§ 5. Референдум
1. Понятие и социальная функция
Термин «референдум» происходит от лат. referendum – «то, что должно быть сообщено». Означает он голосование избирателей, посредством которого принимается государственное или самоуправленческое решение. В некоторых странах (например, в Югославии) референдумом называют любое голосование избирателей независимо от его последствий, однако такое понимание ныне – скорее исключение из правила.
В отличие от выборов голосование на референдуме придает юридическую силу не мандату какого-либо лица, а решению какого-либо вопроса. Если соблюдены установленные конституцией и/или законом условия, то принятое путем референдума решение считается решением народа и его юридическая сила нередко выше юридической силы законов, принятых парламентом. Решение на референдуме может приниматься посредством утвердительного или отрицательного ответа избирателей на поставленный вопрос либо посредством выбора между разными вариантами предлагаемого решения (так называемый народный выбор, встречающийся довольно редко).
Голосование избирателей называют еще плебисцитом (от лат. plebiscitum – решение народа). С юридической точки зрения различий между референдумом и плебисцитом нет; это полные синонимы. Однако стилистическое различие имеется: плебисцитом называют референдум по вопросам, имеющим для страны или региона, как принято говорить, судьбоносный характер. Например, если голосованием избирателей формально и/или по существу решается вопрос о государственной принадлежности спорной территории, о форме правления, о дальнейшем существовании правящего режима, о доверии лидеру страны и т.п., то такой референдум нередко официально или неофициально называют плебисцитом.
Авторитарные режимы иногда характеризуются как «плебисцитарная демократия». Это означает, что диктаторская или вообще личная власть обходит представительные органы, вынося важнейшие государственные решения непосредственно на решение избирателей, которые подчас не имеют даже возможности разобраться в их сути. Пока большинство голосующих избирателей доверяет власти предержащей (а голосование к тому же не всегда бывает свободным), она позволяет себе игнорировать или даже ликвидировать органы народного представительства. Так, в Египте в 1976-1978 годах были проведены четыре референдума, носивших по существу плебисцитарный характер: о продлении срока президентского мандата, об избрании Президентом Анвара Садата и усилении власти полиции, о мерах против подрывных элементов и о мерах против оппозиции. В ряде постсоветских республик восприняли эту практику, заменив очередные выборы президентов более ранним референдумом (по сути плебисцитом) о продлении их полномочий (например, в Узбекистане в 1995 г.)
Иногда в литературе можно встретить определение референдума как всенародного опроса (в частности, так его характеризовала сталинская Конституция СССР 1936 г.). Таким определением вряд ли стоит пользоваться, ибо, как вытекает из понятия «опрос», результат голосования в данном случае скорее всего не имеет обязательного значения ни для публичной власти, ни для граждан. В некоторых странах (например, в Швеции) соответствующий институт именуется консультативным референдумом; думается, и такое понятие создает лишь ненужные сложности в восприятии термина «референдум». Болгарское законодательство, опиравшееся на социалистическую Конституцию Народной Республики Болгарии 1971 года, употребляло термин «народный опрос» как обобщающий для референдума и всенародного обсуждения законопроектов.
Бразильская Конституция в ст. 14 среди способов осуществления народного суверенитета называет и референдум, и плебисцит. В ст. 49, определяющей исключительную компетенцию Национального конгресса, под п. XV значатся такие полномочия, как разрешение референдума и назначение плебисцита. При этом в ряде статей Конституции определен предмет плебисцита, а предмет референдума вообще Конституцией не определяется. Профессор А. де Мораес отмечает, что обе формы участия народа в делах государства различаются в основном моментом реализации. Посредством плебисцита граждане осуществляют свои политические права по определенному вопросу с тем, чтобы он впоследствии обсуждался в Национальном конгрессе. Референдум же проводится для ратификации государственного акта после его принятия либо для придания ему силы (отлагательное условие), либо для лишения его силы (резолютивное условие)*. Таким образом, плебисцит по бразильскому конституционному праву имеет совещательный характер, а референдум – решающий. 21 апреля 1993 г. во исполнение переходных положений Конституции Федеративной Республики Бразилии 1988 года был проведен плебисцит о форме правления (республика или монархия) и о «системе правления» (парламентская или президентская), которые должны быть введены в стране по истечении пятилетнего срока действия Конституции. Введение в Конституцию возможности пересмотра учрежденной формы правления явилось уступкой тем политическим силам в Учредительном собрании, которые требовали установления монархии формы правления. Большинство избирателей высказались за сохранение формы и системы правления, установленных действующей Конституцией.
* Moraes A. de. Direito constitucional. 5а_ed. revista e ampliada. São Paulo: Atlas, 1999, p. 218.
Референдум, будучи институтом непосредственной демократии, даже в демократическом государстве может быть использован как противовес представительной демократии или как средство обойти парламент и принять государственное решение вопреки ему. Это может иметь место, когда право назначения референдума входит в дискреционные (осуществляемые по собственному усмотрению) полномочия главы государства либо правительства. Так, согласно ст. 11 Конституции Французской Республики 1958 года Президент Республики по предложению Правительства во время сессий Парламента или по совместному предложению обеих палат может передать на референдум любой законопроект, касающийся организации публичных властей, реформ, относящихся к экономической или социальной политике нации, и содействующих им публичных служб или разрешающий ратификацию международного договора, который, не противореча Конституции, влияет на функционирование государственных институтов; одобренный на референдуме законопроект промульгируется Президентом как закон. Нельзя при этом не отметить, что инициатор создания действующей французской Конституции де Голль, будучи Президентом, не смущался тем, что ст. 11 Конституции требует для назначения референдума инициативы Правительства или Парламента, и без всякой такой инициативы назначал в 1962 и 1969 годах референдумы, первый из которых повлек даже изменение Конституции в нарушение предусмотренного для этого порядка.
Референдум как непосредственное народное волеизъявление имеет, конечно, преимущество перед представительной демократией, в частности парламентским способом решения общественных и государственных проблем. Однако преимущество это – не абсолютное, о нем мы можем говорить лишь при соблюдении определенных условий. Во-первых, выносимый на референдум вопрос должен быть вполне доступным для понимания рядового избирателя. Как правило, решение, принимаемое путем референдума, – это прежде всего политическое решение, хотя и облекаемое в определенную юридическую форму. Во-вторых, до референдума оно должно быть обстоятельно разъяснено через средства массовой информации избирателям с указанием желаемых и возможных нежелательных последствий. Только при соблюдении этих условий на референдум можно выносить и довольно сложные законопроекты вплоть до проекта конституции.
Референдум был и остается весьма распространенным институтом. Поэтому естественно, что он все чаще отражается в конституциях, хотя и с разной степенью детальности. Если взять статистические цифры, то с 1793 по 1994 год он более всего практиковался в Швейцарии: всего 414 раз на национальном уровне, причем до 1900 года – 57 раз, а наибольшее число народных голосований пришлось на 1971– 1980 годы (87); в 1981 – 1990 годах состоялось 76 референдумов, а в 1991 – 1993 годах – 33. В остальной Европе за эти 200 лет референдумы имели место 149 раз, на Среднем и Ближнем Востоке – 93 раза, в остальной Азии – 30 раз, на Американском континенте – 49 раз, в странах Океании – 64 раза. Всего за это время было проведено 799 общенациональных референдумов. Их обилием выделяются также Италия (43 референдума), Австралия (44), Франция (22), Ирландия (18), Дания (13), Египет (19), Филиппины (11)*.
* См.: Butler D., Ranney A. Referendums. Around the World. L.: 1994, p. 5.
Классификация референдумов, как и многих других конституционно-правовых институтов, весьма условна.
По предмету референдумы делятся на конституционные, законодательные, международно-правовые и административно-правовые. Возможны и иные виды, например, по финансовым вопросам (такие голосования при выделении кредитов выше определенной суммы часто практикуются в некоторых кантонах Швейцарии), об изменении границ территориальных единиц (проводятся, например, во Франции при слиянии коммун). Конституционным именуется референдум, на котором решаются вопросы, связанные с принятием новой конституции либо с внесением поправок в действующую. Цели законодательного, международно-правового и административно-правового референдумов определены их названием.
По своей обязательности референдумы делятся на обязательные и факультативные.
Обязательный референдум имеет место в случаях, когда иным образом решение по определенному вопросу не может быть принято. Например, в ч. 2 ст. 151 Конституции Испании предусмотрено, что референдум избирательного корпуса соответствующих провинций необходим в качестве одной из стадий процесса выработки и утверждения статута (устава) об автономии объединяющего эти провинции регионального сообщества. А согласно ст. 140 Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 года на голосование народа и кантонов* подлежат вынесению:
изменения федеральной Конституции;
вступление в организации коллективной безопасности или наднациональные сообщества;
федеральные законы, объявленные срочными, если для них нет конституционного основания, а срок их действия превышает один год; эти федеральные законы Федеральное собрание должно вынести на голосование в течение года после их принятия.
* Формулировка «голосование народа и кантонов» означает, что решение на референдуме принимается как большинством голосов общего числа проголосовавших избирателей, так и большинством кантонов. Голосом кантона считается результат голосования большинства его избирателей, принявших участие в референдуме (ч. 3 ст. 142 Конституции). Шесть существующих в Швейцарии полукантонов (см. в т. 3 настоящего учебника п. 1 § 6 гл. VI) имеют каждый по половине голоса (ч. 4 ст. 142 Конституции). Только при совпадении результатов голосования народа (т.е. избирателей) и кантонов решение считается принятым.
Кроме того, на голосование только народа подлежат вынесению:
народные инициативы о полном пересмотре федеральной Конституции;
народные инициативы о частичном пересмотре федеральной Конституции в форме общего предложения, которое отклонено Федеральным собранием;
вопрос о том, проводить ли частичный пересмотр федеральной Конституции, если оба совета (т. е. обе палаты Федерального собрания) разошлись во мнениях.
Во втором и третьем случаях референдум предусмотрен в качестве обязательного средства разрешения разногласий – соответственно между группой (100 тыс.) избирателей и Федеральным собранием, и между палатами Федерального собрания. Речь здесь идет не о содержании пересмотра, а лишь о самой необходимости его.
Если в первом случае мы имеем дело с абсолютно обязательным референдумом, то во втором – с относительно обязательным*.
* См.: Jovičić M. Referendum. Pokušaj uporednopravnog izučavanja. Beograd, 1957, s. 11. В своей брошюре югославский профессор M. Йовичич, анализировал, конечно, соответствующие положения швейцарской Конституции 1874 года, но мы сочли возможным применить его суждения к положениям действующей Конституции.
Факультативный референдум – это такой, который можно проводить, а можно и не проводить. Назначение его зависит от усмотрения органа, компетентного назначать референдум, либо от наличия установленной конституцией или законом иной инициативы. Предметом факультативного референдума может стать любой вопрос или проект государственного (самоуправленческого) решения, за исключением вопросов или проектов, вынесение которых на референдум запрещено конституцией или законом. Например, согласно ст. 141 Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 года по требованию 50 тыс. избирателей или 8 кантонов на голосование народа могут быть вынесены:
федеральные законы;
объявленные срочными федеральные законы, срок действия которых превышает один год;
федеральные постановления, поскольку это предусмотрено Конституцией или законом;
международно-правовые договоры, которые: а) являются бессрочными или нерасторжимыми; б) предусматривают вступление в международную организацию; в) влекут многостороннюю унификацию права.
Факультативный референдум может проводиться по решению парламента, части парламента, главы государства и правительства, части избирательного корпуса, иных органов государства.
По времени проведения референдумы могут быть дозаконодательные и послезаконодательные, то есть проводиться до рассмотрения законопроекта парламентом или после такого рассмотрения. Вопрос о времени проведения голосования связан с правовыми последствиями референдума. Дозаконодательные референдумы обычно являются консультативными, а послезаконодательные – ратифицирующими, утверждающими.
По правовым последствиям референдумы могут быть либо консультативными, либо постановляющими. Мнение, поддержанное избирателями на консультативном референдуме не является обязательным ни для парламента, ни для правительства. Консультативный референдум проводится по законопроекту или какому-либо акту, подготовленному государственным органом, а не в результате народной инициативы. Вместе с тем результат голосования на таком референдуме оказывает сильное моральное воздействие и на парламент, и на правительство, поскольку им трудно противиться воле большинства избирателей. Так, в 1955 году в Швеции на консультативном референдуме был получен отрицательный ответ по поводу перехода на правостороннее движение. И парламент, и правительство в результате не решились ввести новые правила дорожного движения. Только через 12 лет после достижения соглашения между основными политическими партиями страны парламент ввел новые правила. В Норвегии на консультативном референдуме в 1972 году 53,49 % избирателей высказались против вступления в Общий рынок. Правительство, благоприятно относившееся к вступлению в эту международную организацию, отказалось от своего намерения, хотя юридически не было связано голосованием. Решение правительства или парламента, противоположное воле большинства избирателей, выраженной на консультативном референдуме, может создать кризисную политическую ситуацию, в результате которой возможны досрочные парламентские выборы, отставка правительства и т. п. Консультативный референдум предусмотрен конституцией Швеции (часть первая § 4 гл. 8 Формы правления 1974 г.).
По месту проведения референдумы могут быть национальными, региональными и местными.
3. Право участия в референдуме
Как правило, в референдумах имеют право участвовать все лица, обладающие активным избирательным правом (разумеется, на соответствующем уровне управления). Если, например, условия получения активного избирательного права различны при выборах в разные палаты парламента или в иные государственные органы, то право участия в общегосударственных референдумах обусловливается активным избирательным правом по выборам в нижнюю палату парламента, избираемую наиболее широким кругом лиц. Аналогичный принцип действует и при местных референдумах. Например, согласно ч. 1 § 5 австрийского Федерального закона о народном голосовании 1958 года в редакции 1972 года «право голоса имеют все мужчины и женщины, которые на день начала кампании по проведению народного голосования (§ 2, ч. 1) обладают правом участвовать в выборах в Национальный совет».
Голосование на референдуме в принципе равное, то есть каждый избиратель имеет такое же число голосов, что и любой другой избиратель, и вес каждого голоса одинаков. Но из этого бывают исключения. Например, Испанская конституция предусмотрела в главе третьей части VIII порядок формирования автономных сообществ, согласно которому сообщество образуется, в частности, по инициативе большинства избирателей в каждой провинции, вхождение которой в сообщество предполагается. Число избирателей в провинциях, естественно, неодинаково, и голос избирателя из меньшей по численности населения провинции весит, стало быть, больше голоса избирателя из более населенной провинции. Впрочем, несмотря на это, ч. 1 ст. 5 Органического закона № 2 о регулировании различных видов референдума 1980 года характеризует голосование на любом референдуме как равное.
Аналогично с правилами участия в выборах решается в соответствующих странах вопрос о свободном или обязательном участии в референдуме.
Избиратель на референдуме голосует непосредственно за предлагаемое решение или против него, без выбора каких-либо промежуточных звеньев.
Голосование, разумеется, тайное с теми же гарантиями, что и на выборах.
Это вопрос, подлежащий решению посредством народного голосования.
Выше в п. 2 настоящего параграфа мы обращались к примеру Швейцарии, и в связи с ним надо отметить, что согласно прежней Конституции Швейцарской Конфедерации 1874 года предметом национального референдума мог стать практически любой вопрос, отнесенный к федеральной компетенции. Теперь же из изложенного выше текста ст. 140 и 141 новой Конституции видно, что не все правовые акты могут стать предметом даже факультативного референдума.
Вообще же ограничения в отношении предмета референдума характерны для многих стран. Так, согласно части второй ст. 75 итальянской Конституции на референдум не выносятся законы о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, об уполномочии на ратификацию международных договоров. Для таких ограничений есть определенные основания. Например, если проект бюджета на референдуме будет отклонен, то для нового проекта опять потребуется процедурa референдума и, возможно, не одна, что обойдется слишком дорого и надолго оставит страну без утвержденного бюджета. Однако нельзя не согласиться и с тем, что ограничения предмета возможного референдума не отвечают принципу народного суверенитета, который в той же итальянской Конституции провозглашен в части второй ст. 1. Правда, здесь сказано, что народ осуществляет суверенитет в формах и пределах, установленных Конституцией, и это можно считать основанием для упомянутого ограничения. Но тем самым мы должны констатировать, что суверенитет народа признается в Италии не безусловно, хотя итальянская Конституция считается одной из наиболее демократических. В швейцарских же кантонах согласие избирателей как раз необходимо для установления и производства определенных публичных расходов. Мы видели выше, что и в отношении ратификации международных договоров швейцарская Конституция более последовательно придерживается принципа народного суверенитета, чем итальянская.
Пример ограниченного подхода к предмету референдума дает и Конституция Королевства Дании 1953 года. В ч. 6 ее § 42 содержится довольно широкий перечень вопросов, которые не могут быть предметом референдума (разного рода финансово-бюджетные проблемы, предоставление гражданства, статус монарха и др.).
Примечательно, что если в большинстве стран возможность референдума предусматривается для принятия закона, то упомянутая ст. 75 итальянской Конституции допускает референдум лишь для решения вопроса о полной или частичной отмене закона или акта, имеющего силу закона. Такое голосование называется отменительным референдумом или, иначе, народным вето.
Специфическим предметом референдума являются вопросы о роспуске или, наоборот, созыве парламента. Такой предмет встречается нечасто. Конституция Княжества Лихтенштейн 1921 года, принятая под значительным влиянием германской Веймарской конституции 1919 года, в ст. 48 предусматривает возможность такого рода референдумов. Роспуск парламентов в результате народных голосований может иметь место и в некоторых германских землях (например, в Берлине), хотя федеральный Основной закон такого института не содержит.
Постепенно получают распространение референдумы по международным вопросам, причем подчас эта проблематика становится предметом обязательного референдума. Так, ст. 20 датской Конституции установила, что если законопроект о делегировании полномочий в определенном объеме международным властям, которые могут быть созданы по взаимному соглашению с другими государствами в целях развития международного правопорядка и сотрудничества, не собрал квалифицированного большинства и получил лишь большинство, необходимое для принятия обыкновенного законопроекта, и если Правительство поддерживает данный законопроект, последний передается на решение избирателей.
Что касается местных народных голосований, то обычно предметом обязательного референдума являются изменения территориального устройства, иногда финансовые проблемы. В большинстве же случаев местные референдумы факультативны.
Например, венгерский Закон LXV 1990 года о местном самоуправлении предусматривает, что местное народное голосование в обязательном порядке проводится по следующим вопросам:
об объединении и разъединении общин;
об образовании новой общины;
о создании совместного представительного органа и о его разделении;
по вопросам, которые определены самоуправленческим постановлением.
Не могут выноситься на местный референдум вопросы:
о бюджете;
о местных налогах;
о кадровых вопросах, отнесенных к ведению представительного органа.
Как правило, разрешается проводить народное голосование одновременно по двум или более вопросам. Это позволяет экономить бюджетные средства.
Нередко конституции и законы запрещают в течение установленного срока повторное проведение референдума по одному и тому же предмету, особенно если решение на референдуме было принято отрицательное. Например, в Италии, если предложение об отмене закона было на референдуме отклонено, то повторный референдум по этому вопросу возможен не ранее, чем через пять лет. Учитывая весьма высокую цену таких мероприятий, подобные запреты представляются вполне целесообразными, хотя пять лет, – возможно, слишком длительный срок для тех стран, где политическая ситуация переменчива. В Венгрии повторный референдум по одному и тому же вопросу нельзя назначать в течение двух лет; если же на референдуме был отклонен проект Конституции, то повторный референдум может быть назначен через год.
Обратимся теперь к процедуре референдума.
5. Инициатива и назначение референдума
Полномочие назначать общенациональный референдум принадлежит обычно главе государства или парламенту, а иногда обоим органам. Они делают это либо по своей инициативе, либо по инициативе других управомоченных субъектов: правительства, группы депутатов парламента, региональных органов власти, группы избирателей.
Государственные органы прибегают к референдуму для разрешения конфликтов между ними, для принятия государственных решений, требующих обязательного референдума, для придания особого авторитета своим решениям. Право инициативы групп депутатов парламента дает возможность оппозиционным партиям обратиться к народу для разрешения своего спора с правящими партиями. Право инициативы референдума, предоставленное группе избирателей, дает возможность определенной части общества вопреки выраженному или молчаливому сопротивлению государственных институтов реализовать свой политический интерес, придав ему силу интереса общенационального.
Референдум по инициативе группы избирателей часто называют петиционным, ибо группа избирателей должна подписать петицию с требованием провести народное голосование по определенному вопросу.
В основном аналогичен круг субъектов, имеющих право инициировать местные референдумы.
Приведем некоторые примеры конституционного и законодательного регулирования порядка назначения референдума.
Так, в Венгрии ч. 5 § 19 Конституции 1949 года в редакции 1990 года предусматривает, что общенациональное народное голосование назначается Государственным собранием (парламентом). Согласно п. «g» ч. 1 § 30-а этой Конституции Президент Республики пользуется правом соответствующей инициативы. Принятый в 1989 году Закон XVII о народном голосовании и народной инициативе установил, что право инициативы референдума принадлежит кроме Президента также Совету министров, не менее чем 50 депутатам Государственного собрания и не менее чем 50 тыс. избирателей.
Инициатор представляет председателю Государственного собрания предложение с формулировкой выносимого на народное голосование вопроса (формулой референдума). Государственное собрание принимает решение о проведении референдума 2/3 голосов депутатов и может, следовательно, отклонить инициативу. Положительное решение Государственного собрания содержит формулу референдума и дату его проведения, которое должно состояться не позднее трех месяцев после даты решения.
Согласно упомянутому венгерскому Закону о местном самоуправлении местный представительный орган может назначать референдум по вопросам, отнесенным к его ведению, и об утверждении самоуправленческих постановлений. С инициативой назначения местного народного голосования к бургомистру (председателю местного представительного органа и главе местной администрации) могут обращаться не менее 1/4 депутатов, комиссия представительного органа, руководящий орган местной общественной организации или же установленное самоуправленческим постановлением число избирателей, которое должно составлять не менее 10 и не более 25 % общего их числа. Инициатива перечисленных субъектов должна быть рассмотрена этим органом на ближайшем заседании, однако не позднее месяца после поступления, причем если имеется в наличии инициатива установленной группы избирателей, то представительный орган обязан назначить референдум. Народное голосование проводится в течение двух месяцев по принятии соответствующего решения.
К числу сравнительно немногих стран, где основы процедуры референдума регулируются конституцией, относятся некоторые государства, входившие ранее в состав Югославии. Согласно части первой ст. 73 Конституции Республики Македонии 1991 года Собрание (парламент) постановляет о назначении референдума по отдельным вопросам своей компетенции большинством голосов общего числа депутатов, а согласно части третьей этой статьи Собрание обязано назначить референдум по требованию 150 тыс. избирателей. Следует признать, что условия эти достаточно жесткие и частые референдумы республике не грозят.
Конституция Республики Хорватии 1990 года наделяет правом назначать референдум только Палату представителей Собора (парламента) и Президента республики. Согласно части первой ст. 87 Конституции Палата представителей может назначить референдум по проекту изменения Конституции, по проекту закона или по другому вопросу своего ведения. Президент же согласно части второй указанной статьи Конституции может назначить референдум по проекту изменения Конституции или по другому вопросу, который считает важным для независимости, единства и существования Республики, однако это полномочие Президент осуществляет лишь по предложению Правительства с контрасигнатурой (скрепой) его Председателя.
В Италии референдум о полной или частичной отмене закона или равносильного ему акта назначается согласно части первой ст. 75 Конституции по требованию 500 тыс. избирателей или пяти областных советов. Согласно ст. 138 законы об изменении Конституции и другие конституционные законы могут выноситься на референдум по требованию этих же субъектов, а также 1/5 общего числа членов любой палаты Парламента. Принятый в 1970-м и новеллизованный в 1975 году закон – Положения о референдумах, предусмотренных Конституцией, и законодательной инициативе народа – не допускает подачи требований о проведении референдума в год, предшествующий истечению срока полномочий одной из палат, и в течение шести месяцев после созыва избирательных комитетов для проведения выборов в эту палату.
Когда референдумы проводятся по инициативе органов публичной власти (парламента, его части, правительства, главы государства, местных органов), то такое голосование можно было бы назвать референдумом «сверху», поскольку предложение исходит от органов, обладающих властными полномочиями. Однако зарубежное законодательство (включая конституционное ) знает и другие народные голосования – референдумы «снизу», проводимые по инициативе избирателей. Все такие референдумы характеризуются прежде всего тем обязательным фактом, что их может предлагать лишь определенное, порой значительное число граждан, но всегда меньшее, чем половина избирательного корпуса. Другими словами, в таких случаях референдум инициируется меньшинством избирателей для того, чтобы привлечь весь избирательный корпус к решению какого-либо вопроса, принятию акта.
Референдумы по инициативе граждан всегда носят факультативный характер, поскольку невозможно представить, чтобы граждане были обязаны выступать с такой инициативой. Эти референдумы могут быть трех видов.
Первый – референдум о принятии какого-либо акта, еще называемый петиционным референдумом. Граждане предлагают не только проведение референдума (и этим данный вид отличается от двух последующих, рассматриваемых ниже), но и предлагают проект акта, по которому должно состояться голосование. Установленное число избирателей должно подписать петицию о проведении такого голосования. Этот вид референдума берет свое начало из французской истории (см. ст. 59 Конституции 1793 г.) и получил широкое распространение в Швейцарии на национальном и кантональном уровне, а также в штатах США и в ряде конституций постсоциалистических стран. Так, согласно ст. 95 Конституции Словацкой Республики 1992 года Президент обязан назначить референдум в случае получения петиции, подписанной не менее чем 350 тыс. граждан. В петиционном референдуме совмещаются два института непосредственной демократии: народная инициатива, содержащая законопроект, и референдум.
Второй вид референдума по инициативе избирателей – голосование избирателей по закону, принятому парламентом, но не вступившему в силу до определенного момента. В течение этого времени возможно выдвижение требования о голосовании со стороны установленного числа избирателей (впрочем, и иных субъектов). На возможность проведения референдума по требованию 500 тыс. избирателей (а также 1/5 части членов одной из палат Парламента или пяти областных советов) указывает ст. 138 Конституции Италии. В случае внесения поправок в Конституцию референдум не проводится в таких случаях, если во втором голосовании в каждой из парламентских палат закон был принят большинством в 2/3 голосов их членов.
Наконец, третий вид референдума, проводимого по народной инициативе, – отменительный референдум в отношении уже промульгированного и действующего закона. Такой референдум, называемый также «народным вето», предусмотрен в ст. 75 итальянской Конституции. В данном случае референдум проводится по требованию 500 тыс. избирателей или пяти областных советов.
Референдумы второго и третьего вида, проводимые по народной инициативе, оказывают умеряющее влияние на государственную власть; возможность их проведения заставляет органы государства при принятии законов учитывать господствующее позитивное или негативное общественное мнение.
Вопросы, выносимые на народное голосование, могут формулироваться различно. Наиболее распространены два вида формул.
Первый вид представляет собой обращенный к голосующему вопрос. Голосующего спрашивают, согласен ли он с определенным утверждением, текстом определенного законопроекта, определенным мероприятием и т. п. На этот вопрос голосующий должен ответить «да» или «нет».
Второй вид – это так называемый народный выбор, то есть предложение голосующему двух или более вариантов решения вопроса , один из которых он должен выбрать либо все отклонить. Ему может быть предложено как-либо (например, крестом) отметить предпочитаемый им вариант либо ответить «да» или «нет» по каждому варианту с тем, что бюллетень действителен только в том случае, если положительный ответ дается только по одному из вариантов. Это обычное требование («жесткое»). Допустимо и «мягкое» требование, позволяющее давать положительный ответ на два или более варианта и даже на все варианты, с тем что считается одобренным вариант, собравший наибольшее число положительных ответов (возможно дополнительное требование – поддержка абсолютным большинством голосовавших).
Возможность формулы второго вида предусмотрена в ч. 6 ст. 139 швейцарской Конституции. Если 100 тыс. избирателей предложат проект поправки к Конституции, а Федеральное собрание выдвинет контрпроект, то при голосовании народа и кантонов избирателю в бюллетене могут быть предложены оба проекта, причем избиратели могут указывать, какой из проектов предпочитают в случае, если оба будут приняты. Если большинство народа выскажется за один проект, а большинство кантонов – за другой, ни один из проектов в силу не вступит.
Второй вид формулы не следует смешивать со случаем, когда на референдум вынесено несколько вопросов, по каждому из которых избиратель должен принять отдельное решение. Во избежание такого смешения упомянутый итальянский закон – Положения о референдумах, предусмотренных Конституцией, и законодательной инициативе народа – предусматривает, что если в один день проводятся несколько референдумов (т. е. на народное голосование вынесено несколько самостоятельных вопросов), то для каждого из них печатаются бюллетени на бумаге особого цвета. Австрийский же закон предписывает помещать все выносимые на народное голосование вопросы на едином бюллетене, который в случае нескольких таких вопросов может превышать по своему размеру установленный верхний предел 10,5 х 7,5 см; каждый из вопросов отмечается арабской цифрой, обозначающей его порядковый номер, и рассматривается как отдельный бюллетень (например, при решении вопроса о действительности голоса).
Она охватывает создание его как бы инфраструктуры: списков избирателей, участков и иногда округов для голосования, комиссий или иных органов по проведению референдума, а также процедуру инициативы, агитационную и разъяснительную кампанию, процедуры собственно голосования, подсчета голосов и определения итогов референдума. Все эти институты в общем аналогичны соответствующим институтам выборов государственных или самоуправленческих органов. Правда, округа имеют в отличие от избирательных округов значение лишь промежуточных образований, призванных облегчить подсчет голосов.
Например, испанский закон прямо предусматривает в ст. 11, что производство по референдуму будет подчинено общему избирательному режиму (т.е. избирательному закону) в том, что касается его применения, поскольку это не противоречит данному закону. Права, принадлежащие согласно этому режиму общественным объединениям, будут распространяться на политические группы, имеющие представительство в парламенте, а также на такие, которые на последних всеобщих парламентских выборах получили не менее 3 % действительных голосов. Избирательные хунты (территориальные избирательные органы) будут образованы в течение 15 рабочих дней после издания королевского декрета о назначении референдума, а в течение первых 10 рабочих дней этого срока политические группы представят свои предложения для назначения их представителей в эти органы.
Средства массовой информации, считающиеся публичными, обязаны в течение агитационной кампании бесплатно предоставлять место политическим группам, которые имеют парламентское представительство, в пропорции к числу их депутатов. Если референдум проводится на части территории страны, то место в печатных изданиях, а также наиболее благоприятное эфирное время предоставляются в соответствующих провинциях в пропорции, отвечающей представительству политических групп в Конгрессе депутатов (нижней палате парламента) и в Законодательном собрании автономного сообщества. Пропагандистские почтовые отправления, связанные с референдумом, оплачиваются по льготному тарифу и обслуживаются в особом порядке. Агитационная кампания длится не менее 10 и не более 20 дней и заканчивается в 0 часов дня, предшествующего дню голосования. В течение последних пяти дней перед днем голосования запрещаются публикация, полное либо частичное распространение или комментирование любого опроса или зондажа общественного мнения, равно как моделирование голосования, имеющее целью такой зондаж.
Голосование осуществляется официальными бюллетенями. В тех странах, где существует обязательный вотум на выборах, участие в референдуме также обязательно. Как и на выборах, для голосования на референдуме могут использоваться машины.
Проверка подсчета голосов осуществляется провинциальными избирательными хунтами в течение пяти рабочих дней, следующих за днем голосования. Итоги общенационального референдума подводятся Центральной избирательной хунтой, председатель которой официально объявляет о них и немедленно их сообщает председателям Правительства и палат парламента.
Обжалование и опротестование регулируются законом с отсылками к процедурам, предусмотренным избирательным законом. Протесты по подсчету голосов провинциальными избирательными хунтами подаются представителями политических групп в соответствующие хунты в течение пяти дней после принятия ими решений. Протесты рассматриваются палатами по административным избирательным спорам территориальных судов, которые могут постановить: а) о недопустимости протеста; б) о действительности голосования и объявления его результатов в соответствующей провинции; в) о действительности голосования и необходимости нового объявления результатов; г) о недействительности голосования и необходимости нового его назначения на соответствующей территории, если факты, изложенные в судебном решении, повлияли на результат голосования. Эти судебные решения являются окончательными.
8. Определение результатов референдума
Для этого прежде всего нужно решить вопрос о действительности проведенного народного голосования. Очевидно, что общим условием действительности референдума является недопущение в ходе его проведения таких нарушений закона, которые могли бы повлиять на его результат. Наряду с этим условием законодательство подчас устанавливает нижний порог участия избирателей в голосовании. Например, итальянский закон требует, чтобы в голосовании по вопросу об отмене закона приняли участие большинство зарегистрированных избирателей (стоит вспомнить при этом, что в Италии действует обязательный вотум). Венгерский закон в качестве условия действительности референдума требует, чтобы в нем приняли участие более половины избирателей и чтобы более половины голосовавших одинаково ответили на поставленный вопрос. Напротив, испанский закон никакого нижнего порога не устанавливает.
Одобренным на референдуме считается обычно решение, за которое подано большинство действительных голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Так, согласно ч. 1 ст. 45 австрийского Федерального конституционного закона «при проведении народного голосования решение принимается простым большинством поданных действительных голосов». Это относится и к референдумам по конституционным вопросам. Согласно части второй ст. 73 Конституции Македонии решение на референдуме считается принятым, если за него подано большинство голосов избирателей при условии, что более половины их общего числа приняли участие в голосовании.
Правда, Конституция Республики Намибия 1990 года предусмотрела в п. «с» ч. 3 ст. 132, что конституционная поправка может быть одобрена на референдуме, только если будет поддержана 2/3 от общего числа поданных голосов.
В Швейцарии согласно ч. 1 и 2 ст. 142 Конституции проекты, вынесенные на голосование народа, считаются принятыми, если были поддержаны большинством голосовавших, а для принятия проектов, вынесенных на голосование народа и кантонов, требуется поддержка большинства голосовавших и большинства кантонов.
В Италии на местных референдумах, проводимых с целью изменения политико-территориального деления, вынесенное на народное голосование предложение считается одобренным, если его поддержало большинство зарегистрированных избирателей в соответствующих коммунах. Такое же большинство требуется для изменения Конституции путем референдума в восточногерманской земле Свободное государство Саксония (предложение третье ч. 3 ст. 74 Конституции 1992 г.). В Македонии большинство голосов общего числа избирателей требуется согласно части второй ст. 74 Конституции для принятия на референдуме постановления об изменении границ республики. Но подобное требование – сравнительно редкое явление, а в странах, где участие в голосованиях свободное, оно почти не встречается.
Как и на выборах, здесь возникает проблема абсентеизма и его значения. Можно ли мнение активного меньшинства народа считать мнением всего народа? Думается, можно и нужно. Ведь в данном случае абсентеисты, которым все равно, готовы принять решение любого большинства тех, кому не все равно и кто пришел на участок для голосования, чтобы выразить свою волю. И такое решение должно быть обязательным для всех, включая абсентеистов.
9. Правовые последствия референдума
Мы говорим в данном случае о последствиях референдума, имеющего постановляющий характер, ибо консультативный референдум правовых последствий в принципе не порождает.
Практически речь идет, во-первых, о юридической силе акта, принятого путем референдума, в сравнении с юридической силой акта, принятого государственным или самоуправленческим органом. Когда имеется в виду конституция, проблем не возникает, поскольку она независимо от способов ее принятия обладает наивысшей юридической силой, по крайней мере, среди актов национального законодательства. Но когда имеется в виду, скажем, обычный закон, то вполне уместно спросить: обладает ли закон, принятый на факультативном референдуме, более высокой юридической силой, чем закон, принятый парламентом?
Надо сказать, что в конституциях и текущем законодательстве четкого ответа на этот вопрос мы зачастую не находим. По логике мы должны признать, что в случае расхождений между законом, принятым парламентом, и законом, утвержденным на референдуме, при условии, что оба не противоречат конституции, приоритет следует отдать второму закону.
Во-вторых, речь идет о возможности или невозможности изменения либо отмены закона, утвержденного или принятого на референдуме, обычным парламентским путем.
Венгерский закон, например, предусматривающий возможность общенационального референдума, в частности, для утверждения как принятых Государственным собранием законов, так и принципов будущих законов, устанавливает, что решения, принятые на референдуме, обязательны для Государственного собрания. Отсюда следует, что закон, принятый Государственным собранием и вынесенный на референдум, но не одобренный избирателями, вступить в силу не может. Это понятно, как и то, что, принимая закон, основные принципы которого утверждены референдумом, Государственное собрание не может отклониться от этих принципов. Но ответа на вопрос мы все же из этих норм вывести не можем.
По логике опять же, казалось бы, надо признать, что закон, принятый или утвержденный избирателями, только они и могут отменить или изменить. Однако невольно напрашивается вопрос: случайно ли конституции умалчивают об этой проблеме?*
* Профессор М. Йовичич, изучивший множество конституций, привел в своей брошюре о референдуме лишь два примера конституционного решения данной проблемы. Первый – Конституция германской земли Бремен, принятая после Первой мировой войны, которая устанавливала, что закон, принятый референдумом, может быть отменен только в таком же порядке либо парламентом, избранным после проведения данного референдума. Другой пример – действовавший в период написания брошюры Конституционный закон об основах общественного и политического строя Федеративной Народной Республики Югославии и о союзных органах власти 1953 года, который в части третьей ст. 18 устанавливал: «Решение избирательного корпуса обязательно. В течение двух лет после проведенного референдума не может быть принят ни закон, ни другой акт, противоречащий решению избирательного корпуса». См.: Jovičić М. Op. cit., s. 29. Примечательно, что последующие югославские конституции второй из приведенных норм не содержали и не содержат.
Этот факт достаточно многозначителен и дает известные основания для суждения иного рода. Ведь факультативный законодательный референдум рассматривается конституциями как исключительная для законодательного процесса процедура. Отсюда можно сделать вывод, что исключительная процедура применяется лишь в исключительных обстоятельствах, роль которых может сыграть и законно заявленная инициатива референдума. При отсутствии же такой инициативы вполне допустима обычная законодательная процедура, то есть закон, о котором идет речь, может быть изменен или отменен парламентом.
Стоит при этом отметить, что, в частности, конституции, принятые или утвержденные референдумом, согласно их собственному тексту нередко могут подлежать частичному пересмотру чисто парламентским путем без обращения к избирателям.
Но вопрос, конечно, остается дискуссионным, и можно лишь выразить пожелание составителям будущих конституций, чтобы соответствующие нормы включались непосредственно в конституционные тексты.
В чем сходство и различие таких конституционно-правовых институтов, как выборы, отзыв и референдум?
Для чего нужны выборы? Почему они используются для формирования не всех государственных органов?
В чем, по-вашему, ценность основных принципов избирательного права? Одинакова ли она во всех странах?
Как вы относитесь к избирательным цензам? Обоснуйте свою позицию.
Какие значения термина «электорат» вам известны?
Какая разница между избирателем и выборщиком?
Каковы необходимые признаки демократического избирательного процесса? Проанализируйте с этой точки зрения отдельные его стадии.
Какие вам известны виды избирательных единиц? В чем цель «избирательной геометрии» («географии») и в каких формах она проявляется?
Как вы относитесь к производственному принципу представительства? К куриальным выборам? К косвенным выборам? Обоснуйте свою позицию.
Что такое униноминальная система в два тура?
Каким должно быть демократическое регулирование финансирования выборов?
Сопоставьте преимущества и недостатки мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. Как, по-вашему, следовало бы построить избирательную систему, чтобы получить наиболее справедливые и целесообразные результаты выборов?
Возьмите сборник «Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты» (М.: Прогресс, 1991) и проанализируйте текст § 6 Федерального закона о выборах в Бундестаг на с. 183–184. Определите, какая избирательная система здесь установлена.
Какая избирательная система действует на федеральных выборах в России?
Как вы относитесь к институту отзыва? Почему он не получил широкого распространения?
Какова, на ваш взгляд, социальная ценность референдума? В чем его преимущества и недостатки как способа принятия государственных и самоуправленческих решений?
Какие классификации и виды референдумов вам теперь известны?
Сборник избирательных законов стран Центральной и Восточной Европы. Киев: IFES, 1995.
Как делается президент? М.: Прогресс, 1985.
Ковлер А.И. Франция: партии и избиратели. М.: Наука, 1984.
Ковлер А.И. Избирательные технологии: российский и зарубежный опыт. М.: ИГП РАН, 1995.
Лейкман Э., Ламберт Дж. Д. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. М.: ИЛ, 1958.
Лысенко В.И. Выборы в представительные органы в новой Европе: политологический опыт и тенденции 80–90-х годов. М.: Наука, 1994.
Маклаков В.В. Избирательное право стран – членов Европейских Сообществ. М.: ИНИОН РАН, 1992.
Маклаков В.В. Референдум в странах – членах Европейского Союза. М.: ИНИОН РАН, 1997.
Очерки по истории выборов и избирательного права. М.; Калуга: фонд «Символ», 1997.
Партии и выборы в капиталистическом государстве. М.: Наука, 1980.
Реформы избирательной системы в Италии и России: опыт и перспективы. М.: ИГП РАН, 1995.
Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. М.: Форум–Инфра. М, 1998.