Глава XIII КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ СНГ
Важную роль в правовом государстве призвано играть местное самоуправление. Под местным самоуправлением понимается решение внутренних дел населением в пределах самоуправляющейся единицы по собственному усмотрению в рамках закона, регулирующего деятельность самоуправляющихся структур.
Местное самоуправление дополняет комплекс отношений между республиканскими и региональными органами государственной власти. Реформа местного самоуправления в странах Содружества завершает построение целостной системы власти в государстве.
Основной задачей органов местного самоуправления является обеспечение комплексного обслуживания населения и достижение политической и социальной стабильности в регионе посредством согласованных действий органов государственной власти и органов местного самоуправления. В определение компетенции местных органов самоуправления заложен принцип дополнительности.
Местное самоуправление — это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения с учетом исторических, национально-этнических особенностей и иных интересов населения. Эти вопросы решаются на основе конституции и законов, местной материальной и финансовой базы.
Местное самоуправление осуществляется: 1) непосредственно населением (местные референдумы, сходы, общие собрания, конференции, съезды и иные формы прямого волеизъявления граждан); 2) через выборные органы народного представительства и соответствующие органы управления (местную администрацию); 3) через органы территориального общественного самоуправления населения (советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов), а также иные органы самоуправления населения по месту жительства (домовые, уличные, квартальные советы или комитеты).
Местное самоуправление является исключительным правом местного населения. Установление местного самоуправления в зарубежных странах СНГ является частью общего процесса демократизации политических систем. Местное самоуправление в зарубежных странах Содружества это, с одной стороны, результат определенной эволюции, отхода государства от административно-командных методов управления, а с другой — показатель гражданской зрелости населения, готового взять на себя ответственность за решение местных дел.
Гражданам гарантируется вся полнота прав на участие в местном самоуправлении. Не допускается какое-либо ограничение прав граждан на участие в местном самоуправлении по политическим убеждениям, расовой и национальной принадлежности, социальному происхождению, полу, социальному или имущественному положению, языку, отношению к религии. В местном самоуправлении соединяются общегосударственные, региональные и личные интересы.
Органы местного самоуправления не выполняют законодательных функций. Они осуществляют подзаконную деятельность, а в пределах своих полномочий реализуют законы и другие правовые акты.
Правовую основу местного самоуправления в зарубежных странах Содружества составляют нормы конституции и специальные законы об организации местного самоуправления. Это, в частности, раздел V Конституции Беларуси — "Местное управление и самоуправление"; раздел VIII Конституции Казахстана — "Местное государственное управление и самоуправление"; раздел 2 главы V Конституции Кыргызстана — "Местная государственная администрация" и глава VIII — "Местное самоуправление"; раздел IV Конституции Туркменистана, раздел XI Конституции Украины — "Местное самоуправление"; глава XXI Конституции Узбекистана — "Основы государственной власти на местах" и др.
Процедура формирования и деятельность органов местного самоуправления определяется в законодательном порядке. Закон Республики Армения "О выборах народных депутатов Армении" от 13 февраля 1990 г.; Закон Республики Грузия "О выборах местных органов власти" от 29 января 1991 г.; Закон Туркменистана "О выборах членов генгеши" от 12 апреля 1993 г. В Беларуси и Таджикистане приняты законы о местном самоуправлении и местном хозяйстве; в Казахстане — о местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан от 10 декабря 1993 г.; в Туркменистане — "О генгеши" от 12 апреля 1992 г.; на Украине — о местных Советах и местном самоуправлении; в Кыргызстане — о местном самоуправлении. Законы о местном самоуправлении в зарубежных странах Содружества подкрепляются специальными актами о бюджетных правах местных представительных органов, местных налогах и сборах, муниципальной собственности. Составной частью законодательства о местном самоуправлении являются законы о выборах глав администрации, о самоуправлении в национально-территориальных образованиях.
Межпарламентская Ассамблея государств — участников СНГ разработала Декларацию о принципах местного самоуправления в государствах — участниках СНГ от 29 октября 1994 г.
Система местного самоуправления в различных странах Содружества строится в соответствии с их административно-территориальным делением. Каждое государство СНГ самостоятельно устанавливает систему административно-территориального деления и корреспондирующую ей систему местного самоуправления. Органы власти территориальных единиц самостоятельны в управлении местными делами. Решение вопросов местного значения осуществляется местными представительными и исполнительными органами власти и посредством форм прямой демократии. Они обеспечивают исполнение конституции, актов президента и правительства, вышестоящих органов власти и управления.
В Туркменистане в систему местного самоуправления входят самые низовые звенья представительных органов власти — генгеши — на территории шахеров, поселков, оба и органы территориального общественного самоуправления. Территория одного или нескольких оба, составляющих субъект хозяйственной деятельности, образует генгешлик, где учреждается представительный орган народной власти генгеши.
На Украине местное самоуправление является правом территориальной громады — жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка и города — самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины.
В республиках Беларусь, Украина, Таджикистан в систему местного самоуправления наряду с районными в городах включены областные Советы.
В Беларуси центральным звеном системы местного самоуправления выступают местные органы государственной власти. Здесь местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, их исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления.
В Кыргызстане местное самоуправление в аилах, поселках, городах, районах, областях осуществляется местными кенешами — представительными органами власти, избираемыми населением соответствующих территориальных единиц. Председатели аильных и поселковых кенешов являются главами местного самоуправления и выполняют функции местной государственной администрации.
В Узбекистане органы местного самоуправления создаются только в низовых административно-территориальных единицах — поселках, кишлаках, аулах а также в махалях городов, поселков, кишлаков и аулов. Это сходы граждан, избирающие на 2,5 года председателя (аксакала) и его советников. В областях, районах, городах (кроме городов районного подчинения и городских районов) действуют представительные органы государственной власти — Советы народных депутатов.
Органы местного самоуправления в зарубежных странах Содружества избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В Беларуси, на Украине местные представительные органы власти избираются населением административно-территориальных единиц сроком на четыре года; в Казахстане, Туркменистане и Узбекистане — на пять лет. Члены органов местного самоуправления осуществляют свои полномочия без отрыва от основной производственной или служебной деятельности. В своей деятельности местные представительные органы руководствуются принципами законности, коллегиальности, гласности, учета общественного мнения, сочетания местных и государственных интересов и не связаны отношениями административной подчиненности.
Местные Советы депутатов в Беларуси, Советы народных депутатов в Узбекистане, местные кенеши в Кыргызстане, генгеши в Туркменистане решают широкий круг вопросов. Они утверждают программы социально-экономического и культурного развития территорий и социальной защиты населения, участвуют в реализации аналогичных республиканских программ при условии компенсации дополнительных расходов. Финансовую основу местного самоуправления составляют финансовые ресурсы, объединяющие бюджетные, внебюджетные и иные средства местного самоуправления. Местные представительные органы утверждают местный бюджет и отчет о его исполнении, а также заслушивают информацию об использовании внебюджетных доходов. В соответствии с республиканскими законами местные органы самоуправления устанавливают местные налоги и сборы, порядок их взимания, самостоятельно решают вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, содействуют развитию предпринимательской деятельности на подведомственной территории и принимают меры по защите всех форм собственности. Хозяйственные отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями, организациями, не находящимися в составе муниципальной собственности, строятся на договорной основе.
Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, управляют местным коммунальным хозяйством и коммунальной собственностью, определяют условия функционирования муниципальных предприятий. Экономическую базу местного самоуправления составляют природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), муниципальная и иная собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворению потребностей населения соответствующей территории.
В муниципальной собственности находится имущество органов местного самоуправления, средства местного бюджета, местных внебюджетных и валютных фондов, муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения в домах муниципального жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, непосредственно осуществляющие коммунальное обслуживание населения и находящиеся на соответствующей территории, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.
В муниципальной собственности могут находиться земельные участки, природные объекты (водоемы, леса, луга и др.), ценные бумаги и другие финансовые активы, нежилые помещения, предприятия, другие имущественные комплексы, учреждения народного образования, культуры, здравоохранения, а также имущество, необходимое для удовлетворения коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории. Местные органы самоуправления определяют меры по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды.
Органы представительной власти обеспечивают соблюдение законности, правопорядка и безопасности граждан на своей территории, регистрацию актов гражданского состояния; им гарантировано право на судебную защиту. Местные органы самоуправления назначают местные референдумы. В Туркменистане право назначения местных референдумов принадлежит генгеши по своей инициативе либо по предложению не менее 1/4 избирателей, проживающих на соответствующей территории.
Местные представительные органы власти систематически информируют население о своей работе и принятых решениях. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Местные представительные и исполнительные органы власти по вопросам своей компетенции на основании действующего законодательства принимают решения, имеющие обязательную силу на соответствующей территории. Никто не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления. Решения органов местного самоуправления и местной администрации обязательны для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории юридическими и физическими лицами.
Конституции Беларуси, Казахстана предусматривают, что решения местных представительных и исполнительно-распорядительных органов власти, не соответствующие Конституции и законам республики, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законом случаях могут быть обжалованы в суды и отменены в судебном порядке.
Допускается досрочный роспуск местного представительного органа власти парламентом республики (Беларусь, Казахстан) в случае систематического и грубого нарушения им требований законодательства. Иные основания досрочного прекращения полномочий местных органов самоуправления определяются законом.
В большинстве стран СНГ принцип разделения властей на местном уровне либо не действует, либо осуществляется непосредственно. Это проявляется в положении местной администрации.
Для большой группы стран СНГ характерен традиционный для практики прошлых лет подход к определению статуса местных органов управления, с небольшими новациями (Беларусь, Украина). Здесь исполнительно-распорядительные органы власти (исполкомы) рассматриваются как органы Советов. Они создаются на всех уровнях, за исключением сел и поселков, где решение данного вопроса передано на усмотрение Совета. Исполкомы возглавляются председателями, которые одновременно занимают пост председателя Совета (либо его зама). Выделяется круг вопросов, отнесенных к ведению исполкомов. Признается, что исполнительно-распорядительные органы находятся в двойном подчинении.
Второй подход характерен тем, что органы управления провозглашаются самостоятельным субъектом местного самоуправления. Вводится понятие "местная администрация", охватывающее всю систему исполнительных и распорядительных органов. Образование исполкомов не предусматривается. Их функции возлагаются на выбранного населением (или назначенного президентом) главу местной администрации, который осуществляет свои полномочия на принципах единоначалия (что не исключает образования при мэре, префекте, губернаторе либо в структуре местной администрации коллегиальных органов типа коллегий, советов, или комитетов). Это, например, избранный населением территориальной громады сельский, поселковый и городской голова, возглавляющий исполнительный орган Совета на Украине.
Устанавливается подчиненность главы местной администрации по вертикали.
В третьей группе государств попытка разделения властей на местном уровне сопровождается в ряде случаев полной ликвидацией разделения властей и сосредоточения ее в руках исполнительной власти. Так, Конституция Кыргызстана гласит, что Правительство и местная государственная администрация представляют и осуществляют государственную власть (ст. 2). Исполнительную власть в областях, районах и городах республики осуществляет местная государственная администрация, возглавляемая главой местной государственной администрации. Исполнительную власть в аилах и поселках осуществляют председатели соответствующих кенешов. Главы местной государственной администрации, председатели аильных и поселковых кенешов Кыргызстана действуют под руководством Правительства. Местные кенеши районов, городов, областей вправе выразить большинством в 2/3 от общего числа депутатов недоверие главе местной государственной администрации соответствующей территориальной единицы.
В Казахстане глава местного органа исполнительной власти — аким — выступает непосредственно представителем Президента и Правительства в соответствующей административно-территориальной единице и осуществляет на ее территории функции государственного управления (ст. 87 Конституции). Акимы областей, города республиканского значения и столицы назначаются на должность Президентом Республики по представлению Премьер-министра. Акимы иных административно-территориальных единиц назначаются вышестоящими по отношению к ним акимами. Таким образом, в Казахстане глава местной администрации выступает непосредственным представителем Президента и Правительства в административно-территориальной единице и осуществляет на ее территории функции государственного управления. Президент Республики вправе по собственному усмотрению освобождать акимов от должности.
Маслихат вправе двумя третями голосов от общего числа его депутатов выразить недоверие акиму и поставить вопрос о его освобождении от должности соответственно перед Президентом Республики или вышестоящим акимом. Полномочия акимов области, города республиканского значения и столицы прекращаются при вступлении в должность вновь избранного Президента Республики.
В Узбекистане представительную и исполнительную власть на соответствующей территории возглавляет хоким области, района, города (в Туркмении — арчын). Хоким области и города Ташкента назначается и освобождается от должности Президентом Республики и утверждается соответствующим Советом народных депутатов. Хокимы районов и городов назначаются и освобождаются от должности хокимом соответствующей области и утверждаются соответствующим Советом народных депутатов. Хокимы районов в городах назначаются и освобождаются от должности хокимом соответствующего города и утверждаются городским Советом народных депутатов. Хокимы городов районного подчинения назначаются и освобождаются от должности хокимом района и утверждаются районным Советом народных депутатов.
Хоким области, района и города осуществляет свои полномочия на принципах единоначалия и несет персональную ответственность за решения и действия руководимых им органов.
Хоким в пределах предоставленных ему полномочий принимает решения, которые обязательны для исполнения всеми предприятиями, учреждениями, организациями, объединениями, а также должностными лицами государственных органов и гражданами на соответствующей территории.
Согласно ст. 122 Конституции Беларуси решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству Республики, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики. В Казахстане решения маслихатов, не соответствующие Конституции и законам Республики, могут быть отменены только в судебном порядке. Решения и распоряжения акимов могут быть отменены, соответственно. Президентом, Правительством либо вышестоящим акимом, а также в судебном порядке. Этим конституционно подтверждается приоритетное положение представительных органов государственной власти по отношению к исполнительным. В Узбекистане и представительный, и исполнительный орган власти возглавляет одно и то же лицо — хоким. В отношении органов исполнительной власти в Беларуси действует принцип двойного подчинения (по горизонтали — соответствующему Совету депутатов, по вертикали — вышестоящему исполнительному органу власти). В случае самороспуска Совета депутатов или невозможности выполнения Советом своих полномочий ввиду отсутствия необходимого кворума функции органа представительной власти временно осуществляет соответствующая администрация.
Хотя многие из зарубежных стран СНГ восприняли концепцию местного самоуправления, их законодательство еще не проводит различий в статусе депутатов высшего уровня власти и местного самоуправления. Поэтому законы о статусе органов местного самоуправления и другие специальные акты закрепляют иммунитет и неприкосновенность депутатов местных органов власти. Так, Закон Украины "О порядке получения согласия Советов народных депутатов на привлечение депутата к ответственности" от 21 апреля 1993 г. устанавливает, что для получения согласия Совета на привлечение депутата к уголовной ответственности,
его арест или применение к нему мер административного взыскания, налагаемых в судебном порядке, соответствующий прокурор вносит в Совет представление. Оно может быть внесено и прокурором высшего уровня. Представление вносится перед предъявлением депутату обвинения, или дачи санкции на арест, или направлением дела об административном правонарушении в суд. Прокурор высшего уровня может отозвать представление в получении согласия на привлечение депутата к ответственности, внесенное в Совет прокурором низшего уровня. Совет рассматривает представления прокурора не позднее чем в месячный срок, принимает мотивированное решение и в трехдневный срок извещает о нем прокурора. Депутат имеет право участвовать в рассмотрении Советом вопроса о его депутатской неприкосновенности. В случае отказа сельского, поселкового, городского (города районного подчинения), районного в городе Совета в согласии на привлечение депутата к уголовной ответственности, его арест или применение к нему мер административного взыскания, налагаемых в судебном порядке, для решения этого вопроса по существу прокурор имеет право войти с представлением в соответствующий городской или районный Совет. В случае отказа городского или районного Совета дать такое согласие вопрос может быть решен по существу по представлению прокурора республики или прокурора области Верховной Радой республики или соответствующим областным Советом. В случае несогласия с решением областного, городского (города республиканского подчинения) Совета об отказе в согласии на привлечение депутата к уголовной ответственности, его арест или привлечение к нему мер административного взыскания, налагаемых в судебном порядке, Генеральный прокурор Украины имеет право обратиться с представлением о решении вопроса по существу в Верховную Раду Украины. Прокурор, вносивший представление в Совет, в трехдневный срок со дня окончания производства по делу обязан известить Совет, давший согласие на привлечение депутата к ответственности или на арест, о результатах расследования дела.
Споры о том, является ли то или иное действие, тот или иной правовой акт вмешательством в дела местного самоуправления, разрешаются в судебной порядке. До принятия окончательного судебного решения по спорному вопросу орган местного самоуправления вправе приостановить оспариваемый акт или действие.
ЛИТЕРАТУРА И НОРМАТИВНЫЙ МАТЕРИАЛ
Новые конституции стран СНГ и Балтии / Под ред. и со вступительной статьей проф. Н.А. Михалевой, 2-е изд. М., 1997.
Европейская хартия местного самоуправления. Принята Советом Европы 15 октября 1985 г. // Вестник Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ. 1994. № 1. С. 132—240.
Положение о председателе районного, городского исполнительного комитета, утвержденное Указом Президента Республики Беларусь от 18 марта 1996 г. // Собрание Указов Президента и постановлений Кабинета Министров Республики Беларусь. 1996. № 14. Ст. 347.
О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан. Закон Республики Казахстан от 10 декабря 1993 г. с изменениями и дополнениями от 2 мая 1995 г. и 3 января 1996 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. 1993. № 23—24. Ст. 516; 1995. № 7. Ст. 48; Ведомости Парламента Казахстана. 1996. № 1. Ст. 175.
О местном публичном управлении. Закон Республики Молдова от 7 декабря 1994 г. с изменениями от 11 и 17 июля 1996 г. // Официальный Монитор Республики Молдова. 1995. № 3—4. Ст. 43; 1996. № 54—55. Ст. 521.
О местных выборах. Закон Республики Молдова от 7 декабря 1994 г. с изменениями от 23 мая 1996 г. // Официальный Монитор Республики Молдова. 1995. No 3—1. Ст. 46; 1996. № 40—11. Ст. 373.
О статусе советника местного Совета. Закон Республики Молдова от 19 апреля 1995 г. // Официальный Монитор Республики Молдова. 1995. № 40; Ст. 447; 1996. № 48. Ст. 445.
Постников А.Е. (в соавторстве). Законы о местном самоуправлении государств — участников СНГ // Сравнительный обзор законодательства государств — участников СНГ. Ч. 1. Институт законодательства и сравнительного правоведения. М., 1995.
Постников А.Е. (в соавторстве). Обзор законов о местном самоуправлении государств — участников СНГ // Вестник Межпарламентской Ассамблеи. СПб., 1994. № 4.
ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ
1. Правовые основы местного самоуправления в зарубежных странах СНГ.
2. Общее и особенное в муниципальных системах стран СНГ.
3. Порядок выборов в органы местного самоуправления.
4. Компетенция органов местного самоуправления в зарубежных странах СНГ.
5. Местное самоуправление и территориальные организации общественности.