§ 1. Правовые основы организации деятельности исполнительной власти в зарубежных странах СНГ

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 

В системе органов государственной власти особая роль принадлежит органам исполнительной власти. Это центральные и местные коллегиальные и отраслевые органы исполнительной власти — правительство, подчиненные ему министерства, государственные комитеты, административные ведомства, местная государственная администрация.

Высшим коллегиальным органом исполнительной власти во всех странах СНГ является правительство. Это Кабинет Министров республик Азербайджана, Беларуси, Узбекистана, Украины, Правительство Грузии, Кыргызстана и др.

Конституционно-правовой статус правительства в зарубежных странах СНГ — порядок формирования, принципы деятельности, компетенция — определяются конституцией и специальными нормативными правовыми актами, регламентирующими деятельность Правительства.

В конституциях зарубежных стран СНГ проблемам организации исполнительной власти посвящены специальные главы (глава 7 Конституции Азербайджана, глава 5 Конституции Кыргызстана— "Исполнительная власть"; глава 5 раздела IV Конституции Беларуси — "Правительство — Кабинет Министров Республики Беларусь"; глава 20 Конституции Узбекистана, раздел IV Конституции Казахстана — "Правительство"; глава 5 Конституции Туркменистана — "Кабинет Министров" и др.).

В числе специальных актов, регламентирующих деятельность правительства, можно назвать Закон Украины "О Правительстве Украины" от 12 сентября 1991 г.; Закон Республики Молдова "О Правительстве" от 31 мая 1990 г. с последующими изменениями и дополнениями; Указ Президента Казахстана, имеющий силу Конституционного закона, "О Правительстве Республики Казахстан" от 18 декабря 1995 г.; Конституционный закон Республики Таджикистан "О Правительстве" от 3 ноября 1995 г. и др.

Правительство является высшим государственным органом исполнительной власти (ст. 70 Конституции Кыргызстана; ст. 113 Конституции Украины и др.). Оно обеспечивает проведение внутренней и внешней политики государства, осуществляет общее руководство государственным управлением. При реализации своих полномочий правительство руководствуется президентским посланием и программой деятельности, одобренной парламентом.

Правительство в зарубежных странах Содружества формируется по-разному, но с обязательным участием президента и парламента. Так, в Беларуси Премьер-министр назначается и освобождается от должности Президентом с согласия Палаты представителей (нижней палаты Парламента). В случае двукратного отклонения представленных кандидатур Премьер-министра Палатой представителей Президент Беларуси вправе назначить исполняющего обязанности Премьер-министра, распустить Палату представителей и назначить новые выборы.

В Грузии Премьер-министр назначается Парламентом по представлению Президента.

В Молдове Президент выдвигает кандидатуру на должность Премьер-министра после консультаций с парламентским большинством. Состав Правительства утверждает Президент по представлению премьер-министра. Членами Правительства могут быть только граждане Республики.

В Азербайджане, если Милли Меджлис (парламент) три раза подряд не даст Президенту согласия на назначение Премьер-министра, то Президент назначает Премьер-министра сам. Однако Президент не может в этом случае распустить парламент.

В Молдове кандидат на должность Премьер-министра просит Парламент выразить вотум доверия программе деятельности и всему составу Правительства. Программа деятельности и состав Правительства обсуждаются на заседаниях Парламента, который выражает вотум доверия Правительству большинством голосов депутатов.

В Казахстане члены Правительства приносят присягу народу и Президенту Казахстана (ст. 65 Конституции); В Молдове — только Президенту (ст. 98 Конституции).

Конституции зарубежных стран Содружества устанавливают требования к кандидату на должность премьер-министра. Так, в Азербайджане это должен быть:

1) гражданин Азербайджана;

2) в возрасте не менее 30 лет;

3) имеющий высшее образование;

4) обладающий избирательным правом;

5) не имеющий обязательств ни перед каким иностранным государством.

Каждое государство Содружества по-разному определяет состав правительства. В Грузии в состав Правительства по должности входят главы правительств автономных республик. Единство государственного управления обеспечивается также тем, что Правительство Грузии имеет право в пределах своей компетенции приостанавливать исполнение актов высших органов государственного управления автономной республики, а также местных органов государственного управления.

Правительство Республики Беларусь состоит из Премьер-министра, его заместителей и министров. В его состав могут входить руководители иных центральных органов государственного управления.

В Кыргызстане структура Правительства по предложению Премьер-министра определяется Президентом Республики и утверждается парламентом. Правительство состоит из Премьер-министра, Вице-премьера, министров и председателей государственных комитетов. Премьер-министр Республики:

— представляет Президенту кандидатуры для назначения на должность членов правительства;

— образует, упраздняет административные ведомства республики, назначает руководителей этих ведомств;

— представляет Президенту кандидатуры для назначения на должности глав государственных администраций областей и города Бишкека;

— назначает с согласия местных кенешов глав государственных администраций районов и городов по представлению глав государственных администраций областей и города Бишкека и освобождает их от должности.

Решение Премьер-министра республики о назначении и освобождении вступают в силу после их утверждения Президентом Кыргызстана.

Срок полномочий правительства в странах СНГ различны. В Грузии, Кыргызстане Правительство действует в пределах полномочий Президента. Оно слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом (ст. 115 Конституции Украины). В Узбекистане Кабинет Министров слагает свои полномочия перед вновь избранным Олий Мажлисом (парламентом Республики). До сформирования правительства нового состава старое продолжает выполнять свои полномочия.

Правительство имеет право в полном составе подать в отставку (ст. 106 Конституции Беларуси, ст. 70 Конституции Казахстана, ст. 115 Конституции Украины и др.) в случае, если считает невозможным осуществление возложенных на него функций. Право на отставку имеют также отдельные члены правительства.

Место правительства в системе высших органов государства раскрывается через его взаимодействие с президентом, парламентом, высшими отраслевыми органами государственной администрации и органами судебной власти.

Президент участвует в формировании правительства, а в отдельных случаях лично назначает председателя правительства; контролирует деятельность правительства, отменяет его неправомерные акты; принимает отставку (исключение — Узбекистан).

Формами взаимодействия правительства с парламентом являются:

— участие парламента в назначении председателя правительства и формировании состава правительства, определение системы и структуры органов исполнительной власти;

— одобрение программы деятельности правительства;

— принятие присяги правительства и его членов;

— реализация правительственной законодательной инициативы;

— контроль за выполнением общегосударственных программ экономического, научно-технического, социального, национально-культурного развития страны, охраны окружающей среды.

В президентских республиках правительство подотчетно и подконтрольно президенту, в парламентских — парламенту. Однако т.к. в зарубежных странах СНГ полупрезидентская, а в некоторых (Беларусь, Казахстан, Кыргызстан) — суперпрезидентская форма правления, в большинстве их них правительство подотчетно президенту. Однако в Беларуси, Молдове, Кыргызстане, на Украине Правительство ответственно как перед Президентом, так и перед парламентом.

В Беларуси, Казахстане палаты Парламента Республики вправе заслушать отчет любого члена Правительства по вопросам исполнения законов. В случае нарушения членом правительства конституции и законов парламент вправе поставить перед президентом вопрос о досрочном освобождении его от должности.

Парламент заслушивает отчеты правительства в тех случаях, когда это предусмотрено Конституцией (Беларусь, Кыргызстан, Молдова, Узбекистан).

Согласно абз. 2 ст. 72 Конституции Кыргызстана годовой отчет о работе Правительства представляется в палаты Жогорку Кенеша.

Формой парламентского контроля за работой правительства являются депутатские запросы, а также запросы парламентских (комиссий) комитетов и депутатских фракций. Правительство и каждый его член обязаны отвечать на вопросы и запросы депутатов. Парламент может принять резолюцию по предмету запроса.

Председатель правительства (премьер-министр) имеет право ставить перед парламентом вопрос о доверии правительству.

Однако если подотчетность и подконтрольность правительства президенту безусловна, то подконтрольность парламенту ограничена. Так, на Украине вопрос о доверии Кабинету Министров не может рассматриваться Верховной Радой более одного раза в течение одной очередной сессии, а также в течение года после одобрения деятельности Кабинета Министров.

Решение парламента о вотуме недоверия правительству (в Беларуси — постановление Палаты представителей) имеет для президента рекомендательное значение. Президент не связан решением парламента и в течение определенного срока (10 дней в Беларуси, Казахстане) должен рассмотреть вопрос о принятии или отклонении отставки Правительства.

Принятие отставки правительства означает прекращение его полномочий.

При отклонении отставки правительства или его члена правительство продолжает выполнять свои функции. При отклонении отставки правительства, заявленной в связи с выражением ему парламентом вотума недоверия, президент вправе распустить парламент.

В Беларуси, Казахстане Президент вправе по собственной инициативе принять решение о прекращении полномочий Правительства и освободить от должности любого его члена (ст. 106 Конституции Беларуси; п. 7 ст. 70 Конституции Казахстана). Освобождение от должности премьер-министра означает прекращение полномочий всего правительства.

В случае отставки или сложения полномочий правительства оно, по поручению президента, продолжает осуществлять свои полномочия до сформирования нового правительства.

Члены правительства имеют доступ на все заседания парламента. В Грузии член Правительства полномочен участвовать в работе Парламента и его комиссий с правом совещательного голоса. В случае необходимости присутствие членов Правительства обязательно.

Законодательство зарубежных стан Содружества, как правило, предусматривает несовместимость пребывания в составе правительства с занятием другой оплачиваемой должности в государственных структурах, коммерческих организациях, общественных объединениях. Ограничивается право членов правительства на предпринимательскую деятельность, а также на любую другую оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной и иной творческой работы. Члены правительства не могут быть одновременно депутатами парламента. Исключение — Беларусь, где согласно Конституции 1996 г. допускается совмещение поста депутата Палаты представителей — нижней палаты Парламента — с членством в Правительстве.

Парламентские комитеты и комиссии имеют право направлять письменные обращения по вопросам их ведения членам правительства, руководителям подведомственных ему органов, правительство рассматривает рекомендации и предложения парламентских комитетов и ко миссий.

Правительство издает постановления и распоряжения. В форме но становлении издаются акты правительства, имеющие нормативный характер. По оперативным и текущим вопросам издаются распоряжения.

Акты правительства обязательны к исполнению на всей территории республики всеми государственными органами, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами.

В Армении Национальное Собрание может уполномочить Правительство на принятие имеющих силу закона постановлений. Эти акты, изданные в целях законодательного обеспечения программ деятельности Правительства, подписываются Президентом Республики и действуют в течение установленного парламентом срока. Они не могут противоречить законам.

Правительство — подзаконный орган. Оно решает все вопросы на основе и во исполнение конституции, законов и указов президента республики. Президент отменяет или приостанавливает действие актов правительства в случае несоответствия их конституции и законам. Правомерность актов правительства может быть оспорена парламентом (его палатами) в конституционном суде республики.