§ 4. Законодательный процесс в зарубежных странах СНГ

Процедура законотворческой деятельности парламента в любом государстве имеет исключительно важное значение. Поэтому она детально урегулирована Конституцией и Регламентом высшего представительного органа государственной власти. В Конституции Кыргызстана например, введен целый раздел — "Законодательная деятельность Жогорку Кенеша"; в Конституции Молдовы — часть 3 главы IV — "Законодательство. Виды законов".

Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся:

1) правосубъектности, обязательств и ответственности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод;

2) режима собственности и иных вещных прав;

3) основ организации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, государственной и воинской службы;

4) налогообложения, установления сборов и других обязательных платежей;

5) республиканского бюджета;

6) вопросов судоустройства и судопроизводства;

7) образования, здравоохранения и социального обеспечения;

8) приватизации предприятий и их имущества;

9) охраны окружающей среды;

10) административно-территориального устройства республики;

11) обеспечения обороны и безопасности государства.

Парламенты в зарубежных странах Содружества принимают конституцию, конституционные (органические) и текущие (ординарные) законы.

Конституционные законы в узком смысле — это законы по пересмотру конституции, в широком — непосредственно обозначенные в тексте конституции как таковые (законы о государственных символах; о введении чрезвычайного положения; об организации и деятельности правительства, конституционного суда и других высших судебных инстанций и др.). Органическими законами регламентируются вопросы гражданства; избирательная система; организация и проведение референдума; правовой статус иностранных граждан; статус органов местного самоуправления, политических партий, религиозных организаций; утверждаются кодексы, регламенты и др.

Ординарные законы действуют во всех сферах общественных отношений, за исключением областей, регулируемых конституционными (органическими) законами.

Законодательный процесс в зарубежных странах Содружества складывается из четырех стадий: 1) законодательной инициативы; 2) обсуждения законопроекта; 3) принятия закона; 4) его опубликования. Эта процедура усложняется в парламентах с двухпалатной структурой.

На первой стадии законодательного процесса субъекты законодательной инициативы вносят законопроект или предложение о разработке закона на рассмотрение парламента (палаты). На определение круга субъектов законодательной инициативы влияют конституционные традиции и ряд других факторов. Правом законодательной инициативы в зарубежных странах СНГ обладают:

1) депутаты парламента (в Кыргызстане — депутаты обеих Палат Жогорку Кенеша; в Беларуси — депутаты Палаты представителей Национального Собрания; в Грузии — члены парламентских фракций);

2) верхняя палата парламента (Сенат в Беларуси);

3) постоянные комиссии и комитеты парламента (Беларусь, Грузия);

4) президент республики (глава государства);

5) правительство республики (Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Украина);

6) конституционный суд республики;

7) верховный суд республики (Кыргызстан);

8) высший арбитражный (хозяйственный) суд (Казахстан);

9) генеральный прокурор республики;

10) контрольная палата;

11) национальный банк республики (Украина);

12) высшие представительные органы государственной власти автономной республики (Грузия).

В парламентах с двухпалатной структурой законопроект вносится в нижнюю палату парламента (в Казахстане, например, в Мажилис Парламента; в Беларуси — в Палату представителей Национального Собрания).

Президент в Беларуси и Казахстане имеет право определять приоритетность рассмотрения законопроектов, а также объявлять рассмотрение проекта закона срочным, что означает: парламент должен рассмотреть данный проект в течение месяца со дня его внесения. По требованию президента представленные им законопроекты рассматриваются вне очереди (Грузия).

В ряде стран Содружества предусмотрена народная законодательная инициатива. Так, в Грузии и Кыргызстане законодательная инициатива принадлежит группе граждан, которая представит заявление за подписью 30 тыс. избирателей (ст. 67 Конституции Грузии; ст. 64 Конституции Кыргызстана); в Беларуси — 50 тыс. избирателей (ст. 99 Конституции Беларуси).

Текст законопроекта разрабатывается с участием заинтересованных комитетов (комиссий) парламента, экспертов, после чего регистрируется в канцелярии парламента и раздается депутатам для ознакомления.

На первом этапе законодательного процесса законопроект может быть вынесен на консультативный референдум.

Вторая стадия законодательного процесса, как правило, предполагает доклад субъекта законодательной инициативы, содоклад соответствующего парламентского комитета (комиссии) при обсуждении законопроекта, внесение редакционных поправок и замечаний. Обсуждение законопроекта проводится на пленарных заседаниях парламента (палат), а также в комитетах (комиссиях).

Обсуждение законопроекта в парламенте (палате) носит название чтения. Функциональное назначение первого чтения — дебаты по общим принципам законопроекта, т.е. концепции закона; второго — но структуре и отдельным статьям законопроекта; третьего — по проекту в целом.

Третья стадия законодательного процесса предполагает голосование. Кворум для принятия ординарных (текущих) законов составляет простое большинство голосов от общего числа присутствующих (Молдова) депутатов парламента (50% + 1).

В Грузии законопроект или постановление считается принятым Парламентом, если он поддержан большинством присутствующих, но не менее чем 1/3 полного состава Парламента, если Конституцией не определен иной порядок принятия закона или постановления.

Для внесения изменений и дополнений в конституцию, принятия конституционных (органических) законов и внесения в них изменений и дополнений требуется квалифицированное большинство голосов — не менее 2/3 от общего числа списочного состава депутатов парламента (Молдова). В Грузии органический закон принимается более чем половиной списочного состава Парламента (абз. 2 ст. 66 Конституции Грузии).

В государствах с двухпалатной структурой парламента в принятии закона участвуют обе палаты парламента. Так, в Казахстане законопроект, рассмотренный и одобренный большинством голосов от общего числа депутатов Мажилиса (нижней палаты Парламента) передается в Сенат, где рассматривается не более 60 дней. Принятый большинством от общего числа депутатов Сената проект становится законом и в течение 10 дней представляется Президенту на подпись. Отклоненный в целом большинством голосов от общего числа депутатов Сената проект возвращается в Мажилис. Если Мажилис большинством в 2/3 голосов от общего числа депутатов вновь одобряет проект, он передается в Сенат для повторного обсуждения и голосования. Повторно отклоненный проект закона не может быть вновь внесен в течение той же сессии.

Внесенные большинством голосов от общего числа депутатов Сената изменения и дополнения в законопроект направляются в Мажилис. Если Мажилис большинством голосов от общего числа депутатов согласится с предложенными Сенатом изменениями и дополнениями, закон считается принятым. Если Мажилис тем же большинством голосов возражает против внесенных Сенатом изменений и дополнений, разногласия между палатами разрешаются путем согласительных процедур.

В Беларуси любой законопроект, если иное не предусмотрено Конституцией, вначале рассматривается в Палате представителей, а затем в Сенате. Законопроект, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией, становится законом после принятия Палатой представителей и одобрения Сенатом большинством от полного состава каждой палаты. Принятые Палатой представителей законопроекты в течение пяти дней передаются в Сенат, где могут рассматриваться не более двадцати дней, если иное не предусмотрено Конституцией.

Проекты законов, предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов могут быть внесены лишь при наличии положительного заключения правительства.

В Беларуси законопроекты, которые влекут сокращение государственных средств или увеличение расходов, могут вноситься в Палату представителей лишь с согласия Президента либо по его поручению Правительством (ст. 99 Конституции).

Не допускается внесение изменений и дополнений в Конституцию и конституционные законы во время чрезвычайного и военного положения.

И наконец, последняя стадия законодательного процесса — подписание и опубликование закона. Процедура подписания, опубликования и вступления в силу законов и других актов высшего законодательного органа государственной власти четко определена в конституции и регламентах. Так, Президент Молдовы промульгирует законы. Он вправе, если у него есть замечания по закону, не позднее чем в двухнедельный срок направить его Парламенту для пересмотра. Если Парламент проголосует за прежнее решение, Президент осуществляет промульгацию закона. В Армении возвращенный Президентом закон Национального Собрания обсуждается вне очереди. В случае непринятия возражений и предложений Президента Национальное Собрание вновь принимает возвращенный закон большинством голосов от общего числа депутатов. В Кыргызстане отклоненный Президентом закон подлежит повторному рассмотрению принявшей его палатой. Если закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов, он подлежит подписанию Президентом в течение семи дней. Отклоненный Президентом закон, который в соответствии с Конституцией принят большинством не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов каждой из палат Жогорку Кенеша, подлежит подписанию Президентом в течение семи рабочих дней, если закон при повторном рассмотрении будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 3/4 голосов от общего числа депутатов каждой из палат Жогорку Кенеша (ст. 66 Конституции Кыргызстана).

Законы, принятые в странах Содружества, публикуются на государственном языке. В ряде республик (Беларусь, Таджикистан) законы публикуются в аутентичном переводе на русском языке не позднее 15-дневного Срока после их принятия. В Таджикистане все принятые законы публикуются также и на узбекском языке. Законы могут быть также опубликованы в иных печатных изданиях, обнародованы по телевидению, радио, переданы по телеграфу, разосланы соответствующим государственным органам и общественным организациям.

Законы и другие нормативные акты парламента вступают в силу на территории республики по истечении десяти дней после их опубликования в официальных изданиях парламента.

В Кыргызстане и Молдове закон вступает в силу с момента опубликования, если иное не предусмотрено в самом законе или постановлении парламента о порядке введения его в действие. Однако парламент может установить другой срок введения акта в действие.

Таким образом, без публичного доведения нормативного акта парламента до сведения исполнителей этот акт не должен действовать.

Координация деятельности национальных парламентов зарубежных стран СНГ возложена на Межпарламентскую Ассамблею. В национальных парламентах сформированы межпарламентские комитеты по сотрудничеству парламентов государств — участников СНГ.