Глава 21. Органы государственной власти Российской Федерации (общесистемная характеристика)
§ 1. Понятие и основные черты системы органов государственной власти РФ. В данном разделе содержится общая характеристика системы органов государственной власти Российской Федерации. Но вначале кратко остановимся на используемых в связи с этим терминах, которые имеются в Конституции. В ней четко различаются: а) органы государственной власти РФ; б) органы государственной власти субъектов РФ.
В Конституции неоднократно используется термин "система органов государственной власти" Правда, не указывается, о какой именно системе идет речь: органов государственной власти РФ или органов государственной власти субъектов РФ, либо в целом о системе органов государственной власти в российской Федерации. В этой связи возникает немало вопросов, требующих разъяснения.
Поскольку в настоящем разделе рассматриваются органы государственной власти Российской Федерации, то требуется уточнение ряда понятий и терминов. В Конституции используются следующие термины федеральная государственная власть (ч. 4 ст. 78); федеральные органы государственной власти РФ (ч. 4 ст. 5, ч. 1 раздела второго); система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти (п. "г" ст. 71).
По нашему мнению, термины "органы государственной власти РФ" и "федеральные органы государственной власти" равнозначны. Однако термин "система органов государственной власти", используемый в Конституции (ст. 12, п. "н" ч. 1 ст. 72) как собирательное, некое общее понятие вне конкретизации субъектно-территориального масштаба деятельности органов, в отличие, например, от термина "система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов (ч. 1 ст. 77) требует пояснений. Данное понятие охватывает системы (подсистемы) органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ, причем при всей функциональной и организационной взаимосвязанности каждая из названных систем относительно самостоятельна и отличается значительной спецификой.
Теоретическим обоснованием наличия, как видно из вышеизложенного, системы органов государственной власти является принцип единства системы государственной власти. Действие и реализация
Глава 21. Органы государственной власти РФ 313
данного принципа в условиях федеративного устройства Российского государства и наличия широкого, многообразного круга субъектов РФ проявляется в том числе в виде создания и функционирования не только системы федеральных органов государственной власти, но и системы (подсистемы) органов государственной власти субъектов РФ.
Органы государственной власти Российской Федерации – сложная и специфическая совокупность органов, действующих в рамках РФ в целом, т.е. это органы государственной власти федерального уровня.
Поскольку рассматривается вопрос о месте, положении и роли именно органов государственной власти, т.е. о федеральных органах государственной власти, стоит обратиться к опыту регламентирования статуса высших органов власти в прежних конституциях. Что в недавнем прошлом в комментариях и в научной юридической литературе преподносилось как одно из основных преимуществ советского строя? Это признание только совокупности Советов народных депутатов единой системой органов государственной власти, невключение в эту систему органов государственного управления, органов суда. Это и содержавшееся в Конституции СССР 1977 г., в Конституции РСФСР 1978 г. и в конституциях других союзных и автономных республик положение – правовая норма. Советы народных депутатов непосредственно руководят всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства.
Утопичная теория Советов как якобы полновластных и "работающих корпораций", обладающих полнотой государственной власти и соединяющих в своей деятельности законодательство, организацию исполнения законов и контроль, обусловила включение в основные законы Союза ССР, республик и такого нереального, несбыточного, декларированного положения, которое перечеркивалось правительственными постановлениями и практикой партийных и исполнительных органов.
Вместо признания в Конституции и проведения в жизнь цивилизованного принципа разделения властей и построения на такой основе демократической системы государственной власти был провозглашен демагогический и химерический принцип всевластия Советов, составляющих якобы политическую основу государства. На самом же деле подлинную политическую основу социалистического государства составляли партийные организации КПСС снизу доверху и их аппарат Советы всех уровней в лучшем случае "оформляли" директивы и указания партийных органов, которые проводил "в жизнь" бюрократический, по сути, бесконтрольный исполнительный аппарат.
314 Раздел VI. Конституционная система власти в РФ
Прежние конституции закрепляли не только единую – в лице Советов народных депутатов – систему органов государственной власти Конституции СССР и республик предусматривали соответственно высшие органы государственной власти и управления СССР; высшие органы государственной власти и управления в союзных республиках; высшие органы государственной власти и управления автономных республик; местные органы государственной власти и управления. Таким образом, органы государственной власти в целом подразделялись на высшие (СССР, союзных и автономных республик) и местные органы государственной власти и управления. Имелась далее следующая градация высших органов: органы государственной власти СССР и республик (Верховные Советы); органы (государственного) управления: Совет Министров СССР – Правительство СССР – высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти СССР, Совет Министров – Правительство союзной республики – высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти союзной республики, Совет Министров – Правительство автономной республики, исполнительные и распорядительные органы местных Советов народных депутатов. Из этой градации исключались органы правосудия.
Такая "модель-схема" органов государственной власти и управления, просуществовавшая в течение длительного времени, сковывала, сдерживала государственно-властную активность, снижала эффективность деятельности различных государственных органов.
Органами государственной власти признавались только Советы народных депутатов, а их совокупность (от сельских и поселковых Советов до Верховного Совета СССР) составляла "единую систему" органов государственной власти.
Другие государственные органы – органы государственного управления (исполнительные и распорядительные органы), органы правосудия, государственного арбитража, прокуратуры исключались из категории "органов государственной власти". В силу подконтрольности и подотчетности (согласно ст. 2 Конституции СССР 1977 г.) всех других государственных органов Советам народных депутатов, они считались, чуть ли не органами "второго сорта".
Исключение других государственных органов из числа конституционно признаваемых органов власти, являвшихся по своему из начальному замыслу искусственными, носило, конечно, целенаправленный характер. Демагогически и формально возвышая Советы как якобы единственные и подлинные органы государственной власти, КПСС и тоталитарное государство получали значительные правовые и иные политико-организационные возможности и "ресурсы" для
Глава 21. Органы государственной власти РФ 315
обеспечения фактического господства партийно-бюрократического аппарата в центре, в республиках и на местах.
В прежних конституциях имелись единые главы об органах государственной власти и управления (высших, местных). Такой подход призван был "подкрепить концепцию" соединения в Советах представительной, законодательной власти и организации исполнения законов, т.е. государственного управления. На самом деле исполнительная и распорядительная деятельность, т.е. реальная исполнительная власть, оказалась по существу бесконтрольной, отторгнутой, даже куцей, во многом формальной и урезанной власти выборных представительных органов – Советов, и десятилетиями, провозглашавшимися высшей формой народоправства.
В прежних конституциях органы управления определялись (применительно к высшим органам) как исполнительные и распорядительные органы государственной власти либо как исполнительные и распорядительные органы (исполнительные комитеты) местных Советов народных депутатов. Если касаться интересующего нас в данной главе уровня (самого верхнего, т.е. уровня РФ и уровня субъектов РФ), то в тот период такими органами являлись высшие исполнительные и распорядительные органы государственной власти Союза ССР и союзных республик – Советы Министров – Правительства СССР, союзных республик. Однако конституционный статус названных государственных органов изначально "выглядел" ущербным по сравнению со статусом Верховного Совета СССР и Верховных Советов союзных республик.
Исполнительные и распорядительные органы юридически целиком зависели от соответствующих Верховных Советов, были ответственны перед ними и им подотчетны. В систему органов государственной власти органы управления, исполнительные и распорядительные органы не включались, хотя и значились в единых разделах Конституции СССР 1977 г. (разделы V и VI) и конституций республик. Кроме того, по Конституции СССР 1977 г. и по конституциям республик трудно было определить, какие из органов, помимо Советов Министров – Правительств – относятся к исполнительным и распорядительным органам, т.е. к органам управления. Однако задолго до принятия Конституции СССР 1977 г. в правовой и научно-литературный оборот прочно вошли термины "государственное управление", "органы государственного управления". Наиболее широкое распространение эти понятия получили со времени принятия и последующей реализации Конституции СССР 1936 г. В ней имелись разделы V и VI, называвшиеся: "Органы государственного управления Союза Советских Социалистических Республик" и "Ор-
316 Раздел VI. Конституционная система власти в РФ
ганы государственного управления союзных республик" В соответствии с данными главами к числу органов государственного управления Союза ССР относились не только высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти СССР – Совет Министров СССР, а в союзных республиках – Советы Министров этих республик, но и общесоюзные, союзно-республиканские и республиканские министерства, руководившие порученной им отраслью государственного управления. Иначе говоря, по Конституции 1936 г. в число органов государственного управления включались органы общего управления – Советы Министров и органы отраслевого управления – министерства.
Конституция 1977 г. сделала существенный шаг вперед в этом направлении. Во-первых, она ввела в конституционно-правовой оборот термин "межотраслевое управление", т.е. межотраслевое государственное управление; во-вторых, помимо министерств, предусматривались государственные комитеты. В п. 7 ст. 131 Конституции предусматривалось, что Совет Министров СССР образует в случае необходимости комитеты, главные управления и другие ведомства при Совете Министров СССР по делам хозяйственного, социально культурного и оборонного строительства.
В Конституцию 1977 г. – в отличие от предыдущих советских конституций – впервые был введен самостоятельный раздел IV "Советы народных депутатов и порядок их избрания". В статье 89 устанавливалось, что Верховный Совет СССР, Верховные Советы союзных республик и автономных республик, и все нижестоящие Советы, вплоть до поселковых и сельских, составляют единую систему органов государственной власти. Это нововведение должно было показать "повышение роли" Советов народных депутатов в политической системе "общества развитого социализма", в государственном механизме. По Конституции 1977 г. единой системой органов государственной власти признавалась только совокупность Советов; все другие государственные органы являлись подконтрольными и подотчетными Советам народных депутатов. В научных исследованиях, иногда и в учебной литературе, совокупность органов государственного управления рассматривалась в качестве относительно самостоятельной системы государственных органов. На основе соответствующих законодательных актов о суде укоренились, стали признанными термины "судебная система", "единая централизованная система прокуратуры".
После принятия Конституции 1977 г. вопросы системности рассматривались в научно-теоретических трудах как применительно к организации и деятельности в целом органов Советского государст
Глава 21. Органы государственной власти РФ 317
ва, так и в отношении основных их видов (органов государственной власти; органов государственного управления; органов правосудия, прокуратуры, позднее – также в отношении органов народного контроля и государственного арбитража). Полезное для развития науки государственного права исследование явлений системности отражало в то же время явную тенденцию наступления административно-командной системы на подлинно демократические институты и учреждения, на закрепленные в Конституции 1977 г. права и свободы граждан.
В России попытки реформировать государство, организацию государственной власти, ее структур, органов и институтов стали предприниматься в конце 1980-х – начале 1990-х гг., и особенно после распада СССР. Эти попытки получили свое отражение в изменениях и дополнениях к Конституции РФ 1978 г. К сожалению, обнаруживались очевидные внутренние противоречия конституционных положений и норм. С одной стороны, закрепление в качестве незыблемой основы конституционного строя и системы государственной власти принципа разделения властей, с другой – осуществление народом государственной власти через Советы народных депутатов. Стремление во что бы то ни стало сохранить привилегированный статус Советов, их мнимое всевластие в ущерб другим государственным органам четко прослеживались в ряде глав и статей обновленной Конституции. Появился – вслед за союзным – Съезд народных депутатов РФ, который вместе с Верховным Советом РФ, Верховными Советами республик в составе РФ, краевыми, областными Советами, Советами автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга образовали систему представительных органов государственной власти в РФ.
В этом новом понятии выделялись следующие особенности определяемого им государственного института: во-первых, это были только представительные, т.е. выборные, органы; во-вторых, это была только часть (хотя и ведущая) представительных органов государственной власти; в-третьих, только о них говорилось в Конституции как о системе представительных органов государственной власти; в-четвертых, исчезло упоминание о местных (ниже областных) Советах; местные Советы народных депутатов больше не включались в систему представительных органов государственной власти, они вошли в систему местного самоуправления.
Понятие "система" и принцип системности применительно к государственным органам и иным властным структурам использовался в данной Конституции в отношении представительных органов государственной власти; органов правосудия; местного самоуправле-
318 Раздел VI. Конституционная система власти в РФ
ния. Однако, не говорилось о системе органов государственного управления (исполнительной власти).
Вместе с тем появился ряд важных положений в связи с введением в России института Президента РФ и функционированием глав исполнительной власти (президентов) республик в составе РФ1.
Согласно статье 1211 Конституции, Президент РФ являлся высшим должностным лицом и главой исполнительной власти.
В ст. 1321 предусматривалось, что глава исполнительной власти (президент) республики в составе РФ входит в единую систему исполнительной власти Российской Федерации, возглавляемую Президентом РФ. Это была конституционная норма принципиального характера, означавшая, во-первых, признание и регламентирование единой системы исполнительной власти РФ; во-вторых, возглавление системы исполнительной власти РФ Президентом РФ; в-третьих, частичное определение структурного построения системы исполнительной власти (Президент РФ, Совет Министров – Правительство РФ; глава исполнительной власти – президент республики в составе РФ, Совет Министров республики в составе РФ); исполнительные органы (органы государственного управления) края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения – соответственно краевая или областная администрация, администрация автономной области, автономного округа, города федерального значения).
Вследствие того, что сохранялась система Советов народных депутатов (краевых, областных и т.д.), администрация края, области и т.д. была подотчетна соответствующему Совету народных депутатов и вышестоящему исполнительному органу, т.е. для части органов исполнительной власти действовал принцип двойного подчинения.
Изложенный выше историко-конституционный очерк раскрывает некоторые особенности развития государственной власти, ее структур и органов на различных этапах развития нашего государства. Он подчеркивает общий вывод о неоднозначности, значительной сложности и противоречивости этого процесса. В данной главе констатируется названное обстоятельство, выделяются определенная эволюция однотипных систем (подсистем) государственных органов – органов государственной власти и органов государственного управления, их деления на высшие и местные органы, а также других государственных органов.
1 См. также. Елисеев Б.П. О президентской власти в России.//В кн.: Политология на российском фоне. М., 1992. С. 79 - 82.
Глава 21. Органы государственной власти РФ 319
Разнообразие видов государственных органов, отсутствие определенных, четких критериев объединения их в определенные группы в соответствии с конституционно установленными принципами осуществления государственной власти многие годы объяснялись, аргументировались с помощью теории о видах государственной (государственно-властной) деятельности.
В рамках учебника не представляется возможным анализировать различные аспекты названной теории; отметим лишь заметную ее условность и некоторую искусственность.
Например, отнесение, согласно этой теории, к самостоятельным видам государственной деятельности осуществление государственного арбитража, народного контроля.
"Концепция" всевластия Советов, признание всеми конституциями только Советов органами государственной власти обусловили необходимость теоретического обоснования места и роли других государственных органов (исполнительных, правосудия и других) в государственном механизме. Надлежало каждой из групп (совокупности) государственных органов придать стройность и системность. Если в отношении совокупности Советов различных уровней данная задача решалась сама собой (названная совокупность органов провозглашалась в конституциях системой), то в отношении органов государственного управления (исполнительной власти), органов правосудия дело обстояло несколько сложнее – нужно было искать теоретические аргументы и правовые нормы, позволяющие считать системами (подсистемами) совокупности названных органов.
Конституция 1993 г., как отмечалось, ознаменовала концептуальный, принципиально новый подход и трактовку характера государственной власти, ее главное теоретико-правовое обоснование: принцип разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, создание, в соответствии с этим принципом, самостоятельных органов законодательной, исполнительной и судебной власти. В Конституции 1993 г. многократно затрагиваются, регламентируются прямо или косвенно вопросы о системе, системности органов государственной власти в целом и органов законодательной, исполнительной и судебной власти.
Данный раздел посвящен не только общим теоретическим и конституционным проблемам государственной власти, выявлению места и статуса различных государственных органов, но и анализу общих черт и специфики органов государственной власти РФ, т.е. федеральных органов государственной власти. Мы уже отмечали, что термин "система органов государственной власти" не имеет четкого и однозначного толкования. Поэтому для рассмотрения вопроса о
320 Раздел VI. Конституционная система власти в РФ
федеральных органах государственной власти, их общей характеристики важным представляется п. "г" ст. 71 Конституции, относящий к ведению РФ установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности.
Можно выделить определенные функциональные и организационные основания, т.е. системообразующие факторы, позволяющие рассматривать совокупность органов законодательной, исполнительной и судебной власти в качестве системы. Какие же это основания и системообразующие факторы? Хотя названные составные части системы – это самостоятельные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, все они взаимосвязаны определенной функциональной общностью: федеральное Собрание; Правительство; федеральные министерства; Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд РФ.
Президент России, осуществляя вместе с названными органами государственную власть, принимает в качестве главы государства самое активное участие в осуществлении каждой из разновидностей единой государственной власти, непосредственно взаимодействует с органами законодательной, исполнительной и судебной власти.
Президент РФ является системообразующим фактором рассматриваемой системы, поскольку он – гарант Конституции, он обеспечивает согласованное функционирование н взаимодействие органов государственной власти.
Чем обусловливается и в чем, в каких направлениях, сферах, областях деятельности проявляется названная выше функциональная общность, т.е., в широком смысле единство функциональных целей, задач, предназначенных каждой из трех разновидностей федеральных органов государственной власти? Прежде чем понять и оценить значение функциональной общности как системообразующего фактора, необходимо проанализировать новый характер современного Российского государства. Ведь государственная власть в целом и ее три ветви существуют не сами по себе, не являются замкнутыми, изолированными друг от друга институтами, они теснейшим образом связаны с государством, являются проводниками его целей и задач.
Задачи укрепления Российского государства прямо связаны, как отмечалось в Послании Президента РФ от 16 февраля 1995 г., с действенностью государственной власти, с преодолением отставания государственных институтов и их представителей от потока новых проблем и задач, с отладкой механизмов власти.
Поэтому без прояснения важнейших задач и функций современного Российского государства невозможно более конкретное рас-
Глава 21. Органы государственной власти РФ 321
смотрение проблемы системы и системности и в отношении федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти.
В соответствии с Конституцией Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. К этому определению добавляются еще две принципиальные характеристики – это социальное и светское государство. Данными определениями и формулировками в решающей степени предопределяются природа государства, характер его задач и функций. Они частично конкретизируются в ст. 2 Конституции: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства".
Задачи и функции Российского государства определяются и в других статьях Конституции. Например, при определении Российской федерации как социального государства предусматривается, что в РФ охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Иначе говоря, устанавливаются задачи и функции государства в социальной сфере. В экономической сфере гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности; признание и защита равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности; устанавливается право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Устанавливаются задачи, функции, направления правового регулирования в области обороны, безопасности, внешней политики и международных отношений, внешнеэкономических связей. В правоохранительной сфере предусмотрены: гарантирование судебной защиты прав и свобод человека и гражданина; право на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе помощи адвоката; принцип презумпции невиновности; право обжалования в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.
Таким образом, исходя из положений и норм Конституции, можно условно (т.е. с определенной степенью дифференциации) выделить четыре основные направления – функции Российского государства: 1) в экономической сфере; 2) в социально-культурной сфере; 3) в области обороны, безопасности, внешней политики и
322 Раздел VI. Конституционная система власти в РФ
международных отношений, внешнеэкономических отношений; 4) в правоохранительной сфере.
Функциональная общность федеральных органов государственной власти и их разновидностей – органов законодательной, исполнительной и судебной власти предопределяется тем, что они – вместе взятые и каждая разновидность органов в отдельности – участвуют в осуществлении перечисленных выше функций Российского государства. Конечно, с учетом специфики органов законодательной, исполнительной и судебной, власти, каждые из них участвуют в определенном объеме и присущих им формах в выполнении названных функций.
В целом же такое участие указанных органов в осуществлении задач и функций государства является системообразующим фактором, соединяющим, сплачивающим в некое единое целое совокупность федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти.
Данный вывод находит подтверждение в ст. 18 Конституции: "Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием".
Президент Б.Н. Ельцин подчеркивал: "Защита прав личности – обязанность абсолютно всех государственных и муниципальных органов. Каждый из них обязан защищать права граждан в рамках своих конституционных задач и присущими ему методами"1.
Системообразующими факторами являются и организационно-правовые принципы деятельности федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Хотя отброшен много лет существовавший принцип "демократического централизма", объединявший с помощью жесткой централизации разнообразные государственные органы в вертикально соподчиненные целостные образования и отвергавший по существу децентрализацию, самостоятельность и инициативу региональных и местных органов и звеньев, тем не менее, имеются определенные организационные взаимосвязи между всеми федеральными органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Во-первых, все они в целом формируются на демократической правовой основе: Государственная Дума Федерального Собрания избирается гражданами РФ, а Совет Федерации – образуется на основе равного представительства от каждого субъекта РФ. Во-вторых, хотя органы исполнительной власти в силу их характера формируются в основном путем назначений на должности, но
1 Российские вести. 1995 17 февр.
Глава 21. Органы государственной власти РФ 323
и здесь налицо элементы выборности, в частности, Указ Президента РФ "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" от 3 октября 1984 г. предусмотрел не только назначение Президентом РФ на должность и освобождение от должности глав администрации краев, областей и других субъектов РФ, но решение им вопроса о выборах указанных глав, пока иной порядок не будет установлен федеральным законодательством.
Конституция предусматривает демократический порядок формирования Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда. Судьи перечисленных высших судебных органов назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ.
Функциональные и организационные взаимосвязи федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти имеют и другие конституционно-правовые формы проявления.
Функциональное единство федеральных органов государственной власти проявляется в характере законодательного процесса на уровне РФ. В нем участвуют Президент, Федеральное Собрание, Правительство, высшие судебные органы. Причем только их взаимодействие и взаимосвязь позволяют, как видно из конституционных норм и в целом из характера и процедуры законодательного процесса, обеспечить нормальную и эффективную законодательную деятельность.
Тесная взаимосвязь между законодательной, исполнительной и судебной властью проявляется в том, что, например, согласно ч. 3 ст. 104 Конституции, законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.
Между Конституционным Судом, с одной стороны, и Советом Федерации, Государственной Думой, Правительством – с другой, возникают определенные отношения и взаимосвязи, поскольку Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ. Иными словами, это взаимосвязи между одним из федеральных органов судебной власти и федеральными органами законодательной и исполнительной власти.
Таким образом, кратко рассмотренные выше функциональная общность и организационные взаимосвязи, присущие федеральным органам законодательной, исполнительной и судебной власти, позволяют рассматривать их в качестве системы. Этот общий вывод основывается, как отмечалось, на п. "г" ст. 71 Конституции РФ.
324 Раздел VI. Конституционная система власти в РФ
Признание данной совокупности органов в качестве системы не означает тождества характера, конкретных функций и полномочий, организационной структуры органов, входящих в главные составные части рассматриваемой системы.
§ 2. Конституционно-правовые особенности органов, входящих в систему органов государственной власти РФ. Каждая из составных частей и органы, входящие в нее, обладают значительной спецификой, обусловленной природой и характером соответственно законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти.
Федеральное Собрание – парламент РФ – является представительным и законодательным органом РФ.
Выделим следующие наиболее существенные черты и специфические особенности Федерального Собрания. Во-первых, как впервые подчеркнуто в Конституции 1993 г., – это парламент РФ; во-вторых, это общенациональный представительный орган РФ; в-третьих, это единственный законодательный орган РФ, федеральный орган законодательной власти. Таковы главные особенности, отличающие Федеральное Собрание от других федеральных государственных органов. Конечно, имеется существенная специфика в его компетенции (по сути, нет единой компетенции Федерального Собрания, за исключением совместных заседаний его палат для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств). В Конституции определены предметы ведения и полномочия Совета Федерации и Государственной Думы.
Федеральное Собрание отличается по своему организационному строению и формам деятельности от органов исполнительной и судебной власти. Федеральное Собрание – коллегиальный центральный орган, состоящий из двух самостоятельных палат – Совета Федерации и Государственной Думы. Каждая из них образует комитеты и комиссии, проводит по вопросам своего ведения парламентские слушания. Организационной формой деятельности являются заседания соответствующей палаты Федерального Собрания. По вопросам своей компетенции каждая из палат – Совет Федерации и Государственная Дума – принимает постановления.
Названные выше черты и особенности статуса Федерального Собрания и его палат обусловлены спецификой характера законодательной власти, его местом и ролью среди других федеральных государственных органов.
Глава 21. Органы государственной власти РФ 325
Федеральные органы исполнительной власти имеют существенные особенности по сравнению с органами как законодательной, так и судебной власти. Эти особенности обусловлены своеобразием характера и спецификой функций исполнительной власти и органов, данную власть осуществляющих.
Одной из основных особенностей исполнительной власти как ветви государственной власти является то, что она имеет исполнительный и распорядительный характер, состоит в практической организации выполнения законов, иных нормативных актов, других правовых предписаний.
Исполнительный характер органов данной ветви власти состоит в практическом претворении в жизнь названных выше актов, оперативное и динамичное руководство и управление сферами социально-экономического строительства, а также административно-политической деятельности (оборона, безопасность, иностранные дела, внутренние дела, юстиция, внешнеэкономическая деятельность и таможенное дело). Эта главная особенность характера исполнительной власти и деятельности ее органов предопределяет специфику организационной структуры названных органов, их значительную разветвленность и дробность. Органы исполнительной власти имеют целью охватить непосредственным управлением разнообразные, сложные отрасли народного хозяйства и социальной инфраструктуры. Деятельность федеральных органов исполнительной власти, как и аналогичных органов субъектов РФ, осуществляется ныне не в условиях жесткого централизованного руководства плановой экономикой, а в обстановке формирования рыночных отношений и приватизационных процессов.
Распорядительный характер названной деятельности состоит в издании органами исполнительной власти – Правительством РФ, федеральными министерствами, иными федеральными органами исполнительной власти правовых актов – постановлений, распоряжений, приказов, инструкций, правил и т.д. Это позволяет обеспечить выполнение норм и предписаний Конституции, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента и эффективно управлять отраслями экономики и социально-культурной сферы.
Распорядительная деятельность органов исполнительной власти имеет подзаконный характер, т.е. основана на Конституции, федеральных законах, нормативных актах Президента, должна соответствовать им.
Федеральные органы исполнительной власти – это совокупность, хотя в целом и однородных государственных органов, но существенно отличающихся друг от друга характером компетенции и
326 Раздел VI. Конституционная система власти в РФ
организационной структуры, спецификой форм деятельности. Поскольку пока нет федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, а в соответствии с Конституцией Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, то этот вопрос регулируется в нормативных актах Президента РФ.
В Указе Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти от 10 января 1994 г. были определены меры по формированию данной структуры (преобразование, реорганизация, ликвидация ряда органов, передача функций от одних органов другим), а также утверждена структура федеральных органов исполнительной власти.
Совокупность федеральных органов исполнительной власти, как видно из структуры, отличается значительной разветвленностью и разнообразием конкретных видов органов.
В структуру федеральных органов исполнительной власти входят – 1) Правительство РФ; 2) федеральные органы исполнительной власти Вторая группа делится на: а) федеральные министерства; б) иные федеральные органы исполнительной власти.
Между всеми перечисленными государственными органами, наряду с общими чертами и признаками, объединяющими их в единую разновидность органов (органы исполнительной власти) имеются весьма существенные различия как по месту и роли в системе государственных органов, компетенции, по организационной структуре, формам деятельности (способам и формам организации своей работы, специфике издаваемых правовых актов).
В совокупности федеральных органов исполнительной власти занимает особое место и играет главенствующую роль Правительство РФ. Анализу статуса Правительства посвящена отдельная глава Конституции Вопрос о его характере, основах компетенции и организации деятельности рассматривается в гл. 24 данной книги. Выделим в обобщенном виде наиболее характерные черты и особенности места и правового положения ведущего федерального органа исполнительной власти.
1. Правительство РФ осуществляет исполнительную власть Российской федерации.
2. Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ.
3. Правительство РФ является федеральным исполнительным органом общего управления, общей компетенции (по характеру ком-
Глава 21. Органы государственной власти РФ 327
потенции это единственный в своем роде среди федеральных органов исполнительной власти).
4. Правительство обладает широкой компетенцией в сферах развития экономики, социально-культурной деятельности, административно-политического строительства, правоохранительной деятельности.
5. Правительство объединяет, координирует и направляет деятельность подавляющего большинства федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.
6 Правительство является коллегиально устроенным органом исполнительной власти – оно состоит из Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.
7. Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение (ч. 1 ст. 115 Конституции). В этой норме непосредственно определены характер и особенности деятельности Правительства (исполнительной и распорядительной), состоящей как в организации исполнения указанных актов, так и в собственной и самостоятельной правотворческой деятельности (издание постановлений и распоряжений, а также других видов правовых актов).
Значительные особенности имеют федеральные министерства. По характеру компетенции министерства можно подразделить на отраслевые и функциональные Специфика статуса министерства состоит в том, что это – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий руководство порученной ему отраслью или сферой управления. Руководитель федерального министерства – министр – входит в состав Правительства РФ и руководит порученной отраслью, сферой управления (деятельности) на основе единоначалия, несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство функций.
Отраслевыми министерствами является подавляющее большинство федеральных министерств, каждое из которых руководит определенной отраслью. Это, например, министерства топлива и энергетики; транспорта; связи; здравоохранения и медицинской промышленности; образования; культуры; обороны; внутренних дел и другие.
Спецификой функциональных министерств является то, что на них возложено выполнение определенной и в то же время их основной функции. Например, по организации деятельности в области финансов – министерство финансов; в области труда – министерство труда.
328 Раздел VI. Конституционная система власти в РФ
Долгие годы в прежних конституциях закреплялись три разновидности органов государственного управления (министерства, государственные комитеты, ведомства); ими и ограничивался перечень центральных исполнительных органов. Нынешний перечень иных федеральных органов исполнительной власти "значительно" расширился, он включает в себя – в соответствии со структурой – следующие органы государственные комитеты, комитеты, федеральные службы, федеральные надзоры, государственные службы, российское агентство и др. Все они создаются в целях эффективного осуществления задач и функций в соответствующих сферах и отраслях управления. Анализ статуса данных органов выходит за рамки конституционного права; особенности их правового положения рассматриваются в курсе административного права.
Завершая краткое рассмотрение вопросов, связанных с характеристикой федеральных органов исполнительной власти, отметим, что как в Конституции, так и в текущих нормативных правовых актах делается акцент на системности исполнительной власти и ее органов. В Конституции (ч. 2 ст. 77) подчеркнуто, что в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
В Указе Президента РФ о мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации от 3 октября 1994 г. также обосновывается системность исполнительной власти: "В целях укрепления единой системы исполнительной власти, ее способности проводить социально-экономические преобразования по выводу страны из кризиса, осуществлять эффективную региональную политику, защищать права и свободы человека и гражданина, бороться с преступностью..." и т.д.1 Данные положения, содержащиеся в Указе, подчеркивают: а) практически-организаторский характер деятельности исполнительной власти, ее нацеленность на решение задач реформирования экономики и социальной сферы, а также правоохранительной деятельности; необходимость наличия для решения этих задач единой системы исполнительной власти (т.е. на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ).
Федеральными органами судебной власти являются Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд Конституция (п. "е" ст. 83, ч. 2 и 3 ст. 128) предусматривает также "другие" (иные) федеральные суды.
1Российские вести. 1994 5 окт.
Глава 21. Органы государственной власти РФ 329
Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд представляют собой своеобразную подсистему высших судов (согласно ст. 126 и 127 Конституции). Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ являются соответственно высшими судебными органами Российской Федерации.
Несмотря на присущую в целом всем перечисленным судам единую функцию – осуществление правосудия, между ними имеются определенные различия, обусловленные в первую очередь спецификой осуществляемого ими вида правосудия: конституционного; общего (общей юрисдикции); арбитражного. Такое деление видов правосудия несколько условно, но оно основано на соответствующих нормах Конституции (п.п. "а" – "в" ч. 2 ст. 125, ст. 126 и 127).
Однако объединяющим все названные суды организационным началом является единый порядок их формирования Судьи Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ. Объединяющим началом являются также демократические принципы организации и деятельности, названных и всех других судов независимость судей и подчинение только Конституции и федеральному закону; неприкосновенность судей; открытость (гласность) разбирательства дел в судах; осуществление судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон; финансирование судов только из федерального бюджета и др.
В заключение общесистемной характеристики органов государственной власти Российской Федерации сделаем обобщающие выводы.
1. Совокупность федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти – это ведущая, главенствующая часть (система) в общей системе государственной власти РФ. Такой вывод обусловлен местом, ролью и характером, которые присущи им в государственном механизме РФ.
2. Наличие системообразующих оснований и факторов не означает, что разновидности органов, входящих в данную систему, равнозначны, не имеют специфических особенностей и черт, которые существенно отличают друг от друга соответственно органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Каждая из названных разновидностей органов (законодательной, исполнительной, судебной власти) обладает значительными функциональными особенностями, спецификой организационного строения, применяемых форм и методов деятельности.
3. Правовое регулирование статуса федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти далеко не заверше-
330 Раздел VI. Конституционная система власти в РФ
но, а в отношении значительной части этих органов находится в начальной стадии. Прежде всего это конституционные основы статуса данных органов, закрепленные в Конституции 1993 г. Однако текущее правовое регулирование должно включать в себя федеральное законодательство, определяющее статус Правительства РФ; федеральные законы: об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти; о выборах депутатов Государственной Думы; о порядке формирования Совета Федерации, о судебной системе РФ; о Конституционном Суде, о Верховном Суде, о Высшем Арбитражном Суде и об иных федеральных судах.
Принятие и последующая реализация указанных и многих других законов послужат укреплению демократических правовых основ российской государственности, прогрессивному развитию системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти.
Эффективное функционирование указанной системы в целом и ее составных частей во многом обусловит – в силу федеративных связей РФ и ее субъектов и других факторов – становление, последующее совершенствование и упрочение системы органов государственной власти субъектов РФ и формирование местного самоуправления.