§ 5. Государственные органы

1. Форма правления и государственный режим

В настоящее время, как мы уже отмечали, японская форма правления представляет собой парламентарную монархию. Благодаря этому деятельность и взаимоотношения централь­ных государственных органов имеют черты, свойственные дан­ному способу организации власти. Государственный режим пос­ле 1993 г., когда безусловное доминирование ЛДП на полити­ческой арене и в Парламенте, казалось, отошло в прошлое, приобрел черты парламентаризма. Однако сегодня похоже, что ЛДП с помощью упомянутой выше избирательной рефор­мы в значительной мере восстановила свое преобладание, хотя и вынуждена вступать в коалицию с другими партиями. В этих коалициях она доминирует, и это позволяет утверждать, что сегодня государственный режим в Японии — скорее министериальный, хотя министериализм этот неустойчивый.

2. Император

Императорский трон в Японии передается в порядке наследования члену императорской семьи. Предпочтение отда­ется старшему сыну Императора. Лица женского пола насле­довать трон не могут. Царствование каждого Императора про­возглашается определенной "эрой", в соответствии с которой ведется официальное летосчисление, т. е. первый год правле­ния данного Императора считается первым годом соответству­ющей эры и т. д. С января 1989 г. после смерти Императора Хирохито на престол вступил его сын Акихито.

Статус Императора в Японии имеет свои особенности. Что­бы лучше представить себе его реальную власть, необходимо обратиться не только к юридическим полномочиям — стать­ям Конституции, но и к фактической деятельности Императо­ра. По Конституции (ст. 1) Император является символом го­сударства и единства народа, его статус определяется волей всего народа, которому принадлежит суверенная власть.

Согласно ст. 3 и 4 Конституции Император не наделен пол­номочиями, связанными с осуществлением государственной власти. Все его действия, относящиеся к делам государства, могут быть предприняты не иначе, как с совета и одобрения Кабинета министров, который несет за них ответственность. По представлению Парламента Император назначает Премьер-министра, а по рекомендации последнего — остальных членов Кабинета; по представлению Кабинета назначает главного су­дью Верховного суда (ст. 6).

По совету и с одобрения Кабинета Император от имени на­рода осуществляет следующие действия, относящиеся к де­лам государства (ст. 7):

— промульгацию поправок к Конституции, законов, пра­вительственных указов и договоров;

— созыв Парламента, роспуск Палаты представителей и объявление всеобщих выборов в Парламент;

— подтверждение в соответствии с законом назначений и отставок государственных министров и других должностных лиц, а также полномочий и верительных грамот послов и посланников;

— подтверждение общих и частных амнистий, смягчение и отсрочки наказаний, восстановление в правах;

— пожалование наград;

— подтверждение в соответствии с законом ратификаци­онных грамот и других дипломатических документов, прием иностранных послов и посланников;

— осуществление церемониала.

В соответствии с Законом об Императорской фамилии 1947 г. династийный порядок наследования престола охраняет Совет императорского двора, состоящий из двух членов император­ской семьи, Премьер-министра, председателей и вице-пред­седателей палат Парламента, главного судьи и одного члена Верховного суда.

Повседневные дела вместо упраздненного министерства Императорского двора решает управление императорского дво­ра, действующее при канцелярии Премьер-министра. Началь­ник управления назначается Премьер-министром с согласия Императора и руководит работой персонала, численность ко­торого в начале 80-х гг. превышала 1 тыс. человек*.

* См.: Правящие круги Японии: механизм господства. М., 1984. С. 180—182, 184.

В случае установления регентства Регент действует от имени Императора. Кроме того, Император в соответствии с законом может поручать другим лицам осуществление своих полномо­чий.

На практике у Императора еще меньше полномочий, чем у монарха Великобритании, поскольку он лишен даже таких  традиционных для главы государства прав, как право вето, вли­яние на формирование правительства, верховное главноко­мандование вооруженными силами. Император — это символ единства народа*, в повседневной жизни выполняет церемони­альные функции внешнеполитического характера.

* До принятия Конституции 1946 г. он имел очень широкие полномочия как в области государственного управления, так и в сфере религии. Как отмечалось, в 1946 г. Император Хирохито, правивший с 1926 г., офици­ально отказался от своего божественного происхождения.

Целый ряд внешнеполитических мероприятий Императо­ру приходится выполнять не только единолично, но и с чле­нами императорской семьи. Например, как свидетельствует официально распространяемый красочный буклет "Император­ская семья", со времени своей свадьбы Их Императорские Ве­личества совершили официальные визиты в несколько десят­ков стран мира. По признанию императрицы, "число обяза­тельных для членов императорской семьи мероприятий резко возросло". В качестве одной из причин этого она привела "зна­чительный рост числа гостей, прибывающих из зарубежных государств, обусловленный тем обстоятельством, что число независимых государств более чем удвоилось с 1960 г., когда я только стала членом Императорской фамилии"*.

* The Japan Times. Weekly International Edition. 1997. Oct. 27—Nov. 2.

Монарх также присутствует на различных национальных праздниках и официальных торжествах. На подобных мероп­риятиях проводятся беседы с учеными, художниками и другими специалистами в различных сферах. Император часто посещает объекты социального обеспечения, промышленные предприя­тия, научные центры, художественные выставки и благотво­рительные мероприятия.

Как отмечают некоторые японские юристы и политиче­ские деятели, в связи с тем, что в Конституции отсутствует четкое разграничение между понятиями "государственные дела" и "государственная политика", отсутствуют статьи, зап­рещающие Императору затягивать выполнение решений пред­ставительного органа, равно как нет четко сформулирован­ной процедуры роспуска Палаты представителей, Император может влиять на решение этих вопросов. Указанное утверж­дение не бесспорно, поскольку в силу конституционного обы­чая Император этого никогда не делал. Следует также доба­вить, что жизнь Императора и его семьи окутана таинствен­ностью и в отличие от других монархий приставленные к нему государственные чиновники постоянно ограждают его от кон­тактов с внешним миром.

Правда, ореол таинственности, как правило, имеет далеко идущие стратегические цели, способствующие росту почтения к монарху. Не будучи задействован в решении текущих дел, он сохраняет высокий авторитет и влияние, что при определен­ных условиях важнее формальных полномочий. Как показал опрос японских избирателей в начале 90-х гг., 77% взрослых японцев поддерживали монархическую форму правления.

3. Парламент

В соответствии с положениями ст. 41 Конституции Японии Парламент является "высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства". Ком­петенция  Парламента, вытекающая из этой его характе­ристики, в Конституции специально не определена, если не считать отдельных (достаточно многих) ее положений, пре­дусматривающих регулирование тех или иных вопросов законом. Можно, однако, сделать вывод, что японский Парламент обладает неопределенной компетенцией. Во всяком случае Парламент осуществляет законодательную власть, одобряет бюд­жет, контролирует деятельность правительства, осуществ­ляет суд в порядке импичмента в отношении тех судей, про­тив которых возбуждено дело о смещении с должности.

Состав и срок полномочий. Парламент состоит из двух палат: Палаты представителей и Палаты советников. Па­латы, в свою очередь, состоят из выборных членов, представ­ляющих весь народ. Численный состав палат, квалификации их членов и избирателей определяются законом. Выше в пре­дыдущем параграфе все это изложено. Споры относительно квалификаций членов палаты решаются палатой большинством 2/3 присутствующих.

Члены Палаты представителей избираются на четыре года, однако в случае роспуска палаты их полномочия прекраща­ются досрочно. В этом случае новые выборы должны быть про­ведены в течение 40 дней. Члены Палаты советников избира­ются на шесть лет, причем каждые три года палата обновля­ется наполовину.

По итогам парламентских выборов 2000 г. в составе Парла­мента оказалось 35 представительниц прекрасного пола (7% об­щей численности парламентариев). Это второй самый крупный результат за всю послевоенную историю. Первый крупный успех женщин на парламентских выборах был зафиксирован в 1946 г., когда в Палату представителей были избраны 39 женщин*.

* См.: Keesing's Record of World Events. 1996. Oct. P. 41318; The Nikkei Weekly. 2000. July 3. За последние 10 лет в Японии значительно увели­чилось число женщин, занимающих ответственные должности в государ­ственных организациях и частных компаниях, а также в политических инстанциях. Среди государственных служащих на долю женщин прихо­дится 12%, а среди судей их более 8%.

Выборы Палаты представителей должны проводиться до­статочно часто из-за более короткого срока ее полномочий и возможности ее досрочного роспуска по инициативе прави­тельства. Поэтому предполагалось, что партийный состав ниж­ней палаты будет подвижным, более или менее точно отра­жающим изменения в общественной жизни. Напротив, более высокий возрастной ценз и длительный срок полномочий, час­тичная обновляемость верхней палаты Парламента, невозмож­ность ее досрочного роспуска должны были обеспечить Пала­те советников, по мысли создателей Конституции, качества консервативного противовеса нижней палате. Ожидалось, что в случае полевения общественного мнения и одобрения в ре­зультате этого законопроектов с соответствующим радикаль­ным содержанием эта палата воспрепятствует их принятию.

На практике же Палата советников сыграла значительную роль в срыве или отсрочке принятия как раз консервативного законодательства из-за того, что позиции монопольно пра­вившей на протяжении десятилетий ЛДП в этой палате ока­зались значительно слабее, чем в нижней палате.

Организация палат. Каждая палата самостоятельно избирает председателя и других своих должностных лиц, уста­навливает свои правила заседаний, процедуры внутренней дис­циплины, за нарушение которой может наказывать своих чле­нов, однако для исключения их из состава палаты требуется ре­шение большинством 2/3 присутствующих (ст. 58 Конституции).

Закон о Парламенте к должностным лицам, избираемым на весь срок полномочий палаты, относит председателя, вице-председателя, временного председателя, председателей коми­тетов и генерального секретаря палаты. Из них только гене­ральный секретарь избирается не из числа членов Парламента. По сложившейся традиции вице-председателями палат изби­раются представители оппозиционных партий.

Формально председатель палаты обладает огромными пол­номочиями по контролю за парламентской процедурой. Практи­чески любая область парламентской деятельности находится под его контролем. Он вправе единолично определять повест­ку дня палаты, может изменить уже согласованную на проце­дурной комиссии очередность рассмотрения дел, обладает ис­ключительным правом открывать пленарные заседания пала­ты, предварительно известив об этом депутатов в специальном бюллетене. Председатель может предупредить парламентария об ответственности в случае допущения последним бестактно­сти, лишить его слова или передать вопрос о привлечении парламентария к ответственности на рассмотрение дисципли­нарной комиссии. Если посетитель на галерее для публики ме­шает проведению заседания палаты, председатель может при­казать ему покинуть помещение, а в случае необходимости  отдать распоряжение парламентской полиции вывести его. Председатель вправе контролировать работу всех парламентс­ких служб, в том числе технических, посещает периодически заседания комиссий и санкционирует проведение публичных слушаний, дает свое согласие на парламентское расследова­ние деятельности отдельных парламентариев. Кроме того, он выполняет исключительно значимые представительские фун­кции, в частности ведет от имени палаты переговоры с предста­вителями другой палаты или Кабинета министров. Через него парламентарии могут потребовать от Кабинета министров со­звать чрезвычайную сессию Парламента или прислать своих представителей на заседание комиссии.

Однако демократические традиции, заложенные в конце 60-х — начале 70-х гг., внесли в полномочия председателя су­щественные коррективы. Так, при вступлении в должность он и его заместитель обязаны выйти из партии и хотя бы фор­мально обрести статус "надпартийности". Кроме того, по ста­рой, еще довоенной традиции председатель не участвует в голосовании своей палаты. В Палате советников он к тому же не принимает участия в выборах парламентских должностных лиц и Премьер-министра, за исключением случая, когда голоса разделились поровну. Следовательно, по неписаным законам председатель выполняет многочисленные деликатные функции по посредничеству между правящим и оппозиционным блоками в период парламентских неурядиц, а также между палатой и правительством в случае разногласий по важным вопросам.

Высоко ценится как правительством, так и оппозицией способность председателя взять на себя ответственность за какие-либо негативные последствия и спасти ситуацию. Види­мо, помимо демократических традиций тут необходим опреде­ленный опыт и навык в реализации национальной черты япон­цев сообща решать проблемы или, точнее, в том, чтобы "слу­жить мостом для взаимопонимания"*.

* Подробнее см.: Стрельцов Д. В. Современный японский парламент. М., 1994. С. 43—46.

Подобные качества могут лучше проявиться, если канди­дат на должность председателя обладает 6—7-кратным парла­ментским стажем. Немаловажное значение при этом имеет и процедура избрания председателя и вице-председателя: они выбираются консенсусом.     

Каждая палата формирует два вида комиссий — постоян­ные и специальные. Постоянных комиссий в Палате предста­вителей в настоящее время 18. Большинство из них более или менее непосредственно связаны с работой соответствующих министерств: по вопросам внешней политики, по вопросам го­сударственных финансов, по вопросам образования, по соци­альным и трудовым вопросам, по вопросам сельского, лесного и рыбного хозяйства, по вопросам юстиции, по вопросам тор­говли и промышленности, по вопросам строительства, по воп­росам транспорта, по вопросам связи, по бюджету. Кроме того, создаются комиссии по делам Кабинета министров, по делам местной администрации, дисциплинарная, по процедуре, по исполненному бюджету, по вопросам науки и техники и по вопросам окружающей природной среды. Численность постоянных комиссий зависит от важности вопросов, лежащих в сфере их компетенции, и от численности состава палаты. В нижней палате постоянные комиссии всегда имеют больше членов по сравнению с аналогичной комиссией верхней палаты. Самая многочисленная комиссия Палаты представителей — бюджет­ная (50 членов). Комиссии по вопросам государственных фи­нансов, по социальным и трудовым вопросам, по вопросам торговли и промышленности, по вопросам сельского, лесного и рыбного хозяйства насчитывают по 40 членов.

В Палате советников 16 постоянных комиссий. Они имеют такое же наименование, что и комиссии, создаваемые в Па­лате представителей (отсутствуют только комиссии по вопро­сам науки и техники и по вопросам окружающей природной среды).

Комиссии в обеих палатах формируются пропорциональ­но представительству политических партий. При этом каждый парламентарий должен быть членом не менее одной-двух ко­миссий.

Специальные комиссии не имеют партнеров в лице соответ­ствующих ведомств и действуют в течение одной парламентской сессии. Они имеют право вносить собственные законопроекты по вопросам своей компетенции.

Закон о Парламенте разрешает председателю и вице-пред­седателю палаты, Премьер-министру и другим министрам Кабинета, заместителю генерального секретаря Кабинета ми­нистров, заместителю генерального директора канцелярии Премьер-министра и парламентским заместителям министров выйти из состава той комиссии, в которую они входили до избрания или назначения на соответствующую должность.

Председатели комиссий палат избираются их членами из парламентариев от партии, имеющей наибольшее представи­тельство. Они руководят заседаниями комиссий, следят за со­блюдением регламента, а также контролируют деятельность вспомогательного аппарата, включающего, как правило, про­фессионального консультанта и исследователей.

Статус парламентариев. Основы его определены в ст. 48—51 Конституции. Согласно им никто не может быть од­новременно членом обеих палат Парламента. Ежегодно парла­ментарии получают вознаграждение из государственной каз­ны, размер которого определяется законом и зависит от цело­го ряда факторов, таких, например, как занимаемая должность в Парламенте или правительстве. В среднем японский парла­ментарий в 1996 г. заработал (с их слов) 28,6 млн. иен (чуть больше 250 тыс. долл.). Представители оппозиции не намного отстали. Средний доход депутата-социалиста составил 24,7 млн. иен, у коммунистов — 21,7 млн. иен, что в несколько раз пре­вышает среднюю заработную плату. Помимо ежемесячного жалованья парламентарии получают единовременное преми­альное вознаграждение за полугодие, специальное пособие на почтовые, телеграфные и телефонные расходы и пособие "на изучение законопроектов". На них распространяются оп­ределенные виды социального страхования. Из средств госу­дарственного бюджета оплачивается часть организационных и представительских расходов парламентариев.

Следует отметить, что народные избранники в Японии, как и в других странах, не ограничиваются только одним жа­лованьем. Наиболее популярными "подработками" здесь счи­таются места советников при какой-нибудь фирме. Среди япон­ских парламентариев немало "многостаночников", но абсолют­ным чемпионом среди них стал Коитиро Айно, член Палаты представителей прошлого созыва от существовавшей тогда Партии новых рубежей, который одно время состоял советни­ком в штате 19 различных организаций (правда, данные дол­жны представляться по состоянию на 1 апреля!)*.

* Подробнее см.: Япония — сегодня. 1997. Окт. С. 9.

Кроме предусмотренных законом случаев, члены обеих палат не могут быть арестованы во время сессии Парламен­та. Если же кто-то из них был арестован до открытия сессии, то по требованию палаты он подлежит освобождению на пе­риод сессии. Вне пределов Парламента парламентарии не от­вечают за свои речи, высказывания и голосование в палате.

Палата согласно части второй ст. 58 Конституции может наказывать своих членов за нарушения дисциплины и даже исключать их из своего состава, для чего требуется решение не менее 2/3 присутствующих членов палаты.

Каждый член Парламента имеет право нанимать двух по­мощников, ему предоставляется специально оборудованный ра­бочий кабинет. Депутатские группы имеют возможность пользо­ваться услугами исследовательских и справочных служб.

Парламентарии объединяются в партийные фракции.

Общая процедура Парламента в основе своей опре­деляется положениями ст. 52—57 Конституции. Очередные сес­сии его созываются один раз в год. Кабинет министров может созвать чрезвычайную сессию по своей инициативе и обязан сделать это по требованию членов одной из палат.

Закон о Парламенте устанавливает, что очередная сессия длится в течение 150 дней. Чрезвычайная или специальная сессии созываются на срок, определяемый соглашением палат в их соответствующих резолюциях. Если же палаты не придут к единому мнению о сроке созыва чрезвычайной или специ­альной сессии или если Палата советников не примет указан­ную резолюцию, действует решение Палаты представителей.

В случае досрочного роспуска Палаты представителей Пар­ламент подлежит созыву в течение 30 дней после выборов. Роспуск Палаты представителей влечет прекращение заседа­ний и Палаты советников, однако при крайней необходимости в интересах страны Кабинет министров может созвать в пери­од отсутствия Палаты представителей чрезвычайную сессию Палаты советников. На этой сессии может быть постановлено о временных мерах, которые утратят силу, если не будут одоб­рены Палатой представителей в течение 10 дней после откры­тия следующей сессии Парламента.

Кворум для заседаний палаты составляет 1/3 общего чис­ла ее членов. Кроме оговоренных в Конституции случаев, ре­шения палаты принимаются большинством присутствующих ее членов, а при равенстве голосов решает голос председатель­ствующего. По требованию не менее 1/5 присутствующих чле­нов палаты проводится поименное голосование с указанием в протоколе заседания, как проголосовал каждый из парламен­тариев. Вообще-то используются три формы голосования:

— голосование вставанием;

— голосование бюллетенями — тайное, когда голосующие опускают в урну бюллетени белого цвета, голосуя "за", или голубого — "против", или поименное, когда голосующие при­крепляют к бюллетеню табличку со своей фамилией;

— голосование "невозражением", когда председатель спра­шивает парламентариев, кто из них возражает против пред­лагаемого решения. Если таковых нет, решение принимается, если есть — прибегают к другой форме голосования. По сути это — принятие решения консенсусом.

Заседания — открытые, но по решению не менее 2/3 при­сутствующих членов палаты она может провести закрытое за­седание. Протоколы открытых заседаний публикуются в спе­циальном правительственном вестнике, который поступает в открытую продажу. Протоколы закрытых заседаний считают­ся секретными.

Предварительное рассмотрение вопросов ведется обычно в комиссиях. По завершении рассмотрения законопроекта или иного вопроса комиссия обязана представить через своего пред­седателя доклад председателю палаты о результатах работы комиссии и протокол заседания. При этом мнение партийного меньшинства комиссии, поддержанное не менее чем 1/10 при­сутствующих членов, может быть доложено палате одним из представителей меньшинства вслед за докладом председателя. В этом случае председателю палаты представляется краткий письменный доклад, отражающий позицию меньшинства, со списком сторонников. Председатель палаты может установить время для доклада мнения меньшинства. Письменный доклад помещается также в стенограмме заседаний палаты вместе с докладом комиссии.

Как правило, заседания комиссии делятся на два типа: рабочие заседания и общие заседания. На заседаниях первого типа, на которых обсуждаются наиболее важные вопросы, обычно присутствуют министры Кабинета (иногда сам Пре­мьер-министр), высокопоставленные правительственные чи­новники. На общих заседаниях, рассматривающих более мел­кие вопросы или "шлифующих" уже принятые важные ре­шения, участвуют министры, их парламентские заместители, чиновники более низкого ранга.

Комиссии также проводят открытые заседания с допуском представителей средств массовой информации. Публичные заседания обязательны при обсуждении бюджета и законопро­ектов, касающихся налогов. Стенограммы заседаний комиссий распространяются лишь среди парламентариев, хотя чисто формально они не относятся к разряду закрытых документов.

Законодательный процесс. Основы его весьма не­полно изложены в ст. 59—61 Конституции, но подробно он урегулирован регламентами палат Парламента.

Правом законодательной инициативы обладают парла­ментарии и Кабинет министров. Законопроекты, как правило, могут быть внесены в любую палату. Разумеется, парламента­рии вносят их в ту палату, членами которой состоят. Законода­тельная инициатива парламентариев характеризуется некото­рыми требованиями. Парламентарий, желая внести законопро­ект, должен заручиться письменной поддержкой соответственно 10 советников или 20 представителей, сопроводить предлагае­мый документ письменным обоснованием, соблюсти установ­ленные сроки подачи и т. д. Для законопроектов, связанных с бюджетом, требуется минимальная поддержка соответствен­но 20 советников или 50 представителей. Как указывают многие исследователи, требование групповой инициативы парла­ментариев вызвано главным образом фракционной раздроб­ленностью палат японского Парламента. Следует отметить, что помимо некоторого неудобства, связанного со сбором подпи­сей в поддержку вносимого в палату законопроекта, подобный порядок осуществления законодательной инициативы имеет ряд преимуществ. Прежде всего он способствует сокращению чис­ла так называемых "любительских" законопроектов, которые зачастую, кроме стремления их автора привлечь к себе вни­мание, ничего не содержат. Кроме того, коллективная под­держка усиливает чувство ответственности законодателей.

Законом о Парламенте установлен ряд мер, направлен­ных на рационализацию законодательной инициативы и повы­шение взаимной ответственности участников законодательно­го процесса: если Кабинет министров представит в любую из палат Парламента законопроект или другой документ, то она в течение пяти дней обязана направить его другой палате для предварительного рассмотрения. Если палата или ее комиссия уже приступили к рассмотрению правительственного законо­проекта, то Кабинет может отозвать или дополнить такой до­кумент только с согласия палаты. Если любая из палат уже приняла решение по представленному исполнительной влас­тью документу, то Кабинет не имеет права ни отозвать его, ни внести в него поправку.

Обсуждение законопроекта в палате. После внесения за­конопроекта в любую из палат председатель палаты, в кото­рую он представлен, передает документ на рассмотрение со­ответствующей комиссии. Дальнейшее прохождение проекта закона через палату возможно тремя путями:

1. Законопроект до вынесения на пленарное заседание палаты сразу поступает в постоянные или специальные комис­сии. Это классический путь, характерный для подавляющего большинства законопроектов. Здесь сначала заслушивают ав­торов проекта, затем выступают с вопросами парламентарии от различных политических партий. В случае необходимости на заседание комиссии приглашаются эксперты по данной про­блеме.

Для изучения отдельных вопросов, связанных с законопро­ектом, комиссии могут создавать подкомиссии. Затем происхо­дит обсуждение документа членами данной комиссии. В случае принятия последней положительного решения законопроект выносится на пленарное обсуждение в палату.

Комиссии подготавливают подавляющее большинство за­конопроектов. Это вызвано прежде всего необходимостью всесторонне и детально обсудить все их положения. Силами одних (парламентариев это сделать подчас весьма затруднительно, а представителям предпринимателей, профсоюзов, академических кругов, других заинтересованных сторон регламенты палат запрещают находиться в зале, где проходит пленарное заседание палаты. Кроме того, детальное обсуждение документов требует значительной траты времени, а официальные заседания палат связаны жесткими рамками повестки дня и соблюдением предписанной процедуры. Для работы комиссий ничего подобного не требуется. Наоборот, особенность их дея­тельности — это теснейшая связь с соответствующими орга­нами исполнительной власти. Очень часто состав постоянных комиссий комплектуется из парламентариев, имеющих в про­шлом опыт работы в министерствах и ведомствах, профиль которых соответствует профилю данной комиссии. Представи­тели центральной администрации наряду со специалистами и представителями общественности приглашаются на заседания соответствующих комиссий для участия в рассмотрении законопроектов*.

* См.: Макаров А. А. Политическая власть в Японии: Механизм функционирования на современном этапе. М., 1988. С. 25.

Регламенты палат предусматривают особенности участия председателей комиссий в обсуждении. В этом случае предсе­датель обязан занять кресло рядового члена комиссии и не имеет права вернуться на председательское кресло до тех пор, пока не закончится обсуждение и не будет принято решение по обсуждаемому вопросу.

2. В соответствии с требованиями регламента законопроект направляется непосредственно на пленарное заседание палаты, без обсуждения в комиссиях. Речь в данном случае чаще всего идет о законопроектах, выдвигаемых самими комиссиями и не требующих их дополнительного согласования. Однако иногда по этому пути идут и при проведении через палату иных, требующих безотлагательного принятия законопроек­тов. Инициатор может указать в обосновании, что законопроект не нуждается в экспертизе комиссии, но окончательное решение на этот счет принимает палата.

3. Законопроект сперва представляется на пленарном заседании, где инициатор разъясняет его цель и содержание. От имени правительства пояснения к законопроекту дает либо сам Премьер-министр, либо один из членов Кабинета министров. Законопроекты парламентариев соответственно представляют­ся их авторами, законопроекты комиссий — председателями комиссий. Последний вариант рассмотрения более характерен для принципиальных и чреватых конфронтационностью зако­нопроектов.

Премьер-министр и другие государственные министры, независимо от того, являются они членами одной из палат Парламента или нет, могут в любое время присутствовать на заседаниях любой из них для выступлений по законопроектам.

Принятие закона. Законы в принципе принимаются ре­шением обеих палат Парламента. Однако в Японии, как и в ряде других стран, в законодательном процессе нижняя пала­та имеет больший вес. Это подтверждается положениями Кон­ституции и Закона о Парламенте. Если Палата советников от­клоняет законопроект, принятый нижней палатой, то он ста­новится законом после его вторичного принятия большинством не менее 2/3 голосов присутствующих членов Палаты пред­ставителей. В такой ситуации Палата представителей может также потребовать созыва совместного заседания палат, на котором нижняя палата вследствие своей большей численнос­ти может получить преимущество. Она может предложить и создание согласительной комиссии, в которую избираются по 10 парламентариев от каждой палаты. Кворум для принятия решений в этой комиссии составляет не менее 2/3 ее состава. Разработанный комитетом компромиссный текст законопроекта передается на рассмотрение палат. Если комитет не в состоянии выработать компромиссный вариант или если этот вариант не утверждается обеими палатами, действует решение, принятое Палатой представителей.

Если Палата советников не проголосовала по законопро­екту в течение 60 дней после получения его от Палаты пред­ставителей (исключая время перерыва в работе Парламента), законопроект считается отвергнутым палатой. В этом случае решение может быть принято одной лишь Палатой предста­вителей в соответствии с изложенным выше.

Принятый закон подписывается компетентным государ­ственным министром и контрасигнуется Премьер-министром, после чего промулъгируется Императором от имени народа и опубликовывается. Закон должен быть опубликован в течение 30 дней и через 20 дней после опубликования вступает в силу.

Согласно ст. 60 Конституции бюджет вносится только в Палату представителей. Правом составления проекта закона о бюджете обладает только Кабинет министров. Ему же при­надлежит право законодательной инициативы по этому воп­росу. Если в ходе рассмотрения проекта закона, касающегося бюджета или вообще финансов, комиссия палаты пожелает предложить альтернативный проект или поправки к правитель­ственному документу, то Кабинету обязательно должна быть предоставлена возможность высказать свое мнение по этому вопросу. Обсуждение проекта бюджета проходит при участии Премьер-министра и прочих членов Кабинета, которые тут же дают необходимые разъяснения и отвечают на вопросы парламентариев. Если в комиссии рассматривается финансо­вый законопроект, внесенный парламентарием, председатель должен, перед тем как вынести его на голосование, предоста­вить возможность Кабинету высказать свое мнение по нему. Такое же правило должно действовать и в случае поступле­ния предложений отдельных членов комиссии, направленных на увеличение общей суммы бюджета, а также поправок к проекту, ведущих к увеличению расходов в бюджете или дру­гим способом нарушающих бюджет. В дискуссии принимают участие представители общественности. Любой гражданин мо­жет подать заявку на участие в обсуждении, а председатель бюджетной комиссии отбирает из подавших заявки несколько человек, которые и участвуют в открытом обсуждении зако­нопроекта о бюджете*.

* См.: Кузнецов О. А. Государственно-правовой механизм внешнеэкономи­ческих связей Японии. Канд. дисс. М., 1990: С. 73.

В отношении бюджета установлены более жесткие сроки прохождения в палатах Парламента и больший вес нижней палаты в случае несогласия верхней палаты. Если Палата со­ветников примет по бюджету решение, отличное от решения Палаты представителей, и если соглашение не будет достигну­то с помощью предусмотренного законом совместного заседа­ния обеих палат, или если Палата советников не примет окон­чательного решения в течение 30 дней, за исключением време­ни перерыва в работе Парламента, после получения бюджета, принятого Палатой представителей, решение Палаты пред­ставителей станет решением Парламента.

Та же процедура применяется согласно ст. 61 Конститу­ции к одобрению Парламентом международных договоров.

Контрольные процедуры. Обычная форма парла­ментского контроля в Японии — это общая дискуссия по по­литике правительства, проводимая в начале каждой сессии по докладу Премьер-министра об общей политике правитель­ства. Обсуждаются также сопровождающие этот доклад выс­тупления министра иностранных дел и министра финансов.

Важную форму парламентского контроля представляет собой интерпелляция. Право ее внесения принадлежит от­дельным членам Палаты представителей. Содержание интер­пелляции излагается в письменной форме и представляется председателю палаты. Если последний отказывается принять интерпелляцию, то парламентарий может апеллировать к пле­нуму палаты. Кабинет министров обязан в течение семи дней ответить письменно или устно на интерпелляцию.

Кроме того, обе палаты согласно ст. 62 Конституции впра­ве производить парламентские расследования по вопросам государственного управления и могут при этом требовать явки и показаний свидетелей, а также представления протоколов, позволяющих проконтролировать законность и последователь­ность тех или иных процедур, разработки документов или принятия решений.

Чтобы расследовательская деятельность не сводилась к второстепенным вопросам и заслушиванию рядовых государ­ственных чиновников, Конституция установила жесткие тре­бования по вопросам взаимоотношений с Кабинетом министров. Члены правительства обязаны присутствовать на заседаниях, если их присутствие необходимо для дачи ответов и разъяс­нений. Кроме того, специальные комиссии палат имеют право заслушивать на своих заседаниях соответствующих министров. В ряде случаев расследовательская деятельность комиссий при­водила к отставке высших должностных лиц государства и даже премьер-министров, уличенных в финансовых злоупот­реблениях и взяточничестве. Впоследствии многие из них были осуждены.

Результатом парламентского контроля может стать резо­люция недоверия Кабинету министров, выдвигаемая по ини­циативе парламентариев, а также отклонение вносимой Пре­мьер-министром резолюции о доверии правительству. В слу­чае принятия Палатой представителей резолюции недоверия или отклонения правительственного проекта резолюции дове­рия. Кабинет министров должен выйти в отставку в полном составе, если в течение 10 дней Палата представителей не будет распущена (ст. 69 Конституции). При этом Конституция не устанавливает конкретных условий и процедуры роспуска нижней палаты Парламента и порядка проведения голосова­ния о доверии Кабинету министров. Естественно, что подобная неопределенность позволяет Кабинету министров распус­кать нижнюю палату в любое удобное для себя время и тем самым иметь против Парламента, именуемого Конституцией "высшим органом государственной власти", весомое оружие постоянной угрозы.

В 1952 г. Кабинет министров, во главе которого находился Премьер-министр Иосида, распустил нижнюю палату без ка­кого бы то ни было предварительного голосования о доверии правительству. Члены Палаты представителей, срок полномо­чий которых был таким образом сокращен, обратились в Вер­ховный суд, который констатировал правовую неурегулирован­ность данной проблемы и в силу этого признал ее не подпа­дающей под юрисдикцию судебной власти.

В отличие от парламентов в других государствах японский Парламент практически не участвует в формировании других государственных органов и наделении полномочиями высших должностных лиц. Единственное исключение — назначение Премьер-министра, о чем будет сказано ниже в следующем пункте настоящего параграфа. Кроме того, Парламент вправе осуществлять процедуру импичмента в отношении судей, о чем пойдет речь ниже — см. п. 6.

Вспомогательные парламентские органы. Как и в других государствах, в Японии такие органы создаются как при Парламенте (например, исследовательская и спра­вочная службы парламентской библиотеки), так и внутри са­мого Парламента и его структурных подразделений (секрета­риаты палат, комиссий, законодательные бюро). Некоторые вспомогательные функции выполняют упоминаемые выше помощники парламентариев.

Парламентская библиотека была создана на основании Закона о национальной парламентской библиотеке 1948 г., впос­ледствии новеллизованного. В соответствии с его положениями главный библиотекарь создает в библиотеке департамент ис­следований и законодательных предположений, на который возлагаются следующие функции:

1) по запросу любой комиссии Парламента оказывать ей помощь и давать рекомендации при анализе, оценке или оп­ределении представленного на ее рассмотрение законопроекта или предложения, представленного в Парламент Кабинетом, и другую помощь для дальнейшей работы комиссии;

2) по запросу или по собственной инициативе обобщать, классифицировать, анализировать, переводить иностранное законодательство и выпускать указатели, справочники, обзоры, бюллетени и другие издания по текущему законодатель­ству и представлять их в палаты Парламента, комиссии и от­дельным парламентариям независимо от их партийной принад­лежности, связей с государственным аппаратом или приязни;

3) оказание помощи Парламенту, его комиссиям и членам в подготовке законопроектов по предварительному запросу с тем, что персонал департамента не должен ни в коем случае инициировать законопроект или настаивать на нем;

4) составлять информационные обзоры, которые могут быть полезными для других ветвей государственной власти или публики, для последующего их распространения нуждающими­ся в этом палатами Парламента, их комиссиями или членами.

Возглавляется департамент директором, которого назна­чает главный библиотекарь. Его помощник и другие сотрудни­ки департамента также назначаются главным библиотекарем безотносительно к их партийной принадлежности. Они долж­ны быть максимально объективными в своей работе и избегать каких-либо политических пристрастий или антипатий. Кроме того, главный библиотекарь назначает старших должностных лиц департамента, ведающих вопросами, которые совпадают со сферами интересов различных постоянных комиссий палат Парламента. Как видно из перечня функций, выполняемых департаментом, он призван выполнять достаточно весомую ра­боту в обеспечении качества законодательной деятельности японского Парламента.

Наподобие вспомогательных государственных органов ана­логичного уровня и профиля в других государствах он имеет высокий статус и в связи с этим не всегда может откликать­ся на запросы отдельных парламентариев. Основные его кли­енты — палаты Парламента и парламентские комиссии, от­дельные ведомства исполнительной власти, реже — объеди­нения парламентариев.

Из внутрипарламентских законодательных органов наи­большего внимания заслуживают генеральные секретариаты и законодательные бюро палат парламента. Закон о Парла­менте предписывает каждой палате иметь свой генеральный секретариат, избираемый членами каждой палаты из числа не являющихся парламентариями специалистов различных об­ластей знаний. Генеральный секретариат насчитывает десятки технических служб и более тысячи сотрудников, в том числе специальных парламентских полицейских. Он призван обеспе­чить соблюдение парламентских процедур, бесперебойное дви­жение и правильное оформление официальных документов, их регистрацию, своевременную экспертизу, отправку и т. д. Руководит работой генерального секретариата его начальник, избираемый на пленарном заседании палаты из числа наибо­лее опытных парламентских служащих. О важности этого По­ста свидетельствует и то, что его носитель по статусу при­равнивается к члену Кабинета министров. Как руководитель и управляющий делами аппарата он несет ответственность за всестороннее обеспечение работы палаты, а также скрепляет своей подписью многие официальные документы, выполняет функции главного консультанта и референта председателя палаты.

Следует иметь в виду, что в соответствии с требованиями регламента, до тех пор пока председатель палаты не избран, его функции выполняет начальник секретариата. Его влияние не сильно падает и после избрания председателя, так как срок полномочий начальника секретариата неопределенный. По этой причине начальник секретариата зачастую значительно пре­восходит председателя палаты по политическому опыту. Он становится практически незаменимым в сложных ситуациях, когда требуется нестандартное профессиональное решение.

Роль начальника секретариата особенно возрастает в пери­од парламентского кризиса. В это время именно в его окруже­нии и под его личным контролем разрабатывается сценарий поиска компромисса между противоборствующими сторонами или другие пути выхода из создавшегося затруднительного положения. Общепризнанно, что председатель палаты и его заместитель в силу своей прошлой принадлежности к опреде­ленной партии не могут восприниматься в качестве беспри­страстных арбитров. Только начальник секретариата в состо­янии обеспечить объективный подход к урегулированию кри­зисной ситуации.

Для оказания помощи парламентариям при подготовке законопроектов, а также для работы над правительственными законопроектами при каждой палате создано законодательное бюро. Оно возглавляется генеральным директором и состоит из секретарей и другого необходимого персонала. Генеральный директор законодательного бюро назначается и освобождается от должности председателем палаты с ее одобрения. Когда Парламент не на сессии, председатель палаты может самосто­ятельно принять отставку генерального директора.

Генеральный директор руководит работой законодатель­ного бюро под контролем председателя палаты. Секретари и другой персонал бюро назначаются и освобождаются от долж­ности генеральным директором с согласия председателя пала­ты и с одобрения ее комиссии по процедуре. Секретари зако­нодательного бюро работают под руководством генерального директора.

Основная проработка идей правительственных законопро­ектов осуществляется, как правило, на уровне департаментов соответствующих министерств. Разработанные ими документы направляются через руководство министерства в канцелярию Премьер-министра для общей оценки и внесения необходимых изменений. И только после этого они попадают в Парламент, где с ними работают в законодательном бюро и соответству­ющих комиссиях, как отмечалось выше. Например, разработ­кой внешнеполитических правительственных законопроектов занимается в основном министерство иностранных дел с обя­зательным участием министерства финансов и министерства внешней торговли и промышленности. В законодательном бюро каждой из палат проработкой вопросов по этой тематике за­нимаются три отдела.

4. Кабинет министров

Так в Японии называется правительство, на которое воз­ложена исполнительная власть (ст. 65 Конституции).

Компетенция. Кабинет министров фактически обладает гораздо большей функциональной автономией, чем это вытекает из" положений Конституции. Формально в ней компетенции ис­полнительной власти посвящена всего одна статья. В соответ­ствии со ст. 73 Кабинет министров выполняет наряду с другими общими функциями управления следующие обязанности:

— добросовестное проведение в жизнь законов, ведение государственных дел;

— руководство внешней политикой;

— заключение договоров, для чего требуется предваритель­ное или, в зависимости от обстоятельств, последующее одобре­ние Парламента;

— организация гражданской службы и руководство ею в соответствии с нормами, установленными законом;

— составление бюджета и внесение его на рассмотрение Парламента;

— издание правительственных указов в целях проведения в жизнь положений Конституции и законов, причем уголовные наказания могут предусматриваться правительственными ука­зами только с разрешения соответствующего закона;

— принятие решений об общих и частных амнистиях, смяг­чении и отсрочке наказаний и восстановлении в правах (ст. 73).

В отличие от других государств значительными полномо­чиями в нормотворческой деятельности обладают отдельные министры. Так, согласно ст. 74 Конституции правительствен­ные указы, как и законы, подписываются компетентными го­сударственными министрами и контрасигнуются Премьер-ми­нистром.

Кроме того, Кабинет министров в лице Премьер-министра обладает правом законодательной инициативы. Нередко зако­нодательная инициатива правительства из-за фракционной структуры ведущих политических партий, особенностей зако­нодательного процесса и др. наталкивается в стенах законода­тельного органа на серьезные возражения и активные попытки изменения содержания проектов законов. Как свидетельствует статистика, лишь 83,6% внесенных японским правительством законопроектов принимается безоговорочно, в то время как в большинстве западных стран этот показатель гораздо выше.

Формирование и состав. Кабинет министров со­стоит из Премьер-министра и государственных министров (часть первая ст. 66). В нынешнем составе Кабинета 12 государ­ственных министров, возглавляющих соответствующие мини­стерства, и 8 государственных министров без портфеля, явля­ющихся главным образом советниками Премьер-министра, ко­торым могут поручаться и другие функции. По Конституции все члены Кабинета должны быть гражданскими лицами (часть вторая ст. 66) и большинство министров должны быть членами Парламента (часть первая ст. 68). Фактически в состав Кабине­та очень редко включаются лица, не являющиеся депутатами.

Согласно ст. 67 Конституции кандидатуру Премьер-мини­стра выдвигает Парламент из своего состава, и решение этого вопроса предшествует всем остальным его делам. В случае расхождения между палатами по этому вопросу и недостиже­ния соглашения на объединенном их заседании или в случае непринятия Палатой советников решения в течение 10 дней после решения Палаты представителей (не считая времени пе­рерыва в работе Парламента) решение Палаты представите­лей становится решением Парламента. Избранный кандидат назначается Императором на должность Премьер-министра, и по его указанию Император назначает других министров (каж­дая внутрипартийная группировка представляет главе Каби­нета список кандидатур). Число и отраслевая специализация будущих министров в списке кандидатов на должность строго соответствуют положению и влиянию партийных группировок. Премьер-министр по своему усмотрению может освобождать государственных министров от должности.

Кабинет при осуществлении исполнительной власти несет коллективную ответственность перед Парламентом (часть третья ст. 66 Конституции). Поэтому в случае отставки Пре­мьер-министра или вакансии его должности, а также после всеобщих выборов Палаты представителей они должны уйти в отставку. Правда, ушедший в отставку Кабинет продолжает действовать до назначения нового Премьер-министра.

В случае выражения Палатой представителей вотума не­доверия иди отказа в доверии правительству Премьер-министр принимает решение об отставке правительства, если в тече­ние 10 дней Палата представителей не будет распущена ука­зом Императора (в подавляющем большинстве случаев дела­лось второе).

Помимо политической ответственности правительства речь можно вести и об уголовной ответственности отдельных его членов. В частности, Конституция предусматривает такую воз­можность в отдельных случаях. Государственные министры в период занятия ими своих должностей, указано в ст. 75, не могут привлекаться к судебной ответственности без согласия на то Премьер-министра. Однако этим не затрагивается пра­во привлечения к судебной ответственности. Столь гибкая нор­ма Конституции в отношении уголовной ответственности чле­нов правительства позволяет последним чувствовать себя уве­ренно в плане выполнения профессиональных обязанностей. Но не настолько, чтобы появились самоуверенность и чувство полной безответственности и безнаказанности. Указанная нор­ма не мешает правоохранительным органам проводить рассле­дование правонарушений, совершенных высокопоставленны­ми государственными чиновниками.

В последнее время, когда эра безраздельного господства одной партии подошла к концу и труднее стало скрывать не­которые темные стороны финансирования избирательных кам­паний, размещения выгодных правительственных заказов и т. п., участились скандальные уголовные процессы с некоторыми высокопоставленными лицами в японском правительстве.

Премьер-министр руководит работой Кабинета ми­нистров, координирует функции остальных членов правитель­ства и направляет их деятельность. Конституция предоставля­ет ему особые полномочия и отводит более половины содер­жания главы о правительстве.

Премьер-министр как глава Кабинета и в силу права на­значать и смещать министров имеет возможность поддержи­вать единство в Кабинете, направлять и контролировать его деятельность. Все законопроекты, бюджет и другие вопросы представляются через него от имени Кабинета в Парламент. Он также регулирует разногласия между членами Кабинета.

Кабинет осуществляет свои функции на основе обычая: процедура заседаний и принятие решений не регулируют писаными нормами права. Обсуждение вопросов и подготовка решений происходят в условиях секретности, решения принимаются консенсусом, а не голосованием.

В сфере управления государственным аппаратом, а так­же исполнения положений Конституции, законодательных актов и собственных решений у японского правительства име­ется достаточно много нерешенных проблем. Прежде всего это проблемы исполнительской дисциплины и эффективности управления. Не случайно поэтому последние избирательные кампании проходили под лозунгом административной рефор­мы и сокращения административных структур. Готовится пе­ресмотр Закона о Кабинете министров с целью расширения полномочий Премьер-министра, в том числе установления права Премьер-министра на личную инициативу в определе­нии принципиального политического курса и внедрения прин­ципа принятия решений Кабинета министров большинством голосов его членов, а не консенсусом. Предлагается расши­рить и укрепить аппарат помощников Премьер-министра, чтобы фактически образовать его собственный "мозговой центр", а также преобразовать канцелярию Премьер-министра в канце­лярию Кабинета министров, оставив ее в подчинении Премьер-министра. В канцелярию Кабинета министров предлагается включить государственный комитет общественной безопаснос­ти (общее руководство полицией, морской охраной, нарколо­гическим надзором), управление финансового надзора, управ­ление императорского двора, а также управление обороны. Для обеспечения успешной работы Кабинета министров в це­лом, возможно сохранение в составе Канцелярии кабинета ми­нистров секретариата.

Во главе каждого министерства находятся министр и два его заместителя — парламентский (член Парламента, который уходит в отставку вместе с министром)* и административный. Последний является представителем высшего чи­новничества и сохраняет свой пост, невзирая на частые смены министров (именно эти заместители министров сохраняют пре­емственность политики и руководства).

* Министры финансов, сельского и лесного хозяйства, внешней торгов­ли и промышленности имеют по два парламентских заместителя.

Внутренняя организация министерств включает бюро (ди­ректораты), подразделяемые на секции. При наиболее важ­ных министерствах создаются административные комиссии (по типу американских административных комиссий и управлений), а также консультативные комиссии для изучения, разработ­ки назревающих проблем и информирования правительства. Они играют важную роль в ограничении всевластия чиновничьего аппарата.

Японские министры, как правило, не являются специали­стами и потому целиком зависят от компетентности своих под­чиненных. В соответствии с поправкой, принятой в 1974 г. к Закону о Кабинете министров, министр может возглавлять более одного министерства или иного ведомства, что делает ротацию министров более естественной. Реально аппаратом министерства руководит административный заместитель мини­стра — профессиональный чиновник со специальным образо­ванием.

Министр — прежде всего представитель правящей партии, который в своей деятельности руководствуется чаще всего партийными интересами, тесно связан с одной из парламент­ских фракций и вынужден большую часть времени уделять не делам министерства, а решению партийных вопросов. Средний срок пребывания на посту — около года. Это, впрочем, не означает, что освобожденный от должности министр не воз­главит вскоре другое министерство, а возможно, и это же. Частая сменяемость не позволяет министрам вникнуть в дела министерства, а высшие чиновники по этой причине не спе­шат вводить их в курс дела. Деятельность министра может быть подвергнута проверке только со стороны Премьер-министра, но такое вмешательство — отступление от общепринятых норм.

Будучи членом Парламента, министр не должен забывать своих избирателей. Насколько тесными бывают порой такие связи, может освидетельствовать пример бывшего премьер-министра К. Танаки, который, находясь под стражей по делу "Локхид", был переизбран в Парламент.

Публичная   администрация. В Японии структура правительственного аппарата состоит из трех взаимосвязанных звеньев: карьерного чиновничества; полуправительствен­ных корпораций, выполняющих некоторые функции государственного управления и координации деятельности различных звеньев исполнительной власти, и персонала вспомогательных государственных органов.

Отличительные особенности японской публичной службы состоят в том, что:

1) в категорию государственных служащих здесь принято включать не только работников государственного аппарата, но также и лиц, работающих на предприятиях, принадлежа­щих государству (служащих государственных железных до­рог, работников телевидения, муниципальных школ);

2) по численности государственных служащих Япония ус­тупает странам Западной Европы или США. Эта численность составляет лишь 40% от численности государственных служа­щих Великобритании и 50% — в ФРГ;

3) система пожизненного найма государственных служащих практически исключает межведомственную мобильность и рота­цию кадров и позволяет иметь незначительный по численнос­ти персонал государственных служащих всех трех категорий.

Несмотря на то, что по сравнению с другими государ­ствами в Японии имеется относительно компактный государ­ственный аппарат, правительственная реформа затронула и его. Реорганизация последнего предусматривает два направле­ния. Одним из них намечено к концу 2002 г. уменьшить штаты государственных служащих на 35,2 тыс. человек (на 4,1%). По второму направлению предусматривается пересмотр системы оплаты труда государственных служащих. Ежегодный доход типичного государственного служащего (6319 тыс. иен при воз­расте 40,5 года) предполагается в течение двух лет уменьшить на 69 тыс. иен (на 1,1%). Еще раньше управление по кадровой политике правительства рекомендовало заморозить премию, выплачиваемую чиновникам по итогам года. Правда, указан­ные изменения коснутся не всех государственных служащих. Правительство рекомендовало поднять на 434 иены ежеме­сячное содержание тем государственным служащим, которые имеют детей и других иждивенцев. Право на такое повыше­ние имеют около 40% государственных служащих*.

* См.: The Japan Times. 2000. Sept. 20.

Вспомогательные органы. В послевоенный период в Японии начала создаваться широкая сеть консультативных органов, которые в своей работе опираются на помощь пред­принимательских, академических, профсоюзных кругов; кон­сультируются с представителями Парламента и служащими государственного аппарата. При помощи этих органов правитель­ство имеет возможность получать дополнительную информацию помимо официальных каналов, проверять объективность инфор­мации, поступающей по официальным каналам, проводить не­зависимые экспертизы, исследования и в конечном итоге полу­чать лучшую возможность контроля бюрократического аппарата.

Вспомогательные органы при правительстве Японии раз­виваются быстрыми темпами. Например, секретариат Премьер-министра увеличился с 1979 по 1987 г. более чем в два раза — со 158 до 322 человек. Тем не менее значение неправитель­ственных консультативных органов в процессе формирования государственной политики Японии не идет ни в какое сравне­ние с той ролью, которую подобные органы играют, напри­мер в США.

В целом же система вспомогательных органов имеет доста­точно отлаженную структуру. Органы, создаваемые при мини­стерствах и ведомствах, позволяют координировать и контро­лировать работу различных департаментов и отделов внутри ведомства, готовить согласованные и сбалансированные про­екты документов, поддерживать тесные контакты с другими заинтересованными ведомствами и соответствующими комис­сиями парламента. Сведения об их количестве в различных источниках достаточно противоречивые. Так, по данным жур­нала "Сэкай", в 1985 г. их насчитывалось 214 (при одном из влиятельнейших — министерстве внешней торговли и промыш­ленности их имелось 33).

Во многом сходные задачи, только на более высоком уров­не, приходится решать органам, создаваемым при правитель­стве. Например, координировать работу министерств и ве­домств, а не департаментов и отделов министерства. При Ка­бинете министров действуют секретариат, законодательное бюро, совет по делам персонала, совет национальной оборо­ны, а также канцелярия Премьер-министра, по правам при­равненная к министерству. Они занимаются подготовкой важ­нейших вопросов государственной деятельности.

Среди органов, подчиненных Кабинету, важнейшие — административные советы (всего 9) и специализированные комитеты (всего 23). Административные советы действуют главным образом в таких сферах управления, где требуется высокая степень подготовки или где необходимо согласовывать противоречивые интересы (например, совет по соблюдению пра­вил деловой жизни, совет по урегулированию вопросов земле­пользования). Специализированные комитеты занимаются вопросами, разрешение которых имеет более широкий характер и выходит за пределы компетенции какого-то одного министерства. Все вышеуказанные органы подчиняются Премьер­-министру.

Помимо вспомогательных органов, создаваемых при органах исполнительной власти, в Японии также существует развет­вленная сеть так называемых "персональных консультативных органов", которые подчинены непосредственно руководителям, прежде всего министрам и Премьер-министру. Юридически эти органы отличаются тем, что учреждаются не Парламентом, а Кабинетом министров. Они ориентированы на интересы конк­ретного политика.

Независимые органы. Это органы, которые неза­висимы от правительства. К их числу относятся прежде всего Ревизионный совет и Совет государственных учреждений.

Ревизионный совет призван контролировать государствен­ный бюджет и государственные расходы. Согласно ст. 90 Кон­ституции заключительный отчет о государственных доходах и расходах ежегодно проверяется Ревизионным советом, кото­рый представляет свой доклад вместе с докладом Кабинета министров в течение финансового года, следующего за отчет­ным.

Совет государственных учреждений ведает вопросами службы государственных чиновников и следит за тем, чтобы при занятии государственных должностей не получала пре­имущества ни одна из партий, а назначения производились исключительно на основании профессиональной квалификации и опыта претендентов.

5. Судебная система

Конституция Японии в части первой ст. 76 провозгласила, что вся полнота судебной власти принадлежит Верховному суду и таким судам низших инстанций, какие будут учрежде­ны законом. Принцип осуществления правосудия только судом имел для послевоенной Японии особо важное значение, так как означал упразднение произвола тех административных трибуналов, которые действовали в этой стране ранее. Боязнь произвола и желание иметь нормальную судебную систему были настолько сильны, что во второй части указанной ста­тьи Конституции было запрещено учреждать какие бы то ни было особые суды и установлено, что административные орга­ны не могут осуществлять судебную власть с правом вынесе­ния окончательного решения.

Все судьи независимы и связаны только Конституцией и законами; они действуют, следуя голосу своей совести (часть третья ст. 76). Данный принцип служит дополнительной гаран­тией объективности судей при выполнении служебных обязан­ностей. Равно как и принцип несменяемости, получивший выражение в ст. 78, согласно которой судьи не могут быть освобождены от должности без публичного разбирательства в порядке импичмента, за исключением тех случаев, когда су­дья в судебном порядке объявлен умственно или физически неспособным исполнять свои обязанности. Административные органы не могут применять к судьям дисциплинарные взыска­ния. К числу конституционных гарантий независимости отно­сится принцип, согласно которому размер вознаграждения судей не может быть уменьшен в период их пребывания в должности (часть шестая ст. 79, часть вторая ст. 80).

Заседатели в японском судопроизводстве не участвуют.

Конституция также гарантирует публичность судебных действий: разбирательство дел в судах и объявление решений производится в открытых заседаниях. Однако если суд едино­гласно решает, что гласность представляет опасность для пуб­личного порядка или морали, разбирательство может вестись при закрытых дверях. Таким образом, для проведения закры­того судебного законодательства необходимо обязательное сочетание двух обстоятельств: установление наличия опасно­сти публичного судебного разбирательства для публичного порядка или морали и единогласного голосования по этому вопросу всех судей. При этом дела о политических преступле­ниях, о преступлениях, связанных с печатью, или дела, в которых затрагиваются права граждан, гарантированные гла­вой III Конституции, ни при каких обстоятельствах не могут рассматриваться при закрытых дверях.

В конце 1990 г. был отмечен 100-летний юбилей рождения современной юстиции в Японии. Как уже упоминалось, воз­главляет судебную систему Японии Верховный суд, кото­рый состоит из главного судьи и 14 судей, назначаемых Каби­нетом министров. Это суд высшей инстанции, который полно­мочен решать вопрос о конституционности любого закона, приказа, предписания или другого официального акта. Глав­ный судья Верховного суда назначается Императором по пред­ставлению Кабинета. Выше мы уже обращали внимание на такую особенность статуса членов Верховного суда Японии, как пересмотр назначения их народом при проведении первых после данного назначения всеобщих выборов в Палату представителей и повторный пересмотр — при проведении первых выборов в Палату представителей по прошествии 10 лет; эта процедура повторяется в дальнейшем в таком же порядке. Если большинство избирателей выскажется за смещение какого-либо судьи, то он смещается немедленно (ст. 79, 81 Конституции).

Народному пересмотру в ходе всеобщих парламентских выборов обычно подлежат кандидатуры более 6 судей. Например, в ходе парламентских выборов 20 октября 1996 г. проце­дуру пересмотра проходили 9 судей, которые были назначены за должность после всеобщих парламентских выборов 1993 г. после первого общенационального пересмотра назначения членов Верховного суда в 1949 г. через этот своеобразный тест прошло 115 верховных судей. Однако ни один из них не был уволен от должности в результате волеизъявления избирате­лей. Видимо, сам факт возможности публичного голосования "против" в ходе парламентских выборов для очень многих спо­собен выступать сдерживающим фактором.

Наиболее распространенный способ прекращения полно­мочий, предусмотренный для членов Верховного суда Консти­туцией и Законом о Верховном суде, — уход в отставку по достижении 70-летнего возраста. Поскольку большинство членов Верховного суда на момент их назначения на должность имеют возраст более 60 лет, то продолжительность их карьеры в этом качестве редко превышает десятилетие. Изучение предшествующего опыта работы судей до момента их назна­чения в верховный судебный орган показало, что треть (шесть судей в данное время) были так называемыми карьерными или профессиональными судьями нижестоящих судов, треть (четверо в настоящее время) были частнопрактикующими юристами. Из остальных пяти судей двое были карьерными государ­ственными прокурорами, один был карьерным дипломатом в ранге посла, один служил в качестве генерального директора в законодательном бюро Кабинета министров и последний был профессором права.

Компетенция Верховного суда распространяется на всю территорию страны и условно может быть разделена на три основные сферы: рассмотрение гражданских, уголовных и административных дел; судебное управление; осуществление конституционного контроля.

Высший судебный орган Японии является последней ин­станцией для рассмотрения всех гражданских, уголовных и административных дел. Суд окончательно разрешает по второй инстанции дела о преступлениях против государства, а по третьей инстанции — остальные уголовные и гражданские дела. При этом простые дела рассматриваются членами любого из трех отделений.

Верховный суд также осуществляет определенные полно­мочия судебного управления в соответствии с традициями су­дебного централизма данной страны. В этом качестве он обоб­щает судебную практику, издает руководящие указания для нижестоящих судов, а также положения о прокуратуре при судах, акты о судебной дисциплине и об управлении судами (акты, имеющие административный характер). Он наделен также властью устанавливать правила процедуры судопроиз­водства, работы адвокатов, внутреннего распорядка в судах, а также правила управления судебными делами.

Важную административную роль в управлении судебной системой играет генеральный секретариат Верховного суда. При Верховном суде действуют на постоянной основе юриди­ческие курсы, имеющие исключительно большое значение для подготовки кадров не только для судебных, но и для дру­гих юридических органов.

Решения, касающиеся принципиальных положений руко­водящих указаний и других важных вопросов управления, принимаются особой коллегией, состоящей из членов Верхов­ного суда и других высших судов Японии. При этом Верховный суд может делегировать судам низших инстанций право уста­навливать правила своей процедуры.

Суд осуществляет свою работу в полном составе (кворум 9 членов) под председательством главного судьи или в соста­ве отделений (имеется три отделения по пять судей в каждом, кворум составляют 3 члена). Решения суда и особые мнения отдельных судей публикуются. Эта практика основана на анг­лосаксонской системе права, но не соблюдается нижестоящи­ми судами.

Верховный суд вправе решать вопрос о конституционно­сти любого закона, указа, постановления или административного акта. Такое решение может быть принято, если за него проголосовало не менее 8 судей. В случае признания закона неконституционным, копия решения посылается в Парламент и в Кабинет. Особенность конституционного контроля заключается в том, что этот вопрос решается вне связи с рассмотрением уголовного или гражданского дела. Иск о неконституционности акта подается в суд первой инстанции.

Японские юристы отмечают большую консервативность Верховного суда. Так, профессор Е. Нода отмечает: "В первые двадцать пять лет своей деятельности он признал неконститу­ционным только одно положение закона. С 1948 по 1956 гг. он рассмотрел в общей сложности 41 991 иск о конституционно­сти — более чем 5000 исков в год!"*

* Noda Y. Introduction to Japanese Law. Tokyo, 1984. P. 76—78.

Верховный суд Японии, в отличие от большинства евро­пейских конституционных судов, не имеет дела исключитель­но с конституционным контролем, а также не имеет специаль­ной схемы выбора дел. Он не вправе по своему усмотрению истребовать у другого суда дело для проверки и исправления решений по вопросам права в порядке certiorari, как это име­ет место у Верховного суда США. Загруженность делами чле­нов Верховного суда чрезвычайно велика, и поэтому Верхов­ный суд определяет себе около 30 "научно-исследовательских судей" из числа весьма опытных судей нижестоящих судов. Для подготовки дел к слушанию имеется 20 "исследовательских секретарей". Почти все они должны иметь опыт судейской ра­боты в течение нескольких лет. В отличие от практики США, они не служат секретарями индивидуальных судей, а работа­ют на суд в целом.

Исследовательские секретари имеются также в высших и окружных судах. В окружных судах они проводят расследова­ние только в отношении дел, касающихся налогов и промыш­ленной собственности. Исследовательские секретари, избран­ные из числа судей, приостанавливают свой судейский статус на весь срок нахождения в этом качестве.

В рамках традиционной для Японии централизации в от­ношении "управления правосудием" Конституция (часть пер­вая ст. 80) устанавливает, что судьи судов низших инстанций назначаются Кабинетом министров из списка лиц, предложен­ных Верховным судом. Все такие судьи занимают свою долж­ность в течение 10 лет и могут быть затем назначены вторично. Однако при достижении возраста, установленного законом, они выходят в отставку.

Высшие суды (всего 8, имеют 6 отделений) суть суды первой инстанции по делам о государственной измене и дру­гим преступлениям против государства, а также апелляцион­ной инстанции по гражданским и уголовным делам, рассмот­ренным нижестоящими судами. Дела рассматриваются колле­гией из трех судей, коллегия из пяти судей рассматривает дела о некоторых государственных преступлениях.

Окружные суды (всего их 50, имеют 242 отделения) рассматривают основную массу гражданских и уголовных дел, а также являются апелляционной инстанцией по решениям, вынесенным дисциплинарными судами. Они расположены в каждой из 47 префектур. Дела рассматриваются чаще всего судьей единолично либо коллегией из трех судей, если дело касается большой суммы иска или обвинения в преступлении, которое наказывается лишением свободы" на срок более одного года. Законодатель стремится вывести судей этих судов, на­сколько возможно, из-под влияния местных властей. В этих целях границы судебных округов построены таким образом, чтобы они не совпадали с границами территориальных единиц местного самоуправления.

Суды по семейным делам имеют такую же структуру, как и окружные суды, и действуют при окружных судах и их от­делениях. Они выполняют примирительные функции и выно­сят решения по делам, связанным с семейным правом, спора­ми о наследстве, рассматривают мелкие уголовные преступ­ления, совершенные несовершеннолетними (в возрасте до 20 лет). Как вспомогательные органы для разрешения отнесенных к их компетенции определенных законом категорий гражданско-правовых дел при семейных судах существуют примиритель­ные комиссии, в каждую из которых входят судья и предста­вители населения. В штатах семейных судов для подготовки к рассмотрению дел несовершеннолетних действуют так назы­ваемые исследователи (тёсакан), в обязанности которых вхо­дит изучение на научной основе личности несовершеннолет­него, окружающей его социальной среды, обстоятельств со­вершения им преступления или иного антиобщественного деяния и т. п. При необходимости получить более полную и глубокую характеристику личности несовершеннолетнего се­мейный суд направляет его в классификационный пункт для несовершеннолетних (сёнэн камбэцусё). Эффективность семей­ных судов достаточно высока, однако их перегруженность мешает индивидуализации подхода к несовершеннолетним.

Дисциплинарные суды (всего 575) рассматривают незначительные гражданские дела с ценою иска не свыше 900 тыс. иен и мелкие уголовные дела. Дела рассматриваются одним судьей, который не обязательно должен иметь юриди­ческое образование.             

Прокуратура действует на основе Закона о прокуроpax 1947 г. Определенное противоречие между принципом не­зависимости прокуратуры и субординационными отношениями с министерством юстиции формально разрешается тем об­стоятельством, что относительно конкретных дел министр мо­жет давать указания лишь Генеральному прокурору, но не нижестоящим прокурорам.

Прокуроры должны следовать правилам, установленным Верховным судом. Согласно этим правилам, основные функции прокуратуры включают следующее:

— предварительное (досудебное) расследование наиболее важных и сложных уголовных дел;

— разрешение ряда уголовных дел без передачи их на судебное рассмотрение (эта процедура, именуемая "отсроч­кой возбуждения обвинения", применяется даже при наличии улик, достаточных для направления дела в суд);

— возбуждение судебного преследования;

— поддержание обвинения в суде;

— надзор за разрешением мелких дел полицией;

— общий надзор за следствием в органах полиции;

— надзор за исполнением наказаний, назначенных судом.

Существуют комиссии по контролю за деятельностью прокуратуры. Они создаются из представителей населения и имеют ограниченную компетенцию: прокурор "учитывает" мне­ние комиссии, которое, однако, его не обязывает.

Правовую основу для организации и деятельности японской полиции составляет Закон о полиции 1954 г. В соответствии с его предписаниями полиция существует как самостоятель­ное государственно-муниципальное ведомство. Государствен­ную часть полицейской системы составляет главное полицейс­кое управление и состоящие при нем учреждения (штаб двор­цовой полиции, полицейская академия, НИИ полиции), а также его периферийные органы. К числу периферийных органов от­носятся управления полицейских округов. При этом каждый округ охватывает территорию нескольких префектур. Как и в упоминавшейся нами ситуации с судебными округами, здесь также преследуется цель оградить органы полицейского уп­равления от влияния местных властей. Кроме того, это пре­следует еще одну важную цель — концентрацию управления и средств. Муниципальную часть полицейской системы обра­зуют полиции префектур. Так называемую муниципальную по­лицию каждой префектуры возглавляет штаб, которому подчиняются отделения полиции — основные рабочие органы полицейской системы.

В некоторых крупных городах, где это позволяют местные бюджеты, дополнительно созданы городские полицейские отделы, руководящие отделениями полиции. Указанная допол­нительная структура оправданна тем обстоятельством, что позво­ляет координировать усилия многих не подчиненных друг дру­гу отделений на территории крупной городской агломерации.

Низовые звенья полицейской системы, образующие ее фундамент, — полицейские будки и полицейские посты.

Адвокаты ведут свою профессиональную деятельность на основе. Закона об адвокатах 1949 г. В соответствии с его положениями они осуществляют защиту сторон в судебных процессах, а также оказывают содействие и дают консультации; по юридическим вопросам. Кроме того, чтобы профессиональ­но заниматься адвокатской практикой, необходимо предвари­тельно зарегистрироваться в Японской федерации адвокатов. После такой регистрации адвокаты постоянно работают в кол­легии адвокатов, создаваемой при отделении окружного суда и имеющей статус юридического лица.