Общая характеристика правового статуса органов государственной власти в России в начале XX в

2. До февральской революции 1917 г. Россия была абсолютной монархией, а по мнению ряда авторов, - конституционной монархией.1 В действительности ограничения власти монарха были незначительными, что ставило императора в центр государственного механизма. Другими, неравнозначными элементами этого механизма были: Государственный Совет, Государственная Дума, Совет Министров, суды, а также губернаторы, губернские и уездные земские учреждения. В городах, волостях и сельских обществах существовало городское и сельское общественное управление. Названные органы в правовом отношении руководствовались основными государственными законами, утвержденными указом Николая II от 23 апреля 1906 г., многочисленными положениями и правилами, которые входили в свод законов Российской империи.

Императору всероссийскому, полный официальный титул которого вбирал более 100 слов и содержал перечисления подвластных территорий, принадлежала верховная самодержавная власть. Повиноваться этой власти надлежало в силу повеления Бога, что подчеркивало источник власти императора, отстраняя от нее народ.

Закрепление верховной власти за императором призвано подчеркнуть особый ее характер и несопоставимость с властью других государственных органов.

Наряду с верховной властью за императором закреплялась законодательная власть и власть управления (исполнительная власть), что исключало как возможность их отождествления с верховной властью, так и установление пределов власти царя, практически делая ее абсолютной.

В области законодательной власти император обладал правом законодательной инициативы, которое в части изменения и дополнения основных государственных законов принадлежало только ему. Император обладал правом абсолютного вето в отношении принятых Государственной Думой и Государственным Советом законов, которые без его утверждения не вступали в силу. Право роспуска Государственной Думы, которым император неоднократно пользовался, не имело никаких ограничений. В периоды между сессиями и после роспуска очередной Государственной Думы не было никаких ограничений законодательной власти императора, которая осуществлялась в указном порядке. Поэтому всякий раз, когда Государственная Дума робко становилась на пути законодательных инициатив царя, он ее распускал, регулируя отношения своими указами.

Если в области законодательства власть царя де-юре была ограничена, то в сфере управления никаких ограничителей не существовало. "Власть управления во всем ее объеме принадлежит государю императору в пределах всего государства Российского", - гласил п. 10 Основных государственных законов. Император осуществлял управление как непосредственно, так и через создаваемые им государственные органы (места). Он имел право назначения и увольнения председателя Совета Министров, министров, руководителей других сфер управления, являлся верховным руководителем внешних сношений, армии и флота. Императору принадлежало право денежной эмиссии, объявления войны и заключения мира, объявления военного и исключительного положения.

Русское государственное право закрепило институт контрассигнатуры: указы императора нуждались в скрепе (визировании) председателя Совета Министров или соответствующего министра. Юридически этот институт позволял переводить ответственность за указ императора на правительство, защищая тем самым царя. Однако фактически в условиях тогдашней России контрассигнатура не защитила царя от критики за провалы в. управлении страной и способствовала его отречению.

Обычная структура Совета Министров России включала в себя:

Министерство внутренних дел, в состав которого входил центральный статистический комитет и совещательный ветеринарный комитет;

Министерство народного просвещения;

Министерство финансов, которое включало в себя департамент железнодорожных дел, государственное казначейство, совет по делам казенных питий;

Министерство государственных имуществ;

Министерство торговли и промышленности;

Министерство путей сообщения;

Министерство юстиции, руководитель которого являлся одновременно генерал-прокурором и президентом попечительского общества о тюрьмах;

Министерство иностранных дел;

Военное министерство;

Морское министерство;

Министерство императорского двора (его руководитель одновременно являлся министром уделов и канцлером российских императорских и царских орденов);

Государственный контроль.

Император был вправе председательствовать на заседаниях Совета Министров.

Вследствие законодательного установления господства православной христианской веры император обязан был исповедовать только эту веру, считался ее верховным защитником и хранителем догматов православия. Для церковного управления был учрежден Правительствующий Синод.

Императорский престол передавался по наследству. Преимущественное право престолонаследия имели мужчины по порядку первородства. При пресечении престолонаследия допускались женщины.

Русское государственное право допускало возможность отречения от права на престол, если его реализация не вызовет никаких затруднений в дальнейшем престолонаследии. Иначе говоря, запрещалась ликвидация монархии. Что касается отречения от престола царствующего императора, то последнему такого права не предоставлялось. Тем не менее оба эти положения были нарушены в марте 1917 г. 2 марта 1917 г. Николай II отрекся от престола и сложил с себя верховную власть, чтобы "облегчить народу нашему такое единение и сплочение всех сил народных для скорейшего достижения победы"1 (имелась в виду победа в мировой войне). В нарушение установленного порядка наследия престол был передан не старшему сыну, а брату, великому князю Михаилу Александровичу. Формально добровольное отречение от престола фактически состоялось под давлением кадетов и других правых сил в условиях потери управления внутри страны и военных поражений вовне. Однако великий князь Михаил, в свою очередь нарушив запрет пресечения престола, отказался от верховной власти "впредь до установления в Учредительном собрании образа правления и новых основных законов государства Российского", признав всю полноту власти за Временным правительством.

Государственный Совет и Государственная Дума имели одну и ту же основную функцию - принятие законов. Кроме того, каждый из этих государственных органов имел собственную компетенцию. Так, Государственный Совет издавал свод законов, рассматривал уголовные дела в отношении членов Государственного Совета и Государственной Думы, министров и других высших чинов, либо передавал их в суд, рассматривал финансовые отчеты Государственного и ряда других банков, государственных сберкасс и другие вопросы.

Государственная Дума принимала государственный бюджет, заслушивала отчет о его исполнении, решала вопросы о строительстве железных дорог за счет бюджетных средств и др.

Оба названных органа имели право рассматривать проекты законов. Однако члены Госсовета и депутаты Государственной Думы имели усеченное право законодательной инициативы. Не менее 30 депутатов или членов Госсовета могли внести в соответствующий орган проект основных положений предлагаемого изменения закона или нового закона, который подлежал рассмотрению. Если инициатива находила поддержку государственного органа, то проект закона вносил компетентный министр. Только в случае отказа последнего от разработки и внесения законопроекта можно было самостоятельно создавать комиссию для его разработки.

Законопроекты подлежали принятию обоими государственными органами и утверждению императором. Возражения императора означали неприятие закона.

Государственный Совет (около 240 человек) формировался путем выборов и по назначению императором. Его председатель и вице-председатель назначались императором. Государственная дума формировалась численностью около 440 депутатов на основе косвенных, неравных выборов (в ряде городов проводились прямые выборы по двум куриям). Депутатов избирали губернские избирательные собрания, состоящие из выборщиков по 4 куриям (землевладельцы, городские избиратели - собственники недвижимости, крестьяне-домохозяева, рабочие).

Судебная власть осуществлялась от имени императора судами, которые находились под надзором Правительствующего Сената. Под надзором Сената находились и другие государственные органы, кроме высших. Сенаторы назначались императором из числа подданных первых трех классов. Сенат имел шесть департаментов, в том числе два рассматривали кассационные жалобы по уголовным и гражданским делам. Практически департаменты функционировали самостоятельно, хотя предусматривалось общее собрание всех департаментов.

Сенат подчинялся только императору. Указы Сената подлежали обязательному исполнению, как указы императора.

Отречение императора от престола повлекло за собой разрушение всех органов государственной власти, выявив неспособность и Государственной Думы и Временного правительства руководить страной.