Тема 9. ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО В РОССИИ
1. Понятие избирательного права, его основные принципы
Высшим непосредственным выражением власти многонационального народа Российской Федерации являются свободные выборы. На основе выборов замещается должность Президента России, формируются представительные органы государственной власти, образуются органы местного самоуправления.
Избирательное право - это совокупность государственно-правовых норм, регулирующих порядок организации и проведения выборов высших должностных лиц, представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Нормы избирательного права содержатся в следующих источниках:
Конституции Российской Федерации (ст. 32, 81, 96, 130);
федеральном законе о выборах Президента Российской Федерации;
федеральных законах о порядке формирования Совета Федерации и выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания;
нормативных актах краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов о выборах в соответствующие представительные органы государственной власти;
нормативных актах районных, городских, районных в городе органов государственной власти о выборах в органы местного самоуправления.
Нормативно-правовые акты о выборах закрепляют в своем содержании принципы избирательного права, под которыми понимаются основополагающие начала организации и проведения выборов. К числу таких принципов относятся: всеобщее избирательное право, равное избирательное право, прямые выборы, тайное голосование.
Принцип всеобщего избирательного права означает, что каждый гражданин Российской Федерации, достигший определенного возраста, независимо от расовой и национальной принадлежности, пола, вероисповедания, образования, социального происхождения, имущественного положения и т. д. имеет право избирать (т. е. пользуется активным избирательным правом) и быть избранным (пользуясь пассивным избирательным правом) в соответствующий орган государственной власти.
Законодательством установлен единый возрастной ценз для реализации гражданами своего активного избирательного права - 18 лет.
Не могут избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, и граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда.
Единый возрастной ценз определен и для осуществления гражданами Российской Федерации права быть избранными в представительные органы государственной власти - 21 год. Более высокий, по сравнению с правом избирать, возраст для кандидатов в депутаты установлен исходя из необходимости наличия определенного жизненного опыта и большей ответственности перед избирателями.
Нормативно-правовыми актами, регулирующими порядок подготовки и проведения выборов, установлены правила о несовместимости занятия определенных должностей и выполнения депутатских полномочий. Так, Конституция Российской Федерации (ст. 97) закрепляет положение, в соответствии с которым депутаты Государственной Думы не могут, находясь на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Эта же статья Конституции России, а в соответствии с ней и нормы избирательного законодательства установили, что депутат одного представительного органа власти не может быть депутатом иных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Кроме того, Конституция Российской Федерации содержит дополнительное ограничение: одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы.
Равное избирательное право означает, что избиратель наравне с другими имеет только один голос и что избиратели участвуют в выборах на равных основаниях. Равенство голосов избирателей обеспечивается: обязательностью занесения фамилии избирателя только в один список - по месту постоянного жительства; выдачей избирательного бюллетеня по документу, удостоверяющему личность, росписью избирателя о получении избирательного бюллетеня.
Участие избирателей в выборах на равных основаниях осуществляется путем создания однотипных избирательных единиц (округов), для которых устанавливаются общие нормы представительства.
Прямые выборы. Это означает, что депутаты во все представительные органы государственной власти избираются гражданами непосредственно.
Тайное голосование. Этот принцип выражается в установлении законодательством такого способа голосования, когда волеизъявление избирателя происходит скрытно и результаты его голосования неизвестны другим лицам. Тайна голосования обеспечивается тем, что избирательные бюллетени не нумеруются и не содержат никаких пометок, которые позволили бы установить личность голосующего;
в помещении для голосования оборудуются кабины для тайного голосования либо пригодные для тайного голосования комнаты. В этих кабинах или комнатах не допускается присутствие кого бы то ни было, кроме голосующего. Избиратель, не имеющий возможности самостоятельно заполнить бюллетени, вправе пригласить в кабину или комнату для тайного голосования любое лицо, кроме члена избирательной комиссии или наблюдателя.
2. Порядок выборов Президента России
В соответствии с федеральным законом о выборах Президента России он избирается на 4 года гражданами России на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом может быть избран гражданин России не моложе 35 лет, постоянно проживающий на территории страны не менее 10 лет. При этом установлено правило, что одно и то же лицо не может занимать должность Президента России более двух сроков подряд.
Процесс выборов Президента начинается с назначения дня выборов. Он назначается Советом Федерации. Днем выборов является первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который был избран Президент РФ. При этом истечение такого срока начинается со дня его избрания. Срок со дня назначения выборов до дня выборов должен быть не менее 4 месяцев. В случае, если Совет Федерации по каким-либо причинам не назначит выборы Президента России в указанный срок, они проводятся Центральной избирательной комиссией РФ.
Выборы Президента России проводятся по единому федеральному округу, включающему в себя всю территорию страны. Подготовку и проведение выборов Президента Российской Федерации и контроль за соблюдением избирательных прав граждан осуществляют избирательные комиссии:. Центральная избирательная комиссия России, избирательная комиссия субъекта, территориальные избирательные комиссии, участковые избирательные комиссии.
Формированию участковых избирательных комиссий предшествует образование избирательных участков. Участки образуются главами местных администраций (мэрами городов, префектами административных округов и т. п.) по согласованию с соответствующей территориальной избирательной комиссией.
Следующей стадией избирательной кампании по выборам Президента России является составление списков избирателей. Такие списки составляют участковые избирательные комиссии на основе данных, предоставляемых главами местных администраций. Список составляется в алфавитном или ином порядке (по населенным пунктам, адресам избирателей). Список избирателей - военнослужащих, находящихся в воинской части, составляется на основании данных, представляемых командиром воинской части.
Одной из важных, а потому детально урегулированных избирательным законодательством, является стадия выдвижения и регистрации кандидатов на должность Президента Российской Федерации. Право выдвижения кандидата на должность Президента России принадлежит: непосредственно избирателям, а также избирательным объединениям, избирательным блокам.
Избиратели выдвигают кандидата на должность Президента России в следующем порядке: каждый гражданин или группа граждан, обладающие избирательным правом, образуют инициативную группу избирателей в количестве не менее 100 человек для выдвижения кандидата, такая группа регистрируется Центральной избирательной комиссией при наличии протокола собрания группы с указанием выдвинутого ею кандидата на должность Президента России.
Однако для регистрации кандидата на должность Президента Российской Федерации недостаточно самого факта его выдвижения. Избирательное объединение (блок) или инициативная группа избирателей, выдвинувшие кандидата, обязаны собрать в его поддержку не менее одного миллиона подписей избирателей.
Сущность следующей, шестой стадии избирательной кампании, составляет проведение предвыборной агитации. В соответствии с законодательством о выборах правом на участие в предвыборной агитации (за или против кандидатов на должность Президента России) обладают граждане Российской Федерации и общественные объединения. В то же время существует запрет на участие в такой агитации государственных органов или органов местного самоуправления, благотворительных организаций и религиозных объединений, а также воинских частей, военных учреждений и организаций. Агитационные мероприятия проводятся со дня регистрации кандидата и прекращаются в ноль часов по местному времени накануне дня, предшествующего дню выборов. В день выборов любая публичная агитация запрещается.
Завершающей стадией избирательной кампании по выборам Президента России является голосование и определение результатов выборов. В день выборов голосование проводится с 8 до 22 часов по местному времени. Закон разрешает закончить голосование и ранее этого времени на избирательных участках, образованных в воинских частях, на полярных станциях, в отдаленных и труднодоступных районах.
Избранным считается кандидат на должность Президента России, который получил больше половины голосов избирателей, принявших участив в голосовании. При этом в выборах должно принять участие не менее половины избирателей, внесенных в списки избирателей. В противном случае выборы признаются несостоявшимися. В случае, если в выборах принимало участие более двух кандидатов на должность главы государства и ни один из них не был избран, Центральная избирательная комиссия России назначает повторное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей. В случае, если выборы Президента России признаны несостоявшимися, недействительными или при повторном голосовании ни один кандидат не был избран главой государства, Совет Федерации назначает повторные выборы. Они начинаются со стадии выдвижения кандидатов на должность Президента России и должны быть проведены не позднее чем через 4 месяца со дня первоначальных выборов.
Вновь избранный Президент России вступает в должность на тридцатый день со дня официального объявления Центральной избирательной комиссией результатов выборов.
3. Правовое регулирование порядка формировании Федерального Собрания России
Наличие в составе Федерального Собрания двух палат - Государственной Думы и Совета Федерации, формируемых по неодинаковым правилам, обусловливает необходимость рассмотрения порядка выборов каждой из палат.
Государственная Дума избирается с учетом того, что она состоит из 450 депутатов, причем одна ее половина (225 депутатов) избирается на основе мажоритарной системы по одномандатным избирательным округам, а вторая половина - на основе системы пропорционального представительства по общефедеральному избирательному округу.
Поскольку избирательное законодательство впервые ввело новые понятия, их следует разъяснить:
мажоритарная система - это такая система подведения итогов выборов, при которой избранным является кандидат в депутаты, получивший наибольшее число голосов по сравнению с другими кандидатами в избирательном округе при условии, что в выборах приняло участие не менее 25 процентов избирателей;
система пропорционального представительства - устанавливает пропорцию между числом поданных за избирательное объединение (политическую партию, общественное движение и т. п.) голосов избирателей и полученных ими депутатских мандатов (мест в парламенте Российской Федерации);
одномандатный избирательный округ - это территория, на которой проживает определенное число избирателей, имеющих право избрать одного депутата в Государственную Думу (по принципу: один округ - один депутат);
федеральный избирательный округ включает в себя всю территорию Российской Федерации, где избирательные объединения выдвигают своих представителей кандидатами в депутаты и добиваются их избрания в парламент России.
Процесс выборов депутатов Государственной Думы, как и Президента Российской Федерации, довольно сложен и его также можно условно разделить на ряд последовательных стадий.
Первая стадия связана с назначением выборов депутатов Государственной Думы. Выборы депутатов Государственной Думы назначаются Президентом Российской Федерации на первое воскресенье после истечения срока полномочий Государственной Думы предыдущего состава.
Важную роль в организации выборов депутатов Государственной Думы играет Центральная избирательная комиссия, которая действует на постоянной основе в течение четырех лет.
К числу основных полномочий Центральной избирательной комиссии относятся: образование избирательных округов по выборам в Государственную Думу; руководство деятельностью избирательных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы; регистрация списков кандидатов в состав Государственной Думы, выдвинутых избирательными объединениями по федеральному избирательному округу и т.д.
Вторая стадия - образование одномандатных избирательных округов и формирование окружных избирательных комиссий Центральная избирательная комиссия определяет территорию избирательных округов, исходя из общей численности избирателей и необходимости образовать 225 округов.
Окружные избирательные комиссии образуются в каждом одномандатном избирательном округе по выборам депутатов в Государственную Думу. Они формируются законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
Окружные избирательные комиссии осуществляют следующие основные полномочия: руководят работой участковых избирательных комиссий; регистрируют кандидатов в депутаты и их доверенных лиц, выдают им удостоверения установленного образца, устанавливают результаты выборов по округу и передают их в Центральную избирательную комиссию.
Сущность третьей стадии состоит в образовании избирательных участков и формировании участковых избирательных комиссий.
Избирательный участок - это часть избирательного округа, территория, на которой проживает до 3000 избирателей.
Всю работу по организации и проведению выборов на территории избирательных участков осуществляют участковые избирательные комиссии. Они формируются выборными органами местного самоуправления не позднее, чем за 44 дня до выборов в количестве 5-10 членов. При определении кандидатур в состав участковой избирательной комиссии выборный орган местного самоуправления учитывает предложения общественных объединений, собраний избирателей по месту работы, учебы или жительства.
Четвертая стадия - составление списков избирателей. Как уже отмечалось, списки избирателей составляют участковые избирательные комиссии не позднее 30 дней до дня выборов. В список избирателей включается каждый гражданин, обладающий активным избирательным правом и имеющий постоянное место жительства на территории соответствующего избирательного участка. Списки избирателей, имеющих постоянное место жительство за пределами России, составляются консульскими учреждениями Российской Федерации, действующими на территории соответствующих стран.
Пятая стадия - выдвижение и регистрация кандидатов в депутаты Государственной Думы - является важнейшей стадией избирательного процесса. Поскольку выборы в Государственную Думу проводятся и по одномандатным округам, и по федеральному избирательному округу, законодательство устанавливает неодинаковый порядок выдвижения кандидатов.
Кандидаты в депутаты Государственной Думы в одномандатном избирательном округе могут выдвигаться непосредственно избирателями, а также избирательными объединениями (политическими партиями, политическими движениями) федерального уровня, устав которых зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации, или блок таких общественных объединений, создаваемый на период проведения выборов. При этом должно соблюдаться правило и группа избирателей, и избирательные объединения вправе выдвигать не более одного кандидата в каждом округе.
Для выдвижения кандидата требуется, чтобы в его поддержку были собраны подписи не менее одного процента общего числа избирателей округа.
Регистрацию кандидатов в депутаты Государственной Думы по одномандатному избирательному округу осуществляет окружная избирательная комиссия, которая проверяет соответствие выдвижения кандидата требованиям закона и в течение 5 дней регистрирует его, публикует данные о нем в федеральных печатных изданиях и выдает ему удостоверение о регистрации либо отказывает в регистрации.
Иные правила установлены для выдвижения кандидатов по федеральному избирательному округу. Здесь кандидаты могут выдвигаться только избирательными объединениями в виде федерального списка. При этом число кандидатов в федеральном списке не может превышать 270 человек.
Для регистрации федерального списка кандидатов требуется, чтобы в его поддержку были собраны подписи не менее 200 тысяч избирателей, причем из этих 200 тысяч подписей не более 7 процентов должны приходиться на один субъект Российской Федерации.
Кандидат в депутаты со дня регистрации и до дня выборов обладает определенным статусом. Он не может быть привлечен к уголовной ответственности или подвергнут административному взысканию, налагаемому в судебном порядке, без согласия Генерального прокурора Российской Федерации.
Кандидат в депутаты не может быть призван на воинскую службу до дня опубликования итогов выборов включительно.
Правила проведения предвыборной агитации за или против кандидатов в депутаты аналогичны тем, что действуют в период выборов главы Российского государства.
Заключительной стадией избирательной кампании является голосование и определение результатов выборов.
При выборах депутатов Государственной Думы каждый избиратель получает два избирательных бюллетеня различной формы, один - для голосования по одномандатному избирательному округу и другой - для голосования по федеральному избирательному округу. Первый содержит в алфавитном порядке фамилии, имена и отчества всех зарегистрированных кандидатов и их данные. Избирательный бюллетень для голосования по федеральному избирательному округу содержит в алфавитном порядке названия избирательных объединений. Под каждым названием такого объединения помещаются фамилии, имена и отчества первых трех кандидатов из выдвинутого им федерального списка кандидатов.
Избирательные комиссии определяют результаты выборов путем суммирования данных, содержащихся в протоколах участковых комиссий. При этом окружная избирательная комиссия признает избранным по одномандатному избирательному округу того кандидата, который получил наибольшее число действительных голосов, а при равном количестве голосов - кандидата, зарегистрированного раньше. Выборы по данному избирательному округу признаются несостоявшимися, если в выборах приняло участие менее 25 процентов числа зарегистрированных избирателей.
Иные правила действуют в отношении определения результатов в федеральном избирательном округе. Прежде всего, из распределения депутатских мандатов исключаются избирательные объединения, федеральные списки которых получили менее 5 процентов действительных голосов. Каждое избирательное объединение, за список кандидатов которого подано более 5 процентов действительных голосов, получает число депутатских мандатов, пропорциональное числу поданных за его список кандидатов. Избирательным законодательством определена следующая методика распределения депутатских мандатов между федеральными списками кандидатов:
а) сумма голосов, поданных за федеральные списки избирательных объединений, допущенных к распределению мандатов, делится на 225 - число депутатских мандатов. Полученный результат есть первое избирательное частное;
б) число голосов, полученных каждым Федеральным списком кандидатов, участвующим в распределении депутатских мандатов, делится на первое избирательное частное. Целая часть полученного в результате деления числа депутатских мандатов, которое получает соответствующий федеральный список кандидатов;
в) если после этих действий остаются нераспределенные мандаты, производится их вторичное распределение.
Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания устанавливается в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 96) федеральным законом. Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 декабря 1995 года определил, что в эту палату Российского парламента входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти по должности. В случае, если законодательный (представительный) орган какого-либо субъекта Российской Федерации состоит из двух палат, то его представитель в Совете Федерации определяется совместным решением обеих палат.
Выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации проводятся в соответствии с республиканскими законами о формировании высших органов власти республик, а также нормативно-правовыми актами, принимаемыми представительными органами власти края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа.
Что касается процесса подготовки и проведения выборов в представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, то он также складывается из семи основных стадий. Каждая из них соответствует в целом аналогичным стадиям организации выборов в Федеральное Собрание России.