Развитие избирательного права.

1. Термин "избирательное право" имеет два значения. Во-первых, под избирательным правом понимается та часть конституционного права, которую образует совокупность правовых норм, регулирующих выборы в органы государственной власти (позитивное избирательное право). Во-вторых, избирательное право есть субъективное право гражданина, дающее ему две главные возможности: избирать (активное избирательное право) и быть самому избранным (пассивное избирательное право).

Российское избирательное право имеет историю, которая включает в себя царское, советское и современное избирательное право. Первое связано главным образом с регламентацией выборов в Государственную Думу до 1917 г. Избирательное право того периода характеризовалось наличием большого числа цензов, т.е. условий, которым должны были соответствовать избиратели (имущественный ценз, ценз пола, лишавший избирательного права женщин, высокий возрастной ценз и т.д.), неравное представительство от различных групп избирателей (куриальная система выборов). В итоге к 1917 г. Россия подошла без устоявшегося демократического избирательного права.

Советское избирательное право по сравнению с предыдущим периодом сделало значительные шаги вперед по пути расширения избирательного корпуса прежде всего за счет женщин и молодежи, увеличения числа органов, формируемых путем выборов, и т.д. Однако применение сначала классовых цензов, а затем жесткого партийного руководства выборами лишало последнее демократического содержания.

В 1987-1993 гг. избирательное право претерпело значительные изменения в рамках советской системы. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 26 февраля 1987 г. были внесены изменения и дополнения в Закон РСФСР о выборах в местные Советы народных депутатов 1979 г. Суть этих изменении сводилась к следующему:

а) расширены полномочия участковых избирательных комиссий, которым было поручено участие в составлении списков избирателей, передано право составлять дополнительные списки избирателей, в частности на лиц, прибывших голосовать без удостоверения на право голосования;

б) территориальные органы общественного самоуправления (сельские, домовые, уличные, квартальные комитеты), а также органы общественной самодеятельности населения (женские советы, советы ветеранов и др.) получили представительство в окружных и участковых избирательных комиссиях в качестве членов этих комиссий, право присутствовать на заседаниях избирательных комиссий;

в) сходы граждан по месту жительства были наделены правом выдвигать кандидатов в депутаты сельских и поселковых Советов народных депутатов;

г) расширена информация о кандидате в депутаты, которая содержалась в избирательном бюллетене. Наряду с указанием фамилии, имени и отчества кандидата, наименования выдвинувшей его организации в бюллетене указывались выдвинувшие кандидата населенные пункты (если он выдвинут от территории), а также должность (род занятия) и место работы кандидата.

Фактически выборы проходили в условиях жесткого партийного руководства. Поэтому большое значение имели партийные установки, которые были направлены на выдвижение и обсуждение нескольких кандидатов на одно место (хотя в бюллетени включался все-таки один кандидат на одно место). Было рекомендовано обеспечить захождение каждого избирателя в кабину для заполнения бюллетеня, что реализовалось не правовыми, а чисто организационными мерами.

На местных выборах в 1987 г. проведен эксперимент в 2306 районных, городских, сельских и поселковых Советах на основании Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 26 февраля 1987 г. Основные новеллы этого эксперимента состояли в следующем.

Вводились многомандатные избирательные округа путем соединения нескольких одномандатных округов в одни. Количество избираемых депутатов тем самым не изменялось, но в большинстве этих округов кандидатов было выдвинуто и, что важно, зарегистрировано больше числа подлежащих замещению мест.

Например, в трехмандатном округе регистрировались четыре кандидата, а в пятимандатном - шесть-семь кандидатов. Тем самым впервые за долгие годы выборов обеспечивалась состязательность, что было безусловным шагом вперед, хотя и очень робким.

В ходе эксперимента апробирован институт окружных предвыборных совещаний как сито на пути регистрации кандидата. В дальнейшем этот институт применялся на выборах до начала 90-х гг., а затем прекратил свое существование как недемократичный.

Наряду с депутатами на экспериментальных местных выборах избирались и резервные депутаты, которыми становились все кандидаты, не набравшие более 50% голосов избирателей. При выбытии депутата его место занимал резервный депутат, который до этого момента выполнял роль запасного игрока в команде. В дальнейшем институт резервных депутатов не получил развития, хотя в настоящее время его введение на уровне местного самоуправления принесло бы большую пользу.

Описанные изменения явились робким шагом на пути введения принципа состязательности, но это было начало.

Следующие шаги по реформированию избирательного права России осуществлены вслед за выборами народных депутатов СССР (март 1989 г.). В марте 1990 г. состоялись выборы народных депутатов РСФСР, а 12 июня 1991 г. - прямые выборы Президента РСФСР.

Изменения избирательного права были осуществлены по следующим направлениями

а) расширен избирательный корпус за счет фактического 'Предоставления избирательного права лицам, которые находились в специальных медицинских и следственных изоляторах. Ранее дая этих лиц избирательные участки не создавались;

б) введен институт подписных листов как одно из условий регистрации кандидата. Например, для регистрации кандидата в Президенты РСФСР требовалось собрать не менее чем 100 тыс. подписей граждан, обладающих активным избирательным правом, либо получить поддержку на Съезде народных депутатов РСФСР не менее одной пятой от общего числа народных депутатов;

в) сделан еще один шаг на пути введения активного голосования, которое сводилось к вычеркиванию фамилий нежелательных для избрания кандидатов; однако если была одна кандидатура на одно место, то бюллетень, можно было и не заполнять;

г) стали учитывать количество голосов, поданных против всех кандидатов;

д) введен институт наблюдателей, закреплено право судебного обжалования решений избирательных комиссий;

е) предусмотрено сочетание бюджетного и частного финансирования расходов на выборы, в том числе и за счет личных средств кандидата. Какого бы то ни было регулирования избирательных фондов кандидатов в тот период еще не было. Практически кандидаты и поддерживающие их организации не несли значительных финансовых расходов;

ж) введена двухтуровая мажоритарная избирательная система на выборах Президента РСФСР: в первом туре - абсолютного большинства, во втором относительного большинства.

Указанные новеллы привели к всплеску политической активности на выборах как депутатов, так и Президента РСФСР.

Представительный орган - Съезд народных депутатов РФ, избранный в марте 1990 г. сроком на пять лет, был ликвидирован Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. "О поэтапной конституционной реформе". Съезд народных депутатов РФ и Конституционный Суд РФ признали этот указ неконституционным, но завязавшаяся схватка, в том числе и вооруженная, между исполнительной и законодательной властями закончилась поражением последней.

12 декабря 1993 г. принята Конституция РФ и проведены выборы в новый двухпалатный парламент - Федеральное Собрание РФ, состоящее из Государственной Думы и Совета Федерации.

Парламентские выборы 1993 г. связаны с введением новой системы высших органов государственной власти страны, в том числе Парламента. В литературе они нередко характеризуются как первые свободные демократические выборы в России. Нельзя согласиться с такой позицией, так как выборы проводились на основе только актов Президента РФ. По решению Президента РФ закрепляющие избирательное право нормы Конституции РФ, законы о выборах не применялись. Правовую основу выборов в Федеральное Собрание РФ составляли, кроме упомянутого Указа Президента РФ от 21 сентября 1993г. №1400, Положения о выборах депутатов Государственной Думы и депутатов Совета Федерации, которые утверждены также указами Президента РФ и в ходе избирательной кампании несколько раз изменялись и дополнялись. Среди этих изменений были весьма принципиальные:

а) первоначально не предусматривалось избрание Совета Федерации, но указом Президента РФ от 11 октября были установлены прямые выборы Совета Федерации;

б) число депутатов Государственной Думы Указом президента РФ от 1 октября 1993 г. увеличилось с 400 до 450, а срок их полномочий уменьшен для первого созыва с четырех до двух лет; при этом изменилось соотношение числа депутатов, избираемых по мажоритарной (с 270 до 225) и пропорциональной (с 130 до 225) избирательным системам;

в) избирательным объединениям предоставлено право выдвигать одного и того же человека кандидатом как в общефедеральном списке, так и в одномандатном избирательном округе;

г) уменьшено с 2 до 1% от числа избирателей округа количество подписей, которые необходимо собрать для регистрации кандидата в депутаты одномандатного округа;

д) исключено правило о том, что если против всех кандидатов или списков кандидатов проголосовало избирателей больше, чем за наиболее удачливых, то выборы признаются несостоявшимися.

Указом Президента РФ от 29 октября 1993 г. установлены информационные гарантии предвыборной агитации.

Центральная комиссия РФ была сформирована единолично Президентом РФ, другие избирательные комиссии - Центризбиркомом РФ или назначены главами администрации.

Вместе с тем с точки зрения изменений избирательного права нужно отметить ряд прогрессивных положений:

а) введение принципа состязательности, означающего, в частности, что число кандидатов (списков кандидатов) должно превышать число подлежащих замещению мест не менее чем в два раза. Если к моменту голосования остался один кандидат в одномандатном округе и/или один общефедеральный список кандидатов, то запрещалось проводить голосование;

б) введение активного голосования, при котором избиратель обязан заполнять бюллетень собственноручно;

в) отказ при формировании парламента от господствовавшей длительное время мажоритарной системы абсолютного большинства и переход на мажоритарную систему относительного большинства;

г) введение пропорциональной избирательной системы для замещения половины депутатских мест в Государственной Думе. Одновременное установление 5%-ного заградительного пункта, в силу которого избирательные объединения (блоки), получившие менее 5% действительных голосов избирателей в целом по стране, не допускались к распределению депутатских мандатов.

Избранный 12 декабря 1993 г. Парламент РФ продолжил реформирование избирательного права на основе преемственности и с учетом прежнего опыта.

В декабре 1994 г. принят Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав граждан, а в 1995 г. - Законы о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ и Президента РФ. Были также внесены изменения и дополнения в Уголовный кодекс и Кодекс об административных правонарушениях. Они явились правовой основой проведения выборов в Государственную Думу (декабрь 1995 г.) и Президента РФ (июнь-июль 1996 г.).

Совет Федерации Федерального Собрания РФ с декабря 1995 г. формируется по должностному принципу без проведения федеральных выборов. Места в этой палате занимают по должности представители законодательной и исполнительной власти субъектов РФ: по два человека от каждого из 89 субъектов РФ независимо от численности населения. При этом представительство Чеченской Республики до сих пор фактически отсутствует.

В субъектах РФ создана собственная законодательная база выборов. В большинстве из них приняты и действуют по три-четыре избирательных закона: о выборах соответственно губернатора (президента, главы исполнительной власти), законодательного органа, представительных органов местного самоуправления и главы муниципального образования.

На выборах депутатов в Государственную Думу 1995 г. зарегистрированы 43 списка избирательных объединений (блоков) из 69 избирательных объединений (блоков), которые собирали подписи в свою поддержку. В составе федеральных списков зарегистрированы 5747 кандидатов на 225 мест. По 225 одномандатным округам зарегистрированы 2729 человек. Хотя на стадии сбора подписей число претендентов превышало 5,7 тыс. человек. Среди зарегистрированных кандидатов почти 60% одновременно входили и в состав федеральных списков.

5%-ный барьер преодолели только четыре избирательных объединения (блока): Коммунистическая партия РФ (КПРФ) - 22,3% голосов (99 мандатов); Либерально-демократическая партия России (ЛДПР) - 11,18% голосов (50 мандатов); Всероссийское общественное политическое движение "Наш дом - Россия" (НДР) - 10,13% (45 мандатов), общественное объединение "Яблоко" - 6,89% голосов (31 мандат). По сравнению с выборами 1993 г. КПРФ получила значительно больше голосов избирателей, ЛДПР и "Яблоко" уменьшили свой электорат (НДР в выборах 1993 г. не участвовал).

Избирательное право, действовавшее на выборах в Государственную Думу (декабрь 1995 г.), претерпело по сравнению с 1993 г. существенные изменения, прежде всего с точки зрения его источников. Если в декабре 1993 г. избирательные законы не действовали, выборы осуществлялись на основе Указов Президента РФ, то в 1995 г. ситуация переменилась радикально: правового регулирования выборов Президент РФ уже не осуществлял. Президентское нормотворчество полностью вытеснили парламентские законы. Порядок их применения по вопросам предвыборной агитации и финансирования выборов регулировался инструкциями Центральной избирательной комиссии РФ, которая также обеспечивала единообразие применения других норм избирательных законов.

Среди содержательных моментов действовавшего на парламентских и президентских выборах 1995 и 1996 гг. избирательного законодательства следует отметить следующие новые положения:

а) переход на регистрацию кандидатов (списка кандидатов) только через сбор определенного числа подписей ( в одномандатном округе - не менее 1% подписей от числа избирателей округа; в общефедеральном округе - не менее 200 тыс.; для кандидата в Президенты РФ - не менее 1 млн подписей). Парламент был лишен права выдвигать кандидатов в Президенты РФ;

б) запрет злоупотребления правом на проведение предвыборной агитации, которая, в свою очередь, начала получать более широкое правовое регулирование. В частности, введено деление на бесплатную и платную предвыборную агитацию в средствах массовой информации, запрещено проводить предвыборную агитацию органам государственной власти и местного самоуправления, а также должностным лицам при исполнении ими служебных обязанностей. Последняя норма практически превратилась в декларацию, что вызвало недовольство со стороны избирателей;

в) установление источников формирования и размеров избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений (блоков). Первый опыт такого регулирования показал невысокую эффективность, в особенности на президентских выборах. Избирательные комиссии не смогли обеспечить реальное соблюдение запрета использования для ведения предвыборной агитации иных средств, кроме средств, поступивших в избирательные фонды. Запрет этот распространился только на кандидатов и избирательные объединения (блоки). Фактически третьи лица активно финансировали избирательные кампании ряда кандидатов не через избирательные фонды, а путем финансирования издания газет, рекламных мероприятии агитационного характера. При этом они формально закон не нарушали. В итоге значительная часть финансирования предвыборной агитации не нашла отраже-]*ия в финансовых отчетах кандидатов, избирательных объединений (блоков);

г) подробное регламентирование процедуры голосования на избирательном участке, укрепление гарантий избирательных прав граждан при голосовании досрочном и вне помещения участковой избирательной комиссии;

д) расширение гласности, прав наблюдателей, в том числе международных наблюдателей, которые также получили право присутствовать при подсчете голосов на избирательном участке;

е) установление статуса избирательных комиссий и членов этих комиссий. ЦИК РФ и избирательные комиссии субъектов РФ получили статус постоянно действующих и полномочия юридического лица;

ж) экспериментальное использование государственной автоматизированной системы (ГАС) "Выборы".

Вместе с тем федеральные, региональные и местные выборы 1995-1997 гг. выявили значительные расхождения между идеями свободных, демократических выборов, законодательством и практикой их применения. Разумеется, полное совпадение указанных трех явлений не только недостижимо, но его и не должно быть. В противном случае остановится развитие общества и избирательного права. Однако задача сводится к наиболее адекватному отражению в законодательстве идей свободных демократических выборов и устранению противоречий между духом избирательного законодательства и его буквой.

Выборы, например, показали, что существуют определенные возможности двойного счета избирателей, вследствие чего их количество колебалось за пределами возможных предварительных подсчетов. Поэтому проблемы регистрации и учета избирателей должны получить новое законное решение. Или другой вопрос: манипулирование кандидатами возможностями отмены голосования в установленный день путем снятия альтернативных кандидатур, которые в случае голосования обречены на поражение. Выявилось много других проблем, которых не было либо на которые не обращали внимания в других условиях. Прежде всего это проблемы правового регулирования предвыборной агитации, финансирования, использования ГАС "Выборы", подсчета голосов и определения итогов выборов. Их решение - задача новейшего избирательного законодательства, которое рождается в настоящее время.

30 сентября 1997 г. вступил в силу Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", вследствие чего Закон об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ 1994 г. утратил силу. Закон подписан Президентом РФ после повторного его принятия двумя третями голосов депутатов Государственной Думы, так как Совет Федерации ранее его отклонил. В свою очередь, указанный закон заставляет законодателя как федерального, так и регионального внести большие изменения и дополнения в действующее избирательное законодательство. Вероятно, эти изменения будут настолько значительны, что потребуют принятия новых законов о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ.

Основные новеллы избирательного законодательства следующие.

А. Вводится периодическая система регистрации (учета) избирателей два раза в год (по состоянию на 1 января и на 1 июля). Регистрация избирателей включена в обязанность главы муниципального

образования. На основе данных регистрации составляются списки избирателей по избирательным участкам. Избирателю вменено в обязанность голосовать только в пределах того избирательного округа, где он зарегистрирован как избиратель. Эти меры должны, по замыслу законодателя, устранить возможность двойного счета избирателей. Однако едва ли корректно вводить, в особенности на федеральных выборах, территориальные пределы действия избирательного права (избирательный округ).

Как прогрессивный шаг следует считать расширение новейшим избирательным законодательством избирательного корпуса на местных выборах за счет иностранцев, постоянно или преимущественно проживающих на данной территории, а также исключение из этого корпуса тех военнослужащих, которые до призыва на военную службу не проживали в данном муниципальном образовании.

Б. Формула формирования избирательных комиссий не претерпела больших изменений. Однако и здесь есть новеллы, связанные с тем, что в составе комиссии (кроме ЦИК РФ) одну треть должны составлять лица, которые предложены избирательными объединениями (блоками), имеющими представительство в законодательных органах и органах местного самоуправления. Это повлечет за собой изменение состава избирательных комиссий с учетом сложившейся расстановки партийных сил.

В целом новейшее законодательство продвигает статус избирательных комиссий по пути усиления государственно-властных начал в сочетании с общественными. При этом устанавливаются прямые пропорции между местом избирательной комиссии в системе комиссий и ее государственно-властными полномочиями, принадлежностью членов комиссий к государственной службе. Чем выше место комиссии в иерархии, тем ближе ее статус к статусу органа государственной власти, хотя федеральный закон точно не определяет природы избирательных комиссий как органов государственной власти.

О близости статуса, например, ЦИК РФ к статусу федерального органа государственной власти свидетельствуют такие ее полномочия:

- обязательность актов, принятых в пределах компетенции, для органов исполнительной власти и местного самоуправления, должностных лиц, общественных и иных объединений, избирателей;

- право издавать инструкции по вопросам применения федерального избирательного законодательства;

- запрет замещения иных государственных должностей для членов комиссии, работающих на постоянной основе;

- квалификация ее как государственного органа (п.9 ст.22 Федерального закона).

Вместе с тем в организации деятельности ЦИК РФ широко используются негосударственные (общественные) начала. Это проявляется в том, что:

- члены комиссии с правом решающего голоса могут работать не на постоянной основе. В начале 1999 г. из 15 членов ЦИК РФ 11 работали на постоянной (штатной) основе, занимая федеральные государственные должности, а четыре - на непостоянной основе. При этом среди последних два члена ЦИК РФ не занимали государственных должностей и не находились на государственной службе;

- избирательные объединения (блоки), кандидаты вправе назначать в состав комиссии своих представителей на правах членов ЦИК РФ с правом совещательного голоса, которые принимают участие в работе, обладая всеми правами члена комиссии, кроме права голоса и ряда других прав.

В нижестоящих комиссиях негосударственные начала проявляются в еще больших масштабах. Например, в участковых, окружных и территориальных комиссиях нет членов комиссий, работающих на постоянной (штатной) основе, их работа обслуживается аппаратами местных администраций, а сами они, за рядом исключений, существуют как органы ad hoc (на период выборов).

Другая тенденция - укрепление самостоятельности комиссий по отношению к органам законодательной и исполнительной власти.

"Избирательные комиссии, - гласит Федеральный закон в п. 10 ст.21, - независимы от органов государственной власти и местного самоуправления". Независимость комиссий проявляется в:

- подчинении их только закону;

- обязательности их актов, принятых в пределах компетенции, для органов исполнительной власти и местного самоуправления;

- особом порядке их формирования с участием законодательной и исполнительной власти, общественных объединений, партий. Например, ЦИК РФ формируется Президентом РФ и обеими палатами Федерального Собрания, которые назначают в состав комиссии по пять человек;

- установленном законом сроке полномочий. Досрочное прекращение полномочии - расформирование - может быть только по решению суда в случае признания недействительными

итогов голосования либо результатов выборов (ст. 25 Федерального закона);

- исключительно бюджетном финансировании организации и деятельности комиссий;

- установлении ответственности за вмешательство в деятельность комиссий, побуждении ее членов к неправомерным действиям;

- дополнительных гарантиях неприкосновенности и трудовых прав членов комиссий в период выборов. В указанный период они могут привлекаться к уголовной ответственности и административной ответственности только с санкции прокурора субъекта РФ либо Генерального Прокурора РФ, а также не могут быть без их согласия уволены с работы, переведены на другую работу по инициативе работодателя (п. 13 ст.24 Федерального закона).

В. Закон придает юридическое значение статусу лица, выдвинутого в качестве претендента на замещаемую посредством выборов должность, разводя тем самым статусы кандидата и зарегистрированного кандидата. Смысл этой новеллы в том, чтобы, во-первых, наделить кандидата определенными правами и обязанностями еще до момента регистрации; во-вторых, перевести статус рассматриваемого лица из сферы частно-правовой в сферу публично-правовую.

В итоге кандидат получил право заниматься лично либо организовывать сбор подписей в свою поддержку с момента приобретения статуса кандидата, присутствовать при проведении проверю! подписей и т.д.

При регламентации предвыборной агитации и финансирования выборов закон стремится ограничить фактически объективные преимущества кандидатов из числа лиц, занимающих государственные должности, а также кандидатов-журналистов.

С этой целью дан перечень случаев использования преимуществ должностного или служебного положения (п.5 ст.28). Этот перечень состоит из шести достаточно развернутых пунктов, связанных с деятельностью, способствующей выдвижению кандидата и/или его избранию. Среди них: привлечение подчиненных лиц в служебное время для целей выборов, использование служебных помещений, средств связи госорганов, занятие указанной деятельностью во время служебных командировок и др.

Г. Формирование избирательного фонда из права превратилось в обязанность кандидата и избирательного объединения, что представляется очередным шагом в направлении усиления публично-правового характера правоотношений во время выборов. Законодатель справедливо исходит из того, что в современных условиях мало вероятны бесплатные для кандидата выборы. Поэтому избирательный фонд призван служить зеркалом, отражающим финансовую сторону избирательной кампании.

При сохранении сочетания бюджетного и частного финансирования избирательной кампании законодатель ужесточил требования, связанные с использованием финансовых средств. Разрешено использовать только средства избирательных фондов.

Д. Понимание избирательной демократии как процедур повлекло за собой значительное повышение уровня формализации и правового регулирования тех отношений, которые раньше избирательным правом детально не регулировались. В особенности это распространяется на процедуры голосования, прежде всего досрочного и вне помещения для голосования, а также подсчета голосов избирателей и составления протоколов участковыми избирательными комиссиями. Степень регламентации на федеральном уровне настолько высока, что, например, предусматривается, что при погашении неиспользованных бюллетеней должен отрезаться непременно левый нижний угол, а члены участковой избирательной комиссии при подсчете голосов не могут пользоваться письменными принадлежностями (исключение из этого правила сделано только для председателя и секретаря комиссии). Каждый избирательный бюллетень должен быть представлен для визуального контроля всем присутствующим при подсчете, а его содержание оглашено устно. Это позволяет наблюдателям, представителям кандидатов вести собственный подсчет голосов синхронно с тем подсчетом, который вправе де-юре вести только члены комиссии.

Практика применения этих норм показывает их высокую эффективность с точки зрения укрепления доверия к объявляемым итогам голосования.