§ 7. Вспомогательный аппарат парламента
Под вспомогательным аппаратом мы понимаем организацию государственных служащих, которые оказывают научную, организационную и техническую помощь в работе парламенту в целом, его палатам, комитетам (комиссиям) и парламентариям. Эти люди сами никаких решений от имени парламента или его подразделений не принимают, но они обеспечивают разработку проектов многих таких решений, их подготовку и исполнение.
Статус вспомогательного аппарата редко регулируется конституционно-правовыми актами высокого уровня. Обычно это регулирование осуществляется подзаконными актами. Даже в регламентах соответствующие нормы почти не встречаются. В Регламенте испанского Конгресса депутатов этому отведена одна статья (ст. 60), хотя и выделенная в отдельную главу. Согласно этой статье Конгресс депутатов располагает персональными и материальными средствами, необходимыми для осуществления его функций, в частности для технического обслуживания, документации и консультирования (довольно странная очередность задач). Бюджетной комиссии, в частности, дополнительно даются собственные персональные и материальные средства для обеспечения технического консультирования, отвечающего данным целям законодательной деятельности, которые должны получить отражение в публичных доходах и расходах. Штатное расписание и должностные функции устанавливаются бюро Конгресса.
Еще лет 30 назад увеличение численности и объема деятельности вспомогательного персонала парламентов вызывало бурю возмущения и в среде самих парламентариев, и в средствах массовой информации, и среди исследователей. Писалось об узурпации законодательной власти парламентскими чиновниками, о кризисе парламентаризма, бюрократизации парламента, подмене (или даже отмене) народного представительства. Однако на деле ничего этого не произошло, хотя сегодня трудно себе представить парламент без многочисленного и многообразного по функциям вспомогательного аппарата.
Дело в том, что, как ни парадоксально, именно вспомогательный аппарат обеспечивает профессионализм работы парламентариев. Решая вспомогательные, обеспечивающие задачи, этот аппарат дает возможность парламентариям сосредоточиться на квалифицированном осуществлении прежде всего законодательной, а также и контрольной деятельности. Сегодня ни один человек не в состоянии быть в равной мере сведущим во всех областях жизни общества, а законодательствовать-то приходится как раз практически во всех этих областях. Здесь и приходит парламентарию на помощь профессиональный вспомогательный аппарат, включающий квалифицированных специалистов разного профиля.
При этом активно взаимодействуют профессионализм в сфере политики, который зачастую бывает присущ парламентарию, и профессионализм специалиста в конкретной области. Например, парламентарий обращается к эксперту-юристу с просьбой составить проект закона по определенному вопросу или дать заключение на правительственный законопроект. Подготовленный экспертом материал парламентарий сопоставляет с собственным представлением о проблеме, с государственными интересами, с мнением своих избирателей, с позицией своей партии и собственной предвыборной программой, обращается в случае необходимости к другим экспертам и, в конце концов, принимает собственное политическое решение – вносить ли свой законопроект, поддержать ли законопроект правительства и т.д. Конечно, многое здесь зависит от позиции партии, к которой принадлежит (если принадлежит) парламентарий, но сам он уже достаточно вооружен знаниями и предложениями по проблеме, чтобы активно выступать на заседании своей фракции, своего комитета (комиссии), своей палаты. Мнение и позиция эксперта его никак не связывают. Они лишь помогли ему выработать собственную позицию, которая вполне может и не совпадать целиком или частично с позицией эксперта, может даже полностью противоречить ей.
Совершенно необходимы парламентам сотрудники, выполняющие организационно-технические функции (сбор информации, поддержание связи, ведение корреспонденции, организация и ведение документации, бухгалтерское обслуживание и т.п.).
Естественно, что парламент, как всякая организация, нуждается в техническом обслуживании занимаемых помещений, в их охране, в транспорте, снабжении и пр.
Но главная роль в деятельности вспомогательного аппарата принадлежит все же той его части, которая, обладая высшим образованием, может решать нестандартные задачи. Именно эта часть осуществляет в значительной мере экспертное обслуживание парламентариев, о котором шла речь выше.
Не менее важно такое направление деятельности вспомогательного аппарата, как поддержание связи с исполнительной властью и содействие контролю за ней. Поскольку законодательная и исполнительная ветви власти действуют каждая в своей сфере и имеют в силу этого свои специфические интересы, между ними неизбежно возникают противоречия, недостаточное взаимопонимание, что, в свою очередь, влечет незнание намерений другой стороны, недоверие, желание противодействовать. Отсюда несогласованность в действиях и даже разночтения в терминологии. Помочь правительству узнать намерения законодателя, содействовать согласованию подходов обеих ветвей власти к проблеме – задачи, часто решаемые вспомогательным аппаратом.
Особую значимость эта его роль приобретает в тех государствах, которые избрали президентскую форму правления (США, Мексика, Бразилия, Филиппины и др.), основанную на наиболее жестком разделении властей. Если при парламентарных формах правления парламентарии-министры находятся в частом контакте как с парламентариями-заднескамеечниками своей партии, так и с парламентариями от оппозиции, встречаясь с ними в зале заседаний и в кулуарах палаты, выясняя позиции и подчас договариваясь о решении проблем, то там, где министры парламентариями быть не могут, такие непосредственные контакты довольно редки. Здесь неизбежно возрастает роль контактов на аппаратном уровне – между помощниками парламентариев, сотрудниками аппаратов комитетов (комиссий) и секретарями и помощниками министров.
Например, в США часть персонала Конгресса просто специализирована на поддержании контактов с исполнительной властью; эти люди ежедневно встречаются с людьми из аппарата Президента и отдельных ведомств. Через этот канал в большой мере происходит согласование позиций законодателей и исполнительной власти. О масштабах этих контактов свидетельствует то, что, например, в начале 80-х годов министерство торговли имело на Капитолийском холме (местопребывание Конгресса) 30 своих официальных представителей, министерство здравоохранения, образования и социального обеспечения – 40, а министерство обороны – сотни. Для поддержания контактов используются различные служебные помещения здания Конгресса, включая буфеты.
Разумеется, контакты вспомогательного аппарата служат лишь для подготовки контактов на политическом уровне – между законодателями и руководителями исполнительных органов. Подготовка таких контактов, осуществленная вспомогательным аппаратом, способствует их успеху, который выражается в принятии Конгрессом соответствующего закона, резолюции и т. п. Аппараты обеих ветвей власти выступают как бы невидимой соединительной тканью для разделенных властей. Такое взаимодействие позволяет согласовывать позиции на более ранних стадиях подготовки законодательных решений и на более низких уровнях, где конфликты менее ощутимы и легче разрешаются.
Аппарат парламента содействует и осуществлению контроля за исполнительной властью. Он собирает необходимую информацию, организует проведение парламентских слушаний и расследований и т.д. При осуществлении деятельности в этом чрезвычайно важном направлении наблюдается тесная взаимосвязь личного персонала депутатов и аппарата комитетов и подкомитетов парламентов.
Личные помощники под руководством своих депутатов накапливают информацию о фактах злоупотреблений, допущенных исполнительной властью, проводят ее оценку. Клерки, секретари и эксперты парламентских комитетов, кроме того, обеспечивают организацию комитетских слушаний и расследований (под руководством председателей соответствующих комитетов), вызывают свидетелей и представителей администрации для дачи разъяснений по известным фактам, готовят проекты решений комитетов по проводимым расследованиям.
Еще одно направление деятельности аппарата парламента –контакты с так называемыми группами интересов: профсоюзами, организациями фермеров, предпринимателей, экологистов и др. Эти контакты осуществляются как через лоббистов, так и непосредственно.
Важное значение имеют контакты со средствами массовой информации: организация интервью, пресс-конференций и брифингов парламентариев, прежде всего руководителей комитетов (комиссий), палат, лидеров фракций, обеспечение трансляции заседаний и слушаний и др. Этим занимаются пресс-службы, я также специальные помощники парламентариев.
Большое место в деятельности той части аппарата, которая обслуживает непосредственно парламентариев, занимает работа с избирателями. Многие парламентарии имеют свои офисы в избирательных округах, расположенных вне столицы, причем порой несколько таких офисов, куда может обратиться любой избиратель. Особенно развита эта система в США. Член Конгресса имеет помощников не только по контролю за исполнением законодательства и приему избирателей, но и также несколько помощников, которые работают с неблагополучными семьями и заботятся об оказании помощи нуждающимся.
В Великобритании возможности у членов Палаты общин значительно скромнее: они имеют лишь по одному секретарю с неполным рабочим днем. Правда, в избирательных округах работать с избирателями помогают партийные активисты. При этом партийные лидеры имеют преимущества.
Научно обоснованная организация структуры аппарата, определение объема компетенции и распределения обязанностей между различными подразделениями позволяют избежать дублирования функций, распыления усилий и добиться максимально эффективной работы.
Вспомогательный аппарат парламентов охватывает две структурные категории:
вспомогательные службы коллегиальных органов – парламента в целом, палат, комитетов (комиссий);
личные помощники (референты) и секретари парламентариев.
Аппарат коллегиальных органов может иметь вертикальную структуру, при которой подразделения, созданные при органах с большим объемом компетенции, являются вышестоящими по отношению к подразделениям при органах с меньшим объемом компетенции. Так, секретариат палаты считается вышестоящим по отношению к секретариатам комитетов. Между такими подразделениями может и не существовать иерархических отношений, однако координационную функцию в отношении деятельности секретариатов комитетов секретариат палаты осуществляет неизбежно.
Если рассматривать функциональную компетенцию аппарата отраслевых комитетов или подкомитетов, то есть аппарата структурных подразделений определенного одного уровня, то можно выделить его горизонтальную структуру. Подобное построение позволяет осуществлять гибкий и дифференцированный подход к решению проблем, исходя из их масштабов, актуальности, сферы возникновения. То есть менее крупные и несложные проблемы предварительно согласовываются и подготовляются к решению аппаратом подкомитетов, более важные, требующие координации усилий нескольких подкомитетов и не получившие своего разрешения на их уровне, – аппаратом комитетов и т.д.
Личные помощники и секретари замыкаются на своего парламентария и работают автономно. Он сам определяет их задачи и функции.
Аппарат нередко весьма многочислен. В США работу 535 парламентариев обеспечивает аппарат, насчитывающий около 20 тыс. человек, из которых примерно 3/4 – административно-технические сотрудники и 1/4 – обслуживающий состав. Примерно 3 тыс. приходится на комитеты и подкомитеты, которых в палатах Конгресса довольно много. Средняя численность персонала в комитетах Палаты представителей в 1982 году составила 72 человека, в Сенате – 51 и впоследствии существенно не менялась*. Напротив, в Великобритании этот персонал сравнительно невелик: один-два клерка, помощник и секретарь. Но комитеты широко прибегают к найму консультантов (в среднем по 12).
* Подсчитано по: Smith S.S., Deering C.J. Committies in Congress. Wash.: Congress Quarterly Inc. 1984, p. 209; How Congress Works. 2nd ed. Wash.: Congress Quarterly Inc. 1991, p. 106. См. также: Аргументы и факты. 1994. № 23.
Административно-технические службы возглавляются клерками, генеральными секретарями, директорами, грефье и др., которые действуют как административно-технические советники председателей палат и подчиняются непосредственно им. Это весьма высокопоставленные лица. Клерки палат британского Парламента назначаются пожизненно монархом. В Палате представителей США клерк избирается палатой по предложению партийной фракции большинства после каждых всеобщих выборов. В Германии старших должностных лиц аппарата палат назначают председатели палат, в Италии, Франции – бюро палат. К числу старших должностных лиц принадлежат подчас не только руководители аппарата палаты и его подразделений, но и некоторые другие. Так, в Палате представителей США, кроме клерка, имеются парламентарий (не смешивать с членами парламента), почтмейстер, капеллан, пристав. Парламентарий консультирует спикера и членов палаты по правилам ее процедуры. Во многих парламентах существует своя полицейская служба, подчиненная председателю палаты.
3. Вспомогательные службы коллегиальных органов
Эта часть вспомогательного аппарата парламентов должна быть максимально деполитизирована. Здесь необходимо готовить исходные материалы, проекты и другие документы насколько возможно объективно, с учетом различных мнений, существующих в парламенте, палате и комитете (комиссии), считаясь, разумеется, прежде всего с позицией большинства. Как отмечал исследователь работы Конгресса США Дж. Купер, «персонал предпринимает значительные усилия, чтобы оставаться в стороне от законодательной борьбы и обеспечить объективную помощь обеим сторонам. Это имеет место, когда приходится готовить действительно «горячие» вопросы. Воистину трудная работа аппарата начинается тогда, когда для примирения интересов требуется обращение за помощью к персоналу исполнительных агентств и частных организаций»*.
* Cooper J. Congress and its Committies: A Historical Approach to the Role of the Committies in the Legislative Process. N.Y.: Garland Publishing Inc. 1988, p. 266.
Повышению объективности работы вспомогательного аппарата и, следовательно, росту престижа комитетов Конгресса США способствовало принятие в 1970 году Закона о реорганизации, который предоставил право партии меньшинства назначать 1/3 персонала вспомогательного аппарата, вызывать по своему выбору свидетелей на заседания комитетов по расследованию вопросов их компетенции, готовить при необходимости содоклады комитета, распоряжаться 1/3 бюджета комитета.
Из сотрудников вспомогательного персонала формируются учреждения парламентов – архивы, исследовательские службы, библиотеки и др. Значительный объем хранимой и пополняемой информации позволяет этим учреждениям проводить серьезные исследования по наиболее важным проблемам экономики, законодательства, государственной службы и др., обеспечивать качественные экспертные оценки и снабжать парламентариев независимой информацией. Исследовательские службы имеются при парламентах даже самых малых государств – Фиджи, Габона, Науру, Маврикия и др. – и насчитывают от одного до примерно 1 тыс. человек (около 850 в Японии, 900 в США).
4. Личный персонал парламентариев
Принципы комплектования этого персонала разнятся, как и его численность. В некоторых странах (например, в Аргентине, Италии, Австрии) личных помощников нанимает парламентарию фракция, в которую он входит (очевидно, чтобы гарантировать устойчивость его политических позиций), а не он сам. Если в Австралии установлено фиксированное число помощников, которых может нанять парламентарий, то в США, Франции, Германии парламентарию выделяется определенная сумма, в пределах которой он может нанимать себе необходимый персонал. Обычно определенные помощники занимаются анализом и составлением законопроектов, написанием речей и подготовкой документов, обосновывающих позицию парламентария по конкретному вопросу. Это так называемые законодательные помощники. Наряду с ними имеются административные помощники, обеспечивающие отношения парламентария с его коллегами, избирателями и лоббистами. Бывают также помощники, специализирующиеся на связи с общественностью (Public Relations); они поддерживают отношения с прессой, составляют пресс-релизы, организуют пресс-конференции.
Благодаря постоянному выполнению подготовительной работы, специализации помощники зачастую лучше осведомлены в вопросах парламентской процедуры, юридических и иных проблемах, чем парламентарии, которых они обслуживают. Несколько лет тому назад, выступая по законопроекту, касающемуся развития энергетики, сенатор от штата Теннесси Дж. Сэссер потерял страницу с текстом вносимой им поправки и в сильном волнении спросил своего помощника: «Что дальше?» Помощник стал неторопливо произносить текст, а сенатор воспроизводил подсказку слово в слово*.
* Подобные примеры см.: Smith H. The Power Game: How Washington Works. N.Y.: Random House 1988, p. 284-285, 294-297.
Не следует, правда, преувеличивать роль помощников и благодушно относиться к их деятельности. Бесконтрольность помощников плюс недостаточная осведомленность парламентария в проблемах могут приводить к тому, что помощник порой фактически начинает подменять парламентария и действовать от его имени без его ведома, притом проводя линию не парламентария, а свою собственную. Лоббисту подчас легче присущими ему методами склонить на свою сторону помощника, чем парламентария.
Однако в целом институт помощников позволяет парламентарию профессионально выполнять свои задачи.
Кроме помощников парламентарию помогают также один-два технических секретаря.
Это, как правило, ведущие ученые, инженеры, промышленники, генералы и другие крупные специалисты, обеспечивающие интеллектуальное и научное обоснование законодательной деятельности . Они следят за политикой, проводимой различными институтами в различных сферах, за тенденциями развития законодательства, изучают его последствия. Значительная часть консультантов сосредоточена в исследовательских службах парламента, а также в органах и учреждениях, действующих при парламентах, однако эти службы, органы и учреждения выполняют перспективные задачи, обременены заданиями органов парламента и часто не могут давать текущие экспертизы и тем более отвечать на запросы отдельных парламентариев.
Поскольку услуги консультантов стоят очень дорого, отдельные парламентарии и даже подчас комитеты (комиссии) обычно не держат их в штате, а заказывают разовые экспертизы. Особая роль принадлежит консультантам по отношениям с государственными органами. Это, как правило, специалисты в области управления, финансов, юриспруденции. Многие из них – бывшие парламентарии, сотрудники правительственного аппарата, знающие весь механизм отношений изнутри, обладающие к тому же связями с бывшими коллегами.