§ 1. Правовой статус субъекта Российской Федерации

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 

Субъект Российской Федерации - это родовое (обобщающее) понятие, используемое для обозначения многосоставности государственной территории Российской Федерации, характеристики ее статуса, способа образования. Субъектами РФ являются входящие в состав РФ республики (государства), национально-территориальные или автономные государственные образования (автономная область, автономные округа), а также территориальные или территориально-государственные образования (края, области, города федерального значения). Конституция РФ (ч. 1 ст. 65) содержит исчерпывающий перечень и официальное наименование всех 89 субъектов Федерации. В состав РФ входят: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 10 автономных округов и одна автономная область. Правовой статус каждого из перечисленных субъектов определяется Конституцией РФ и их уставами. Республика, сказано в Конституции РФ (ч. 2 ст. 5), является государством; края, области, федеральные города не являются государствами, они - государственные образования, созданные по территориальному принципу. Автономная область и автономные округа - государственные образования, в основе формирования которых лежит национально-территориальный принцип, и, таким образом, они являются национально-территориальными государственными образованиями. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно - так гласит ч. 1 ст. 77 Конституции РФ. Конституционный статус данных субъектов РФ характеризует: наличие устава, собственного законодательства; самостоятельно устанавливаемая в соответствии с федеральной Конституцией и федеральными законами система органов государственной власти; наличие территории, которая может быть изменена только с взаимного согласия органов государственной власти соответствующих субъектов РФ. На конституционном статусе каждого субъекта, несомненно, сказываются два обстоятельства: 1) признание государственного суверенитета исключительно за РФ и 2) отсутствие как у республик, так и у других субъектов РФ права выхода из ее состава. Субъекты Российской Федерации не обладают верховенством на своей территории в том смысле, что действие федерального права распространяется на всю Федерацию, и ни один из субъектов Федерации не вправе препятствовать его законному применению (ч. 1, 2 ст. 15 Конституции РФ).

Основные характеристики субъектов РФ заключаются в следующем:

Республика как субъект Российской Федерации есть государство в составе РФ, обладающее всей полнотой власти вне пределов компетенции РФ. В бывшем СССР республика - это форма политической автономии, представлявшая особую разновидность национальных государств (союзная республика) или национально-государственных образований (автономная республика). Автономная республика обладала ограниченным суверенитетом: наличием собственной конституции, законодательства, правовой системы, правительства, высших представительных органов государственной власти, высших судебных органов, гражданства республики. До 1990 г. в состав РСФСР входили 16 автономных республик: Башкирия, Бурятия, Дагестан, Калмыкия и др. После провозглашения в июне 1990 г. государственного суверенитета России все автономные республики приобрели статус субъектов Федерации.

Статус республики - государства в составе РФ - определяется Конституцией РФ (ст. 5) и конституцией республики. Конституция 1978 г. республику называла «республикой в составе Российской Федерации». В отличие от других субъектов РСФСР автономная республика обладала всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории. Новая Конституция РФ изменила данное положение. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73). Тем самым сделан немаловажный шаг к симметричной федерации. Республика как государство имеет свою конституцию, которую разрабатывает и принимает самостоятельно. Единственное требование - соответствие этого акта Конституции РФ. Республики самостоятельны в определении своих государственных языков, которые наряду с русским (государственным) языком употребляются в органах государственной власти, органах местного самоуправления и государственных учреждениях республик. При этом в республиках, в которых титульная нация составляет большинство населения (такого большинства нет в Татарстане и Калмыкии), законодательно может быть закреплено двуязычие (таких 6 из 21). В многонациональном Дагестане закреплено многоязычие. У республики есть все виды символики (герб, гимн, флаг), у иных субъектов, как правило, герб, за редким исключением, официальная символика края (области) характеризуется наличием гимна. Сохраняется различие в наименовании органов государственной власти республики. Многие из них уже имеют собственных президентов, избранных населением, парламенты, правительства, весьма различающиеся друг от друга, что не характерно для других субъектов РФ.

Край как субъект Российской Федерации есть государственное образование в составе РФ, обладающее всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции РФ. Исторически в России краем назывались периферийные территории государства, имевшие обширную территорию и занимавшие «окраинное» положение. Так, в XVII в. такое название закрепилось за Украиной. Официально же существовали только два края - Кавказский в 1882-1905 гг. и Туркестанский в 1855-1917 гг., объединявшие несколько губерний или областей. В период советской административной реформы наряду с областями создавались края, отличавшиеся от областей тем, что имели в своем составе автономные области и даже автономные республики - с согласия последних. Всего было создано 14 краев, большинство из которых, по мере преобразования автономных областей в автономные республики, получали статус областей. К началу 1990-х гг. в РСФСР оставалось 6 краев. Подобная ситуация сохранилась: по действующей Конституции РФ в состав РФ входят 6 краев (Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский). В 1991-1992 гг. все автономии вышли из состава краев. Современные края сохранили свое название по традиции.

Область как субъект Российской Федерации есть государственно-территориальное образование в составе Российской Федерации. Вне пределов компетенции РФ область обладает всей полнотой государственной власти. В конституционном праве понятие области употребляется для обозначения определенной части территории государства. В дореволюционной России областями признавались административно-территориальные единицы, которые были расположены на окраинах империи, а также в местах проживания казачества. Область входила в состав генерал-губернаторств и тех краев, которые имели статус генерал-губернаторств. Управление областью (за некоторыми исключениями) осуществляла администрация, подчиненная ведомству военного министра.

В РСФСР до 31 марта 1992 г. (до провозглашения Федеративным договором России федерацией) область являлась обычной административно-территориальной единицей. Провозглашение России федеративным государством изменило статус области - она стала разновидностью субъектов Федерации. Согласно Конституции РФ в Российской Федерации насчитывается 49 областей, имеющих такой статус.

Как субъект РФ город федерального значения обладает всеми признаками составной части Федерации. К числу таких городов отнесены Москва и Санкт-Петербург. Подобных аналогов в зарубежной конституционной практике нет. К тому же отнесение столицы государства к числу членов Федерации создает определенные сложности с распределением компетенции, отнесением ее составных территориальных (административных единиц) к системе местного самоуправления и др. В ряде федеративных стран столичные города наделяются статусом федерального округа - территориального образования, находящегося в исключительной юрисдикции федерации и не являющегося ее субъектом. Что касается Санкт-Петербурга, то, очевидно, что он мог бы выступать субъектом Федерации в «связке» с Ленинградской областью.

Автономная область, автономный округ как субъект Российской Федерации есть национально-государственные образования в составе РФ, являющиеся политической формой, обеспечивающей малочисленным народам Крайнего Севера и Сибири возможность их сохранения и развития. В СССР автономная область, автономный край - форма административной автономии, обладавшая особыми правами по устройству своей территории и установлению границ своих районов (правовой статус автономной области определялся «Положением об автономной области», разрабатывавшимся областью и утверждавшимся Верховным Советом РСФСР). До 1990 г. в состав РСФСР входило 5 автономных областей - Адыгейская, Горно-Алтайская, Еврейская, Карачаево-Черкесская и Хакассия. Правовой статус автономных округов - до 1990 г. их было 10 - определялся «Положением о национальных округах», принимавшимся Верховным Советом РСФСР. После провозглашения государственного суверенитета России все автономные области и автономные округа приобрели статус национально-государственных образований - субъектов РФ. Соответственно, автономный округ представляет собой разновидность субъекта РФ, крупное региональное образование, имеющее статус субъекта Федерации.

В соответствии с Конституцией РФ к ведению автономной области и автономных округов относятся две группы вопросов: 1) в сфере совместного ведения РФ (такие полномочия закреплены в ст. 73 Конституции РФ) и 2) в сфере исключительного ведения субъекта РФ или в той сфере, которая находится за пределами сферы совместного ведения (такие полномочия определяются конституцией, уставом субъекта РФ).

1