Глава 19. Субъекты Российской Федерации
Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, Городов федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), авто-
282 Раздел V. Федеративное устройство
номной области, автономных округов. Конституция закрепляет равноправие этих субъектов Федерации.
Конституционно-правовой статус субъектов Федерации устанавливается в первую очередь Конституцией России, а также другими правовыми актами. Так, республики принимают свои конституции и законы, другие субъекты Федерации – уставы и законы. Ряд прав субъектов Федерации вытекает из Декларации о государственном суверенитете РСФСР, Федеративного договора о разграничении предметов ведения и полномочий (1992 г.), договоров Российской Федерации с отдельными субъектами Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. Что касается автономий, то Конституцией РФ предусматривается возможность принятия о них федерального закона, но она пока не реализована.
§ 1. Правовой статус субъектов РФ. Этот статус в решающей степени определяется Конституцией Российской Федерации, изменения гл. 3–8 которой возможны только с одобрения органов законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации. На основе Конституции России и в соответствии с ней субъекты Федерации принимают конституции и уставы, законы и иные нормативные правовые акты. Они сами устанавливают свое наименование, а в случае его изменения новое наименование подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ. Исчерпывающим и точным перечислением наименований всех субъектов Федерации в Конституции РФ подчеркивается добровольность вхождения каждого субъекта в Российскую Федерацию и распространение всех норм Конституции в равной степени на всех субъектов Федерации.
Несмотря на провозглашенное Конституцией равноправие всех субъектов РФ, их правовой статус все же не во всем одинаков. Различие вытекает, например, из того, что республики объявлены государствами, в то время как все другие субъекты такого статуса не имеют и могут рассматриваться только как государственные образования. Автономии входят в состав краев и областей, а следовательно, не должны рассматриваться как государственные образования наравне с этими краями и областями.
Равноправие субъектов Федерации проявляется, в общем, для всех них определении предметов ведения, которое вытекает из ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ. Субъекты РФ не вправе вмешиваться в компетенцию федеральных органов государственной власти, которые создаются в соответствии с волеизъявлением всего многонационального народа России, в том числе – всех субъектов Федерации. Последние представлены в Федеральном Собрании, а следо-
Глава 19. Субъекты Российской Федерации 283
вательно, участвуют в решении вопросов, относящихся к предметам ведения Федерации. Вместе с органами государственной власти Федерации они осуществляют правовое регулирование и управление по предметам совместного ведения. Наконец, вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения они обладают всей полнотой государственной власти.
Такое решение проблемы разграничения предметов ведения оставляет за субъектами Федерации полномочия по широкому кругу вопросов. Если вопрос относится к совместному ведению, то законы и иные нормативные правовые акты издаются субъектами Федерации в соответствии с федеральным законом по этому вопросу. Если же тот или иной вопрос входит в исключительную компетенцию органов власти субъекта Федерации, то республики, края, области, города федерального значения и автономии осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
При этом Конституция предоставляет субъектам Федерации важную гарантию. Поскольку их законы и нормативные акты, изданные по вопросам ведения Федерации и совместного ведения, должны соответствовать федеральным законам и в случае противоречия действует федеральный закон, то при противоречии такого же рода по вопросам исключительного ведения субъектов Федерации приоритет отдается их законам и нормативным правовым актам. Следовательно, федеральный закон не может вторгаться в сферу деятельности субъектов РФ.
Субъекты Федерации имеют свою правовую систему, в которую входят конституция (в республиках), уставы (в других субъектах РФ), законы, подзаконные акты. Эти правовые акты субъекты принимают самостоятельно. Однако требуется, чтобы конституции, уставы и другие правовые акты соответствовали Конституции РФ и федеральным законам, находились в пределах ведения субъектов Федерации.
По своей юридической силе конституции республик и уставы других субъектов Федерации равнозначны, различия только в терминах, присущих государствам и государственным образованиям. К тому же бывшие автономные республики, из которых образовалось большинство нынешних республик, прежде имели свои конституции, что повлияло на их желание сохранить эту традицию в условиях расширения самостоятельности республик. Конституции и уставы субъектов РФ должны строиться на общих с Конституцией РФ принципах (разделения властей, правового социального государства и др.). Проверку соответствия конституций республик, уставов,
284 Раздел V. Федеративное устройство
законов и иных нормативных правовых актов субъектов Конституции Российской Федерации осуществляет Конституционный Суд Российской Федерации. Субъекты Федерации в лице своих органов законодательной и исполнительной власти вправе обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ (ч. 2 ст. 125). Право на такой запрос имеют также Президент России, Совет Федерации, Государственная Дума и ряд других органов. Конституционный Суд РФ, кроме того, разрешает споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов РФ, между высшими государственными органами последних.
Субъекты Федерации обладают своей территорией, которая является частью территории Российской Федерации. Границы между субъектами Федерации могут быть" изменены только с их взаимного согласия.
Система органов государственной власти устанавливается субъектами Федерации самостоятельно. Есть только два конституционных требования, которые они при этом должны соблюдать. Во-первых, чтобы эта система соответствовала основам конституционного строя Российской Федерации, что, в частности, означает разделение и самостоятельность трех властей' законодательной, исполнительной и судебной. Во-вторых, система органов должна строиться на основе общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Такие требования Конституции РФ, весьма характерные для всех федеративных государств, призваны обеспечить принципиальное единообразие организации государственной власти в Федерации на всех уровнях.
Однако создание системы органов государственной власти началось в условиях, когда федеральный закон об общих принципах не был принят. Это привело к разнобою в наименованиях и функциях этих органов. Так, в одних республиках учрежден пост президента, а в других – нет или называется по-другому, по-разному формулируются взаимоотношения главы администрации с представительной властью. В ряде субъектов, например, законы подписываются не главой администрации, а председателем законодательного органа, в других глава администрации лишен права отлагательного вето и т.д. Отсутствие законодательного акта было восполнено Указом Президента РФ об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации от 22 октября 1993 г., который, однако, полностью не упорядочил процесс создания органов государственной власти. 5 октября 1995 г. Президентом РФ был издан новый Указ, в котором органам государственной
Глава 19. Субъекты Российской Федерации 285
власти субъектов Российской Федерации предложено устранить имеющиеся в конституциях, законах, уставах и иных нормативных правовых актах противоречия с положениями Конституции РФ и федеральных законов. Президент предложил субъектам РФ неукоснительно исходить из положений российской Конституции, закрепивших в качестве основы конституционного строя федеративное устройство России, основанное на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти. Он также предписывает органам государственной власти на местах впредь до издания федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации воздержаться от принятия нормативных правовых актов, устанавливающих принципы организации и систему органов власти в субъектах РФ.
Представительные органы в субъектах Федерации имеют исключительное право изменять конституцию или устав, принимать законы, изменения их конституций и уставов не требуют утверждения "сверху".
Законы по вопросам исключительного ведения принимаются субъектами Федерации самостоятельно, а по вопросам совместного ведения – после принятия федерального закона. Этот жесткий порядок отличается от положения в других федерациях (например, ФРГ), где субъекты могут принимать законы в области совместной компетенции, если федеральные органы не используют свое право принять федеральный закон. Но в России демократический федерализм только становится на ноги, и потому требуется известное единообразие федеральных законов и законов субъектов Федерации. Но если все-таки субъект Федерации принимает свой закон до издания федерального акта, то этот закон действует, и только тогда, когда федеральный акт будет издан, он должен быть заменен или приведен в соответствие с федеральным законом.
Органы исполнительной власти субъектов Федерации формируются главой администрации, но часто по политическим соображениям оказываются под контролем представительного органа, что нарушает принятый в Российской Федерации принцип разделения властей. Эти органы вправе принимать на себя определенные полномочия федеральных органов исполнительной власти (по соглашению с ними) и в свою очередь также по соглашению передавать федеральным органам осуществление части своих полномочий. Но пока система органов исполнительной власти в субъектах Федерации носит крайне разрозненный характер из-за отсутствия соответствующего федерального закона, весьма разноречивы и принимаемые ими акты. Но если
286 Раздел V. Федеративное устройство
акты органов исполнительной власти субъектов РФ противоречат Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушают права и свободы человека и гражданина, то Президент России вправе приостанавливать их действие до решения этого вопроса соответствующим судом.
Естественно, что между органами государственной власти субъектов РФ и органами государственной власти самой Федерации могут возникать разногласия. Для таких случаев Конституцией РФ предусмотрено (ст. 85), что Президент России может использовать согласительные процедуры, а при недостижении согласованного решения – передавать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
Субъекты Федерации вправе осуществлять международные и внешнеэкономические связи. Однако их международная правосубъектность носит ограниченный характер Они не вправе ставить вопрос о дипломатическом признании, открывать зарубежные представительства на уровне посольств и т.д. Российская Федерация координирует международную деятельность субъектов Федерации.
Согласно Федеральному закону о международных договорах от 15 июля 1995 г. международный договор РФ, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта РФ, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта РФ, на которые возложена соответствующая функция. Основные положения или проект международного договора, затрагивающие полномочия субъекта РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, направляются федеральными органами исполнительной власти органам государственной власти заинтересованного субъекта РФ, а поступившие предложения рассматриваются при подготовке проекта договора. Для внесения своих предложений субъект РФ должен иметь не менее двух недель. Представители органов государственной власти субъектов РФ по согласованию с федеральными органами исполнительной власти участвуют в переговорах и процедуре подписания договора (ст. 4). Реализуя свою международную правосубъектность, многие республики и другие субъекты Федерации заключили договоры о торгово-экономическом сотрудничестве с государствами СНГ и открыли в них свои представительства. Разнообразные соглашения с партнерами в ближнем и дальнем зарубежье заключили Санкт-Петербург и Москва. Однако такие договоры не всегда согласовываются с МИД России, что неправомерно.
Конституционно-правовой статус субъектов РФ обеспечивает им широкие возможности по регулированию деятельности граждан на своей территории. В законодательных органах субъектов принимает-
Глава 19. Субъекты Российской Федерации 287
ся большое число законов в области государственного строительства, защиты прав и свобод человека и гражданина, развития экономики и предпринимательства, социальной поддержки населения, культуры.
§ 2. Особенности правового статуса республик. В отличие от других субъектов Федерации республики признаются государствами. Однако власть в этих государствах не является полностью суверенной, республики самостоятельны только в рамках, установленных федеральной Конституцией Республики не вправе нарушать государственную целостность России, единство системы государственной власти. Их народы свободно реализовали свое право на самоопределение, создав сначала автономию, а затем преобразовав ее в государство, являющееся частью Российской Федерации. Изменить этот статус, вернуть назад переданные Федерации суверенные права можно только с согласия Российской Федерации, путем изменения Конституции РФ или в соответствии с федеральным конституционным законом.
Конституция РФ не закрепляет право выхода республик из состава Федерации, чего не делает и ни одна другая федерация мира. Основания для этого носят не только юридический, но и этический характер Экономика республик была создана на средства всего многонационального народа России, она может успешно функционировать только как составная часть всей экономики страны. С национальной точки зрения население республик давно носит смешанный характер, вследствие чего выделение той или иной республики в самостоятельное государство неизбежно породило бы дискриминацию и межнациональные конфликты. Отделение от России привело бы также к культурному отставанию народов, ни о какой подлинной независимости в этом случае не могло бы быть и речи. Сепаратизм, следовательно, противоречит коренным интересам как народов рее публик, так и их титульной нации.
В период "парада суверенитетов", т.е. до принятия Конституции РФ в 1993 г., ряд республик – Татарстан, Саха (Якутия), Башкортостан, Тува и др. – закрепили в своих конституциях статус суверенного государства, субъекта международного права. В основе такого подхода лежало необоснованное предположение, будто Российская Федерация является объединением, получившим полномочия из рук независимых республик, что противоречит историческим фактам, ибо автономии, из которых выросли республики, были созданы российским государством. Республики, как и другие субъекты Федерации, равноправны только между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, но они не рав-
288 Раздел V. Федеративное устройство
исправны с самой Федерацией. В договорах, которые республики заключают с Федерацией, речь идет о разграничении предметов ведения и полномочий, а не о разделе суверенитета или территории Российской Федерации. Конституции республик должны соответствовать Конституции РФ, составлять единое конституционное пространство, основанное на общих принципах. Отступления от федеральной Конституции особенно недопустимы, когда они ведут к вторжению в предметы ведения и полномочия федеральных органов, нарушают принцип равноправия граждан России независимо от национальности и места проживания, принципа разделения властей.
С пониманием государственной природы республик тесно связан вопрос о правовом статусе их территорий. Каждая республика обеспечивает свою территориальную целостность, а границы республики, находящиеся в режиме не государственных, а административных границ, не могут быть изменены без ее согласия. Гарантией территориального статус-кво является сама Российская Федерация, что, однако, не всегда обеспечивает быстрое и эффективное разрешение территориальных споров (такой спор, например, несколько лет 1 не затихает в отношениях между Северо-Осетинской и Ингушской Республиками).
Преувеличенное представление о суверенитете подталкивает некоторые республики к провозглашению своей собственности на землю, ее недра и природные богатства, для чего нет правовых оснований Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами относятся к совместному ведению Федерации и ее субъектов Республика Саха, (Якутия) закрепила в Конституции положение о своей территории как "исконной земли традиционного расселения ее коренных народов", хотя трудно себе представить, как на огромных просторах в 3,1 млн. кв. км могли утвердиться "коренные народы", которых и сейчас насчитывается не более 1 млн. человек. Произвольно определенные в советское время границы некоторых республик ныне рассматриваются в республиках как якобы сложившиеся исторически.
Между тем происходившая в то время частая перекройка границ носила чисто административное значение, в результате чего, например, в территорию нынешней Чеченской Республики были включены районы из соседнего Ставропольского края. Территорию республик, следовательно, можно рассматривать только во взаимосвязи с их пребыванием в составе Российской Федерации. Вместе с тем должно быть, безусловно, признано, что закрепленная за ними территория является пространственным пределом их власти, на эту
Глава 19. Субъекты Российской Федерации 289
территорию не может распространяться власть других субъектов федерации.
Неправомерны и претензии многих республик на приоритет (верховенство) своих законов над федеральными. Закрепление в конституционных актах республик такого рода положений противоречит основам конституционного строя Российской Федерации и ведет к ослаблению конституционной законности и охраны, прав человека.
Республики самостоятельны в определении своих государственных языков. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик эти языки употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации, т.е. русским языком. В республиках, в которых титульная нация составляет большинство населения (таковых 6 из 21), законодательно закреплено двуязычие. Многоязычие закреплено в многонациональном Дагестане Двуязычие принято и в некоторых рее публиках, где титульная нация не составляет большинства (Татарстан, Калмыкия). Но в ряде республик законы о языках пока не приняты. Практически все республики признают и гарантируют права всех наций на пользование своим языком и на его развитие.
Конституции республик обычно предусматривают свое гражданство, хотя подчас не учитывают, что гражданство в РФ относится к ведению Федерации. Так, в силу того, что это гражданство одновременно означает и гражданство Российской Федерации, правом принятия в гражданство обладает только Российская Федерация.
Республики самостоятельно утверждают свою государственную символику – герб, флаг, гимн, определяют столицу. Государственная символика отражает национально–историческую символику народа Республики вправе учреждать свои почетные звания и государственные награды.
§ З. Особенности правового статуса автономий. В Российскую Федерацию входят одна автономная область (Еврейская автономная область) и десять автономных округов. Что касается автономной области, то ее сохранение является скорее данью традиции, поскольку еврейского населения в ней почти нет. По численности и структуре населения все округа невелики и многонациональны Большинство малых народов, проживающих в округах, занимаются традиционной деятельностью – оленеводством, охотой, рыболовством, они нуждаются в защите своих национальных интересов, расширении автономии в решении жизненно важных вопросов. Автономия выступает как форма реализации суверенитета наций и самоопределения их народов.
290 Раздел V. Федеративное устройство
Еврейская автономная область входит в Российскую Федерацию непосредственно (Законом от 15 декабря 1990 г. все автономные области были выведены из краев и включены в Российскую Федерацию непосредственно). Автономные округа имеют возможность самостоятельно решать вопрос о вхождении в Российскую Федерацию непосредственно или через другой субъект Федерации (край, область). На этом основании, например, Чукотский автономный округ в 1992 г. выделился из Магаданской области и непосредственно вошел в состав Российской Федерации. Другие же округа сохраняют прежнее состояние. Конституция РФ предусматривает, что по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. Принятие такого закона, следовательно, необязательно, это зависит от желания самой автономии.
Известную сложность порождает вхождение округа в край или область. Получается, что субъект Федерации входит в состав другого, равноправного с ним субъекта Федерации. Чтобы разрешить это противоречие, Конституция РФ предусматривает, что отношения таких округов могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.
Автономная область и автономные округа в равной мере со всеми субъектами Федерации представлены в Совете Федерации Федерального Собрания (по два представителя от каждого субъекта Федерации), а также избирают депутатов в Государственную Думу. Это обеспечивает им представительство в законодательном органе Федерации.