§ 6. Иные специальные парламентские процедуры
1. Процедуры выборов и назначений
Мы уже отмечали сходство и различие обеих процедур. У обеих главной стадией является голосование, а различие теоретически состоит в возможности превышения числа кандидатов над числом замещаемых мест в первом случае и равенстве этих чисел – во втором. Но повторим, теоретически, ибо на практике бывают выборы «одного из одного» и назначение одного из многих.
Прежде всего однопалатные парламенты и палаты двухпалатных парламентов избирают (в подавляющем большинстве случаев) своих председателей и других должностных лиц (вице-председателей, секретарей, квесторов и т. п.). Выше, говоря об учредительных заседаниях, мы этого вопроса уже касались, и потому приводить новые примеры регламентарного регулирования нет необходимости. На практике такие выборы – часто простая формальность, ибо вопрос заранее решен в результате переговоров между фракциями.
Австрийский Федеральный закон о регламенте Национального совета урегулировал процедуру выборов, производимых этой палатой, следующим образом.
Выборы включаются в повестку дня в качестве самостоятельного вопроса. Как правило, они проводятся посредством бюллетеней, а результат определяется простым большинством действительных голосов. Лишь выборы комитетов, поскольку депутатские клубы должны быть представлены в них пропорционально своей численности, проводятся по методу д'0ндта. Предложения о кандидатах подаются президенту Национального совета письменно до начала выборов и доводятся им до сведения депутатов, однако бюллетени, поданные за любого другого депутата, имеющего право избираться, также действительны. Если после двух туров голосования ни один кандидат не получил простого (т.е. абсолютного) большинства голосов, то проводится перебаллотировка кандидатов, получивших во втором туре больше голосов, чем другие, причем на каждое заполняемое путем выборов место должны баллотироваться два кандидата. При равном числе голосов решает жребий.
В случае неполучения ни одним из кандидатов необходимого большинства в первом или втором туре возможно снятие кандидатур в пользу единственного кандидата. Если же имеется только одно предложение о кандидатах или кандидате, президент может предложить голосование вставанием, но в случае возражений голосование бюллетенями обязательно. Выборы президента, второго и третьего президентов (т.е. председателя палаты и его заместителей) всегда проводятся бюллетенями.
Когда президент распорядился о начале выборов, депутаты занимают свои места, а служащие палаты подходят к ним и принимают у них бюллетени. Затем эти служащие под наблюдением секретарей подсчитывают голоса и сообщают результаты подсчета президенту, который объявляет результаты выборов. Президент может распорядиться и об опускании бюллетеней в избирательный ящик; в этом случае депутаты вызываются поименно и их число устанавливается. Позднейшее голосование не допускается. Если количество бюллетеней не соответствует числу проголосовавших и разница могла бы повлиять на исход выборов, голосование должно быть проведено повторно. Недействительны бюллетени, из которых не явствует однозначно воля голосовавшего.
Приведем еще один пример – положения регламента французского Национального собрания.
Если назначение в состав органа, образуемого Национальным собранием или при его участии, производится на основе пропорционального представительства фракций, председатель Собрания определяет срок, в течение которого председатели фракций представляют ему фамилии предлагаемых кандидатов. По истечении этого срока фамилии кандидатов указываются в афише и публикуются в официальном вестнике, после чего назначение считается состоявшимся и о нем сообщается Собранию на ближайшем заседании.
В иных случаях председатель Собрания информирует о назначениях, которые Собрание должно произвести, и устанавливает срок для представления кандидатов. В случаях, когда условия назначения или выдвижения кандидатов комиссиями не установлены, председатель предлагает поручить выдвижение кандидатов одной или нескольким постоянным комиссиям. Против этого предложения в течение одного полного дня может быть сделано возражение председателем фракции, председателем постоянной комиссии или не менее чем 30 депутатами, список которых неизменен и публикуется в официальном вестнике. Решает по возражению Национальное собрание.
Если число кандидатов не превышает числа мест и голосование не обязательно, кандидаты считаются назначенными в порядке, изложенном выше. В противном случае в день, определенный совещанием председателей фракций, Собрание «производит назначение путем выборов, которые в зависимости от обстоятельств могут быть либо униноминальными, либо плюриноминальными, а голосование может проводиться либо на трибуне, либо в залах, соседних с залом заседаний Собрания» (ч. 3 ст. 26). Действительны бюллетени в конвертах, если содержат фамилий не больше, чем должно быть назначено членов. В первых двух турах голосования требуется для избрания абсолютное большинство голосов, в третьем туре достаточно относительного большинства, а при равенстве голосов назначенным считается старший по возрасту кандидат. Во втором и третьем турах голосования в бюллетени включаются только те кандидаты, которые оставлены или выдвинуты в установленный председателем Собрания срок.
Изложенный порядок распространяется также на назначение представителей Национального собрания в парламентской Ассамблее Европейского Союза и в Консультативной ассамблее Европейского совета. Члены и заместители членов Консультативной ассамблеи избираются раздельно и последовательно.
Об участии парламентов в формировании правительств в государствах с парламентарными и смешанными формами правления мы уже говорили, а подробнее процедуры рассмотрим в п. 3 § 2 следующей главы.
В отличие от приведенных регламентов положения, скажем, Закона об организации ВСНП КНР по вопросу о выборах и назначениях, осуществляемых Всекитайским собранием, весьма скупы. Это неудивительно, если учесть, что роль Собрания в кадровой политике иллюзорна. Согласно указанному закону кандидатуры Председателя, других должностных лиц и членов Постоянного комитета ВСНП, Председателя КНР и его заместителя, председателя Центрального военного совета (ЦВС), председателя Верховного народного суда и генерального прокурора Верховной народной прокуратуры выдвигаются президиумом сессии, который «после обсуждения делегациями... на основании мнения большинства депутатов составляет официальный список кандидатов» (ст. 13). Спрашивается, зачем составлять список кандидатов и потом голосовать, если мнение большинства депутатов уже известно? Не проще ли было бы объявить кандидатов сразу назначенными или избранными в соответствии с волей большинства? Кандидатуры председателей, заместителей и членов комиссий ВСНП также выдвигаются президиумом сессии и утверждаются самим Собранием; в межсессионный период кандидатуры отдельных заместителей председателей и членов комиссий назначаются Постоянным комитетом ВСНП по предложению совета Председателя (включает Председателя, его заместителей и начальника секретариата). Что же касается Премьера и остальных членов Государственного совета, а также заместителей председателя и членов ЦВС, то по вопросу о процедуре их избрания (назначения) закон отсылает к Конституции (хотя, казалось бы, должно быть наоборот), в которой, впрочем, никакой процедуры нет.
2. Контрольные процедуры: отчеты правительства и его членов
Эти процедуры в той или иной форме свойственны парламентам демократических государств независимо от формы правления. Последняя влияет лишь на возможный результат процедуры. Подотчетность правительства и министров парламенту не всегда, следовательно, означает их ответственность перед ним, но ответственность, если существует (при парламентарных и смешанных формах правления), включает в себя и подотчетность.
Это часто имеет следствием то, что в конституциях государств с парламентарными и смешанными формами правления говорится только об ответственности, но не о подотчетности: и так, мол, ясно, что если есть первая, то есть и вторая. Для социалистических конституций, между прочим, было характерно указывать и то и другое, а подчас законодатель на всякий случай ограничивался указанием на подотчетность. Так, согласно ст. 92 Конституции КНР Государственный совет ответствен перед ВСНП и ему подотчетен, а в период между сессиями ответствен перед Постоянным комитетом ВСНП и подотчетен ему. Но такие нормы часто остаются мертвой буквой, ибо реально парламентской ответственности в социалистических странах не существует, а подотчетность если и реализуется, то в основном декоративно.
Из демократических конституций, устанавливающих принцип парламентской подотчетности правительства, можно назвать японскую. Согласно ее ст. 72 «Премьер-министр в качестве представителя Кабинета... докладывает Парламенту об общем состоянии государственных дел и внешних сношений...»
Испанская конституция установила в ст. 109, что палаты и их комиссии могут через своих председателей требовать любой необходимой им информации и помощи, в частности от Правительства и его департаментов. А согласно ст. 110 палаты и их комиссии могут требовать присутствия членов Правительства, а те, в свою очередь, имеют доступ на заседания палат и их комиссий, обладают правом быть выслушанными и могут ходатайствовать о том, чтобы должностные лица их департаментов давали информацию на таких заседаниях.
Регламенты палат подробно урегулировали систему отношений между палатами и Правительством (как, впрочем, и некоторыми другими органами), связанных с отчетами и информацией. Так, Регламент Сената установил, что по сообщению или докладу Правительства после выступления члена Правительства дается по 10 мин для выступлений двух сенаторов в поддержку Правительства и двух – против него, а также для выступлений представителей парламентских групп, если они того пожелают. Доклады, которые должны представляться Сенату в обязательном порядке по закону, рассматриваются в форме, о которой решает председатель палаты по согласованию с ее бюро и по заслушании хунты представителей парламентских групп.
Комитетам (комиссиям) нередко предоставляется право проводить парламентские слушания с отчетами должностных лиц исполнительной власти, включая министров, равно как и по другим вопросам.
3. Процедура контроля за делегированным законодательством
В тех странах, где конституции разрешают парламенту делегировать свои законодательные полномочия правительству, устанавливаются специальные формы парламентского контроля за соблюдением пределов и выполнением условий такой делегации.
Так, в Германии Регламент Бундестага предусмотрел, что нормативные акты Федерального правительства, которые требуют одобрения Бундестага или отмены которых Бундестаг может потребовать в течение определенного срока, передаются президентом Бундестага по согласованию с советом старейшин непосредственно в компетентные комитеты с назначением срока для представления доклада. Если комитет своевременно доклада не представит, вопрос включается в повестку дня следующего заседания Бундестага для принятия решения и без этого доклада. Естественно, что Бундестаг может оставить в силе правительственное правовое предписание либо отменить его.
В Испании согласно Регламенту Конгресса депутатов обсуждение и голосование по вопросу об утверждении или отмене королевского декрета-закона (это правительственный акт, но оформляется как королевский) проводятся на пленарном заседании или на заседании постоянной депутации после того, как минуют 30 дней со дня промульгации декрета-закона, причем в повестку дня его можно включать сразу по опубликовании в «Болетин офисьяль» (Boletin Oficial del Estado – официальный бюллетень государства).
После сообщения члена Правительства об основаниях для издания декрета-закона проводятся обсуждение в целом и голосование за утверждение акта или его отмену. Если палата декрет-закон утвердила, председатель спрашивает, не желает ли какая-либо парламентская группа, чтобы декрет-закон рассматривался как законопроект. Если такое желание высказано, оно выносится на решение палаты. При положительном решении декрет-закон рассматривается как законопроект по срочной процедуре без допущения поправок, предлагающих возвратить его в целом. Постоянная депутация рассматривает в качестве законопроектов по срочной процедуре декреты-законы, изданные Правительством в период между легислатурами. Постановление об утверждении или отмене королевского декрета-закона публикуется в официальном бюллетене государства.
В тех случаях, когда делегирующий закон предусматривает дополнительный контроль за актами делегированного законодательства и какой-либо депутат или парламентская группа в течение месяца после издания акта в письменном обращении к бюро Конгресса возразили против какого-либо положения этого акта, он направляется в соответствующую комиссию палаты, которая должна в установленный срок представить заключение. Оно обсуждается в палате в соответствии с общими правилами законодательного процесса, а юридическими последствиями контроля являются те, которые предусмотрены в делегирующем законе.
4. Контрольные процедуры: запросы и вопросы парламентариев
Это обращения палат, отдельных парламентариев или их групп к правительству, его отдельным членам, а иногда и к иным государственным органам с требованием информации либо даже отчетов по какой-то конкретной проблеме, относящейся к их компетенции.
Различие между парламентским запросом и вопросом заключается в следующем.
Запрос – это обращение, как правило, палаты или группы парламентариев по крупной политической проблеме, которое включается в повестку дня заседания палаты. По запросу могут развернуться прения с возможным голосованием по оценке ответа. В странах с парламентарными и смешанными формами правления это может быть голосование по вопросу о доверии правительству или его члену. Возможно также создание следственной комиссии. Такой запрос часто именуется интерпелляцией (от лат. interpellatio – прерывание речи). Текст ее заблаговременно рассылается парламентариям и правительству, которое назначает день ответа.
Вопрос, который может быть устным или письменным, – это просьба парламентария об информации по какому-либо факту, обращенная к правительству или его члену. Вопросы должны быть краткими и не могут содержать какие-либо обвинения. Они представляются за один-два дня до заседания, регистрируются в специальном реестре, а в некоторых парламентах список вопросов печатается и доводится до сведения всех членов палаты и министров, которым предстоит отвечать. Регламенты, а иногда даже конституции предусматривают специальное время для ответов на вопросы. Так, часть вторая ст. 48 Конституции Франции гласит: «Хотя бы одно заседание в неделю резервируется в приоритетном порядке для вопросов членов Парламента и ответов Правительства». На устные вопросы министр отвечает кратко, обычно не более 5 мин, иногда просто: «Да» или «Нет», после чего парламентарий, задавший вопрос, может получить слово для 5-минутной реплики или для дополнительного вопроса. На письменные вопросы могут быть даны как устные, так и письменные ответы в течение установленного срока (в Японии этот срок – неделя, в Италии – 10 дней, во Франции – месяц); ответы публикуются в официальных отчетах о заседаниях палат.
Следует, однако, оговориться, что указанные термины употребляются не всегда одинаково. Мы дали обобщенное их значение, но надо иметь в виду, что в отдельных странах традиции словоупотребления и соответственно терминосистемы и в данном вопросе могут оказаться иными.
Испания дает нам пример типичного конституционно-правового регулирования данной формы парламентского контроля.
Согласно ст. 111 Испанской конституции Правительство и каждый из его членов обязаны отвечать на интерпелляции и вопросы, обращаемые к ним в палатах Генеральных кортесов, а регламенты должны предусмотреть для этого минимально необходимое еженедельное время. Интерпелляция может сопровождаться проектом резолюции, в которой палата выражает свою позицию. В качестве примера регламентарного развития этих конституционных положений приведем нормы Регламента Сената.
В соответствии с этими нормами сенаторы могут через президиум палаты направлять Правительству вопросы в письменном виде. При отсутствии соответствующих пожеланий сенатора считается, что ответ должен быть письменным, а если сенатор просит устного ответа, но не указывает, в каком заседании он должен быть дан, ответ может иметь место в соответствующей комиссии.
Если ответ требуется в устной форме на заседании палаты, вопрос должен быть единственным, формулироваться просто и точно. Не допускаются вопросы, представляющие исключительно личный интерес или требующие консультации чисто юридического характера. О допустимости вопроса решает бюро палаты. Вопросы включаются в повестку дня не ранее чем через две недели после представления. В срочных случаях это может быть сделано не ранее чем через 24 часа, но срочность должна быть признана Правительством. Очередность вопросов зависит от времени подачи, но преимущество отдается сенаторам, которые еще не задавали вопросов на пленарных заседаниях палаты на текущей сессии. Кроме того, председатель палаты по согласованию с бюро и по заслушании хунты представителей парламентских групп составляет очередность с таким расчетом, чтобы обеспечить ответы представителям каждой группы. Правительство в обоснованных случаях может отложить ответ, но не более чем на месяц.
Ответы на вопросы дают министры. На каждом пленарном заседании ответам на вопросы отводится не более одного часа, после чего оставшиеся вопросы переносятся на следующее заседание. Председатель может объединять дебаты по ответам на близкие по содержанию вопросы, а бюро по заслушании хунты представителей групп может не допустить рассмотрения вопросов, которые повторяют другие вопросы, интерпелляции или проекты резолюций, рассматриваемые на данной сессии.
Устные вопросы задаются с места. После ответа Правительства возможны реплика спросившего сенатора и ответ на нее. Сенатор и министр имеют на каждое из двух выступлений до 3 мин.
Вопросы, на которые ожидается устный ответ в комиссии, включаются в повестку дня по прошествии 7 дней после их публикации. Отвечать на них может государственный секретарь (должностное лицо рангом ниже министра), а время для выступлений составляет 10 и 5 мин.
Письменный ответ на вопрос сенатора Правительство должно дать в течение 20 дней после публикации. Вопрос и ответ публикуются в официальных изданиях палаты. Если Правительство не ответило в срок, сенатор может потребовать немедленной публикации своего вопроса и просить председателя Сената включить его в повестку дня ближайшего заседания компетентной комиссии.
Интерпелляция должна посвящаться политике исполнительной власти по вопросам, представляющим общий интерес. Внести ее может любой сенатор в письменном виде председателю Сената, после чего бюро проверяет ее соответствие требованиям. Об отсутствии соответствия сообщается сенатору, который может заменить интерпелляцию вопросом с устным или письменным ответом.
Интерпелляция включается в повестку дня заседания Сената по истечении двух недель после внесения, если загруженность палаты работой этому не мешает, но не позднее чем по истечении месяца. В срочных случаях бюро по заслушании хунты представителей парламентских групп может этот срок сократить. Правительство же может обратиться с мотивированной просьбой об отсрочке ответа на интерпелляцию, однако не более чем на месяц. При определении очередности включения интерпелляций в повестку дня преимущество имеют сенаторы, меньше пользовавшиеся данным правом во время сессии. При одинаковом числе внесенных интерпелляций предпочтение отдается сенаторам, принадлежащим к более крупным парламентским группам, а при равенстве в этом отношении – более ранней дате внесения. Все эти вопросы решают совместно бюро и хунта представителей парламентских групп.
В назначенный день после того как сенатор представит свою интерпелляцию, ему отвечает член Правительства. Каждому предоставляется до 15 мин. Затем могут получить слово представители парламентских групп по 5 мин. Если интерпеллянт не удовлетворен объяснениями Правительства, он может объявить, что вносит проект резолюции. В Конгрессе депутатов это может быть проект резолюции порицания, влекущей отставку Правительства.
5. Парламентские расследования
Это весьма важный аспект контрольной деятельности парламента. Такие расследования иногда именуются анкетами (не смешивать с анкетами в нашем понимании – вопросниками), а само право расследования – анкетным правом. Для этого либо используются существующие в парламентах и их палатах комитеты (комиссии), которым даются соответствующие поручения, либо создаются специальные следственные комитеты (комиссии). Этот институт не часто можно встретить в конституциях, и даже в регламентах не всегда содержатся соответствующие нормы.
Характерный пример целостного конституционного регулирования парламентских расследований дает германский Основной закон. Его ст. 44 гласит:
«1. Бундестаг имеет право, а по предложению одной четверти своих членов обязан, учредить следственный комитет, который в публичном слушании собирает необходимые доказательства. Публичность может быть исключена.
2. К собиранию доказательств по смыслу применяются предписания об уголовном процессе. Тайна переписки, почтовых и телеграфных отправлений остается неприкосновенной.
3. Суды и административные власти обязаны оказывать правовую и ведомственную помощь.
4. Постановления следственных комитетов не подлежат рассмотрению в суде. Суды свободны в обсуждении и оценке обстоятельств дела, на которых основывается расследование».
Кроме того, следует упомянуть ч. 2 ст. 45-а Основного закона, согласно которой комитет Бундестага по обороне имеет также права следственного комитета и по требованию 1/4 своих членов обязан провести расследование по делу.
Примечательно, однако, что в Регламенте Бундестага о следственных комитетах ничего не говорится: конституционные нормы, стало быть, считаются достаточными. Профессор Мюнхенского университета Петер Бадура отмечает, что характерной чертой функционирования этого института является расследование злоупотреблений, причем не только в сфере исполнительной власти*.
* См.: Badura P. Staatsrecht. Systematische Erläuterung des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland. München: C.H. Beck'sche Verlagsbuchhandlung, 1986. S.317.
Широко известна расследовательская деятельность комитетов и подкомитетов Конгресса США и его палат. Хотя в Конгрессе нет устных и письменных вопросов, тем более интерпелляций, комитеты и подкомитеты наделены серьезными полномочиями в области контроля за соответствующими министерствами и иными органами и учреждениями. Они вправе истребовать необходимые документы и материалы, могут вызывать повестками на проводимые ими слушания любое лицо, включая Президента США, для допроса в качестве свидетелей. Но комитеты и подкомитеты окончательных решений не принимают, а доводят собранную ими информацию до сведения палат, которые могут передать дело в суд, уменьшить в порядке санкций бюджетные ассигнования соответствующему ведомству или осуществить процедуру импичмента.
Регламент французского Национального собрания предусматривает, что следственные или контрольные комиссии образуются Собранием путем принятия резолюции, должным образом предложенной и направленной в компетентную комиссию. В предложении следует точно указать либо подлежащие расследованию факты, либо государственные органы или государственные предприятия, деятельность которых должна быть проверена комиссией по контролю. Компетентная комиссия представляет доклад по предложению в месячный срок. Следственная или контрольная комиссия создается на основе пропорционального представительства фракций и должна насчитывать не более 30 депутатов. В ее состав не могут назначаться депутаты, подвергавшиеся уголовному или дисциплинарному наказанию за нарушение правил секретности в связи с работой какой-либо комиссии, которая учреждалась во время той же легислатуры.
О внесении предложения создать следственную комиссию председатель Собрания уведомляет министра юстиции. Если тот сообщит, что по упомянутым фактам уже ведется судебное расследование, то вопрос о создании комиссии не может быть поставлен на обсуждение палаты, а начавшееся обсуждение немедленно прерывается. Если предварительное расследование началось после образования комиссии, то по получении соответствующего сообщения министра юстиции председатель Собрания извещает об этом председателя комиссии, который немедленно прекращает ее деятельность. Таким образом, парламентское расследование не может конкурировать с судебным, тем более подменять его.
Если докладчик следственной или контрольной комиссии предлагает привести в докладе данные, полученные в результате опроса какого-либо лица, оно может ознакомиться с текстом своих высказываний. Это делается по месту работы комиссии в присутствии члена ее бюро. Лицу не разрешается вносить в текст исправления, но оно может изложить свои замечания письменно, а комиссия может приложить их к докладу.
Если в течение 6 месяцев комиссия не представит своего доклада, ее председатель передает председателю Собрания имеющиеся у комиссии документы, которые нельзя ни публиковать, ни обсуждать. Составленный доклад передается председателю Собрания, о чем сообщается в официальном вестнике и объявляется при открытии ближайшего заседания палаты. Если в течение пяти полных дней после сообщения в официальном вестнике никто не заявит требования о преобразовании Собрания в секретный комитет или Собрание в качестве секретного комитета не решит иначе, доклад комиссии печатается и распространяется.
Любое предложение о воссоздании следственной или контрольной комиссии с теми же задачами, какие имела предыдущая комиссия, председатель Собрания объявляет неприемлемым, если со времени окончания полномочий предыдущей комиссии прошло менее 12 месяцев. В случае сомнений председатель выносит решение по получении заключения бюро Собрания.
6. Процедура политической ответственности правительства
Эта ответственность, как отмечалось, имеет место в государствах с парламентарными и смешанными формами правления. В литературе парламентская ответственность правительства иногда включается в систему форм парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти*. Однако в действительности ответственность – не форма контроля, а следствие его.
* См., например: Государственное право буржуазных и освободившихся стран. М.: МО, 1988. С. 364; Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов. М.: Норма – Инфра. М., 1999. С. 254.
Контроль выявляет и устанавливает определенные факты, связанные с деятельностью подконтрольного субъекта, в частности способы и результаты этой деятельности. А ответственность – следствие их оценки контролирующим органом, в данном случае парламентом или его палатой. Конституции Франции, Китая, Японии, Испании, Кубы предусматривают только коллективную (солидарную) ответственность правительств: «Кабинет при осуществлении исполнительной власти несет коллективную ответственность перед Парламентом» (часть третья ст. 66 Конституции Японии); «Правительство солидарно отвечает за свою политическую деятельность перед Конгрессом депутатов» (ст. 108 Конституции Испании). В других странах наряду с коллективной ответственностью правительства существует индивидуальная ответственность его членов: «Министры коллегиально ответственны за акты Совета министров и индивидуально за акты своих ведомств» (часть вторая ст. 95 Конституции Италии); «Правительство за выполнение своей функции ответственно перед Национальным советом Словацкой Республики», «Член Правительства за выполнение своей функции ответствен перед Национальным советом Словацкой Республики» (первое предложение ч. 1 ст. 114 и ч. 1 ст. 116 Конституции Словакии).
В Италии, Японии, Румынии правительство ответственно перед обеими палатами парламента, в Великобритании, Германии, Франции, Испании, Польше – только перед нижней. Иногда это объясняют тем, что верхняя палата избирается непрямыми выборами или вообще не избирается. Но не ко всем перечисленным странам это объяснение подходит: в Испании значительная часть Сената, а в Польше весь Сенат избираются прямыми выборами.
Если в Италии и Японии ответственность правительства имеет место перед каждой палатой парламента в отдельности, то в Румынии – перед ними обеими совместно. Это довольно оригинальный случай.
Парламентская ответственность правительства согласно демократическим конституциям реализуется преимущественно посредством двух процедур: вотума недоверия и отказа в доверии. Различие между ними заключается в следующем.
Вотум недоверия – результат парламентской инициативы. Поэтому в интересах стабильности правительства иногда конституции усложняют процедуру этой инициативы, требуя, чтобы она исходила от более или менее значительной группы парламентариев, а также обусловливая выражение недоверия необходимостью подачи за резолюцию недоверия (порицания, осуждения) абсолютного или квалифицированного большинства голосов в палате.
В ряде стран, в частности в Германии, конституциями предусмотрен уже упоминавшийся нами так называемый конструктивный вотум недоверия: он считается состоявшимся, если парламент или палата не просто приняли резолюцию порицания, а определили главу нового правительства. Согласно ч. 1 ст. 67 германского Основного закона Бундестаг может выразить недоверие Федеральному канцлеру только путем избрания большинством своих членов его преемника и обращения к Федеральному президенту с просьбой об увольнении прежнего Федерального канцлера и назначении новоизбранного. Федеральный президент обязан это сделать. Такая система позволяет избежать длительных правительственных кризисов, вызванных тем, что парламент, свергнув правительство, долгое время не может создать ему замену.
Отказ в доверии имеет место в случае, когда правительство само поставило вопрос о доверии в связи с каким-либо актом, принятия которого оно добивается от парламента. Это довольно эффективный способ давления на парламент, особенно в условиях, когда отказ в доверии и вызванный этим правительственный кризис могут повлечь роспуск парламента (палаты). С другой стороны, действительно отказ парламента принять желательный для правительства акт может лишить правительство возможности проводить свою политику или серьезно затруднить проведение этой политики, в результате чего нахождение в составе правительства становится для его членов бессмысленным.
Приведем некоторые примеры конституционного регулирования политической ответственности правительства перед парламентом.
Чешская Конституция регулирует эти отношения весьма кратко. Согласно ст. 71 «Правительство может внести в Палату депутатов требование о выражении доверия». А ст. 72 устанавливает, что Палата депутатов может выразить Правительству недоверие и что предложение о выражении недоверия Палата депутатов обсуждает только в случае, если оно подано в письменном виде не менее чем 50 депутатами (т.е. 1/4 законного числа членов палаты), а для принятия предложения требуется абсолютное большинство голосов всех депутатов. Если Палата депутатов отклонила требование Правительства о выражении доверия или выразила ему недоверие, то предложение первое ч. 2 ст. 73 обязывает Правительство подать в отставку, а Президент согласно ч. 3 этой статьи обязан отставку принять. Более того, Президент по ст. 75 обязан отозвать Правительство, не подавшее в отставку, хотя оно должно было это сделать. Но при решении вопроса о том, выражать доверие Правительству или нет, Палата депутатов порой чувствует над собой дамоклов меч: мы уже отмечали, что согласно п. «а» и «b» ч. 1 ст. 35 Президент может распустить Палату депутатов, если она не выразила доверия новоназначенному Правительству, кандидатура главы которого была предложена председателем Палаты, или если Палата в течение трех месяцев не приняла решения по правительственному законопроекту, с обсуждением которого Правительство связало вопрос о доверии.
Надо сказать, что в Чехии в отличие, скажем, от Франции или Италии этот дамоклов меч не слишком велик: вотум недоверия Правительству, проработавшему какое-то время, роспуском Палаты депутатов не грозит.
Несколько иначе урегулированы эти вопросы в Румынии. Согласно ст. 112 Конституции обе палаты Парламента на совместном заседании могут отозвать выраженное Правительству доверие, приняв резолюцию недоверия большинством голосов депутатов и сенаторов по инициативе 1/4 общего их числа. Эта резолюция через три дня после ее внесения ставится на обсуждение совместного заседания палат. Если она отклоняется, то подписавшие ее депутаты и сенаторы не могут внести на той же сессии новую резолюцию недоверия, кроме случая, когда Правительство ставит вопрос о доверии.
Этот институт следующим образом урегулирован в ст. 113 румынской Конституции. Буквально текст ее ч. 1 гласит: «1. Правительство может принять на себя ответственность перед Палатой Депутатов и Сенатом на совместном заседании в связи с программой, заявлением об общей политике или отдельным законопроектом». Эта несколько замысловатая формула значит, что в связи с программой, заявлением или законопроектом Правительство ставит перед Парламентом вопрос о доверии. Если в последующие три дня была предложена и в указанном выше порядке принята резолюция недоверия, Правительство увольняется в отставку. Следует здесь отметить, что данное регулирование предусматривает не просто отказ в доверии, автоматически имеющий место в силу того, что не собрано число голосов, необходимое для выражения доверия, а именно положительное голосование за резолюцию недоверия. Значит, если никто не собрался внести резолюцию недоверия или если после ее внесения она не поддержана абсолютным большинством Парламента, считается, что доверие имеется, программа или заявление становятся обязательными для Правительства (благо, что оно же их и сочинило), а законопроект принят. Если же Президент потребует его пересмотра, то обсуждение проводится на совместном заседании палат.
Здесь чувствуется весьма крепкая позиция Правительства, но есть и баланс. В случае вотума недоверия Правительству роспуск Парламенту не грозит. Он может иметь место только, если Парламент в течение 60 дней после первого предложения Президентом кандидатуры Премьер-министра не выразит доверия ни одному из кандидатов и отклонит не менее двух президентских предложений об инвеституре (назначении, утверждении) Премьер-министра. И вообще в течение года Парламент можно распустить только один раз, а в последние 6 месяцев мандата Президента, равно как и во время осадного или чрезвычайного положения, распускать Парламент нельзя.
7. Импичмент и иные подобные процедуры
В данном случае речь идет не о политической, а о юридической парламентской ответственности должностных лиц, причем как исполнительной, так и судебной власти. В основном это лица, которые в силу своей должности пользуются в той или иной мере иммунитетом от судебного преследования. Когда мы говорим, что ответственность в данном случае не политическая, а юридическая, мы имеем в виду основания этой ответственности, ибо и рассмотренная выше политическая ответственность – тоже юридическая: она ведь осуществляется в определенных процессуальных формах, составляющих предмет правового регулирования. Основанием же ответственности в рассмотренном выше случае служит политика правительства или министра (иногда моральная оценка их поведения), а здесь основанием является правонарушение. Санкция в данном случае заключается часто лишь в смещении с должности, что влечет утрату иммунитета (если он был) и обычно открывает путь для дальнейшего судебного преследования в общем порядке, если лицо обвиняется в нарушении правовых норм, влекущем судебную ответственность.
Наиболее распространены три основные модели соответствующих парламентских процедур. Первая заключается в том, что весь процесс реализации конституционной ответственности протекает в парламенте как таковом; по его завершении могут последовать процессы в судах. Вторая модель заключается в том, что парламент или палата выступают лишь как обвиняющие инстанции, а дело о конституционной ответственности разрешается в судебном органе, специально образуемом парламентом из своей среды, причем этот орган реализует не только конституционную, но в необходимом случае и уголовную ответственность, действуя уже как обычный суд. Третья модель совпадает со второй в том, что парламент или палата ограничиваются предъявлением обвинения, но в отличие от второй модели дело разрешается органом конституционной юстиции, который реализует лишь конституционную ответственность, смещая лицо с его должности. Все эти модели имеют свои разновидности в разных странах. Приведем отдельные примеры.
Пример первой модели дает импичмент – существующая в США, Великобритании, Японии, Индии и ряде других стран процедура ответственности высших должностных лиц администрации и судей.
В США, например, эта процедура может быть применена на федеральном уровне для смещения Президента, Вице-президента, министров и других руководителей ведомств, кроме военных, а также послов, федеральных судей и др. Возбуждается импичмент в Палате представителей (часть пятая разд. 2 ст. I Конституции) ее членами. Основанием для него служит предполагаемое совершение Президентом или другим должностным лицом таких деяний, как государственная измена, получение взятки, иные тяжкие и менее тяжкие преступления (high Crimes and Misdemeanors). Вначале заявленная инициатива рассматривается в юридическом комитете Палаты (Haus Judiciary Committee), который вырабатывает формулу обвинения в виде статей импичмента. Затем Палата представителей обсуждает его и, если утверждает простым большинством, передает в Сенат, который управомочен разрешить дело (часть шестая разд. 3 ст. I). Приступая к этому, сенаторы должны принести присягу или сделать торжественное заявление. Если рассматривается импичмент Президента, председательствует в Сенате главный судья Верховного суда (Вице-президент, являющийся председателем Сената, может рассматриваться как заинтересованное лицо). Заслушав мнения сторон, Сенат тайным голосованием принимает решение по каждой статье импичмента, причем для обвинительного решения требуются голоса 2/3 присутствующих сенаторов. Только если по всем статьям импичмента такое большинство имеется, обвиняемое должностное лицо смещается с должности. Во время рассмотрения дела Сенат вправе вызывать и заслушивать свидетелей и совершать другие процессуальные действия по исследованию доказательств. Таким образом, вся процедура по смещению должностного лица осуществляется в рамках Конгресса.
Во Франции для решения вопроса об ответственности высших должностных лиц за правонарушения учреждены, как отмечалось, Высокий суд правосудия и Суд правосудия Республики. Президент Республики несет ответственность перед Высоким судом правосудия за совершенные при исполнении обязанностей деяния только в случае, если они представляют собой государственную измену; обвинение ему предъявляют обе палаты Парламента одинаковым решением, которое принимается ими открытым голосованием и абсолютным большинством голосов своего состава. Что касается членов Правительства, то они несут уголовную ответственность за совершенные при исполнении обязанностей деяния, которые в момент совершения считались согласно уголовным законам преступлениями или уголовными проступками, перед Судом правосудия Республики. Об этих двух судах еще пойдет речь в главе Х о судебной власти. Как мы видели, здесь применена вторая из упомянутых нами выше моделей (см. ст. 67, 68, 68–1, 68–2 Конституции).
Если с ответственностью членов Правительства ситуация более или менее ясна (они несут ответственность согласно уголовному закону), то предмет ответственности Президента далеко не очевиден, поскольку такой состав преступления, как государственная измена, французским уголовным законодательством к моменту принятия Конституции, да и позднее предусмотрен не был. Отсюда вытекает возможность, во-первых, чисто политической оценки действий Президента Парламентом при решении вопроса о предании его Высокому суду правосудия, а во-вторых, также политического решения этого судебного органа применительно к Президенту*.
* См.: Крутоголов М.А. Президент Французской Республики. Правовое положение. М.: Наука, 1980. С. 125–128.
Третью модель мы можем усмотреть в Основном законе для Германии, ч. 1 ст. 61 которого уполномочивает и Бундестаг, и Бундесрат на возбуждение обвинения Федерального президента в умышленном нарушении Основного или иного федерального закона. Такая инициатива требует поддержки не менее 1/4 состава соответствующей палаты, а для предъявления обвинения требуется решение 2/3 членов Бундестага или 2/3 голосов Бундесрата. Предъявившая обвинение палата назначает для его поддержания своего уполномоченного. Решение согласно ч. 2 указанной статьи принадлежит Федеральному конституционному суду, который хотя и избирается палатами, но не является их органом, как Высокий суд правосудия и Суд правосудия Республики во Франции, а входит в судебную систему (судьи Федерального конституционного суда не могут состоять ни в Бундестаге, ни в Бундесрате).
Своеобразная система конституционной ответственности Президента предусмотрена Конституцией Румынии. Согласно ее ст. 95 в случае совершения тяжких нарушений Конституции Президент может быть отстранен от должности совместным заседанием Палаты депутатов и Сената большинством голосов депутатов и сенаторов (не вполне ясно, вместе или в отдельности) после консультации с Конституционным судом. С инициативой отстранения могут выступить не менее 1/3 депутатов и сенаторов, и эта инициатива немедленно доводится до сведения Президента, который может дать Парламенту объяснения по поводу вменяемых ему деяний. В случае отстранения в течение 30 дней проводится референдум о смещении Президента.
Относительно этой модели можно отметить, что здесь предпочтение политики праву еще более очевидно, чем при импичменте. Смысл консультации Конституционного суда заключается по идее в том, чтобы дать компетентную юридическую квалификацию деяний Президента как тяжкого нарушения Конституции. Несмотря на наличие такой квалификации, Парламент тем не менее вправе по политическим соображениям не отстранять Президента от должности. Но если он даже его отстранил, избиратели могут опять же по чисто политическим соображениям с этим не согласиться и оставить Президента на месте. Президент, следовательно, если является харизматическим лидером, может себе позволить любые тяжкие нарушения Конституции.
Эта процедура, которая предусмотрена рядом регламентов, имеет важное значение с точки зрения гарантирования такого права человека, как право обращаться с петициями в органы и учреждения власти. Ограничимся двумя показательными примерами конституционно-правового регулирования данной процедуры.
Основной закон для Германии в ст. 45-с установил, что Бундестаг назначает комитет по петициям для рассмотрения просьб и жалоб, направленных в соответствии со ст. 17, которая провозгласила право индивидуальных и коллективных петиций. Согласно Регламенту Бундестага его президент направляет поступающие петиции в упомянутый комитет, который запрашивает заключения постоянных комитетов, если в петициях затронуты обсуждаемые этими комитетами вопросы. Депутат, передавший петицию, привлекается по его требованию к ее рассмотрению в комитете по петициям с правом совещательного голоса. Комитет должен определить принципиальные положения относительно рассмотрения просьб и жалоб и в конкретных случаях исходить из этих положений. В случае истребования комитетом документов или справок или доступа в соответствующие федеральные органы, корпорации, ведомства и фонды об этом следует уведомить компетентного члена Федерального правительства. То же нужно своевременно сделать, если предстоит заслушать в связи с петицией свидетеля или эксперта.
Комитет может передать свои полномочия какому-либо из своих членов, определив в своем решении содержание и объем этих полномочий.
Доклад о рассмотренных петициях комитет ежемесячно представляет Бундестагу в форме обзора с рекомендуемым решением. Кроме того, комитет ежегодно письменно отчитывается перед Бундестагом о проделанной работе. Доклад включается в повестку дня Бундестага в течение трех недель текущей сессии после его раздачи депутатам. Докладчик может его дополнять в устном выступлении. Обсуждение доклада проводится по требованию фракции или 5 % присутствующих депутатов. Петиционерам направляются мотивированные сообщения о разрешении их просьб.
Регламент французского Национального собрания регулирует процедуру подачи и рассмотрения петиций несколько более подробно.
В регламенте устанавливается, что петиции должны адресоваться председателю Национального собрания и могут быть переданы депутатом, который делает на полях надпись о передаче и подписывает ее. Петиция, исходящая от скопления людей в общественном месте, не может быть принята ни председателем, ни бюро Собрания. Петиция должна быть подписана петиционером и указывать его местопребывание.
Петиции вносятся в общий список в порядке поступления, и каждый петиционер уведомляется о порядковом номере его петиции. Специальной комиссии по петициям в Национальном собрании нет, и председатель Собрания направляет петицию в компетентную по предмету комиссию, которая назначает докладчика. По заключению докладчика комиссия решает либо ничего не предпринимать по петиции, либо передать ее в другую комиссию или министру, либо представить на рассмотрение Собрания, о чем уведомляется петиционер. Так же поступает другая комиссия по переданной ей петиции.
Министр отвечает петиционеру в трехмесячный срок. Если он этого не сделал, комиссия может постановить о передаче петиции на рассмотрение Собрания.
При передаче на рассмотрение Собрания в бюро вносится доклад с полным текстом петиции, который печатается и распространяется. Периодически распространяется и перечень петиций с кратким содержанием и принятыми решениями. В последующие 8 дней депутат, не согласный с решением комиссии, может потребовать от председателя Собрания передать петицию на рассмотрение Собрания; решение принимается совещанием председателей комиссий. По истечении указанного срока или если совещание председателей отклонило требование депутата, решение комиссии становится окончательным и публикуется в официальном вестнике.
Доклады о петициях, вынесенных на рассмотрение Собрания, включаются в повестку дня или Правительством, или Собранием по предложению совещания председателей. Дебаты в публичном заседании начинаются с выступления докладчика комиссии, затем могут выступить депутат, внесший петицию, и депутат, потребовавший передачи ее на рассмотрение Собрания. Председатель Собрания устанавливает время для выступления каждого оратора. Представители Правительства получают слово по своему требованию. После выступления последнего оратора председатель переходит к очередному вопросу повестки дня.