§ 6. Политико-территориальное устройство США.

Организация власти в штатах и иных территориальных образованиях

1. Американский федерализм

Конституция 1787 г. преобразовала, как отмечалось, Со­единенные Штаты из конфедерации в федерацию. Первона­чально федеративный Союз насчитывал в своем составе  13 штатов, причем территория США охватывала тогда только восточное побережье центральной части Северной Америки площадью 1,1 млн. кв. км с населением 2,3 млн. человек. Одна­ко после образования США их территория расширялась дос­таточно быстро. В 1803 г. США купили у Франции Западную Луизиану, в результате чего территория государства сразу увеличилась приблизительно в два раза; впоследствии "Луизианская покупка" была территориально разделена на 13 шта­тов. В 1819 г. Соединенные Штаты вынудили Испанию уступить им Флориду. В 1845 г. в Союз был принят Техас, за девять лет до этого вышедший из состава Мексики. В 1848 г. в результате войны с Мексикой от нее были отторгнуты и присоединены к США огромные территории, включающие нынешние Калифорнию, Аризону, Колорадо и Нью-Мексико. В 1867 г. у России были куплены Аляска (ныне самый большой по территории штат) и Алеутские острова. В 1893 г. под предлогом "наведения порядка" Соединенными Штатами были захвачены Гавайские острова.

Параллельно шел процесс колонизации и присоединения западных земель. Увеличение числа штатов происходило так­же за счет разделения существовавших штатов и повышения до уровня штатов статуса территориальных владений. Так, в 1959 г. в штаты были преобразованы Гавайи и Аляска, которые до этого имели статус территорий США. В результате число штатов увеличилось до 50, население — приблизительно до 250 млн. человек (т. е. более чем в 100 раз), а территория — примерно до 9,4 млн. кв. км (почти в 9 раз).

В Конституции и законодательстве США отсутствуют под­робные нормы о порядке образования новых штатов. Лишь в разд. 3 ст., IV Конституции США сказано, что Конгресс может принимать в Союз новые штаты. Согласно обычаю, решение об этом в каждом конкретном случае принимается в форме совместной резолюции палат Конгресса. В то же время Кон­ституция там же не допускает формирования или учреждения новых штатов в пределах юрисдикции любого другого штата, то есть гарантирует территориальную целостность штатов. Так­же запрещено создание нового штата путем слияния двух или более штатов либо их частей без согласия легислатур (зако­нодательных собраний) затрагиваемых штатов и Конгресса.

Вместе с тем американские штаты, как и субъекты фе­дерации в других странах, являются лишь государствоподобными образованиями, не обладая статусом суверенного госу­дарства. Это проявляется в том, что Конституция и законы Союза обладают верховенством в любом штате, территория штатов является составной частью территории США, штаты не вправе устанавливать таможенные и иные сборы и пошли­ны на своих границах, а также в одностороннем порядке вый­ти из состава США. Тем самым Конституция США гарантирует государственную целостность Союза.

Американский федерализм основан на принципе равно­правия штатов. Все они обладают одинаковым набором госу­дарственно-правовых признаков и правомочий. Союз не впра­ве устанавливать преимущества одним штатам в ущерб дру­гим (разд. 9 ст. I Конституции США). Штаты имеют одинаковое представительство в Сенате и пропорциональное численности населения в Палате представителей, участвуют в ратифика­ции поправок к Конституции США и избрании Президента.

Однако в составе США, а также под их управлением имеются иные территориальные образования, статус которых существенно отличается от статуса штатов. Речь идет о феде­ральном округе Колумбия, а также о зависимых территори­ях, которые, впрочем, в Конституции США именуются просто территориями (разд. 3 ст. IV).

В американском государстве имеется территориальная единица, которая не входит в состав ни одного штата, но и сама статусом штата не обладает. Это федеральный округ Колумбия — местопребывание правительства США, столица государства. "Отцы-основатели" полагали, что местонахожде­ние федеральных органов государственной власти не должно находиться в пределах какого-либо штата, чтобы исключить вероятность их зависимости от властей штата (разд. 8 ст. I Конституции). С этой целью в 1790 г. штаты Мэриленд и Вир­гиния уступили часть своей территории, на которой и образо­вался федеральный округ Колумбия. В его пределах специаль­но как столица был построен город Вашингтон, куда в 1800 г. переехало правительство из Филадельфии. Конституция пре­доставила Конгрессу исключительные законодательные полно­мочия в отношении федерального округа Колумбия. Жители Вашингтона наделены правом самоуправления. Они избирают городской совет и мэра города. Конгресс вправе отменить лю­бое решение городского совета и мэра. В 1961 г. XXIII поправ­ка предоставила жителям столицы право избирать трех выбор­щиков на президентских выборах, однако в Конгрессе феде­ральный округ представительства так и не имеет. В 1970 г. специальным актом Конгресса избирателям федерального ок­руга было дано право избирать одного делегата с правом со­вещательного голоса в Палату представителей.

О зависимых территориях см. ниже — п. 5.

Разграничение компетенции между Союзом и штатами проводится Конституцией США, исходя из концеп­ции "дуалистического федерализма", предполагающей, что и Союз в целом, и его субъекты обладают собственными полно­мочиями, в рамках которых они полностью самостоятельны. Разделение полномочий Союза и штатов Конституция проводит применительно к законодательной сфере (разд. 8 ст. I), т. е. компетенция Конгресса США очерчивает одновременно круг предметов ведения Союза, перечень которых является в прин­ципе исчерпывающим и образует исключительную сферу со­юзного ведения. Штатам же принадлежит остаточная сфера ведения, что вытекает из смысла X поправки к Конституции.

Большая часть исключительных прав Союза уже изложе­на выше в связи с характеристикой конституционного статуса Конгресса. Необходимо разве что добавить право "принимать в Союз новые штаты" (разд. 3 ст. IV). Среди остаточных полно­мочий штатов наиболее важными являются регулирование и проведение выборов, в том числе в большой мере федераль­ных, регулирование внутриштатной торговли (коммерческих отношений), установление системы политико-административ­ного деления и органов местного самоуправления, судебной системы штата, организация здравоохранения, охрана общественного порядка, принятие, изменение и отмена конститу­ции и законов соответствующего штата.

Однако конституционное разграничение полномочий феде­рации и штатов посредством использования исключительной и остаточной компетенции — это лишь самая общая схема, коррек­тируемая некоторыми положениями самой Конституции. Во-пер­вых, исчерпывающий характер перечня полномочий Союза се­рьезно колеблет концепция так называемых подразумеваемых полномочий. Во-вторых, разграничение компетенции между Со­юзом и штатами с помощью исключительных и остаточных пол­номочий дополняется целой системой конституционных запретов, одни из которых адресованы только Союзу, другие — только штатам, третьи — как Союзу, так и штатам (разд. 9 и 10 ст. I).

Запреты, адресованные Союзу в лице Конгресса США, уже перечислялись. Штаты же не могут заключать междуна­родные договоры, вступать в международные организации, выдавать свидетельства на каперство и репрессалии, произво­дить денежную эмиссию, содержать войска или военные суды в мирное время, а также вступать в военные действия, за исключением случаев вторжения в штат или существования неотвратимой опасности такого вторжения, облагать импорт и экспорт таможенными сборами и пошлинами. Кроме того, как Союз, так и штаты не вправе издавать билли об опале, законы ex post facto, жаловать дворянские титулы, приостанавливать действие хабеас корпус.

Необходимо отметить, что Верховный суд США многими своими решениями и доктринами способствовал существенно­му расширению компетенции Союза по сравнению с тем, что можно было бы вычитать из текста Конституции США и по­зднейших поправок к ней. Так, в соответствии с сформулиро­ванной им доктриной "присущих" (inherent) центральной вла­сти полномочий на федеральном уровне должны решаться все вопросы, которые "неотделимы от самого понятия суверени­тета". Особое значение для расширения дискреционной влас­ти федерального правительства имеет доктрина междуштатной торговли, выработанная Верховным судом еще в 1824 г. в ре­шении по делу Гиббсон против Огдена и развитая в целом ряде последующих решений. Согласно этой доктрине компе­тенция федерации охватывает любые вопросы, связанные с движением товаров за пределы одного штата и требующие единого правового регулирования*.

* См.: Лафитский В. И. США: конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма. М., 1993. С. 44—47.

Наряду с прямо указанными в Конституции ограничени­ями полномочий федерации и штатов существует еще одно, вытекающее из X поправки. Согласно ей остаточные полномо­чия принадлежат не только штатам, но и народу. Термин "народ" означает здесь совокупность людей, из чего следует признание естественного характера их прав и недопустимость нарушения этих прав федерацией или штатами*.

* См.: Black's Law Dictionary. 3rded. St. Paul, Minn,   1933. P. 1347.

С учетом указанных факторов в настоящее время сложи­лась следующая система размежевания "сфер влияния" в нормотворчестве Союза и штатов. Федеральное законодательство и прецедентное право имеют особо важное значение для ре­гулирования вопросов экономики, финансов, обороны, трудо­вых отношений, охраны природы, таможенных правил, тор­говли между штатами, авторских прав, патентных отношений и некоторых других. В сферах же уголовного, судебного, изби­рательного, большей части гражданского права, регулирования систем здравоохранения, образования, социального обеспечения действуют по большей части нормы законодательства и судеб­ных прецедентов штатов.

Помимо наличия собственной компетенции по вопросам правового регулирования, штаты обладают еще целым рядом признаков, характеризующих их как государствоподобные образования. Это наличие собственной территории, конститу­ции и законодательства, гражданства, налогов, наконец, соб­ственной системы органов государственной власти, включая судебную систему.

2. Органы власти штатов

Форма правления и государственный режим в штатах аналогичны союзным. США гарантируют каждому штату рес­публиканскую форму правления и защищают их от внешних вторжений, а по просьбе легислатуры или исполнительной власти, если легислатура не может быть созвана, — и от внутренних насилий (разд. 4 ст. IV Конституции).

В каждом штате имеется парламент. В Конституции США парламенты штатов обобщенно именуются легислатурами, а в конституциях самих штатов их официальные названия различ­ны: например, в Орегоне — Законодательное собрание, в Массачусетсе — Генеральное собрание и т. д.

Легислатуры всех штатов, кроме Небраски, — двухпалат­ные (в упомянутом штате — однопалатная). Палаты называют­ся так же, как и на федеральном уровне. Они создаются на основе всеобщих, равных, прямых выборов на срок от двух до четырех лет. Законодательная процедура, как и в Конгрессе, весьма сложная. Правом законодательной инициативы обладают члены легислатур и в 21 штате — также избиратели. Больши­ми правами наделены спикеры нижних и председатели верх­них палат. Практически судьба законопроекта решается в ко­митетах палат. Закон принимается обеими палатами, после чего передается на подпись губернатору.

Главами штатов являются губернаторы, избираемые на основе всеобщих, равных, прямых выборов на два-четыре года (в Миссисипи губернатор избирается выборщиками). Полномо­чия губернаторов систематически расширяются. Губернаторы непосредственно руководят всей исполнительно-распоряди­тельной деятельностью органов штатов: издают нормативные акты и распоряжения, следят за исполнением законов, назна­чают и смещают невыборных чиновников, под их руководством составляются проекты бюджетов штатов. Губернаторы являют­ся главнокомандующими национальной гвардией, пользуются правом помилования. В 36 штатах при губернаторах действу­ют кабинеты. Губернаторы обладают значительными полномо­чиями в отношении законодательных органов штатов: созывают легислатуры на специальные сессии, направляют им послания и доклады о положении дел в штатах, наделены правом отла­гательного вето на законы, одобренные легислатурами (исклю­чение — Северная Каролина), причем в большинстве штатов это может носить как тотальный, так и выборочный характер. Во всех штатах (кроме Орегона) конституции предусматрива­ют возможность смещения губернаторов с должности в поряд­ке импичмента, а в 12 штатах допускается досрочный отзыв губернатора голосованием избирателей. В 45 штатах существу­ют должности заместителей губернаторов (лейтенант-губерна­торов), которые избираются вместе с губернаторами и пред­седательствуют в сенатах легислатур штатов.

Судебные системы штатов чрезвычайно разнообразны: не найдется и двух штатов с одинаковыми системами судов. Вме­сте с тем можно выделить их некоторые общие черты.

Подобно федеральной судебной системе в каждом штате имеются суды общей и специальной юрисдикции, а также магистраты. Система судов общей юрисдикции является двух- или трехуровневой: некоторые штаты имеют суды первой и высшей судебных инстанций (Айдахо, Род-Айленд и др.), в других штатах действует и промежуточное звено, выступаю­щее в качестве апелляционной инстанции (например, в Кали­форнии). Число "этажей" судебной системы того или иного штата зависит прежде всего от численности его населения и соответственно объема рассматриваемых и обжалуемых дел.

Суды первой инстанции чаще всего именуются окружны­ми судами штатов (однако в штате Нью-Йорк это — верхов­ные суды, в Калифорнии — высшие). Юрисдикция этих судов весьма широка. В области уголовного судопроизводства они обладают исключительными полномочиями рассматривать дела по обвинению в совершении любого преступления, ответствен­ность за которое установлена законами данного штата. В граж­данско-правовой сфере суды штата обязаны принимать к своему производству иски по месту нахождения ответчика, причем даже в тех случаях, когда соответствующие отношения регулируют­ся законодательством Союза или других штатов (с последую­щей передачей дела в суд соответствующего штата либо фе­деральный окружной суд, если этого потребует ответчик или дело относится к исключительной юрисдикции федеральных судов). Кроме того, низовые суды общей юрисдикции рассмат­ривают жалобы на решения магистратов и мировых судей.

Суды промежуточной, или апелляционной, юрисдикции созданы в ряде штатов для рассмотрения жалоб на приговоры и решения судов первой инстанции и других судебных и квазисудебных органов. Они имеют различные наименования, но чаще всего называются апелляционными судами. При этом в некоторых штатах созданы апелляционные суды отдельно по гражданским и уголовным делам, в других — суды промежуточной инстанции функционируют на правах апелляционных отделений Верховного суда США.

В состав апелляционных судов штатов входят от 10 до 50 судей. Слушание дел обычно проводят коллегии из трех судей. В некоторых штатах суды промежуточного звена осуществляют функции не только апелляционной, но и первой инстанции, рассматривая определенные категории наиболее серьезных гражданских и уголовных дел (например, о преступлениях за которые может быть назначено наказание в виде лишении свободы на срок свыше пяти лет).

Наконец, суды, возглавляющие судебные системы шта­тов, чаще всего называются верховными, но в ряде штатов они именуются по-другому, например апелляционными. Состоят они из 5—9 судей, один из которых назначается (как пра­вило, губернатором) главным судьей. Основная функция судов штатов данного уровня заключается в рассмотрении апелляци­онных жалоб на решения и приговоры нижестоящих судов. Как правило, в тех штатах, где судебная система является трехзвенной, высшие суды рассматривают жалобы только по воп­росам права, но не факта, принимая их к разбирательству исключительно по своему усмотрению, кроме апелляций на приговоры к смертной казни, которые подлежат обязательно­му рассмотрению высшей судебной инстанцией штата. В шта­тах с двухуровневой системой судов верховные суды обязаны разрешать все без исключения жалобы, поступающие к ним.

В качестве суда первой инстанции высший суд штата чаще всего рассматривает жалобы на незаконное содержание под стражей (в порядке хабеас корпус), а также наиболее сложные гражданские и уголовные дела.

Высшим судам штатов принадлежит важная роль в осуще­ствлении конституционного контроля (причем на предмет со­ответствия правовых актов штата не только его собственной конституции, но и Конституции США), а также толкования положений конституции и законодательства данного штата.

Помимо названных звеньев системы судов общей юрис­дикции в каждом штате имеются суды магистратов, рассмат­ривающие дела о малозначительных преступлениях, наказы­ваемых штрафами либо краткосрочным лишением свободы, а также гражданские дела с небольшой ценой иска (чаще все­го до 1 тыс. долл.). Они называются по-разному в различных штатах: муниципальные, городские, полицейские суды, суды графств, суды общих сессий и т. д. Дела в них слушают маги­страты или мировые судьи, не обязательно обладающие юри­дической подготовкой.

Во многих штатах действуют также суды специальной юрисдикции — либо самостоятельно, либо при окружных су­дах. Это суды по налогам, земельным, семейным спорам, по делам о наследовании, по претензиям к властям штатов, по рассмотрению дел о преступлениях несовершеннолетних.

Замещение судебных должностей в штатах осуществляет­ся по-разному. Судьи высших и апелляционных судебных ин­станций в большинстве штатов назначаются губернаторами с согласия верхней палаты легислатуры на срок 6—15 лет, при­чем часто с правом повторного назначения. В таком же порядке в некоторых штатах занимают должности и судьи низовых судов. Однако в 29 штатах судьи этих судов избираются населением. В некоторых штатах выборность распространяется и на судей апелляционных и высших судов. В двух штатах судьи избираются легислатурой.

Выборность судей штатов имеет исторические истоки в том времени, когда местное население стремилось обеспечить их независимость от английского правительства. Эта задача в период борьбы за независимость стояла гораздо более остро, нежели деполитизация судов. В настоящее время такая выбор­ность сохраняется как историческая традиция. Однако на прак­тике выборы судей давно уже не имеют столь принципиаль­ного отличия от назначения, как это может показаться на первый взгляд. Во-первых, избрание осуществляется на доста­точно длительный срок (в среднем на 10 лет). Во-вторых, вы­боры судей далеко не столь политизированы и эмоционально окрашены, как парламентские или губернаторские, а тем более президентские: избрание судей проходит, как правило, безаль­тернативно, причем единственной кандидатурой является в подавляющем большинстве случаев действующий судья, кото­рый почти никогда не проигрывает. Выборы судей проводятся либо по мажоритарной избирательной системе относительного большинства (в 16 штатах), либо по пропорциональной систе­ме с использованием партийных списков (в 13 штатах).

С конца 60-х гг. в штатах появляется институт омбудсмана. Этот институт на федеральном уровне отсутствует, хотя пред­ложения и билли о его учреждении вносились в Конгресс не раз*. Возражения против его использования в общенациональном масштабе сводятся к тому, что при президентской республике он якобы не имеет смысла, поскольку не существует политического парламентского контроля за исполнительной властью, что он неэффективен в условиях двухпартийности и огромных масштабов территории и населения, которыми США отличаются от европейских стран.

* См.: Бойцова В. В. Служба защиты прав человека и гражданина. Миро­вой опыт. М., 1996. С. 280—290.

В настоящее время омбудсманы "общей компетенции" действуют в 12 штатах, причем в большинстве из них эти дол­жностные лица официально именуются именно омбудсманами. В некоторых штатах они имеют другие наименования: Публич­ный советник (Небраска), Публичный адвокат (Нью-Джерси, Монтана), Помощник граждан (Айова). Кроме того, в ряде штатов действуют специализированные (тюремные, больнич­ные, университетские) и местные (городские) омбудсманы. Собственные омбудсманы действуют также в зависимых тер­риториях — Пуэрто-Рико и Гуам.

В большинстве штатов, имеющих омбудсманов в систе­ме своих органов власти, эти должностные лица назначают­ся губернатором. Лишь в Небраске, Айове, на Аляске и Га­вайях омбудсманы получают полномочия от легислатуры штата. В первом случае назначение осуществляется на неопределенное время, во втором — на срок, фиксированный в законе (в большинстве штатов 5—6 лет) с правом повторного назначения. Сместить омбудсмана может соответственно либо легислатура штата большинством голосов, либо глава исполнительной вла­сти только в строго определенных законом случаях, например при небрежном выполнении функций, совершении неправо­мерных действий, недееспособности.

Омбудсман штата рассматривает жалобы граждан на дей­ствия административных органов, нарушающие их права. К та­ким действиям относятся неразумные, несправедливые, диск­риминационные, неэффективные. Жалобы подаются гражда­нами непосредственно в службу омбудсмана. Причем почти во всех штатах большая часть жалоб поступает по телефону (на Гавайях — около 90%). В некоторых штатах омбудсман может начать производство не только по жалобе, но и по собствен­ной инициативе.

Юрисдикция омбудсманов, как правило, не распространя­ется на легислатуры, суды, губернаторов, мэров, а в некото­рых штатах — также на органы местного самоуправления. Омбудсман вправе производить расследование поступивших к нему жалоб; вызывать и опрашивать для этого любое лицо по вопросам, относящимся к расследованию; требовать документы и предметы, если это необходимо для целей расследования. Впрочем, в ряде штатов из тех, в которых омбудсман назна­чается губернатором, он не имеет указанных прав. Однако в любом случае омбудсман пользуется правом на безотлагатель­ный прием должностными лицами, которые обязаны отвечать на запросы омбудсмана.

По результатам расследования омбудсман представляет соответствующему органу или должностному лицу свои реко­мендации. В установленные сроки на рекомендации должен быть дан ответ, в котором сообщено о мерах, принятых для выполнения рекомендаций. Если рекомендации отклонены, омбудсман докладывает о результатах своего расследования легислатуре или губернатору соответственно. Законодательство некоторых штатов предусматривает ежегодные доклады омбудсмана легислатуре, в которых характеризуется положение с правами человека в штате и даются рекомендации относи­тельно совершенствования законодательства в этой сфере. Доклады публикуются в официальном издании легислатуры.

Специализированные омбудсманы — это прежде всего наиболее распространенные тюремные и университетские (действуют в более чем 100 университетах страны), а также "социальные": больничные и по делам престарелых граждан, школьные. Они учреждены для рассмотрения и предания глас­ности фактов нарушения прав человека соответствующими органами и учреждениями. В одних штатах они ответственны перед легислатурой, в других — перед губернатором, в тре­тьих — перед соответствующим ведомством исполнительной власти штата, а в отдельных штатах — перед благотворитель­ными организациями, которыми они назначаются и смещаются с должности (в случаях совершения указанных в законе нару­шений), то есть имеют негосударственный характер.

3. Политико-территориальное устройство штатов

США — одно из немногих государств, образовавшихся "сни­зу": первые колонисты селились небольшими общинами. Посте­пенно происходил процесс объединения общин в более крупные территориальные образования — поселки, города, графства — с целью совместного решения проблем и рационализации управ­ления. Таким образом, как отмечал Алексис де Токвиль, "община была образована раньше, чем графство, графство появилось прежде штата, а штат — прежде, чем вся конфедерация"*. По­этому местное самоуправление и децентрализация власти оказа­лись в США изначально сильными и прочными.

* Де Токвиль  А. Демократия в Америке. М., 1992. С. 51.

Система политико-административного деления штатов ус­танавливается их конституциями. Основными видами политико-административных единиц являются графства (их более 3 тыс.), муниципалитеты — собирательное наименование инкорпори­рованных (см., ниже п. 4) поселений: большой город (сити), го­род (таун), поселок (бороу), село (вилидж), которых в сово­купности насчитывается более 19 тыс., тауншипы — объеди­нения нескольких малых сельских поселений (около 17 тыс.). Кроме того, имеется около 33 тыс. специальных администра­тивного характера округов, в числе которых примерно 14,5 тыс. школьных*.

* См.: Statistical Abstract of the U.S. 1994. Wash., 1995. P. 295.

Штаты (кроме Аляски, Коннектикута и Род-Айленда) не­посредственно подразделяются на графства. Значительное большинство других местных единиц входит в состав графств, хотя некоторые крупные города сами подразделяются на граф­ства, например город Нью-Йорк состоит из пяти внутригород­ских графств. В целом по стране на их территории проживает около 89% населения. По размерам территории, численности населения и формам управления графства представляют собой чрезвычайно пеструю картину. Около 60% из них имеют ме­нее 25 тыс. жителей, в то же время в 0,3% графств прожива­ют 43,5% общего числа жителей всех графств*. В южных шта­тах графства играют существенную роль в управлении, в се­верных же они сохранились в основном как территориальные ячейки для осуществления функций юстиции.

* См.: Барабашев Г. В. Указ. соч. С. 33.

Муниципальные корпорации представляют собой важней­шую группу единиц местного самоуправления. В них прожива­ют 2/3 населения страны. Различия между территориальными единицами внутри этого клана особенно велики. Свыше поло­вины муниципальных корпораций имеет менее 1 тыс. жителей, а в 130 крупных городах страны проживает около четверти всего населения США. Однако статус муниципальных корпо­раций уравнивает их в правах. Большинство муниципальных корпораций входит в состав графств. 36 городов выделены из графств (это аналог английских метрополитенских графств) — их органы осуществляют функции, свойственные и муници­пальным корпорациям, и графствам.

В 21 штате (в основном на севере и северо-востоке страны) имеются тауншипы и приравненные к ним единицы, образо­ванные в сельской местности. Не будучи инкорпорированны­ми единицами, они рассматриваются судами как квазикорпо­рации, уступая по объему функций муниципальным корпора­циям.

Наконец, более половины всех местных единиц в США со­ставляют специальные округа, которые образуются либо феде­ральной властью, либо штатами, либо совместно нескольки­ми графствами или (и) городами, либо отдельными графства­ми или городами.

4. Местное самоуправление

Поскольку с образованием единого государства и приня­тием Конституции и Билля о правах, сформулировавшего принцип остаточной компетенции штатов, вопросы организа­ции местного самоуправления оказались в ведении штатов данный институт в доктрине и законодательстве стал считать­ся производным от власти штатов, в связи с чем определение статуса институтов местного управления осуществляется на основе уже знакомой читателю доктрины "ultra vires".

Наибольший объем правового регулирования местного самоуправления приходится на штаты. К его источникам отно­сятся конституции штатов (некоторые из них провозглашают право населения на местное самоуправление), акты их легис­латур (прежде всего муниципальные кодексы, принятые во многих штатах), акты исполнительной власти штата (губерна­торов, департаментов, иных ведомств), принимаемые в поряд­ке делегированного законодательства и посвященные различ­ным сферам управления.

Правотворчество штатов в сфере местного самоуправле­ния дополняется федеральным — по вопросам, затрагиваю­щим "существенный общефедеральный интерес", а также метстным.

При этом нормотворческие полномочия муниципальных органов трактуются как переданные им штатами и осуще­ствляемые этими органами в качестве агентов штатов. Мест­ное правотворчество осуществляется прежде всего путем принятия конкретной политико-административной единицей собственной хартии самоуправления (Home Rule Charter). Право на такую хартию устанавливается конституциями 44 штатов. Однако данным правом обладают не все местные еди­ницы, а лишь те, которые признаны инкорпорированными, то есть получили статус "муниципальных корпораций". В ряде штатов такой статус имеют только города, численность насе­ления которых превышает определенный минимум (например, в Аризоне — 3,5 тыс. человек, в Техасе — 5 тыс.). В некото­рых штатах хартии самоуправления предусмотрены помимо городов также для графств и тауншипов. Хартии не должны противоречить федеральным Конституции и законодательству, а также конституции и законам соответствующего штата. Обычно хартии принимаются на местных референдумах. В некоторых штатах они подлежат последующему утверждению легислатурой штата. Содержание хартий включает вопросы организации власти в соответствующей единице, порядок фор­мирования органов местного самоуправления и их аппарата, статуса советника (депутата), осуществления гражданской ини­циативы и референдума.

Судебные прецеденты как источники муниципального права в США, с одной стороны, формулируют гарантии прав местного самоуправления, а с другой — являются важным элементом в механизме контроля за ним со стороны прави­тельства штатов на основе использования доктрины "ultra vires".

Наконец, именно в силу решающей роли данной доктри­ны для определения статуса местного самоуправления обычай как источник муниципального права не получил в США широ­кого распространения.

Компетенция территориальных единиц местного самоуп­равления базируется, как уже указывалось, на доктрине "ultra vires", предполагающей исключительно позитивную регламен­тацию полномочий.

Полномочия единиц местного самоуправления охватывают несколько сфер. Более всего местные власти занимаются воп­росами социального обслуживания: школьным образованием, библиотечным делом, социальным обеспечением, благоустрой­ством, организацией мест отдыха, контроля за качеством то­варов. Второе место по объему функций органов местного самоуправления занимают вопросы административно-управлен­ческие: обеспечение правопорядка (управление полицией), правосудия и противопожарной безопасности, сбор налогов, проведение выборов, запись актов гражданского состояния. В меньшей степени органы местного самоуправления занима­ются экономическими вопросами. Они руководят принадлежа­щими им предприятиями и службами, управляют своим иму­ществом, а также косвенно регулируют деятельность частных предприятий, осуществляют строительство муниципального жилья, устанавливают ставки арендной платы и т. п.

Своеобразная черта муниципальной системы США — от­сутствие четкого разграничения компетенции между полити­ко-административными единицами различных уровней. В ка­честве общей тенденции можно отметить расширение прав крупных муниципалитетов.

В рамках специальных округов решаются многие отрасле­вые вопросы: водоснабжение, очистка, пожарная охрана, са­нитарный надзор, организация судов и полиции.

Полномочия самоуправляющихся местных сообществ осу­ществляются через институты непосредственной демократии (выборы, референдумы, общие собрания жителей, народная инициатива), а также через представительные, исполнительные и иные органы местного самоуправления. Статус и соот­ношение указанных институтов в различных политико-адми­нистративных единицах неодинаковы. В большинстве из них преобладают представительные выборные коллегиальные ор­ганы, именуемые советами (иногда — комитетами). Однако организация советов графств и специальных округов строится при заметном ограничении принципа выборности. Так, в неко­торых графствах (их около 1/4) советы (комитеты) формиру­ются не путем прямых выборов, а иными способами. Например, в одних графствах они состоят из выборных представителей входящих в графство муниципалитетов и (или) тауншипов, в других — из судьи графства как председателя и мировых судей в качестве членов, в третьих судья графства по должности может являться председателем совета графства, члены кото­рого избираются населением. Назначение, должностной прин­цип и двустепенные выборы используются в США и для фор­мирования советов некоторых специальных округов, хотя по большей части они в настоящее время являются избираемы­ми. Непосредственно избираемые советы графств и округов чаще всего именуются советами комиссаров, а остальные — советами контролеров.

Во всех муниципальных, корпорациях действуют советы, избираемые прямыми выборами. В тауншипах и таунах, не имеющих статуса муниципальных корпораций, основные воп­росы управления решаются в зависимости от численности их населения либо выборными советами, либо общими собрани­ями жителей (таун-митингами), собирающимися один раз в год и решающими вопросы принятия местного бюджета, на­значения должностных лиц исполнительного аппарата и неко­торые другие.

В большинстве штатов местные советы однопалатны. Они довольно малочисленны — обычно 5—7 членов. В самых круп­ных городах наиболее распространены советы из 9 выборных (хотя крупнейший в США городской совет — чикагский — со­стоит из 50 членов). Советы графств, как правило, насчитыва­ют 3—5 членов, но иногда встречаются и весьма многочислен­ные советы: 30, 50 и более членов. Советы специальных окру­гов имеют обычно от 3 до 7 членов.

Сроки полномочий различных советов (и советников) так­же неодинаковы. Большинство советов городов и графств об­новляются по частям. В крупных городах срок полномочий советников составляет чаще всего четыре года, хотя в некоторых из них — два и три года. В графствах большинство со­ветников также избирается на четыре года, при минимальной продолжительности срока их полномочий один год и макси­мальной — 8 лет (впрочем, таких советов немного).

Статус члена совета характеризуется свободным манда­том. Однако примерно в половине штатов указание об этом в конституциях и хартиях местного самоуправления сочетается с возможностью отзыва. Он может быть применен не только в отношении членов советов, но и выборных чиновников, а иногда и назначаемых должностных лиц. На практике отзыв применяется редко. Во многом это объясняется чрезвычайно жесткими требованиями, установленными для процедуры воз­буждения вопроса об отзыве. Это осуществляется в петицион­ной форме. Петиция требует подписей 15, 25 или даже 55% избирателей*. Только если инициативной группе удастся их собрать, назначается тайное голосование об отзыве.

* См.: Барабашев Г. В. Указ. соч. С. 80.

Вопрос об оплате труда советников решается в различ­ных политико-административных единицах по-разному. При­мерно 1/5 хартий городов не предусматривает оплаты труда советников. В большинстве других городов размер их жалова­нья столь низок, что даже не покрывает расходов советников, связанных с муниципальной деятельностью. Исключение со­ставляют крупные и средние города, где комиссары получа­ют вознаграждение как главы департаментов, так как осуще­ствляют административную деятельность на постоянной основе. Оплачиваемым является и труд советников в некоторых круп­нейших городах независимо от формы их управления. В любом случае их статус считается совместимым с занятием трудовой и коммерческой деятельностью. Советникам возмещаются фи­нансовые затраты, связанные с осуществлением их функций.

Институт комитетов (комиссий) местных советов не полу­чил в США в отличие от многих других стран широкого распространения. Они образуются лишь в советах со "слабыми" мэрами.

Организация местного самоуправления в Америке отли­чается от большинства государств еще и значительным влия­нием партий на его органы. Строго партийный характер но­сят выборы, соответственно и решения часто фактически при­нимаются партийным большинством совета. В крупных городах господствующие позиции чаще принадлежат демократам (благодаря поддержке профсоюзов и негритянского движения). Влияние республиканцев доминирует в сельских местностях и богатых пригородах. В отдельных местных единицах существуют более или менее стабильные локальные политические партии.

Представительные органы (в малонаселенных таунах и тауншипах — собрания жителей) призваны играть наиболее значимую роль в реализации функций местного самоуправле­ния. Их полномочия включают нормативное регулирование и решение основных вопросов управления в рамках соответству­ющего территориального образования. Однако реальная роль выборных органов зависит от их соотношения с высшими дол­жностными лицами местного самоуправления и его исполни­тельного аппарата в целом. Такое соотношение определяется системой местного самоуправления, сложившейся в той или иной местной единице. Наиболее распространенными являются в США три таких системы: совет — мэр (председатель сове­та в квазикорпорациях), совет — управляющий и комиссион­ная система.

Система совет — мэр характеризуется наличием выбор­ного главы местного представительного органа. Она, в свою очередь, распадается на несколько разновидностей. Наиболее распространенные из них — это сильный совет — слабый мэр (председатель совета) и, наоборот, сильный мэр (председатель совета) — слабый совет.

Система сильный совет — слабый мэр является старейшей по времени возникновения и означает фактическое доминиро­вание совета над исполнительным аппаратом. Мэр города либо председатель совета графства, тауна или тауншипа избирается самим советом из своего состава. Данная система характеризу­ется сосредоточением в ведении муниципального совета не только полномочий по регулированию, общему руководству и контролю за деятельностью исполнительного аппарата, но и большого объема прав в сфере текущего управления. За мэ­ром же закрепляются в основном представительские и техни­ко-организационные функции. Данная система была наиболее распространена в США до начала XX в. В настоящее время она существует в немногочисленных поселениях (в 2/3 городов с населением 5—10 тыс. человек), а также в нескольких круп­ных городах страны (например, Атланте, Провиденсе, Чика­го, Лос-Анджелесе).

В большинстве же городов в настоящее время преоблада­ет система сильный мэр — слабый совет. В ее рамках мэр, как и совет, непосредственно избирается населением на два-че­тыре года, возглавляет исполнительный аппарат, назначая и освобождая от должности руководителей его отраслевых и функциональных подразделений, причем без последующего одобрения совета, руководит деятельностью подразделений аппарата, координирует ее, наконец, обладает правом отла­гательного вето на акты, принятые советом. Сам совет является фактически второстепенным элементом механизма местного самоуправления, давая критическую оценку, а чаще всего ме­ханически одобряя проекты, исходящие от исполнительного аппарата. Данная система утвердилась в большинстве крупных городов страны, а также все большее распространение приоб­ретает в графствах, тауншипах и таунах. Эта модель аналогична форме правления в Союзе и штатах.

Однако во многих городах действует третья модель сис­темы совет — мэр, а точнее председатель совета. Для нее характерен тип слабого председателя, однако и совет сильным назвать нельзя: главы исполнительных органов местной влас­ти специальной компетенции выборные и относительно неза­висимы от советов, от их председателей, которые не имеют даже координационных полномочий.

Вторая система организации местного самоуправления совет — управляющий получила наибольшее распространение в средних городах, а в последние десятилетия — также в таунах Новой Англии. Увеличивается и число графств, ее использующих. Возрастающая популярность данной системы объясняется усилением необходимости профессионализации муниципального управления. Ее возникновение означает по сути использование в организации местного самоуправления управленческого опыта частных корпораций с их советами директоров и управляющими-менеджерами. Управляющие назначаются советом не из своего состава на 6—7 лет, но могут быть им отозваны досрочно. Это высокооплачиваемые профессионалы, рекрутируемые в основном из числа управ­ленцев чиновничьей или "деловой" среды. Статус управляюще­го аналогичен статусу сильного мэра в предыдущей системе муниципального управления. В рамках этой системы тоже имеется мэр, избираемый советом или населением, который, впрочем, практически полностью отстранен от исполнительной деятельности. За ним сохраняются только представительские функции и председательство на заседаниях совета.

Наконец, для третьей системы местного самоуправления в США — комиссионной — характерно полное слияние функций выборного совета и управления муниципальным аппаратом посредством образования советом комиссии, состоящей из со­ветников и действующей на постоянной основе. Члены комис­сии одновременно являются главами муниципальных департа­ментов. Данная система широкого распространения не получи­ла, она используется в небольшом числе средних городов.

Управление в специальных округах в основном сконцент­рировано в руках коллегиальных органов — выборных, назна­чаемых или сформированных по должностному принципу ок­ружных советов, которые через своих председателей или на­значаемых ими руководителей направляют работу аппарата — обычно небольшого — штатных служащих округа.

Помимо представительных и исполнительных органов ме­ханизм местного самоуправления включает еще ряд институ­тов. Местные омбудсманы, в основном городские, занимаются вопросами защиты бедных, потребителей, наемных работни­ков, безработных, иммигрантов.

Важным должностным лицом в графстве является шериф, обычно избираемый населением на два—четыре года. Он воз­главляет полицию графства, производит аресты, вызов в суд и т. п. В городах шерифы отсутствуют, их функции выполня­ют начальники департаментов полиции, назначаемые либо местной властью (мэрами, управляющими, советами — в за­висимости от системы местного самоуправления), либо испол­нительной властью штата. Надзор за соблюдением закона со­ставляет главную обязанность атторнеев графств и городов, которые тоже чаще всего избираются местным населением, но иногда назначаются мэрами или управляющими либо ат­торнеем штата или губернатором. Помимо осуществления над­зорной функции атторней занимается расследованием преступ­лений, представляет графство в суде. Расследование убийств производит коронер, обычно тоже избираемый населением.

Местное самоуправление в США построено по англосак­сонской модели. Но, как и в других странах, воспринявших данную модель, это не означает полной свободы местного са­моуправления от контроля со стороны государственной власти. Осуществляется он преимущественно органами исполнитель­ной власти штатов. С 60-х гг. XX в. в системе кабинета губер­наторов многих штатов стали создаваться специализирован­ные департаменты по вопросам местного самоуправления.

Контроль штатов за местным самоуправлением осуществ­ляется в основном в форме административного надзора. Опека в виде предварительного одобрения актов органов местного самоуправления главой соответствующего департамента штата, а также финансовых санкций за ненадлежащее использование субсидий и субвенций применяется лишь в рамках финансиро­вания штатом различных местных проектов. Проявлением опе­ки, очевидно, можно считать и необходимость согласия глав департаментов штата на назначение некоторых должностных лиц местного самоуправления.

На местное самоуправление посредством составления раз­личных программ в области местного планирования, жилищ­ного строительства, иных социальных, экономических, адми­нистративных мероприятий влияют в последние десятилетия не только штаты, но и федеральные органы. Юридически та­кие программы не обязательны для местных органов, они со­держат лишь рекомендации. Однако в зависимость от участия органов местного самоуправления в указанных программах ставится предоставление им финансовой и технической помо­щи, подкрепляющей программу.

Основные гарантии местного самоуправления — это про­возглашение права на него конституциями и законами штатов, предоставление территориальным единицам статуса муници­пальных корпораций, наличие у корпораций хартий местного самоуправления и иных актов локального регулирования, а также муниципального бюджета и собственности, наконец, право на судебную защиту.

5. Зависимые территории

Особый статус имеют так называемые "территории, при­надлежащие Соединенным Штатам" (разд. 3 ст. IV Конститу­ции). Первоначально этот термин имел в виду американские колонии. После распада колониальной системы им стали обо­значаться зависимые территории — малонаселенные острова в Атлантическом и Тихом океанах, сохранившие юридичес­кую зависимость от США. Зависимость проявляется в том, что "Конгресс вправе распоряжаться территорией... и издавать в связи с этим все необходимые правила и постановления", то есть принимаемые американским парламентом законы обяза­тельны для населения зависимых территорий, хотя оно не участвует в выборах членов палат Конгресса и Президента США.

К зависимым территориям США относятся Пуэрто-Рико, Гуам, Восточное Самоа, часть Виргинских островов и Микронезия, которую составляют ныне четыре государства: Феде­ративные Штаты Микронезии, Республика Маршалловы Ос­трова, Содружество Северных Марианских Островов и Рес­публика Палау. Все территории являются самоуправляемыми, т. е. в них действуют выборные законодательные органы, кото­рым Конгресс делегировал часть своих полномочий, сохранив за собой сферы обороны и внешней политики. Пуэрто-Рико и го­сударства Микронезии имеют статус "свободно ассоциирован­ных с США государств с правами самоуправления". В то же время Федеративные Штаты Микронезии, Республика Мар­шалловы Острова и Республика Палау состоят членами ООН; поэтому с юридической точки зрения зависимыми территори­ями их можно считать условно, учитывая фактические отно­шения.

Самой крупной из "территорий" является Пуэрто-Рико — владение США в Карибском море на одноименном острове и ряде мелких прилегающих островов. Здесь действует Консти­туция 1952 г. Верховная законодательная власть принадлежит Конгрессу США. В его нижней палате Пуэрто-Рико представ­лено комиссаром-резидентом с совещательным голосом. Зако­нодательная власть в рамках автономии Пуэрто-Рико осуще­ствляется двухпалатным Законодательным собранием (the Legislature). Его палаты — Палата представителей и Сенат — избираются непосредственно населением на четыре года. Ис­полнительная власть принадлежит Губернатору, также изби­раемому прямым голосованием на четыре года. Аналогичный статус и государственно-правовую организацию имеют прочие "территории" США. Следует отметить, что в Пуэрто-Рико и в государствах Микронезии проводились референдумы по воп­росу о перспективах взаимоотношений с США. Большинство населения высказалось за сохранение статуса "свободно при­соединившихся государств".