§ 5. Депутат в зарубежных странах СНГ

Депутатом в зарубежных странах СНГ является избираемый народом представитель, уполномоченный осуществлять законодательную власть и иные функции, предусмотренные конституцией и действующим законодательством, в представительном органе власти — законодательном собрании (парламенте) или органе местного самоуправления.

Статус депутата в странах Содружества определен конституцией (ст. 52—54 Конституции Грузии; ст. 64—67 Конституции Армении; часть 2 главы IV раздела III Конституции Молдовы — "Статус депутатов" и др.) и специальными нормативными актами, например, Законом Республики Грузия "О статусе члена Парламента Грузии" от 28 декабря 1992; Законом Республики Молдова о статусе депутата Парламента от 7 апреля 1994 г.; Указом Президент Казахстана, имеющим силу Конституционного закона, "О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов" от 16 октября 1995 г.; Законом Туркменистана "О статусе халк векиллери" от 30 сентября 1992 г. и др.

В бывшем СССР, союзных республиках уже после распада СССР и достижения независимости и государственного суверенитета, вплоть до принятия новых конституций, конституционно-правовая доктрина исходила из принципа единства верховных и местных органов государственной власти, единообразия статуса и гарантий для депутатов всех уровней. Новые конституции зарубежных стран Содружества подходят к решению вопроса о статусе депутатов парламента с позиций мировой практики. В доперестроечный период во всех республиках СССР господствовала концепция императивного мандата. Депутаты представительных органов государственной власти всех уровней были связаны наказами избирателей и могли быть отозваны избирателями. Теперь в зарубежных странах Содружества признается свободный депутатский мандат. Депутат ответствен не перед избирателями, а перед законом и своей совестью.

Право отзыва депутата в юридической литературе доперестроечного периода рассматривалось как инструмент контроля со стороны избирателей за работой депутата, как форма его ответственности перед избирателями, за которыми сохранялось право на досрочное лишение депутатского мандата в случае, если депутат не оправдал доверия избирателей или совершил действия, не достойные депутатского звания.

В большинстве стран западной демократии принята концепция свободного мандата депутата, в силу которого он считается представителем всей нации, а не какого-либо определенного избирательного округа. В конституциях Италии, Франции, ФРГ и других содержатся предложения, запрещающие императивный мандат. В своей деятельности депутат не связан никакими наказами (императивным мандатом) и не подлежит отзыву до истечения срока его полномочий.

В настоящее время почти все страны Содружества переходят на позиции признания свободного мандата депутата. Подчеркивается, что в своей деятельности депутат руководствуется конституцией и действующими законами, регламентом парламента, указами Президента республики, постановлениями правительства, своей предвыборной программой и убеждениями. Так, Конституция Молдовы 1994 г. устанавливает, что "при исполнении мандата депутаты находятся на службе у народа. Всякий императивный мандат недействителен" (ст. 68). Эта же идея воплощена в Конституции Грузии 1995 г.: "Член Парламента Грузии является представителем всей Грузии, пользуется свободным мандатом, и его отзыв не допускается" (ч. 1 ст. 52).

От отзыва депутата следует отличать досрочное прекращение полномочий по решению самого представительного органа, принятого в связи с личным заявлением депутата о сложении им депутатских полномочий ввиду обстоятельств, препятствующих их выполнению. Прекращение депутатских полномочий может иметь место в случае отставки депутата по мотивированному постановлению парламента.

Однако в ряде стран Содружества институт отзыва депутата сохраняется (Кыргызстан).

В новых конституциях стран Содружества, как правило, отсутствуют нормы о наказах избирателей, отзыве депутата (кроме Кыргызстана); предусматривается профессионализация депутатского корпуса; закрепляется различный правовой статус депутатов высших, региональный и местных представительных органов власти.

В Туркменистане в случае невыполнения своих обязанностей, нарушения установленного порядка работы халк виккелери (депутата Народного Собрания) может быть лишен полномочий по решению Халк Маслахаты.

Депутаты на основе свободного обсуждения принимают участие в рассмотрении и решении на заседаниях парламента вопросов, отнесенных к его ведению.

В отдельных государствах СНГ имеется специфика оформления правового статуса депутата. Так, согласно Конституции Украины от 28 июля 1996 г. депутаты Верховной Рады приносят присягу. Текст присяги зачитывает старейший по возрасту народный депутат Украины перед открытием первой сессии вновь избранной Верховной Рады Украины, после чего депутаты скрепляют присягу своими подписями. Отказ в принесении присяги влечет утрату депутатского мандата (ст. 79). Депутаты Парламента Казахстана приносят присягу народу Казахстана.

В Туркменистане различается статус халк векиллери — депутатов Халк Маслахаты (Народного Собрания) и депутатов Меджлиса — парламента. Конституция Туркменистана не предусматривает профессионализации депутатского корпуса Халк Маслахаты (ст. 43). Срок полномочий халк векиллери пять лет. Они выполняют свои обязанности безвозмездно, не порывая связей с производством, служебной и общественной деятельностью. В то же время депутаты Меджлиса работают на профессиональной основе постоянно. На них распространяются принципы несовместимости депутатского мандата.

К депутатам парламента предъявляются высокие требования. Это должны быть граждане республики, при этом в Казахстане депутат должен состоять в гражданстве Республики не менее пяти лет.

Для депутата парламента устанавливается возрастной ценз: в Армении, Грузии, Кыргызстане — не моложе 25 лет; в Казахстане — для депутата верхней палаты Парламента (Сената) — 30 лет, нижней (Меджлиса) — 25.

Вводится ценз оседлости. Депутат Армении, Кыргызстана должен постоянно проживать в Республике к моменту выборов пять лет; депутат Сената Парламента Казахстана должен постоянно проживать на территории соответствующей области, города республиканского значения либо столицы Республики не менее трех лет.

Депутат Сената Парламента Казахстана должен иметь высшее образование и стаж работы не менее пяти лет. Не могут быть избраны парламентариями:

а) лица, имеющие двойное гражданство;

б) находящиеся на государственной службе;

в) работающие в органах исполнительной или судебной власти;

г) лица, занимающиеся другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, творческой, педагогической;

д) служители религиозных культов;

е) недееспособные лица;

ж) лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы по приговору суда, вступившему в законную силу (ст. 92 Конституции Азербайджанской Республики).

В Беларуси депутатская деятельность осуществляется на профессиональной основе (если речь идет о депутатах парламента) и не порывая с производственной или служебной деятельностью, если речь идет о депутатах низовых органов государственной власти и местного самоуправления.

В большинстве зарубежных стран Содружества депутаты высшего представительного органа государственной власти избираются сроком на пять лет (Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Украина); в Грузии и Молдове — на четыре года. Допускается досрочное прекращение полномочий в случаях:

— сложения полномочий по личному заявлению ввиду обстоятельств, препятствующих выполнению депутатских обязанностей;

— утраты депутатом гражданства республики;

— в связи с избранием или назначение депутата на должность, занятие которой по закону несовместимо с выполнением депутатских обязанностей;

— при поступлении депутата на государственную службу, занятии им другой оплачиваемой должности, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности;

— роспуска парламента;

— при вступлении в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося депутатом;

— при признании гражданина, являющегося депутатом, недееспособным, безвестно отсутствующим или умершим по решению суда, вступившему в законную силу;

— смерти депутата.

В Грузии допускается досрочное прекращение полномочий члена Парламента, если он по неуважительным причинам не участвовал в работе Парламента более четырех месяцев.

Решение о прекращении депутатских полномочий оформляется по становлением парламента.

Права и обязанности депутата получают выражение в двух главных сферах: 1) в выборном органе народного представительства; 2) в избирательном округе.

Формами депутатской деятельности в парламенте являются:

— участие в заседании парламента с правом решающего голоса;

— участие в работе парламентских комитетов (комиссий) — постоянных и временных;

— участие в работе депутатских объединений — депутатских фракций и групп;

— участие в парламентских слушаниях;

— выполнение поручений парламента и его органов;

— обращение с депутатскими запросами.

Особой формой парламентской деятельности является участие в работе национальных парламентских делегаций в Межпарламентской Ассамблее СНГ, Парламентском Собрании Союза Беларуси и России, Межпарламентском комитете Сообщества Беларуси, Казахстана, Кыргызстана и России.

Как член выборного органа народного представительства депутат имеет определенные права и обязанности, за выполнение которых он несет юридическую и моральную ответственность.

Депутат пользуется правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым как на открытых, так и закрытых заседаниях парламента, парламентских комитетов (комиссий). Он может быть избран во внутренние органы парламента — спикером палаты парламента; членом президиума (бюро) парламента; председателем парламентского комитета (комиссии); председателем депутатской фракции, группы и др.

Депутат вносит предложения о созыве и по повестке дня сессии (заседания) парламента; делает замечания по процедуре рассмотрения и по существу обсуждаемых вопросов; участвует в прениях; задает вопросы и выступает с обоснованием своих предложений и по мотивам голосования; дает справки. Депутат может принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных им вопросов, в том числе и на закрытых заседаниях парламента, комитетов (комиссий); высказывает мнение по персональному составу формируемых парламентом государственных учреждений и кандидатурам должностных лиц, избираемых, назначаемых или утверждаемых парламентом. Он вправе обращаться с запросом к государственным органам и должностным лицам, которые обязаны дать ответ на запрос депутата на заседании парламента.

Депутаты пользуются правом законодательной, в том числе, конституционной законодательной инициативы. В порядке реализации этого права, депутат вносит в парламент законопроект или поправки к нему, предложения о разработке и принятии новых законов, законопроекты о внесении изменений и дополнений в действующие законы либо о при знании их утратившими силу, требует проведения научной экспертизы по законопроектам. Депутатская законодательная инициатива подлежит обязательному рассмотрению в парламенте.

Депутат предлагает проекты решений и поправки к ним; передает свои предложения и замечания в письменной форме председательствующему на сессии, в парламентский комитет (комиссию).

Депутат имеет право обращаться в государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации, к должностным лицам по вопросам депутатской деятельности и принимать участие в рассмотрении поставленных вопросов. Депутат пользуется правом свободного доступа в государственные и общественные органы, на предприятия, в учреждения и организации по роду своей деятельности. Эти органы и должностные лица обязаны дать ответ на обращение депутата в связи с его депутатской деятельностью. Депутат вправе требовать проведения проверки работы государственных органов, предприятий, учреждений, организаций по вопросам компетенции парламента. В то же время не допускается вмешательство депутатов в деятельность органов дознания, следователей и судей.

Депутат имеет право отказаться от дачи свидетельских показаний по факту, доверенному ему как депутату.

По вопросам своей деятельности депутат парламента пользуется правом на безотлагательный прием руководителями и другими должностными лицами предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил республики. Он может присутствовать на сессиях нижестоящего выборного органа государственной власти и местного самоуправления с правом совещательного голоса.

Второй формой депутатской деятельности является работа в избирательном округе.

Депутат обязан поддерживать связь с избирателями, рассматривать поступившие от них предложения, жалобы, заявления; принимать меры по обеспечению прав, свобод и законных интересов своих избирателей, способствовать правильному и своевременному рассмотрению содержащихся в них вопросов.

В избирательном округе депутат ведет прием избирателей, рассматривает и разрешает их жалобы и заявления. Депутат изучает общественное мнение и при необходимости вносит предложения в соответствующие органы государственной власти, местного самоуправления и общественные объединения.

О совей деятельности депутаты информируют избирателей во время встреч с ними, а также через средства массовой информации.

В избирательном округе депутаты взаимодействуют с органами государственной власти, местного самоуправления, депутатами нижестоящих представительных органов государственной власти и местного самоуправления, политическими партиями и иными общественными объединениями. Депутат может требовать устранения нарушений закона.

Для членов парламента во всех зарубежных странах Содружества действует принцип несовместимости депутатского мандата. Положение депутата несовместимо с какой-либо другой оплачиваемой должностью. Депутат не может быть:

— президентом республики;

— главой или членом кабинета министров (исключение — Беларусь, где депутат Палаты представителей может быть членом Правительства);

— судьей (Беларусь, Кыргызстан, Туркменистан);

— прокурором;

— депутатом другого представительного органа;

— занимать иные оплачиваемые должности вне парламента, в том числе в органах общественных объединений, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности;

— заниматься предпринимательской деятельностью, входить в состав руководящего органа или наблюдательного совета коммерческой организации (Казахстан, Кыргызстан).

В Туркменистане депутат парламента не может быть главой администрации велоятов, шахеров, этрапов и арчынов (низовых административно-территориальных единиц).

Конституционно закрепляется система гарантий депутатской деятельности — юридических, организационных и социально-экономических. Гарантии депутатской деятельности служат важным средством обеспечения эффективности работы депутата, уполномоченного народом на реализацию функций государственной власти. Они создают атмосферу независимости и защищенности депутата от возможных проявлений волюнтаризма и произвола со стороны исполнительной и судебной властей, политического преследования.

Бесспорно, определяющее значение в системе гарантий депутатской деятельности имеет иммунитет (ст. 102 Конституции Беларуси, ст. 76 Конституции Казахстана, ст. 43 Конституции Кыргызстана, абз. 3 ст. 70 Конституции Молдовы и др.), т.е. особый порядок привлечения депутата к уголовной и судебной ответственности.

Сущность депутатского иммунитета (неприкосновенности) заключается в невозможности применения к депутату репрессивных мер со стороны административных и правоохранительных органов без предварительного согласия представительного органа государственной власти (палаты парламента), членом которого он является, или президиума этого органа.

Срок действия иммунитета, как правило, совпадает с продолжительностью парламентской сессии, т.е. действует па протяжении всей легислатуры парламента.

Поскольку иммунитет установлен в интересах парламента, а не личных интересах его членов, он имеет публичный, государственно-правовой характер, т.е. исключается возможность одностороннего отказа от него со стороны депутата.

Из общего правила, согласно которому для возбуждения преследования против парламентариев необходимо предварительное разрешение законодательного собрания, имеются исключения: задержание депутата на месте совершения преступления.

Депутат парламента не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску или допросу без согласия парламента, кроме случая задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, кроме случаев, когда был застигнут на месте совершения преступления и когда это допускается законом для обеспечения безопасности других лиц. Исключение составляет привлечение к административной ответственности, налагаемой в несудебном порядке.

Неприкосновенность депутата распространяется на его жилище, служебное помещение и служебные транспортные средства, переписку, документы, а также средства связи.

Депутат парламента не может подвергаться преследованиям за высказанное мнение, позицию при голосовании и другие действия, соответствующие его статусу, в том числе и по истечении срока депутатских полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда со стороны депутата были допущены публичные оскорбления, клевета или иные действия, за которые по законодательству предусматривается уголовная ответственность.

Согласие парламента требуется на ограничение личной свободы депутата и возбуждение в отношении его уголовного преследования. Определенные льготы и ограничения могут устанавливаться и другими актами текущего законодательства, если это не противоречит конституции республики и не ставит под сомнение основополагающую гарантию — иммунитет.

Депутатский иммунитет как одна из наиболее эффективных гарантий независимости депутата и уважения к парламенту закрепляется практически конституциями всех стран мира. Однако следует подчеркнуть, что эти гарантии в зарубежных странах распространяются исключительно на членов высшего законодательного органа власти — парламента (ст. 6 Конституции США; ст. 26 Конституции Французской Республики; ст. 68 Конституции Итальянской Республики; ст. 46 Конституции ФРГ; ст. 96 Конституции Земли Гессен; § 3 Конституции Швеции; ст. 57 Конституции Австрийской Республики; ст. 50 Конституции Японии и др.). Эта гарантия обусловлена особым статусом парламентария как полномочного представителя народа в высшем органе законодательной власти.

Депутатский иммунитет имеет две стороны проявления. Во-первых, он касается осуществления членом парламента обязанностей, связанных с его положением. В этой сфере иммунитет распространяется на все сказанное, написанное или совершенное членом законодательного собрания в ходе обычного выполнения им своих официальных обязанностей (например, выступления в парламенте, комитетах, комиссиях; реплики во время дебатов; внесение законопроектов или предложений; выступления с докладами; устные или письменные вопросы). В этой сфере иммунитет депутата является абсолютным и пожизненным. Против члена парламента не может быть возбуждено уголовное преследование или гражданское дело в связи с такими действиями даже после того, как он перестает быть членом парламента. Таким образом, депутат не может быть подвергнут преследованию в судебном порядке за свои высказывания в парламенте, его комитетах, комиссиях, а также за парламентские документы, автором которых он является.

Конечно, депутатский иммунитет не освобождает депутата от необходимости соблюдения этических норм и подчинения правилам Регламента. Поэтому закон предусматривает определенные гарантии от злоупотребления привилегиями со стороны депутатов (например, в случае нарушения депутатской этики и морали).

Во-вторых, депутаты парламента пользуются также привилегией неприкосновенности или защитой от судебного преследования, в силу которого против них не может быть возбуждено уголовное преследование за действия, совершенные не в порядке выполнения должностных обязанностей. Эта привилегия закрепляется конституциями не всех государств.

Главная суть депутатского иммунитета — обеспечить членам парламента возможность принимать участие в работе парламента вопреки возможным действиям со стороны исполнительной и судебной власти.

Применение принципа иммунитета в отношении ареста в связи с уголовным делом сопряжено со сложной процедурой, в которой отражено, с одной стороны, стремление оградить депутатов от неправомерных посягательств на их свободу, а с другой — боязнь предоставить им чрезмерно большие привилегии. Преодоление депутатского иммунитета возложено на парламент. Именно он, его палаты, парламентские комитеты и комиссии дают согласие на возбуждение уголовного преследования против членов парламента. Такая процедура закреплена конституциями ФРГ, Италии, Дании, Франции, Швейцарии, Греции, Исландии, Польши, Бразилии, Ирана, Израиля, Турции, Японии, Эфиопии и др.

Во всех зарубежных государствах СНГ член парламента, совершивший преступление, не может быть подвергнут преследованию, арестован или взят под стражу, если палата парламента, комитет или комиссия не дает на это своего согласия.

Парламент не должен расширительно толковать иммунитет и позволять превратить его в личную привилегию депутата.

Гарантии деятельности депутатов, равно как и ряда высших должностных лиц республики — президента, судей конституционного суда, верховного суда, высшего арбитражного суда, народных судов, работников прокуратуры, милиции и ряда других, бесспорно являются изъятием из общего принципа равенства граждан перед законом. Однако эти гарантии не подрывают права, свободы и обязанности граждан, а создают наилучшие условия для выполнения депутатами своих полномочий, выражения ими интересов народа в законодательном собрании, достижения идеи правового государства.

Как граждане депутаты обладают всеми правами, свободами и обязанностями, закрепленными в конституции и текущем законодательстве. Они пользуются равными с другими гражданами личными, социально-экономическими и политическими правами. В то же время в силу своего особого статуса как полномочные представители народа в органах государственной власти депутаты имеют ряд особых льгот и гарантий реализации своих полномочий, равно как и ограничений в правах. Так, согласно конституциям Азербайджана (ст. 99), Казахстана (ч. 3 ст. 52) и др., депутат Парламента не может заниматься частной предпринимательской деятельностью, в то время как другим гражданам Республики гарантируется эта свобода, ее защита и поддержка. Подобная практика существует и в других странах Содружества. В Российской Федерации, например, согласно Закону "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" от 4 апреля 1992 г., народным депутатам запрещено работать по совместительству, иметь счета в иностранных банках, пользоваться правами акционера, работать в подчинении родственников и свойственников, а также иметь их в своем подчинении, открывать банковские счета на предъявителя, платить значительные суммы наличными. Эти ограничения прав и запреты могут показаться оскорбительными для личности, но они вызваны необходимостью оградить народных депутатов и государственных служащих высокого ранга от обвинений в коррупции.

Таким образом, иммунитет — это гарантия независимости как для самого парламентария, так и законодательного органа, членом которого депутат является.

Депутат парламента освобождается на срок его полномочий от призыва на военную службу и на военные сборы.

На территории республики парламентарий имеет право бесплатно пользоваться воздушным, железнодорожным, автомобильным, водным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, за исключением такси. В границах избирательного округа руководители администрации соответствующего представительного органа государственной власти или местного самоуправления должны обеспечить парламентария транспортом, помещением, средствами связи, в том числе правительственной, оргтехникой, а также извещать население о месте и времени встреч депутата с избирателями.

Депутат в установленном порядке обеспечивается информационно-справочными документами. Он вправе получать консультации специалистов (юристов, экономистов) по любым вопросам своей деятельности.

Депутат пользуется преимущественным правом своей деятельности.

Как член парламента депутат обязан:

— принимать личное участие в заседаниях парламента, его комитетов (комиссий), депутатских объединений. При невозможности присутствовать на заседаниях парламента, комитета (комиссии), депутатского объединения по уважительной причине депутат обязан заблаговременно проинформировать об этом председателя парламента (палаты), комитета (комиссии), депутатского объединения;

— по поручению парламента или его комитетов (комиссий) в пределах их компетенции проверять государственные органы, предприятия, учреждения;

— участвовать в работе над законопроектами;

— соблюдать правила депутатской этики.

В ряде стран Содружества депутаты парламента обязаны представлять в налоговые органы декларацию о доходах и сведения об изменении своего имущественного положения.

Депутату парламента на весь срок его полномочий выдается дипломатический и общегражданский заграничный паспорт.

Депутат парламента вправе иметь не более пяти помощников.