конституционного кон-троля являются только «межреспубликанские и межрегиональные» договоры (Адыгея, Бурятия, Тыва). В этом случае также возможны коллизии между решениями органов конституционного правосудия различных субъектов и решением Конституционного Суда РФ.

Таким образом, в случае с внутрифедеральными договорами мы имеем дело со сферой совмещенной компетенции конституционных судов субъектов Федерации и федерального Конституционного Суда, в которой возникает конкуренция по объекту конституционного кон-троля, но «не совпадает правовой масштаб оценки»48, т. е. речь идет о проверке соответствия договора в одном случае Конституции РФ, а в другом - основному закону субъекта Федерации. Однако предлагаемые варианты разрешения возникающих в сфере совмещенной ком-петенции коллизий вряд ли можно признать приемлемыми, если не считать предложения о праве не удовлетворенных решением консти-

48 Кряжков В. А., Лазарев Л.В. Указ. соч. С. 355.

туционного (уставного) суда лиц и органов обратиться в Конституци-онный Суд РФ49.

Попутно следует отметить, что авторы рассматриваемых пред-ложений признают также право граждан обжаловать решения кон-ституционных (уставных) судов в Конституционный Суд РФ в порядке конституционной жалобы (ч. 4 ст. 125 Конституции РФ)50. Не ясно только одно: как с такими предложениями согласуется вывод о том, что «федеральный Конституционный Суд не выступает в качестве кассационной, надзорной или апелляционной инстанции» по отношению к конституционным (уставным) судам51.

Таким образом, основное средство разрешения коллизий, возни-кающих при разграничении компетенции между органами конститу-ционного правосудия двух уровней, ряд авторов видят в праве опро-тестования решений конституционных (уставных) судов в Конститу-ционный Суд РФ52.

О несовместимости, как правило, таких инстанционных отношений между органами конституционного правосудия различных уровней с европейской моделью уже говорилось. Нельзя, однако, не признать, что проблема разрешения коллизий, которые могут возникнуть при существующем разграничении компетенции, остается и является предметом научных дискуссий. Что касается коллизий в сфере сов-мещенной компетенции, в частности в отношении внутрифедеральных договоров, то одним из возможных средств их разрешения могло бы стать использование согласительных процедур заинтересованными органами государственной власти, что предусмотрено как Конституцией РФ, так и основными законами субъектов Федерации.

Следует остановиться еще на одном объекте конституционного контроля конституционных судов -на международных договорах. В этом отношении значительный интерес представляет российское кон-ституционное законодательство. К компетенции Конституционного Суда РФ отнесено разрешение дел о соответствии федеральной Кон-ституции не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации (п. «г» ч. 2 ст. 125).

49 См.: Там же. С. 358.

50 См.: Там же. С. 356-357.

51 См.: Там же. С. 353.

52 См.: Витрук Н. В. Указ. соч. С. 90.

 

Между тем конституции некоторых республик включают в юри-сдикцию своих конституционных судов тот же объект (Республика Саха (Якутия), Татарстан). Так, Конституционный суд Республики Саха (Якутия) дает заключение о конституционности «действующих на территории республики... международных договоров, заключенных Российской Федерацией» (ст. 101). Это положение и аналогичное ему положение Конституции Татарстана противоречат Конституции РФ. превращая исключительное полномочие Конституционного Суда РФ в совместное. Впрочем, практического значения это полномочие конституционного суда субъекта Федерации не имеет. Он не может своим решением отменить действие международного договора Рос-сийской Федерации, который является частью правовой системы по-следней. Не обладая верховенством над Конституцией РФ, междуна-родный договор Российской Федерации обладает верховенством над всеми законами субъектов Федерации, в том числе и над их основными законами.

Однако, как будет показано ниже, российское законодательство предусматривает правовой механизм, позволяющий вообще избежать возникновения конфликтов по поводу заключаемых Российской Фе-дерацией международных договоров.

Законодательство субъектов Российской Федерации (главным образом республик) относит к компетенции конституционных судов рассмотрение дел о соответствии конституции республики междуна-родных договоров, заключаемых республикой (например, Башкорто-стан, Бурятия, Дагестан, Тыва). В связи с этим возникают два вопроса.

Во-первых, субъекты Федерации в пределах полномочий, предо-ставленных им Конституцией РФ (п. «о» ч. 1 ст. 72), федеральным законодательством и договорами между федеральными органами го-сударственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий (см., например, соглашения с правительствами Башкортостана, Бурятии, Коми53), обладают правом на осуществление международных и внеш-

53

Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. М., 1997. С. 21, 64, 92.

30

неэкономических связей. Однако заключаемые в связи с этим согла-шения, независимо от формы, наименования и содержания, не явля-ются международными договорами (ст. 7 Федерального закона от 2 декабря 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономи-ческих связей субъектов Российской Федерации»54). В соответствии с ч. 2 ст. 1 Закона это соглашения о связях, осуществляемых в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях. Возникает вопрос: могут ли такие со-глашения быть объектом контроля конституционного суда? Очевидно, что если речь идет о соответствии этих соглашений республиканской конституции, то они являются таким объектом (хотя вопрос этот требует уточнения в законодательстве субъектов РФ).

Во-вторых, согласно ч. 2 ст. 12 Закона, если соглашение об осу-ществлении международных и внешнеэкономических связей проти-воречит Конституции РФ, федеральным законам, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным дого-ворам Российской Федерации, ущемляет законные интересы другого субъекта Федерации либо нарушает порядок, установленный этим Законом, то оно может быть оспорено в судебном порядке. Из этого положения, на наш взгляд, следует, что существуют две группы осно-ваний для оспаривания указанных соглашений. В соответствии с ос-нованиями первой группы (противоречие Конституции РФ, ущемление законных интересов другого субъекта Федерации) соглашение может быть оспорено в Конституционном Суде РФ (правда, спорным остается вопрос о таком его дополнительном полномочии, поскольку оно вытекает не из конституционного, а из обычного федерального закона). В соответствии с основаниями второй группы (противоречие федеральным законам, общепризнанным принципам и нормам меж-дународного права и международным договорам Российской Федера-ции) соглашение может быть оспорено в Верховном суде республики.

Все сказанное о разграничении компетенции между Конституци-онным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов Федерации позволяет сделать вывод о том, что в этой области

54 Росс. газ. 1999. 16 янв.

имеется ряд проблем, не нашедших пока еще законодательного реше-ния55.

Организация конституционного правосудия в федеративном го-сударстве, независимо от того, действует ли в нем американская или европейская модель, предпочтительнее его организации только на федеральном уровне. Во-первых, создание в субъектах федерации собственных органов конституционного правосудия повышает их роль в развитии федеративных отношений в соответствии с принципами конституционного строя. Во-вторых, хотя федеральный орган конституционного правосудия и органы конституционного правосудия в субъектах федерации обладают своими полномочиями, связанными с регулированием федеративных отношений, в различном объеме (некоторые из этих полномочий могут, как мы видели, перекре-щиваться) и каждый на своем уровне имеет собственные задачи, в целом они действуют как партнеры в решении общих задач – обеспе-чение территориального верховенства федеральной конституции и на этой основе упрочение федерации и установленного в ней конститу-ционного строя.

В заключение необходимо сказать несколько слов об организации конституционного правосудия в региональных государствах, где проблема обеспечения автономии составляющих их государственных образований при сохранении государственного единства не менее ак-туальна, чем в федеративных государствах (Италия, Испания, Новая Гвинея, ЮАР). В этих государствах действуют три вида системы кон-ституционной юстиции. В Новой Гвинее конституционное правосудие осуществляют суды общей юрисдикции во главе с Верховным судом; в Испании и Италии это централизованная система: конституционное правосудие осуществляет один Конституционный суд; в ЮАР -смешанная система, конституционное правосудие осуществляет Конституционный суд, а также суды общей юрисдикции (Высокий суд, Верховный апелляционный суд и магистратские суды).

Общим для них, однако, является то, что независимо от вида действующей системы все соответствующие судебные органы наделе-

55 Подробнее об этих спорных проблемах размежевания компетенции между Конституционным Судом РФ и органами конституционного правосудия субъектов Федерации см.: Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. С. 44 - 50.

ны полномочиями решать дела, так или иначе относящиеся к сфере взаимоотношений между центром и автономными образованиями. Так, Конституционный суд Испании разрешает споры о/разграниче-нии полномочий между государством и автономными сообществами либо между автономными сообществами, решает вопрос о конститу-ционности принятых ими нормативных актов, имеющих силу закона (ст. 153, 161 Конституции Испании)56. Более подробно полномочие по разрешению споров о компетенции в этой стране определено в Орга-ническом законе о Конституционном суде 1979 г.57 Этот закон опре-деляет также юрисдикцию Конституционного суда в сфере взаимоот-ношений центральной и региональной исполнительной власти.

Конституция Италии наделяет Конституционный суд полномо-чием выносить решения по делам о спорах о конституционности за-конов и имеющих силу закона актов государства и областей, о спорах о компетенции между государством и областями и между областями, в том числе по разногласиям между центральным правительством и областным советом по вопросу о превышении областью ее законода-тельной компетенции (ст. 134, 127)58.

Подробный анализ соответствующих полномочий Конституци-онных судов Испании и Италии в сфере взаимоотношений центра и автономных образований был предпринят Ж. Овсепян59. Эти суды играют значительную роль в разрешении конфликтов между государ-ством и автономными образованиями. Так, Конституционный суд Испании «вносит вклад в снижение напряженности и решение кон-фликтов, особенно между государством и весьма могущественными автономными сообществами, такими, как Каталония и Страна Бас-ков»60.

 В ЮАР, согласно Конституции, вступившей в силу в феврале 1997 61, все дела, в которых затрагиваются конституционные вопросы, рассматриваются Конституционным судом и судами общей

56 См.: Испания: Конституция и законодательные акты. М., 1982.

57 См.: Там же.

58 Италия. Конституция и законодательные акты. М., 1988. См.: Овсепян Ж. И. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах: Правовая защита конституции. Ростов н/Д., 1992. С. 85 - 87.

60 Favoreu L. Op. cit. P. 105.

61 Constitution of Republic of South Africa. Cape Town, 1996.

юрисдикции. Конституционными считаются вопросы, «связанные с толкованием, защитой и реализацией конституции» (ст. 167). В част-ности, к ним относятся дела о конфликтах между национальным и провинциальным законодательством, между соблюдением в одних случаях, предусмотренных конституцией, принципа верховенства национального законодательства, а в других -провинциального. При этом Конституция устанавливает размежевание соответствующих полномочий между Конституционным судом и судами общей юрис-дикции.

Конституционный суд является высшим судом по всем консти-туционным вопросам. К его исключительной компетенции отнесены: дела о спорах между национальными и провинциальными государст-венными органами, предметом которых являются конституционный статус, полномочия и функции любого из этих органов; дела о кон-ституционности парламентских и провинциальных законопроектов; в случаях, предусмотренных конституцией, удостоверение соответствия провинциальных конституций национальной (согласно ст. 143, про-винциальная конституция или конституционная поправка должны соответствовать национальной конституции, в частности закрепляе-мым ею ценностям, не предоставлять провинции полномочия, выхо-дящие за рамки ее компетенции. Провинциальная конституция или поправка к ней вступают в силу только после такого удостоверения Конституционным судом).

Кроме того, Конституционный суд является апелляционной ин-станцией, рассматривающей апелляции на решения судов общей юрисдикции по конституционным вопросам. Высокие суды, учрежда-емые в каждой провинции, решают все конституционные вопросы, за исключением тех, которые отнесены к исключительной компетенции Конституционного суда. Однако их решения о недействительности любого закона становятся окончательными после их утверждения Конституционным судом. Суды магистрата вообще не могут рассмат-ривать вопросы о конституционности любого законодательства.

Система конституционной юстиции в ЮАР, сочетая черты аме-риканской и европейской моделей, вместе с тем во многом сходна с организацией конституционного правосудия в федеративных госу-дарствах.

Следует отметить, что подобное сходство присуще также органи-зации конституционного правосудия в таком сложном государстве, как Босния и Герцеговина, представляющем собой не федерацию, а реальную унию. Здесь также, наряду с центральным Конституционным судом, действуют конституционные суды в образующих унию государствах Федерация Боснии и Герцеговины и Республика Сербская.

Организация и компетенция центрального Конституционного суда имеет, однако, особенности, отличающие его от аналогичных органов конституционного правосудия в федеративных государствах. Во-первых, в его состав входят представители двух государств, обра-зующих унию: четыре судьи избираются палатой представителей Фе-дерации Боснии и Герцеговины, а два -Собранием Республики Серб-ской. Три члена назначаются председателем Европейского суда по правам человека после консультации с коллективным главой унии. Во-вторых, наряду с обычной компетенцией Конституционного суда (разрешение споров между унией и ее субъектами и между субъектами, между институтами унии, нормоконтроль), Конституционный суд рассматривает также апелляции на решения любого суда в Боснии и Герцеговине «по делам, возникающим на основе конституции» (§ 3 ст. VI Конституции). Иными словами, он является одновременно и Конституционным судом, и судом общей юрисдикции.

Рассмотренная организация конституционного правосудия во многих сложных государствах представляет собой конституционную основу регулирования взаимоотношений образующих их субъектов. Особенности этой организации в отдельных федеративных государ-ствах обусловливают специфику регулирования федеративных отно-шений, а также ту роль, которую играют в нем органы конституцион-ного правосудия, чему и посвящено настоящее исследование.