§ 1. Исторические предпосылки образования, цели и принципы СНГ

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 

На огромной территории бывшего Советского Союза произошли изменения, имеющие исключительно важные политические и социальные последствия. Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекратил свое существование. На основе исторической общности народов бывшего СССР, сложившихся между ними экономических, государственно-политических и демографических связей в конце 1991 г. образовано Содружество Независимых Государств (СНГ). В СНГ входят 12 бывших советских республик. Это Азербайджан, Армения, Беларусь, Грузия, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Россия, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан и Украина. За пределами Содружества три прибалтийские республики — Латвия, Литва и Эстония.

Создание СНГ было призвано обеспечить безболезненный переход от единого союзного государства к системе суверенных национальных государств на месте бывшего СССР. В отличие от Союза ССР Содружество не является государством и не обладает наднациональными полномочиями. СНГ не является ни федерацией, ни конфедерацией.

1. Федерация — это единое сложное по своей внутренней структуре государство, а СНГ — это международно-правовое объединение суверенных независимых государств.

2. Правовая характеристика федеративной формы государственного устройства закреплена в конституции федеративного государства, а правовая форма СНГ определена ее уставными документами.

3. Федерация характеризуется территориальным единством, государственным суверенитетом в пределах своей территории, а в СНГ каждое государство обладает суверенитетом и самостоятельно распоряжается своей территорией.

4. Для федерации характерно единое гражданство, а в СНГ отсутствует единое гражданство.

5. В федерации действует единый основной закон — федеральная конституция и федеральная конституционно-правовая система. Признается безусловное верховенство федерального закона. В СНГ нет единой конституции, единой правовой системы. Каждое государство СНГ имеет свою конституцию и свою национальную правовую систему. Нормы общего права СНГ, принимаемые органами СНГ, имеют рекомендательный характер и подлежат ратификации государствами — участниками СНГ.

6. В федерации существует единая система высших органов государственной власти: президент, парламент, правительство, федеральные министерства, ведомства, верховный суд, высший арбитражный суд, конституционный суд, прокуратура и др. В СНГ нет единоличного главы, а есть Совет глав государств; нет единого парламента, а есть Межпарламентская Ассамблея государств-участников, которая формируется из национальных парламентских делегаций стран Содружества; нет единого правительства, а есть Совет глав правительств и т.п.

7. Субъекты федерации не пользуются правом сецессии; государства — участники СНГ обладают правом одностороннего выхода из состава Содружества.

8. В федерации — единая кредитно-денежная система; в СНГ нет единой валюты. Каждое государство Содружества имеет свою национальную валюту.

9. Для федерации характерны единые вооруженные силы, которые возглавляет президент страны — верховный главнокомандующий. В СНГ нет единых вооруженных сил, однако создан миротворческий контингент для поддержания мира в горячих точках СНГ по решению Совета глав государств и Совета глав правительств.

10. Федерация имеет официальную государственную символику — государственный флаг, государственный герб и государственный гимн, а также столицу. В СНГ с 1996 г. вводится символика, например, флаг СНГ, однако пока еще нет герба, гимна, столицы.

СНГ не является также конфедерацией. Для конфедерации обязательно признание ее в качестве таковой в учредительном документе и конституции. СНГ конституирует себя как международно-правовое региональное объединение, созданное в целях интеграции бывших республик Советского Союза в экономической, государственно-политической и военно-стратегической сферах. Однако в правовом положении субъектов конфедерации и государств — участников СНГ есть определенное сходство. Так, субъекты конфедерации, так же как и члены СНГ, обладают правом сецессии; нормативные правовые акты, принятые органами конфедерации, как и органами СНГ, требуют ратификации национальными парламентами.

Какова же природа СНГ?

По способу создания и механизму взаимоотношений субъектов — это межгосударственное объединение, основанное на договоре. В основе СНГ учредительные документы — Соглашение между государствами-участниками о создании СНГ от 8 декабря 1991 г.1 ; Протокол к этому Соглашению от 21 декабря 1991 г.2 ; Алма-Атинская Декларация от 21 декабря 1991 г.3 ; Устав СНГ от 22 января 1993 г.4 Эти акты имеют между народно-правовой характер. Они предусматривают обязательную процедуру их ратификации участниками Содружества.

Некоторые исследователи считают, что такие формы объединений, как содружества и сообщества, выражают лишь содержание объединительного процесса и не имеют юридических характеристик как формы государственных объединений5.

СНГ — это региональное сообщество, новая правовая и политическая форма добровольного объединения суверенных государств, межгосударственный союз бывших республик СССР, в рамках которого каждое государство полностью сохраняет свой государственный суверенитет и международную правосубъектность. Правовые формы объединения, основанные па договоре, создают между государствами долгосрочные отношения, которые, как правило, имеют международно-правовой характер.

Следует отметить, что подобная форма интеграции не нова, она апробирована мировым опытом. В основе образования сообществ лежат различные принципы:

а) континентально- географический (ОАГ — Организация американских государств; ОАЕ — Организация африканского единства; Совет Европы — межгосударственная организация европейского континента, существующая с 1949 г.);

б) этническо-лингвистический (ЛАГ — Лига арабских государств);

в) религиозный (ОИК — Организация исламской конфедерации). В основе образования СНГ — континентально-географический принцип. СНГ основано на началах суверенного равенства всех его членов. Государства — участники Содружества являются самостоятельными и равноправными субъектами мирового сообщества. Высшей власти над субъектами СНГ не существует.

 

1 Российская газета. 1991. 8 дек.

2 Там же. 24 дек.

3 Там же.

4 Бюллетень международных договоров. 1994. № 1 или Вестник Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ. 1993. № 2.

5 Ржевский В.А. О юридической природе форм нового Содружества Независимых Государств // Государство и право. 1992. № 67. С. 33; Тимошенко И.Г. Современные формы государственных и международных объединений: сравнительно-правовой аспект // Парламент и Президент (опыт зарубежных стран). М., 1995. С. 105.

Отношения в рамках СНГ строятся на основе максимального учета позиций каждого государства. Такое партнерство — это долговременная стратегия, вытекающая из исторических, культурных взаимосвязей, экономической необходимости и национальных интересов. Содружество служит развитию отношений добрососедства, международного согласия, доверия, взаимопонимания и взаимовыгодного сотрудничества между государствами-членами.

В ноле зрения Содружества широкий спектр политических, экономических, военно-стратегических и гуманитарных проблем, имеющих важное значение для укрепления СНГ и продвижения его по пути интеграции.

Все государства — участники СНГ, согласно решению Совета глав государств — участников СНГ от 20 марта 1992 г., являются правопреемниками бывшего Союза ССР.

В начальный период существования Содружества Независимых Государств оно рассматривалось главным образом как механизм цивилизованного развода бывших союзных республик и раздела имущества СССР, как способ плавного перехода от советской империи к независимому существованию суверенных национальных государств. Сейчас, когда спадает эйфория национально-государственной обособленности, появляется стремление к развитию экономического и политического взаимодействия. В то же время предложение о трансформации СНГ в более тесное образование — Евразийский союз, с общим парламентом, единым гражданством, современными вооруженными силами, тесной экономической координацией — не находит поддержки в государствах — участниках СНГ. Содружество еще не реализовало свой собственный потенциал.

Целями СНГ являются:

— сотрудничество в политической, экономической, экологической, гуманитарной, культурной и иных сферах. Главный приоритет стран Содружества — взаимовыгодное экономическое сотрудничество, прямые связи предприятий, их непосредственное взаимодействие. В СНГ осуществляется координация экономического сотрудничества, сбалансированное экономическое и социальное развитие государств-членов в рамках общего экономического пространства, межгосударственная кооперация и интеграция.

Страны Содружества ставят своей задачей обеспечение основных прав и свобод человека в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, документами ООН, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОВСЕ) и Уставом СНГ;

свободное общение, контакты и передвижение граждан в пределах территории государств Содружества.

Страны СНГ исходят из развития отношений равноправного доверительного партнерства на основе совпадающих подходов к крупным международным проблемам.

Образование СНГ содействует развитию многополярного мира.

Сотрудничество стран СНГ основано на началах суверенного равенства всех его членов. Государства СНГ являются самостоятельными и равноправными субъектами международного права. В то же время в рамках СНГ формируется общая позиция по ключевым международным вопросам, осуществляются совместные внешнеполитические инициативы, направленные на обеспечение международного мира и безопасности, экономическое и политическое сотрудничество.

Важнейшими принципами международных взаимоотношений в рамках Содружества являются:

— уважение суверенитета государств-членов, неотъемлемого права народов на самоопределение и права распоряжаться своей судьбой без вмешательства извне;

— нерушимость государственных границ, признание существующих границ и отказ от противоправных территориальных притязаний;

— территориальная целостность государств и отказ от любых действий, направленных на расчленение чужой территории;

— неприменение силы или угрозы силой против политической независимости государств-членов;

— разрешение споров мирными средствами, чтобы не подвергать угрозе международный мир, безопасность и справедливость;

— верховенство международного права в межгосударственных отношениях;

— невмешательство во внутренние и внешние дела друг друга;

— обеспечение прав человека и основных свобод без различия расы, этнической принадлежности, языка, религии, политических и иных убеждений;

— добросовестное выполнение принятых на себя обязательств по совместным документам, включая Устав СНГ;

— учет интересов друг друга и Содружества в целом, оказание на основе взаимного согласия помощи во всех областях их взаимоотношений;

— объединение усилий и оказание поддержки друг другу в целях создания мирных условий жизни народов государств Содружества, обеспечение их политического, экономического и социального прогресса;

— развитие взаимовыгодного экономического и научно-технического сотрудничества, расширение интеграционных процессов;

— духовное единение народов государств СНГ, которое основывается на уважении их самобытности; сотрудничество в сохранении культурных ценностей и культурного облика народов.

Одна из главных целей СНГ — военно-политическое сотрудничество, объединение усилий для предотвращения и урегулирования вооруженных конфликтов, сокращение вооружений и военных расходов, ликвидация ядерного и других видов оружия массового уничтожения, достижение всеобщего и полного разоружения, создание коллективных миротворческих сил, принятие мер по охране внешних границ государств Содружества.

В соответствии с Уставом СНГ к совместному ведению государств — участников СНГ отнесены:

— обеспечение основных прав и свобод человека;

— координация внешнеполитической деятельности;

— сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков, систем транспорта и связи, таможенной политики;

— охрана здоровья населения и окружающей среды;

— вопросы социальной и миграционной политики;

— борьба с организованной преступностью;

— сотрудничество в области оборонной политики и охраны внешних границ.

Одним из направлений сотрудничества государств — участников СНГ является информационно-правовое обеспечение органов государственной власти. В странах Содружества создается нормативная основа для информационно-правового сотрудничества и национальные автоматизированные системы информационно-правового обеспечения . Создание системы информационно-правового обеспечения в рамках СНГ предполагает:

 

1 См.: Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ "О Межпарламентской информационно-справочной службе государств — участников СНГ" и Временное положение "О Межпарламентской информационно-справочной службе государств — участников СНГ" от 15 сентября 1992 г.; Протокол Совещания руководителей Верховных Советов (парламентов) государств — участников СНГ "О Межпарламентской информационно-справочной службе" от 27 февраля 1992 г.; Протокол Консультативного Совещания председателей Верховных Советов (парламентов) государств — участников СНГ "О разработке проекта Положения о Межпарламентской информационно-справочной службе" от 27 марта 1992 г. // Межпарламентская Ассамблея государств — участников СНГ. Информационный бюллетень. 1992. № 1. С. 40, 41—43, 60—61, 73—74; Соглашение об информационном обеспечении выполнения многосторонних соглашений, принятое Советом глав правительств СНГ от 24 сентября 1993 г.; Положение о порядке получения и использования информации от государств — участников СНГ от 15 октября 1993 г.; Решение Координационно-консультативного Комитета СНГ "О концепции автоматизированной системы информационного обмена между государствами — участниками Содружества" от 1 марта 1994 г.; Положение о Координационном совете Межпарламентской информационно-справочной службы, утвержденное постановлением Совета МПА государств — участников СНГ от 19 октября 1995 г.//Информационный бюллетень МПА СНГ. 1995. №9. С. 58—62.

 

— повышение правосознания и правовой культуры работников органов государственной власти на основе знания действующего международного и национального права;

— укрепление контактов органов государственной власти с населением через средства массовой информации с использованием информационно-правовой системы в целях дальнейшей демократизации общества и институтов государственного управления;

— анализ и социальный мониторинг действующего законодательства на предмет своевременного выявления в нем противоречий;

— координация и упорядочение информационно-правовых потоков как на международном, так и национальном уровнях, как по вертикали, так и горизонтали.

Такая система обеспечивает:

— создание надежного механизма обмена правовой информацией с другими государствами Содружества, правовой анализ межгосударственных и национальных законодательных актов, разработка рекомендаций по их совершенствованию;

— разработка предложений по предотвращению и устранению юридических коллизий в процессе сотрудничества;

— прогнозирование и моделирование международного и нормотворческого процессов;

— экспертная оценка реализации межгосударственных договоров;

— разработка правовых информационных технологий и методик. Создание координационной информационно-правовой службы государств — участников СНГ позволит:

— объединить все потоки правовой и аналитической информации в рамках единой системы;

 

1 См.: Указы Президента РФ "О взаимодействии федеральных органов государственной власти Российской Федерации в области информационно-правового сотрудничества с органами власти государств — участников Содружества Независимых Государств" от 29 марта 1994 г. и утвержденная им Программа взаимодействия федеральных органов государственной власти Российской Федерации в области информационно-правового сотрудничества с органами власти государств — участников СНГ // САПП РФ. 1994. № 14. Ст. 1049; Об информационно-правовом сотрудничестве Российской Федерации с государствами — членами Содружества Независимых Государств" от 19 октября 1993 г. // САПП РФ. 1993. № 43. Ст. 4108; "Вопросы формирования единого информационно-правового пространства Содружества Независимых Государств" от 27 декабря 1993 г. //САПП РФ. 1994. № 1. Ст. 19; МПА принят рекомендательный законодательный акт "О принципах регулирования информационных отношений в государствах — участниках СНГ" от 23 мая 1993 г. // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ. 1993. № 3. С. 29.

— придать системе завершенный характер, выстроив строгую иерархию составляющих ее элементов;

— обеспечить четкую, упорядоченную, непрерывную циркуляцию потоков правовой информации;

— организованно подключиться к международным и национальным базам правовой информации, осуществлять межгосударственный обмен в области правовой информации.

Образование межгосударственной системы правовой информации СНГ создаст благоприятные условия для разрешения проблем становления и развития Содружества, а в перспективе возможность объединения информационных систем СНГ и Европейского союза, обмена между ними правовой информацией.

Перечень предметов совместной деятельности может быть расширен по взаимному согласию государств-участников.

В сфере совместной деятельности государств — участников Содружества образуются общие координационные институты.

Таким образом, СНГ не является ни федерацией, ни конфедерацией. Это новая форма международно-правового объединения интеграционного типа — региональное сообщество.

1