Глава 20. Теоретические и правовые основы статуса органов государственной власти
§ 1. Конституционно-правовое регулирование статуса государственной власти и ее органов. Необходимо подчеркнуть специфический характер настоящего раздела. Он представляет собой хотя и кратко изложенные, но своеобразные теоретико-правовые основы, введение в разделы книги, посвященные органам государственной власти Российской Федерации и органам государственной власти субъектов Федерации. Общие теоретические положения, разработанные в науке конституционного права и отражающие мировой опыт развития данной правовой отрасли, сочетаются в части, касающейся характеристики государственной власти, ее институтов и в первую очередь органов, с новой российской. Конституцией, практикой ее реализации. Естественно, что учитывается все наиболее интересное и новое в правовой практике, выдержавшее испытание жизнью, в том числе и теоретико-прикладные труды российских ученых-государствоведов.
Весьма полезным и ценным с точки зрения теоретического осмысления процессов развития государственной власти, функционирования ее институтов и органов представляется Послание Президента России Федеральному Собранию о действенности государственной власти в России от 16 февраля 1995 г.1
Целый ряд обобщений, выводов и рекомендаций, содержащихся в этом документе, имеет существенное теоретическое значение для формулирования концептуальных и правовых взглядов и основ государственной власти, формирования, развития и совершенствования ее институтов, органов и структур. Следует учитывать, что в юридической литературе многие новые и сложные явления и процессы, относящиеся к данной проблеме конституционного права, не только не проанализированы, но в ряде случаев эти вопросы даже не поставлены.
1 Российские вести 1995. 17 февр.
292 Раздел VI. Конституционная система власти в РФ
В правовой литературе при рассмотрении вопроса о системе государственного (конституционного) права выделяется один из основополагающих институтов данной правовой отрасли, в который входят органы государства. Этот институт составляют нормы, закрепляющие систему государственной власти и местного самоуправления, виды органов государства, принципы их образования и деятельности1.
Следует, однако, подчеркнуть, что Конституция 1993 г. не использует, в отличие от прежних конституций, термин "органы государства". Поскольку в данном случае вопрос о терминах, понятиях используемых в Конституции 1993 г., имеет существенное смысловое и политико-правовое значение, стоит вспомнить, как данный вопрос решался, регулировался в предыдущих конституциях. В Конституции СССР 1977 г. (ст. 4) говорилось: "Советское государство, все его органы действуют..." В Конституции РСФСР 1978 г. устанавливалось: "Российская Федерация, все ее государственные органы действуют...".
В Конституции же 1993 г. вообще отсутствует термин "органы государства". Означает ли это, что такое понятие не может употребляться в правовой литературе? Думается, что нет. Подробнее вопрос об обоснованности и целесообразности использования данных терминов рассматривается в гл. 2 данного раздела. Пока же заметим, что мы используем понятие "институт органов государства" несколько условно, имея в виду на самом деле, во-первых, систему государственной власти, во-вторых, совокупность органов законодательной, исполнительной и судебной власти, т.е. органов государственной власти. Причем надо, как это сделано в ч. 3 ст. 5 Конституции 1993 г., четко разграничивать, отличать: 1) органы государственной власти РФ; 2) органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
В Конституции достаточно полно регулируются статус государственной власти в целом и ее законодательной, исполнительной и судебной ветвей, а также органов, осуществляющих соответствующую власть.
Так или иначе, в большем или меньшем объеме, но статутарные аспекты функционирования государственной власти и органов, ее осуществляющих, отражены в большинстве разделов, глав и статей Конституции.
1 Государственное право Российской Федерации. / Под ред. Кутафина О.Е. М., 1993. Т. 1. С. 26.
Глава 20. Теоретические и правовые основы 293
В гл. 1 "Основы конституционного строя" имеется ряд основополагающих, принципиальных положений и статей, касающихся характера и статуса государственной власти, а также органов, осуществляющих эту власть. В ч. 2 ст. 3 установлено: "Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления". В данной статье сформулированы три направления (формы) осуществления народовластия: а) в форме непосредственной (прямой) демократии; б) через органы государственной власти; в) через органы местного самоуправления.
В ч. 3 ст. 5 закреплен принцип единства системы государственной власти.
Принципиальное, основополагающее значение для анализа рассматриваемой проблемы имеют ст. 10 и 11 Конституции.
В ст. 10 провозглашен фундаментальный и концептуальный принцип: государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Данная статья однозначно подчеркивает: во-первых, закончилась советская "эра" необоснованного, идущего вразрез с передовой политико-правовой практикой цивилизованных государств отрицания принципа разделения властей. Этот демократический принцип стал главным в организации и функционировании государственной власти и ее органов в Российской Федерации. Во-вторых, Конституция четко отличает принцип единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5) и принцип самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10).
В ст. 11 проведена дальнейшая организационно структурная конкретизация осуществления государственной власти в РФ. В ней (ч. 1) установлено: "Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды российской Федерации". А в соответствии с ч. 2 государственную власть в субъектах Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
В соответствии со ст. 12 Конституции, признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это, однако, не значит, что местное самоуправление как демократический феномен, одно из проявлений народовластия, "оторвано" от государственной власти.
294 Раздел VI. Конституционная система власти в РФ
Во многих случаях оно имеет с нею глубокие функциональные (особенно на уровне федеральной государственной власти) и организационные (на уровне субъектов РФ) связи и отношения.
В ст. 71 Конституции к исключительной компетенции РФ отнесено установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; в ст. 72 к совместному ведению РФ и субъектов РФ отнесено установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
Существенное значение имеет норма ст. 73, в соответствии с которой вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.
Статья 77 Конституции посвящена системе органов государственной власти субъектов РФ, а ее ч 2 – вопросам единой системы исполнительной власти в РФ. Эти вопросы подробнее рассматриваются в гл. 26 учебника
Среди федеральных государственных органов особое место занимает Президент российской Федерации. Статусу Президента РФ посвящена гл. 4 Конституции, согласно которой Президент является главой государства Президент РФ – ведущий федеральный орган государственной власти, который осуществляет государственную власть в Российской Федерации.
Согласно ст. 11 Конституции государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.
Многоплановая и сложная природа института Президента, определение его как главы государства обусловливают его специфический конституционно–правовой статус, особенности характера функций и полномочий этого ведущего федерального органа государственной власти. Выделим некоторые наиболее важные моменты, сообщающие Президенту специфическую функциональную роль и отличающие данный государственный орган от других федеральных органов государственной власти. Во-первых, Президент и Правительство РФ (ч. 4 ст. 78) обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ Во-вторых, Президент РФ (ч 2 ст. 80) обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В-третьих, Президент активнейшим образом участвует в осуществлении законодательной, исполнительной и судебной власти, что достаточно четко и в то же время развернуто опреде-
Глава 20. Теоретические и правовые основы 295
лено, помимо вышеназванных положений и норм Конституции, в гл. 4, особенно в ст. 83–87, 89, в гл. 6 (ст. 111, 112, 117 и др.).
Учитывая место, роль и значение института Президента в политической системе РФ и в системе федеральных органов государственной власти, а также то, что институту Президента РФ посвящена отдельная глава Конституции, данная актуальная проблема подробно анализируется в гл. 22 настоящего учебника.
Конституционно-правовым регулированием охватывается законодательная власть в целом на уровне РФ и на уровне субъектов РФ. Эти вопросы регулируются в ст. 10 и 71 (п. "г"), гл. 5. В гл. 5, посвященной Федеральному Собранию, установлено, что это – парламент, представительный и законодательный орган РФ В ч 1 ст. 105 говорится, что федеральные законы принимаются Государственной Думой. Это не значит, однако, что законодательная власть (деятельность) осуществляется исключительно Государственной Думой. Во-первых, по Конституции, представительным и законодательным органом РФ является Федеральное Собрание, а не какая-либо из его двух палат. Во-вторых, осуществление законодательной власти, а тем более законодательной деятельности – сложный и многоэтапный процесс, который просто невозможен без согласованного взаимодействия Государственной Думы и Совета Федерации, теснейшего сотрудничества Федерального Собрания в целом с Президентом РФ, активного участия в этой деятельности Правительства, законодательных (представительных) органов субъектов РФ, а также Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда.
Статус исполнительной власти (и ее органов) как ветви (разновидности) государственной власти регулируется Конституцией, в частности, в ст. 10 и 71 (п. "г"), в ч. 2 ст. 77, в ч. 1–3 ст. 78, в гл. 6, в ч 4 раздела второго.
Что касается статуса данной ветви государственной власти, то наиболее существенным является – во-первых, определение места исполнительной власти в системе разделения властей; во-вторых, конституционное закрепление самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти; в-третьих, закрепление в Конституции (ч. 2 ст. 77) положения – правовой нормы – в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ; в-четвертых, положение – норма – исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, т.е. – четко, без какой-либо двусмысленности определено, что исполнительная власть
296 Раздел VI. Конституционная система власти в РФ
на уровне РФ (федеральная исполнительная власть) осуществляется (сосредоточивается) Правительством РФ, а не каким-то иным органом государственной власти РФ.
Следующая ветвь государственной власти (и органы, ее осуществляющие) – судебная власть. Статусу судебной власти посвящена гл. 7 Конституции. Вопрос о судебной власти и ее органах подробно рассматривается в гл. 25 учебника. В данном параграфе выделим наиболее существенные общетеоретические и правовые моменты, характеризующие статус указанной власти и правовые нормы, закрепленные в Конституции.
Во-первых, судебная власть – разновидность государственной власти, одна из ее ветвей, что и предопределило выделение ее в самостоятельную гл. 7 Конституции; во-вторых, правосудие – сложное комплексное правовое явление, которое осуществляется в РФ только судом; в-третьих, опираясь на конституционные положения и нормы, можно условно выделить три вида (ветви, направления) российского правосудия: конституционное правосудие; общее правосудие (правосудие общей юрисдикции); арбитражное правосудие.
В соответствии с таким основополагающим делением строится судебная система РФ, предполагающая: а) создание и функционирование Конституционного Суда РФ; б) подсистему судов общей юрисдикции во главе с Верховным Судом РФ; в) подсистему арбитражных судов во главе с Высшим Арбитражным Судом РФ В Конституции определены основы правового статуса судей, принципы деятельности суда и осуществления судопроизводства.
И, наконец, прокуратура, основы статуса которой определены в гл. 7 Конституции РФ, посвященной судебной власти. Однако, по своим природе и характеру, функциональному предназначению прокуратура не "вписывается" ни в одну из трех властей, в том числе и в судебную власть. Вопрос о прокуратуре рассматривается частично во втором параграфе данной главы и в главе учебника, посвященной статусу судебной власти.
До сих пор речь шла о конституционно-правовом уровне (т.е. на уровне Конституции) регулирования статуса государственной власти в целом, ее законодательной, исполнительной и судебной ветвях, частично и об органах, эту государственную власть (и ее разновидности – законодательную, исполнительную и судебную) осуществляющих; об особенностях их конституционно-правового положения.
Однако, помимо собственно конституционного регулирования, предусмотрено текущее правовое регулирование статуса различных органов государственной власти, во-первых, Российской Федерации; во-вторых, субъектов РФ.
Глава 20. Теоретические и правовые основы 297
К текущему правовому регулированию указанного статуса относится регулирование с помощью федеральных конституционных законов и федеральных, законов, нормативных актов Президента и Правительства. К числу таких законов относятся законы об общих принципах организации и деятельности органов государственной власти; о Правительстве Российской Федерации; о Конституционном Суде и ряд других. Статус органов государственной власти субъектов Российской Федерации определяется в ее Конституции и в федеральном законодательстве.
Статус органов государственной власти республик определяется в конституциях, законах и иных нормативных правовых актах республик; других субъектов российской Федерации – в законах и иных нормативных правовых актах соответствующих субъектов Вопрос об органах государственной власти субъектов РФ рассматривается в гл. 26 учебника.
§ 2. Понятие и виды органов государственной власти. Конституция 1993 г. внесла серьезные и принципиальные по существу нововведения в само понимание термина "органы государственной власти". По прежним конституциям к ним относились только Советы народных депутатов. Такое ограничительное понимание названного термина объяснялось отрицанием разделения властей и "концепцией" Советов как якобы полновластных государственных органов, соединяющих в себе одновременно законодательные, исполнительные и контрольные функции1.
Отсюда исключение органов исполнительной и судебной власти из числа органов государственной власти. Прежде чем переходить к анализу вопроса о самом понятии и к классификации видов органов государственной власти, кратко остановимся на вопросе о терминах, которые используются в связи с рассмотрением данной проблемы. В течение многих лет в государственно-правовой и административно-правовой литературе широко распространенным было понятие "органы государства". Утратило ли оно теперь свое значение? Думается, как научная категория – нет. Причем в контексте с новой Конституцией РФ не только нет противоречий между терминами "органы государственной власти" и "органы государства", поскольку в целом речь идет об однотипных, одно-порядковых явлениях. К тому же в Конституции термин "органы" используется в самых различных вариантах и словосочетаниях. Помимо главного, ключевого и соби-
1 Подробнее об этом см. Габричидзе Б.Н. Советы: "работающие корпорации" или разделение властей? / / Народный депутат 1991. № 13.
298 Раздел VI. Конституционная система власти в РФ
рательного понятия "органы государственной власти", подразделяются в качестве разновидностей на органы законодательной, исполнительной и судебной власти. В Конституции встречаются и такие термины государственные органы; органы местного самоуправления. В целом названные выше разновидности органов – одно-порядковые понятия, охватывающие структурно-организационные формы реализации государственной власти и местного самоуправления. Однако между ними весьма заметны существенные различия, обусловленные, во-первых, спецификой существования государственной власти на основе разделения властей, что предопределяет своеобразие характера функционального предназначения и структурного построения органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также организационно правовые формы их деятельности.
Нужно также иметь в виду, что при определении каждого из названных органов как разновидности органов государственной власти некоторые из государственных органов, например, прокуратура (ст. 129 Конституции), не "вписываются" в конституционную схему разделения властей и соответственно градации органов государственной власти на органы законодательной, исполнительной и судебной власти.
Что касается органов местного самоуправления, то, согласно Конституции, они не входят в систему органов государственной власти.
После этих общих и предварительных замечаний относительно характера и соотношения понятий "органы государственной власти" и "органы государства" рассмотрим подробнее вопрос о понятии и содержании термина "орган государства". Сразу заметим, что между терминами "орган государства" и "государственный орган" (используется в ст. 33 и ч. 2 ст. 120 Конституции) по сути нет различий.
В правовой литературе разработан вопрос о понятии и видах органов государства. Эту проблему исследовали П.Т. Василенков, Б.Н. Габричидзе, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, У.А. Ямпольская, др.1
Среди различных определений весьма удачной представляется формулировка Б.М. Лазарева: "Орган – это такая часть организации, которая призвана представлять ее, выступать по ее поручению и в ее интересах". И далее вывод: "Орган Советского государства – это прежде всего определенная государственная институция (установление) Орган учреждается государством, образуется в установленном
1 См., напр.: Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов Советского государства М., 1982. С. 22–40.
Глава 20. Теоретические и правовые основы 299
им порядке… выступает по уполномочию его вовне"1. В целом, конечно, органы государства – это государственные институции, но не каждая из них – орган государства и тем более орган государственной власти. Таковы, например, отделы и секторы кадров, в прошлом плановые отделы, организационные отделы местной администрации и некоторые другие вспомогательные, функционально штабные по своему характеру службы и подразделения.
Для отнесения государственных институций к числу органов государства необходимо наличие совокупности органообразующих признаков. Такими общепринятыми признаками являются 1) данный орган (организация, институция) – составная и в то же время организационно обособленная и самостоятельная часть государственного аппарата (механизма); 2) орган действует при осуществлении своих полномочий от имени и по поручению государства, 3) обладает государственно-властными полномочиями; 4) участвует в осуществлении задач и функций государства, 5) применяет присущие дан ному виду органа организационно-правовые формы и методы деятельности2.
Рассмотрим кратко каждый из перечисленных признаков и затем сформулируем определение органа государства.
1. Орган – составная и в то же время организационно обособленная самостоятельная часть государственного аппарата. Нельзя быть органом государства и в то же время не входить в качестве составной части в государственный аппарат.
Можно определить государственный аппарат как совокупность органов, звеньев и институций, имеющих в целом государственные природу и характер Однако в этом аппарате различаются две составные части а) органы и институции, признаваемые, т.е. являющиеся по своему правовому статусу органами государства, б) звенья и подразделения, хотя и включаемые в названный аппарат, но не являющиеся органами государства, а только внутренними, вспомогательными подразделениями соответствующих самостоятельных государственных органов (кадровые, финансовые, информационные управления и службы министерств и других органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ и т.д.). Для отнесения к числу органа государства обязательной является относительная ор-
1 Органы Советского общенародного государства М., 1979. С. 38–39.
2 В работах П.Т. Василенкова, Б.Н. Габричидзе, Е.И. Козловой, Б.М. Лазарева, Ю.М. Козлова, других авторов выделяются и иные признаки, но вышеназванные черты и особенности в характеристике органа государства подчеркиваются всеми авторами.
300 Раздел VI. Конституционная система власти в РФ
ганизационная обособленность и самостоятельность данного органа (подразделения), конечно, в сочетании с другими вышеназванными признаками.
2. Орган государства при осуществлении своих полномочий действует от имени государства и по его поручению Органы государства учреждаются на основании Конституции и законов, других правовых актов. Входящие же в структуру органа внутренние вспомогательные структурные подразделения далеко не всегда имеют такой статутно-правовой характер, не выступают от имени и по поручению государства, выполняют четко ограниченный объем функций.
3. Орган государства обладает государственно-властными полномочиями. Под этим понятием следует понимать издание органом правовых актов, обязательных для других органов и учреждений, должностных лиц и граждан, к которым данные акты адресованы, обеспечение выполнения установленных такими актами правил и норм поведения путем защиты предписанных в них велений с помощью принудительной силы государства; материальное обеспечение выполнения правовых велений в рамках, предусмотренных компетенцией. Это – один из вариантов структуры государственно властного полномочия, в литературе имеются и другие варианты, более развернутые, включающие в том числе меры убеждения, поощрения, организационно-массовой работы и др.
4. Участие в осуществлении задач и функций государства В течение многих лет этот признак включался в понятие "орган государства". Такой подход обусловливался тем, что в самой Конституции, например, в Конституции СССР 1977 г., определялись цель и главные задачи Советского государства. Отсюда – обязательность участия всех органов этого государства в осуществлении его главных задач.
Конституция РФ 1993 г. не формулирует непосредственно цели и главные задачи Российского государства. Но в ней принципиально по-иному и в другой форме определены задачи и функции государства, которые предопределяют характер деятельности органов государственной власти, а также прокуратуры.
В этом отношении выделим два принципиально важных момента, содержащихся в ст. 1 и 2 Конституции: а) Российская Федерация – демократическое и правовое государство; б) признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства.
Таким образом, Конституция РФ 1993 г. в отличие от Конституции СССР 1977 г. (и Конституции РСФСР 1978 г.) поставила
Глава 20. Теоретические и правовые основы 301
государство, органы государственной власти на то место, на котором они призваны находиться в демократическом, правовом и цивилизованном обществе, служить обеспечению и охране высшей ценности человека, его прав и свобод.
5. Применение присущих данному виду органа организационно–правовых форм и методов. Характером и спецификой каждого из разнообразных видов органов, их функций и в целом компетенции, а также организационной структуры предопределяются организационнно-правовые формы их деятельности. Для органов законодательной власти типичными являются сессии, т.е. собрания депутатов, на которых рассматриваются и решаются важнейшие вопросы их компетенции. Органы исполнительной власти применяют многообразные организационные формы: заседания Правительства, коллегий министерств и других федеральных органов исполнительной власти. Суд рассматривает и разрешает гражданские и уголовные дела в судебных заседаниях. Прокуратура осуществляет свои функции в свойственных ей единоначальных формах. Однако сказанное не означает, что в организации и деятельности прокуратуры отсутствует коллегиальность. В соответствии с Законом о Прокуратуре Российской Федерации от 17 января 1992 г., в Генеральной прокуратуре РФ, в прокуратурах республик и других субъектов РФ образуются коллегии.
С учетом всего вышесказанного, имеющихся определений, в том числе государствоведов и специалистов других отраслей права, можно сформулировать следующее понятие.
Орган государства – составная и в то же время относительно обособленная, самостоятельная часть государственного аппарата, которая участвует в осуществлении функций государства и действует от его имени и по поручению, обладает государственно-властными полномочиями, имеет соответствующую компетенцию и структуру, применяет присущие ей (органу) организационно-правовые формы деятельности.
Теперь рассмотрим вопрос о видах и особенностях "органов государственной власти".
Вначале о расширении – в соответствии с Конституцией 1993 г. – круга органов, относящихся к числу органов государственной власти.
Прежние конституции к числу органов государственной власти относили только Советы народных депутатов, остальные же государственные органы – исполнительно-распорядительные, судебные, органы прокуратуры таковыми не признавались. В известной мере данным обстоятельством объясняется схема-модель, по которой ор-
302 Раздел VI. Конституционная система власти в РФ
ганы Советского государства делились на четыре вида: органы государственной власти, органы государственного управления, органы суда и органы прокуратуры. Иногда выделялись еще два самостоятельных вида: органы народного контроля и органы государственного арбитража1. В те годы делались попытки теоретически осмыслить специфику органов государственной власти, раскрыть сам этот термин. К.Ф. Шеремет и Г.В. Барабашев, например, полагали:
"В государственно-правовом смысле понятие "орган государственной власти" означает не любой государственной орган. К органам государственной власти относятся лишь такие подразделения государственного механизма, деятельность которых является первичной, главенствующей в системе государственного руководства, нацеленной на решение главных государственных дел в центре и на местах. Следует подчеркнуть, что само понятие "орган государственной власти" родилось в нашей стране в связи с необходимостью закрепить верховенство Советов как главной государственной формы народовластия"2.
Такой взгляд отражал концепцию полновластия Советов, их природы и характера как "работающих корпораций", соединяющих законодательство, исполнение законов и контроль.
Конституция 1993 г. принципиально по-иному разрешила вопрос о государственной власти и о совокупности органов, осуществляющих эту власть. Прежние конституции связывали осуществление государственной власти только с Советами народных депутатов, а остальные государственные органы (органы исполнительной власти, судебные органы) в названной связи в них даже не упоминались. Конституция 1993 г. совсем по-другому решила, во-первых, вопрос о самом феномене, явлении, т.е. о государственной власти, подчеркнув (ст. 10), что она осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Во-вторых, в Конституции в соответствии с этим принципиальным положением выделены органы законодательной, исполнительной и судебной власти, которые самостоятельны. Концептуальное нововведение, установленное Конституцией 1993 г., состоит в том, что названные органы как в совокупности, так и взятые в отдельности суть органы государственной власти. Таким образом, органами государственной власти РФ являются Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды РФ.
1 Габричидзе Б.Н. Указ. соч. с. 40–41.
2 Советы народных депутатов Конституционные основы организации и деятельности М., 1981. С. 14.
Глава 20. Теоретические и правовые основы 303
В целом же в соответствии с конституционным принципом разделения властей строится деление органов государственной власти на органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Каждая из названных групп, органов и есть вид (разновидность) органов государственной власти. Несмотря на наличие многих общих черт, объединяющих все названные органы в некое единое целое, а именно в органы государственной власти (участие в решении задач и функций государства, осуществление своих полномочий от его имени и поручению, наличие государственно-властных полномочий и др.), каждая из названных групп (разновидностей) обладает определенной спецификой.
Органы законодательной власти (представительные органы государственной власти) – это представительные и законодательные учреждения, образуемые путем выборов. Главная их задача – законодательство и иное правотворчество, а также рассмотрение и решение других важных вопросов их компетенции.
Эти органы имеют различные наименования, количественный состав и организационную структуру, а также применяют свойственные им формы деятельности.
Типичной формой их функционирования являются общие собрания депутатов (сессии), на которых рассматриваются и решаются вопросы их компетенции.
Органы исполнительной власти отличаются значительными особенностями как с точки зрения выполняемых ими функций, так и организационного строения, а также форм деятельности. Подробнее эти вопросы рассматриваются в курсе административного права. Выделим наиболее существенное. Прежде всего, это, как правило, назначаемые органы. Выборность в силу специфики, характера и выполняемых функций применяется в органах исполнительной власти в ограниченном объеме. Основная особенность деятельности, осуществляемой данными органами, – ее практический организующий характер, направленный на выполнение (исполнение) Конституции, федеральных законов, иных нормативных правовых актов.
Отличительная ее особенность – не только исполнительная, но и распорядительная, правотворческая деятельность, которая состоит в издании нормативных и индивидуальных (административных) правовых актов, направленных на исполнение законов и всего обширного объема компетенции названных органов – Правительства, федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти; органов исполнительной власти субъектов РФ. Все они имеют специфическую организационную структуру в доминирующей части – министерства, федеральные службы, государственные служ-
304 Раздел VI. Конституционная система власти в РФ
бы, управления, департаменты и другие – являются по своему организационному устройству единоначальными органами исполнительной власти. Значительная часть органов исполнительной власти – правительство, государственные комитеты РФ – коллегиально устроенные органы.
Органы исполнительной власти действуют на основе сочетания единоначалия с коллегиальностью. Осуществляя свои полномочия, органы исполнительной власти используют присущие им формы деятельности: заседания коллегиальных органов (правительств), расширенные заседания коллегий министерств и других органов исполнительной власти.
Характерной же чертой деятельности органов исполнительной власти, в особенности единоначально устроенных, является господство принципа единоначалия в сочетании с коллегиальностью в ходе рассмотрения вопросов и принятия управленческих решений и осуществления управленческих действий.
Специфическую разновидность органов государственной власти представляют органы судебной власти, т.е. суды. В Конституции РФ статусу судебной власти посвящена гл. 7, в которой определены основы правового положения судов и судей. Важнейшая особенность судебной власти и ее органов (судов) состоит в осуществлении правосудия, являющегося содержанием деятельности данной конституционно выделенной власти. Деятельность судов имеет специализированный правоохранительный характер. Она направлена на укрепление законности и правопорядка, предупреждение преступлений и иных правонарушений, имеет задачей охрану от всяких посягательств на закрепленные в Конституции основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, другие демократические институты.
Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного производства на основе демократической организации суда и определенных процессуальных форм. Суды независимы и подчиняются только закону; они несменяемы и неприкосновенны в отличие, например, от работников органов исполнительной власти. Разбирательство дел в судах открытое, а судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, судопроизводство осуществляется с участием присяжных заседателей.
Сказанное свидетельствует о существенной специфике, отличительных особенностях судебной власти и ее органов (судов), их компетенции, структуре (коллегиально устроенные органы). Кроме
Глава 20. Теоретические и правовые основы 305
того, суды среди других органов государственной власти выделяет осуществление в них судопроизводства в особых, глубоко демократических процессуальных формах: гласность разбирательства дел, состязательность и равноправие сторон и др.
Указанные и другие особенности и черты выделяют суды в соответствии с принципом разделения властей как самостоятельную и демократическую по своей организации и формам осуществления полномочий разновидность органов государственной власти.
В главе Конституции РФ о судебной власти оказалась и прокуратура. Однако прокуратура по многим основаниям не может быть включена в качестве составной части, элемента в понятие "судебная власть". Прокуратура имеет совсем иное по сравнению с правосудием функциональное предназначение, структуру и формы деятельности. Прокуратура не укладывается в рамки установленного в Конституции в соответствии с принципом разделения властей, подразделения органов государственной власти на три основные группы; в силу своих природы, характера и функционального предназначения прокуратура "не вписывается" ни в одну из этих груп.п. Поэтому странным выглядит упоминание о ней в главе о судебной власти. Правда, ст. 129 предусматривает, что полномочия, и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом.
И хотя прокуратура не может быть отнесена ни к одной из конституционно определенных трех групп органов, являющихся органами государственной власти, вовсе не следует, что она не есть государственный орган (орган государства). Прокуратура обладает необходимыми признаками государственного органа, о которых уже говорилось выше.
Поскольку в данном параграфе рассматриваются вопросы о понятии и видах органов государственной власти, нельзя не коснуться проблемы органов местного самоуправления.
Согласно ст. 12 Конституции, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако, анализируя сложную природу местного самоуправления, следует иметь в виду, что это значительный демократический социальный институт, тесно "примыкающий" к государственной власти, а органы местного самоуправления имеют многие черты и признаки государственно-властной структуры.
Теперь о некоторых терминах, понятиях, используемых в Конституции: государственные органы, государственные учреждения республик, государственные и муниципальные учреждения здравоохранения, образования и др. Термины "государственный орган" и орган государства" равнозначны. Однако, как отмечалось выше, не
306 Раздел VI. Конституционная система власти в РФ
все государственные органы признаются органами государственной власти. Например, прокуратура, которая не входит ни в одну из трех конституционно закрепленных групп (разновидностей) органов государственной власти.
Термин "государственные учреждения" относится к совокупности учреждений в основном социально культурного назначения, находящихся в государственной собственности и, таким образом, в ведении государства. Это часть школ, институты, университеты, больницы, поликлиники, театры, кинотеатры, библиотеки, клубы и дворцы культуры и др. Что касается муниципальных учреждений в отраслях социально культурной сферы, то к ним относится основная такого рода часть социально-культурных учреждений, находящихся в непосредственном ведении органов местного самоуправления.
§ 3. Принципы организации и деятельности органов государственной власти. Принципы организации и деятельности – это основополагающие начала построения и функционирования органов государственной власти. В Конституции РФ и в соответствующих федеральных законах закреплены принципы организации и деятельности органов государственной власти. Вначале рассмотрим конституционные принципы. К ним относятся принципы: 1) суверенности государственной власти; 2) единства системы государственной власти, 3) разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, 4) выборности; 5) участия граждан в формировании (выборах) и деятельности органов государственной власти; 6) государственной службы в названных органах, 7) право обжалования решений и действий (или бездействия) органов государственной власти в суд; 8) принцип открытости (гласности) деятельности данных органов.
1. Принцип суверенности, т.е. независимости и самостоятельности государственной власти и ее органов, вытекает из содержания ст. 3 (в особенности ч. 4) и 10 Конституции.
2. Принцип единства системы государственной власти имеет широкое значение, поскольку базируется на концепции единой государственной власти, основанной на принципе разделения властей. Принцип единства системы государственной власти обусловливает формирование и функционирование системы органов государственной власти.
Подробнее данный принцип рассматривается в гл. 21 учебника, посвященной характеристике органов государственной власти РФ.
3. Принципы разграничения предметов ведения и полномочий
Глава 20. Теоретические и правовые основы 307
между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Этот принцип закреплен в ст. 5 (ч. 3 и 4) и 11 (ч. 3). Он имеет большое значение в условиях федеративного государственного устройства России, когда субъектами РФ являются не только республики (государства) в составе РФ, но и другие образования – края, области, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, еще недавно признававшиеся только административно-территориальными единицами, а по Конституции 1993 г. ставшие субъектами РФ. К числу субъектов РФ отнесены теперь автономные округа и автономная область. Расширение круга субъектов РФ и, следовательно, формирование и функционирование органов государственной власти субъектов РФ сделали проблему разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ чрезвычайно актуальной с учетом тенденций сепаратизма и требований обеспечения своего "суверенитета" со стороны отдельных субъектов РФ. Конституционный принцип разграничения предметов ведения и полномочий, а также его развитие и конкретизация в Федеративном договоре, в других договорах и соглашениях между РФ и субъектами РФ, в которых устанавливаются не только рамки, пределы такого разграничения, но и механизм его реализации, при званы в совокупности способствовать согласованному функционированию и взаимодействию органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Важно то, что в самой Конституции РФ закреплен данный принцип, определены пределы исключительного ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ. Что касается Федеративного договора, всех его трех составных частей, то Конституция РФ в разделе втором (ч. 1) четко устанавливает в случае несоответствия положениям Конституции положений Федеративного договора, а также других договоров между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ – действуют положения Конституции РФ.
Таким образом, при решении и юридическом оформлении вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ является бесспорным приоритет положений и норм Конституции РФ.
4. Принцип выборности органов государственной власти. В целом данный принцип имеет универсальный характер, хотя проявляется, реализуется в специфических формах и вариантах при фор-
308 Раздел VI. Конституционная система власти в РФ
мировании соответствующих групп органов государственной власти. Принцип выборности закреплен в ст. 3 (ч. 3), 32 (ч. 2), 81, 96, 130 Конституции.
В соответствии с Конституцией высшим выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.
Наиболее концентрированно и в то же время лаконично принцип выборности органов государственной власти сформулирован в ч. 2 ст. 32 Конституции: "Граждане российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления".
Значительная часть органов государственной власти создается путем выборов. В первую очередь путем выборов образуются представительные (законодательные) органы Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Собрание, Дума и т.п. в субъектах РФ. Указанные органы государственной власти избираются гражданами РФ на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными.
Президент РФ избирается путем выборов гражданами РФ на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании
Таким образом, Президент РФ, представительные (законодательные) органы государственной власти РФ и субъектов РФ избираются в соответствии с глубоко демократической избирательной системой, установленной в РФ, в которой закреплены принципы всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Принцип выборности ограничен в отношении органов судебной власти, осуществляющих правосудие. Так, в соответствии с Конституцией (ч. 1 ст. 128) судьи Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ.
В отношении органов исполнительной власти принцип выборности имеет ограниченные возможности и пределы применения, а также особенности реализации, обусловленные спецификой характера данных органов, их функциональным предназначением и организационной структурой. В организации и деятельности органов исполнительной власти господствующим является принцип назначения. Причем в формировании органов исполнительной власти большую и активную роль играют Президент и Правительство РФ, а на уровне субъектов РФ – главы (руководители) субъектов РФ (республик, краев, областей и т.д.)
Глава 20. Теоретические к правовые основы 309
5. Участие граждан в формировании и деятельности органов государственной власти. Участие граждан в формировании данных органов достигается не только посредством выборов.
Важными формами влияния на процесс формирования органов призваны быть референдумы, опросы, а также социологические методы (анкетирования, интервьюирования и другие), без которых значительная часть названных органов демократически просто не сможет сформироваться и тем более нормально и эффективно функционировать. Данное заключение относится в первую очередь к органам исполнительной власти вследствие ограниченного развития выборных начал в порядке их образования.
В Конституции РФ достаточно четко закреплен принцип участия граждан в деятельности органов государственной власти. В ч. 1 ст. 32 говорится о праве граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Закрепляются, таким образом, две основные формы осуществления гражданами своего конституционного права на участие в управлении делами государства 1) непосредственная, т.е. референдумы, сельские сходы, общие собрания коллективов и др.; 2) представительная – выборные представительные (законодательные) органы государственной власти, выборные представительные органы местного самоуправления.
В ч. 5 ст. 32 говорится об участии граждан в отправлении правосудия Реализация данного права граждан в организации и деятельности органов судебной власти связана с осуществлением судопроизводства с участием присяжных заседателей (ч. 4 ст. 123).
6. Принцип государственной службы и равного доступа к ней граждан РФ распространяется не только на органы исполнительной власти, но и на аппараты органов законодательной и судебной властей. Как видно из утвержденного Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. Реестра государственных должностей федеральных государственных служащих, к ним, в частности, отнесены должности руководителей и ряда ведущих сотрудников аппаратов Совета Федерации, Государственной Думы, Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда.
Принцип государственной службы и равного доступа к ней распространяется и на аппараты органов законодательной и судебной властей, функционирующих в субъектах РФ.
7. Согласно концепции Российского демократического и правового государства, все его властные институты и структуры, в том числе органы государственной власти, призваны обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина. Это одна из центральных
310 Раздел VI. Конституционная системе власти в РФ
идей Посланий Президента РФ от 16 февраля 1995 г. Федеральному Собранию "О действенности государственной власти в России". Эффективность работы органов власти немыслима без закрепления в Конституций и реального осуществления права обжалования в суд решений и действий органов государственной власти. Такое право (ч. 2 ст. 46) является определенной юридической гарантией, одним из демократических институтов, позволяющим формирующемуся российскому гражданскому обществу действительно контролировать государственные институты.
8. Принцип открытости (гласности) деятельности органов государственной власти. Этот принцип закреплен в ч. 2 ст. 24 Конституции, в которой сказано: "Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом". Понятно, что гласность не беспредельна; для части органов государственной власти, в особенности правоохранительных органов (МВД, суд, прокуратура), гласность их практической деятельности может быть ограничена. Однако данное ограничение, касающееся части государственных органов, ни в коей мере не должно ослаблять действие общего принципа, подчеркнутого Президентом РФ: власть в России будет эффективной только тогда, когда она станет открытой, понятной, предсказуемой1. Иными словами, власть должна стать по-настоящему демократической, доступной народу, а не принадлежать бюрократическому аппарату, узким группам чиновников. Открытость, гласность в деятельности государственных органов позволят раскрыть демократические качества и обеспечить эффективность деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Многие демократические принципы организации и деятельности органов государственной власти получили дальнейшее развитие и конкретизацию в федеральных законах, иных нормативных правовых актах. Например, в Федеральном конституционном законе РФ о Конституционном Суде РФ, помимо перечисленных в Конституции принципов, касающихся организации деятельности и статуса всех судов и судий, названы принципы коллегиальности и гласности. В Законе о милиции от 18 апреля 1991 г. к принципам деятельности, помимо других, отнесены законность, гуманизм, уважение прав человека.
1 Российские вести. 1995 17 февр.
Глава 20. Теоретические и правовые основы 311
В Положении о службе в органах внутренних дел от 23 декабря 1992 г. помимо других, перечислены такие принципы: подконтрольность и подотчетность сотрудников органов внутренних дел соответствующим органам государственной власти; соблюдение служебной дисциплины; справедливого вознаграждения за труд, продвижения по службе по результатам труда; учета способностей и квалификации. В Законе о федеральных органах налоговой полиции от 24 июня 1993 г. среди принципов деятельности федеральных органов налоговой полиции называется принцип сочетания гласных и негласных форм деятельности. В ряде правовых нормативных актов, касающихся органов государственной власти, закрепляются принципы учета общественного мнения; учета исторических, национальных и иных традиций. В законодательстве об арбитражных судах среди принципов названы законность и обоснованность решения.
В Регламенте Государственной Думы закреплены такие принципы ее деятельности: политического многообразия и многопартийности; свободного коллективного обсуждения и решения вопросов, открытости заседаний, а в определенных случаях – закрытых заседаний.
Таким образом, в Конституции РФ и текущем законодательстве закреплены принципы организации и деятельности органов государственной власти. В обобщенном и развернутом виде названные и другие принципы, по-видимому, целесообразно закрепить в федеральном законе об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти.
В настоящей главе были рассмотрены общетеоретические и правовые основы характера и статуса государственной власти, формирования и принципов деятельности органов государственной власти. С учетом целей и задач данного учебника часть вопросов, в особенности те из них, которые возникли в связи с принятием и реализацией Конституции 1993 г., имеет дискуссионный характер. Поэтому автор данной и других глав, посвященных проблематике органов государственной власти, ни в коей мере не претендует на бесспорность содержащихся в них обобщений и выводов, особенно в связи с новизной и неразработанностью ряда проблем. С другой стороны, некоторые новые и актуальные вопросы, прежде всего о системе и специфике федеральных органов государственной власти, об органах государственной власти субъектов РФ, которые лишь упоминаются в данной главе, подробно рассматриваются в последующих главах книги.
312 Раздел VI. Конституционная система власти в РФ