§ 4. Федеральное Собрание Российской Федерации

Федеральное Собрание РФ — это парламент России, ее предста­вительный и законодательный орган, осуществляющий государствен­ную власть в стране наряду с Президентом РФ и Правительством РФ на основе принципа разделения властей. Особое место парламента России в системе государственных органов РФ состоит в том, что ему принадлежит ведущая роль в представительстве интересов и воли всего нашего многонационального народа и только ему предоставлено право принимать федеральные законы как правовые акты, имеющие на всей территории страны высшую юридическую силу. Власть Фе­дерального Собрания РФ базируется на прямом волеизъявлении на­рода путем всеобщих свободных прямых равных выборов при тайном голосовании.

По своей структуре Федеральное Собрание РФ состоит из двух равноправных палат — Государственной Думы и Совета Федерации, что отражает прежде всего федеративный характер нашей страны. Хотя официально, в том числе и в Конституции РФ, деления этих палат на нижнюю и верхнюю не проводится, тем не менее, учитывая порядок прохождения законов (сперва в Государственной Думе, а затем — в Совете Федерации), ряд других обстоятельств и сложившуюся миро­вую конституционную практику, очень часто Государственная Дума именуется у нас нижней палатой, а Совет Федерации — верхней пала­той. В РФ двухпалатная структура парламента была введена лишь в 1990 г., когда впервые в составе Верховного Совета РСФСР были об­разованы Совет Республики и Совет Национальностей (до этого РСФСР имела однопалатный парламент, хотя СССР — двухпалат­ный). Ныне, в отличие от прошлого, палаты относительно самостоя­тельны и независимы друг от друга, не имеют общего руководящего органа (президиума), имеют существенно разные компетенции, поряд­ки формирования, статусы парламентариев, очень редко проводят со­вместные заседания палат, а их взаимодействие воплощает определен­ное разделение труда внутри единого парламента на основе взаимных уравновешивающих сдержек и противовесов.

В связи с осуществлением в нашей стране принципа разделения властей, введением президентской формы республиканского правле­ния и закреплением очень сильной власти Президента РФ функции парламента по Конституции РФ 1993 г. существенно ограничены по сравнению с прошлым. Федеральное Собрание РФ ныне не обладает распорядительными функциями, а его контрольные функции сущест­венно сужены. Но и при этом парламент РФ — один из важнейших постоянно действующих государственных институтов, органов политической системы страны, место, роль и значение которого непозволи­тельно принижать в глазах общественности, что, к сожалению, проис­ходит сегодня по вине как отдельных парламентариев, так и во многом тенденциозных оценок деятельности парламента некоторыми силами и в ряде средств массовой информации.

Федеральное Собрание РФ является постоянно действующим ор­ганом, палаты которого работают не на кратковременной сессионной основе, а в течение всего года за исключением отпускного периода. Палаты заседают, как правило, раздельно, самостоятельно. В отдель­ных случаях они могут собираться совместно: для заслушивания посла­ний Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступле­ний руководителей иностранных государств. Единственным совместно образуемым палатами постоянным органом Федерального Собрания РФ является Счетная палата, создаваемая для контроля за выполнени­ем федерального бюджета. Кроме того, могут создаваться согласитель­ные комиссии в случаях возникновения разногласий при принятии законов. Что же касается регламентов палат, то они разрабатываются и принимаются каждой палатой отдельно, самостоятельно. Заседания палат являются открытыми, хотя в определенных случаях, предусмот­ренных регламентом палаты, могут проводиться и закрытые заседания (ст. 99-101 Конституции РФ).

Члены Федерального Собрания РФ обладают неприкосновеннос­тью в течение всего срока их полномочий и не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключени­ем случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обес­печения безопасности других людей. Вопросы лишения депутатской неприкосновенности решаются по представлению Генерального про­курора РФ соответствующей палатой Федерального Собрания РФ (ст. 98). Как депутаты Государственной Думы, так и члены Совета Фе­дерации пользуются правом законодательной инициативы (ст. 104).

Государственная Дума. Государственная Дума — одна из двух палат Федерального Собрания РФ, обеспечивающая прямое предста­вительство всего населения страны и играющая ведущую роль в зако­нодательной деятельности парламента. Она состоит из 450 депутатов, избираемых на общенациональных выборах на основе сочетания про­порциональной (225 депутатов избираются по общефедеральному из­бирательному округу по партийным спискам) и мажоритарной (225 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам) систем сроком на 4 года. Выборы происходят на основе не только Кон­ституции РФ, но и специального Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Россий­ской Федерации» (июнь 1999 г.).* Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин РФ, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Он не может быть одновременно членом Совета Федерации, депутатом иных представительных органов госу­дарственной власти и органов местного самоуправления. Работая на профессиональной постоянной основе, депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, науч­ной и иной творческой деятельности (ст. 95—97).

Российская газета. 1999. 1 и 3 июля.

Государственная Дума собирается на первое заседание на тридца­тый день после избрания, хотя Президент может созвать ее и ранее этого срока. Первое заседание открывает старейший по возрасту депу­тат. С момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего состава прекращаются. Регламент устанавливает, что Государственная Дума РФ ежегодно проводит две сессии — весеннюю (более шести месяцев — с 12 января по 20 июля) и осеннюю (почти три месяца — с 1 октября по 25 декабря). Государственная Дума избирает из своего состава Председателя и его заместителей, которые ведут заседания и ведают внутренним распоряд­ком. Для предварительной подготовки и рассмотрения организацион­ных вопросов создается Совет Государственной Думы, в состав которо­го с правом решающего голоса входят Председатель Думы и руководи­тели депутатских объединений, а с правом совещательного голоса в его работе принимают участие заместители Председателя Думы и предсе­датели ее комитетов. На заседаниях Совета могут присутствовать де­путаты палаты.

В составе Государственной Думы образуются комитеты и комис­сии, осуществляющие подготовку и предварительное рассмотрение за­конопроектов и проводящие парламентские слушания по вопросам своего ведения (ст. 99 и 101). Все депутаты Думы, за исключением ее Председателя и его заместителей, обязаны войти в один из около 30 ко­митетов палаты, численность состава которых составляет от 12 до 35 депутатов. Председатели и заместители председателей комитетов избираются палатой, а их персональный состав утверждается палатой с учетом пожеланий депутатов. Комиссии Думы (мандатная, по этике, для проверки определенных данных о событиях и должностных лицах и др.) формируются из числа членов комитетов палаты. Председатель Государственной Думы и его заместители не могут входить в состав комитетов, а каждый депутат может быть членом только одного коми­тета палаты.

К ведению Государственной Думы относятся: дача согласия Прези­денту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решение вопроса о доверии Правительству РФ; назначение на должность и ос­вобождение от должности Председателя Центрального банка РФ; на­значение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; назначение на долж­ность и освобождение от должности Уполномоченного по правам чело­века, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности. По этим вопросам Дума принимает постановления, как правило, большинством голосов от об­щего числа ее депутатов. На практике Дума принимает постановления и по другим вопросам. Эти и другие постановления не нуждаются в каком-либо дополнительном утверждении.

Как уже отмечалось, Государственной Думе принадлежит ведущая роль в законодательном процессе. Ее депутаты обладают правом зако­нодательной инициативы. Все законопроекты вносятся только в Думу, обсуждаются, принимаются или отклоняются ею. Для принятия феде­рального закона, как правило, требуется большинство голосов от обще­го числа депутатов Государственной Думы, а федерального конститу­ционного закона — не менее двух третей голосов от того же числа депу­татов. Поскольку принятый Думой закон нуждается в одобрении Со­вета Федерации и его подписании Президентом РФ, обладающим пра­вом отлагательного вето, Государственная Дума в свою очередь обла­дает возможностью, в случае ее несогласия с решением Совета Феде­рации, преодолеть это препятствие путем получения при повторном голосовании не менее двух третей голосов от общего числа депутатов этой палаты; в таком же порядке, но уже при поддержке и Совета Федерации, возможно и преодоление вето Президента РФ (ст. 104— 108). Принятые Государственной Думой федеральные законы в тече­ние пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

Государственная Дума может быть распущена, но только в двух определенных Конституцией РФ ситуациях (ст. 109). Во-первых, в случае конфликта Президента с Думой, когда последняя трижды от­клоняет представленные Президентом кандидатуры Председателя Правительства (ст. 111); и во-вторых, в случае конфликта между Думой и Правительством, когда Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ (ст. 117). В случае роспуска Го­сударственной Думы Президент РФ назначает дату новых выборов с тем, чтобы вновь избранная Дума собралась не позднее чем через четы­ре месяца с момента роспуска. Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Совета Федерации, а также в период действия на всей территории РФ военного или чрезвы­чайного положения и в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.

Совет Федерации. Совет Федерации — верхняя палата российско­го парламента, состоящая из представителей субъектов РФ. От каждо­го из 89 субъектов РФ в Совет Федерации входят по должности по два представителя: главы законодательного (представительного) и испол­нительного органов государственной власти. Поэтому в его составе 178 членов, нередко именуемых сенаторами. Порядок формирования Совета Федерации определяется Конституцией РФ и Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (декабрь 1995 г.).* Члены Совета Федерации обладают высокой легитимностью, поскольку главы как законодательного, так и исполнительного органов государственной власти субъектов РФ избираются в них на основе прямого и свободного волеизъявления населения. Поскольку такие выборы в субъектах РФ происходят в разное время, а не одновременно, постольку состав Сове­та Федерации обновляется в той или иной мере ежегодно. Члены Со­вета Федерации пользуются парламентской неприкосновенностью. Они не могут одновременно быть депутатами Государственной Думы. Совет Федерации — одно из важнейших звеньев механизма организа­ции и функционирования федерализма в нашей стране, орган постоян­ного согласования интересов РФ в целом и ее субъектов.

* СЗ РФ. 1995. № 50. Ст.4869.

К ведению Совета Федерации относятся: а) утверждение измене­ния границ между субъектами РФ; б) утверждение указов Президента РФ о введении военного положения и о введении чрезвычайного поло­жения; в) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ; г) назначение выборов Президента РФ; д) отрешение Президента РФ от должности; е) назна­чение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ; ж) назначение на долж­ность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ; з) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; и) на­значение пяти членов Центральной избирательной комиссии РФ; к) обращение в Конституционный Суд РФ с запросами о конституци­онности федеральных законов и некоторых других правовых актов. По вопросам, отнесенным к его ведению, Совет Федерации принимает постановления, как правило, простым большинством голосов от обще­го числа членов палаты, а в ряде случаев (например, при одобрении федерального конституционного закона) — квалифицированным боль­шинством (не менее чем тремя четвертями голосов от общего числа членов Совета Федерации при принятии указанного закона; две трети или три пятых голосов от того же числа членов — при принятии иных актов). Некоторые менее важные постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от числа присутствующих на за­седании членов Совета Федерации.

Немаловажную роль Совет Федерации играет и в законодательном процессе. Ему, как и его членам, принадлежит право законодательной инициативы. Совет Федерации рассматривает законы, принятые Госу­дарственной Думой, участвует в работе согласительных комиссий в случае возникновения у него разногласий с Государственной Думой и создания таких комиссий, проводит повторное рассмотрение законов, отклоненных Президентом РФ. Принятые Государственной Думой федеральные законы передаются в пятидневный срок в Совет Федерации, который обязан в четырнадцатидневный срок рассмотреть его (или хотя бы приступить к его рассмотрению). Если в этот срок представ­ленный закон не был рассмотрен Советом Федерации, то он считается одобренным (ст. 109). Обязательному рассмотрению в Совете Федера­ции подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, де­нежной эмиссии; ратификации и денонсации международных догово­ров РФ; статуса и защиты Государственной границы РФ; войны и мира (ст. 106). Совет Федерации либо одобряет, либо не одобряет представ­ленный закон. В случае одобрения закон вместе с текстом постановле­ния направляется в пятидневный срок Президенту РФ для подписания и обнародования. Если закон не нашел одобрения, то постановление Совета Федерации об этом в пятидневный срок направляется в Госу­дарственную Думу.

Совет Федерации тайным голосованием избирает из своего состава Председателя и его заместителей, которые ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты. При этом Председатель Совета Фе­дерации и его заместители не могут быть представителями одного субъекта РФ. Как и Государственная Дума, Совет Федерации создает свои комитеты и комиссии, в состав которых входят все его члены за исключением Председателя палаты и его заместителей. В составе каж­дого комитета не может быть менее 10 членов. Персональный состав комитетов и комиссий утверждается палатой. Председатели комитетов и их заместители избираются на заседаниях комитетов, а председатели комитетов еще и утверждаются палатой. Заседания Совета Федерации проводятся в период с 16 сентября по 15 июля. Решения принимаются открытым, в том числе и поименным, или тайным голосованием.