§ 2. Принципы избирательного права
В настоящем параграфе речь идет о субъективном избирательном праве, а принципы его – это те условия его признания и реализации, соблюдение которых на выборах делает эти выборы действительным народным волеизъявлением. Напротив, нарушение этих принципов подрывает легитимность выборов, а следовательно, и выборных органов власти и самоуправления.
К числу принципов субъективного избирательного права относятся всеобщность, свобода (понимается не всегда одинаково), равенство, непосредственность (в некоторых случаях сочетаемая с определенной опосредованностью), тайное голосование. В конституциях эти характеристики обычно придаются не субъективному избирательному праву, как было сделано в советских и многих других социалистических конституциях, начиная с Конституции СССР 1936 года, а самим выборам или голосованию. Например, предложение первое ч. 1 ст. 38 Основного закона для Федеративной Республики Германии 1949 года гласит: «Депутаты Германского бундестага избираются всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами». Согласно ч. 1 ст. 68 Испанской конституции 1978 года «Конгресс (нижняя палата парламента. – Авт.) состоит из не менее 300 и не более 400 депутатов, избранных всеобщим, свободным, равным, прямым и тайным голосованием* на условиях, устанавливаемых законом».
* Следует иметь в виду и в этом случае, что русская терминосистема не совпадает с терминосистемами других языков, и поэтому переводы терминов несут в себе известную долю условности. В цитированном положении Конституции в испанском оригинале употреблен термин «sufragio», который в русском переводе может означать и «голосование», и «активное избирательное право», и даже «выборы». В то же время голосование как процесс подачи голосов обозначается в испанском языке термином «votación», а «избирательное право» может переводиться и как «derecho electoral». Поэтому в цитированном положении вполне могли быть употреблены в качестве перевода выражения «на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при свободном и тайном голосовании» или «всеобщими, свободными, равными, прямыми и тайными выборами». – Авт.
В законах, регулирующих избирательный процесс, принципы субъективного избирательного права получают конкретизацию и необходимые гарантии.
Рассмотрим эти принципы подробнее.
2. Всеобщее избирательное право
Этот принцип означает, что избирательные права (или хотя бы активное избирательное право) признаются за всеми взрослыми и психически здоровыми гражданами. Это, так сказать, максимум возможного и разумного, который на деле практически нигде не достигается.
Круг лиц, за которыми конституция и избирательные законы признают избирательные права, ограничивается так называемыми цензами (квалификациями), то есть специальными условиями. При этом цензы не должны устанавливаться избирательным или иным законом, если они не предусмотрены в конституции и если конституция не предусмотрела возможности установления их законом. На практике, впрочем, бывает и это, но только в странах, где не получил развития конституционный контроль.
Лицо, за которым конституцией и/или законом признано право голоса, называется избирателем. В большинстве случаев избирателями могут быть только граждане данной страны, но все чаще право голоса, а подчас и пассивное избирательное право на выборах органов местного самоуправления предоставляются и постоянно проживающим в соответствующей местности иностранным гражданам и лицам без гражданства. В конце настоящего пункта мы к этому еще вернемся.
Совокупность избирателей страны или территориальной единицы называется их избирательным корпусом (в последнее время вместо этого термина все чаще употребляется термин электорат, получающий, таким образом второе значение, что в принципе нежелательно). Различаются:
юридический избирательный корпус – совокупность избирателей, внесенных в списки (зарегистрированных),
фактический избирательный корпус – совокупность голосующих избирателей и
потенциальный избирательный корпус – совокупность всех избирателей, как зарегистрированных, так и почему-либо незарегистрированных.
Среди избирательных цензов следует прежде всего указать возрастной. Он означает признание за лицом избирательных прав по достижении определенного возраста. В настоящее время наблюдается устойчивая тенденция к снижению возрастного ценза для активного избирательного права, что обычно связано и со снижением возраста гражданского совершеннолетия. По данным Межпарламентского союза, проведшего в 1992 году исследование в мировом масштабе и получившего ответы от 150 государств (из 186), в 109 государствах активное избирательное право признавалось за лицами старше 18 лет, лишь в нескольких – за лицами старше 19–21 года, а в четырех странах – Бразилии, Иране, Никарагуа и на Кубе, – правом голоса пользуются с 16 лет.
Для пассивного избирательного права возрастные цензы нередко выше. Чтобы занять, например, президентскую должность в Италии, требуется достижение 50-летнего возраста. Смысл возрастного ценза понятен: чтобы решать вопрос о том, кому вверить управление государством или даже небольшой общиной, а тем более чтобы осуществлять такое управление, необходимы определенный уровень зрелости человека, определенное количество накопленной им информации об окружающем мире, определенный навык в решении жизненных проблем и определенная способность понимать эти проблемы. Все это дается с возрастом, хотя у различных людей с разным возрастом. У одних зрелость наступает очень рано, у других, наоборот, очень поздно, но закон ориентируется не на частные случаи, а на общие тенденции.
Обычно для получения активного избирательного права требуется достижение соответствующего возраста на день выборов. Например, согласно предложению третьему § 2 гл. 3 шведского конституционного закона Форма правления 1974 года на выборах в Риксдаг (парламент) «не имеет права голоса лицо, не достигшее восемнадцатилетнего возраста ко дню выборов...» В Австрии же в соответствии с предложением первым ч. 1 ст. 26 Федерального конституционного закона избирательное право принадлежит лицам мужского и женского пола, которым исполнилось 19 лет к началу избирательной кампании.
Верхний возрастной предел для избрания в государственные органы или для пребывания в их составе, как правило, в демократических государствах не устанавливается. Опыт последних десятилетий и таких стран, как Германия, США, Индия, дает примеры занятия первых должностей в государстве (главы государства, главы правительства), притом успешного, лицами на седьмом, восьмом и даже девятом десятке лет жизни.
Ценз оседлости предполагает, что за лицом признаются избирательные права лишь после того, как оно проживет в данной стране или в данной местности определенное время. Например, во Франции для голосования на любых выборах установлен ценз оседлости, равный 6 месяцам (прожить нужно в коммуне – низовой территориальной единице), в Новой Зеландии – трем месяцам, которые нужно прожить на территории избирательного округа. Смысл этого ценза заключается в том, что избиратель должен быть хотя бы минимально знаком с проблемами своей местности, где ему предстоит участвовать в выборах. Этот ценз направлен против лиц, не имеющих постоянного местожительства либо часто его меняющих, что не принадлежит к числу гражданских достоинств. Случайные люди в составе избирательного корпуса нежелательны. Тем не менее цензы оседлости обнаружили тенденцию к сокращению и исчезновению, по крайней мере на всеобщих выборах.
С цензом оседлости не следует смешивать ценз гражданства, в соответствии с которым к выборам допускаются лишь лица, состоящие в гражданстве данного государства не менее установленного срока. Этот ценз не связан с длительностью проживания в стране, да и вообще не требует сам по себе этого проживания. Например, согласно части первой разд. 2 и части третьей разд. 3 ст. I Конституции Соединенных Штатов Америки 1787 года членом Палаты представителей Конгресса США может быть избрано лицо, состоящее в гражданстве США не менее 7 лет, а сенатором – не менее 9 лет. В Аргентине натурализованные граждане получают право голоса лишь спустя три года после получения гражданства, в Тунисе – через пять лет.
Имущественный ценз, устанавливавшийся на заре конституционного строя, заключался в требовании, чтобы избирателю принадлежало имущество не ниже, чем на определенную сумму, или чтобы он уплачивал определенного размера налоги. Считалось, что люди, не имеющие в своей собственности достаточного имущества, не могут быть причастны к управлению государством. В этом был определенный резон, если учесть, что пролетарии и пауперы были совершенно безграмотны, а первые к тому же были вынуждены работать по 10– 14 часов в сутки, что самым отрицательным образом влияло на их умственное развитие. Борьба рабочего класса за свои права, равно как и рост образовательного уровня масс трудящихся, привела к тому, что в XX веке этот ценз практически повсеместно был отменен и избирательное право стало считаться всеобщим. В настоящее время этот ценз встречается крайне редко. В качестве примера можно указать норму ст. 23 канадского Конституционного акта 1867 года, согласно которой кандидат в члены Сената должен обладать «по закону или по праву справедливости в качестве собственника для собственного пользования или извлечения прибыли землями или владениями по праву свободного и общего пользования или обладать для своего собственного пользования или извлечения прибыли землями или владениями по праву аллоидного или свободного владения в провинции, от которой он назначается, стоимостью в четыре тысячи долларов помимо и сверх всех рент, долгов, обязательств, обременений, ипотек, причитающихся или выплачиваемых с этих имуществ или лежащих на них или касающихся их» (правда, этот ценз не является условием получения пассивного избирательного права, ибо канадские сенаторы не избираются, а назначаются).
Примерно, в это же время был уничтожен и ценз пола, заключавшийся в недопущении к выборам женщин. Примечательно, что в Швейцарии, известной своими демократическими традициями, это произошло значительно позже, чем в других странах,– лишь в 1971 году.
С имущественным цензом тесно связаны образовательный ценз и представляющий собой его разновидность ценз грамотности. Образовательный ценз предполагает допущение к выборам лиц, обладающих установленным объемом образования. По мере того как начальное и затем основное образование становилось бесплатным и обязательным, этот ценз утрачивал свой имущественный характер. Впрочем, в настоящее время он не встречается или почти не встречается. Что же касается ценза грамотности, предполагающего умение читать и писать на государственном языке, а иногда понимать и истолковывать конституцию страны, то он еще наблюдается не столь уж редко, когда речь идет о пассивном избирательном праве. Например, согласно § 4 ст. 14 Конституции Федеративной Республики Бразилии 1988 года не могут быть избранными неграмотные. Это вряд ли нужно объяснять: участие в политической жизни требует определенной степени умственного развития и образованности, без чего гражданин становится лишь объектом политического манипулирования.
Встречаются, хотя и достаточно редко, религиозные цензы. Так, чтобы быть избранным в иранский парламент, необходимо активно исповедовать ислам.
Особую группу образуют так называемые моральные цензы. Например, в Люксембурге лишены активного избирательного права банкроты, содержатели домов терпимости; в Эквадоре – пьяницы, бродяги, мошенники; в Пакистане кандидат в Национальное собрание должен иметь «хорошую моральную репутацию». Если большинство указанных признаков могут быть более или менее точно юридически установлены, то такой критерий, как хорошая моральная репутация, поддается достаточно произвольному истолкованию.
Обычно лишаются избирательных прав лица, отбывающие наказание лишением свободы по приговору суда. Так, согласно ч. 1 ст. 3 британского Акта о народном представительстве 1983 года «лицо, находящееся в заключении, которое оно отбывает в исправительном учреждении во исполнение приговора, не может голосовать на законном основании на любых парламентских выборах или на выборах в органы местного самоуправления». Кроме того, лицо может быть по приговору суда лишено публичных прав (включая избирательные) либо действие для него этих прав может быть приостановлено без лишения свободы. Например, согласно п. IV и VI части первой ст. 38 Политической конституции Мексиканских Соединенных Штатов 1917 года права и привилегии граждан (в том числе избирательные права) приостанавливаются, в частности, в случае бродяжничества или систематического пьянства, установленных в предусмотренном законом порядке, а также в результате вынесения окончательного приговора, который предусматривает такое приостановление в качестве меры наказания.
Рассмотренные цензы представляют собой ограничения и активного, и пассивного избирательного права. К последнему, однако, относится и такое специфическое ограничение, как несовместимость. Оно заключается в том, что не подлежит избранию лицо, занимающее определенную должность (если оно намерено и далее ее занимать), имеющее какой-либо выборный мандат (если лицо намерено и далее его сохранять) или какое-либо определенное занятие (если лицо намерено и далее его осуществлять). Например, французский Избирательный кодекс устанавливает целый ряд несовместимостей. В частности, кадровые военнослужащие и приравненные к ним лица не могут быть депутатами Национального собрания и советниками (членами представительных органов местного самоуправления), не допускается совмещение, как правило, более двух выборных мандатов, нельзя быть одновременно депутатом Национального собрания и сенатором, депутатом и заместителем депутата или сенатора, членом Экономического и социального совета, членом правительственного совета заморской территории, государственным служащим (кроме профессоров – руководителей кафедр или научных исследований, священнослужителей и представителей правительства в управлении культовыми учреждениями в трех департаментах); депутат и сенатор не могут осуществлять руководящие функции в частных компаниях, обществах, предприятиях, если их деятельность как-то связана с правами государства и т.д.
Установление института несовместимости должностей, мандатов и функций преследует несколько целей: соблюсти принцип разделения властей – не допустить, чтобы парламент или иной представительный орган включал лиц, подчиненных правительству или экономически от него зависимых; гарантировать избирателям свободу на выборах, не позволяя кандидатам использовать свое служебное положение для оказания давления; обеспечить независимость парламентариев и других выборных лиц пор отношению к частным интересам.
Другое ограничение пассивного избирательного права – неизбираемость. Речь при этом идет не об общем отсутствии пассивного избирательного права вследствие, например, недостижения возраста, отсутствия гражданства и т. п., а о случаях специальных. Например, тот же французский Избирательный кодекс предусматривает, что генеральные инспектора административных органов со специальными поручениями и префекты не могут быть избраны в любом избирательном округе, входящем в состав территории, на которой они выполняют свои функции или выполняли их в последние три года до выборов, а супрефекты и генеральные секретари префектур не могут быть избраны в любом избирательном округе департамента, где выполняют свои функции или выполняли их в последний год до выборов.
Вернемся теперь к вопросу об участии в выборах лиц, не обладающих гражданством данного государства. До недавнего времени вопрос о предоставлении иностранцам права голоса и права избираться в представительные органы другой страны решался повсеместно однозначно: только свои граждане могут осуществлять принадлежащий им суверенитет и от выборов отстраняются лица-неграждане. В прошлом только Конституция Франции 1793 года (кстати, так и не вступившая в силу) в ст. 4 устанавливала, что иностранец, достигший 21 года, проживший в стране в течение года, живущий во Франции своим трудом, приобретший собственность или женившийся на француженке, или усыновивший ребенка, или принявший на иждивение старика; так же как иностранец, имеющий, по мнению Законодательного корпуса, достаточные заслуги перед человечеством, допускается к осуществлению прав французского гражданина*. В настоящее время уже нельзя говорить, что избирательное право предоставляется только своим гражданам. Прежние правовые концепции были серьезно поколеблены новыми подходами, проявившимися сначала в актах Совета Европы, а затем в регламентации Европейского Союза. Конвенция об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне, подписанная в Страсбурге 5 февраля 1992 года, установила в ст.6:
* См.: Конституции и законодательные акты буржуазных государств. XVII – XIX вв. М.: Госюриздат, 1957. С. 334. Можно вспомнить также, что и советское конституционное законодательство до 1936 года также предоставляло избирательные права трудящимся иностранцам. Революционное правосознание оказалось в обеих странах сходным, причем не только по данному вопросу.
«1. Каждая Договаривающаяся сторона... обязуется предоставить избирательное право и право быть избранным на местных выборах каждому жителю-иностранцу, если он подпадает под те же условия, которые применяются к гражданам, и если, кроме того, он обычно и законно проживает в соответствующей стране в течение 5 лет, предшествующих выборам.
2. Договаривающееся Государство может, однако, при депонировании своего документа о ратификации, принятии, одобрении или присоединении заявить о том, что оно намерено ограничить применение положений пункта 1 только предоставлением права голоса».
Правда, ст. 9 названной Конвенции установила возможность введения ограничений прав для иностранцев в случае войны или в случае иной угрозы жизни нации.
Новый шаг по пути предоставления избирательного права иностранцам, но только в 15 государствах – членах Европейского Союза, был сделан Маастрихтским договором 1992 года. Этот Договор учредил так называемое европейское гражданство, этакий «навесок», добавляемый к национальному гражданству. Каждый европейский гражданин, в какой бы стране – участнице Европейского Союза он ни находился, имеет право участвовать в выборах местных органов самоуправления. В п. 1 ст. 8-b Договора об учреждении Европейского Сообщества, измененного Маастрихтским договором, установлено, что «каждый гражданин Союза, проживающий в каком-либо государстве-члене, гражданином которого он не является, имеет избирательное право и право быть кандидатом на муниципальных выборах в государстве-члене, в котором он проживает, на тех же условиях, что и граждане этого государства». Однако к выборам в национальный парламент иностранцы не допускаются.
Некоторым исключением из общего правила стал порядок предоставления иностранцам права голоса во Франции. Конституционный совет объявил о неконституционности предоставления активного и пассивного избирательного права на муниципальных выборах иностранцам – гражданам других государств – членов Европейских Сообществ. Аргументация Совета была следующей: муниципальные выборы служат для избрания муниципальных советников, которые затем в избирательных коллегиях участвуют в выборах сенаторов, а Сенат – это собрание Республики, которое участвует в осуществлении национального суверенитета. Потому позволить иностранцам избирать муниципальных советников означает разрешение, правда косвенным образом, избирать сенаторов и, следовательно, участвовать в осуществлении национального суверенитета, который согласно ст. 3 Конституции могут реализовывать только лица с французским гражданством. Правительство инициировало пересмотр Конституции, и 25 июня 1992 г. в Конституцию было включено положение (ст. 88–3), признающее за иностранцами – гражданами других стран – членов Европейского Союза – избирательные права на муниципальных выборах. Новая норма содержит, однако, ограничения этого права: иностранцы не могут осуществлять функции мэров или их заместителей, участвовать в назначении выборщиков сенаторов и в выборах сенаторов.
Впрочем, в некоторых странах право голоса на местных выборах иностранцам было предоставлено при соблюдении некоторых условий еще до вступления в силу Маастрихтского договора, например в Ирландии в 1963 году, в Швеции в 1976 году, в Дании в 1981 году, в Норвегии в 1982 году, в Нидерландах в 1985 году. В двух швейцарских кантонах (Невшатель и Юра) иностранцы также голосуют на выборах в местные органы. Во Франции еще в 1981 году социалисты предлагали ввести аналогичное право, но этот проект не получил продолжения из-за неприязни общественного мнения.
Кроме того, каждый гражданин Европейского Союза, проживающий в каком-либо государстве-члене, в гражданстве которого он не состоит, обладает не только активным, но и пассивным избирательным правом на выборах в Европейский парламент в государстве проживания на тех же условиях, что и граждане этого государства (п. 2 ст. 8-b вышеупомянутого Договора). Действительно, право иностранцев участвовать в выборах Европарламента не затрагивает национального суверенитета государств-участников. Процедура избрания не служит цели назначить лиц, которые осуществляли бы национальный суверенитет страны, в которой иностранец находится. Европарламент имеет в качестве юридического основания не конституции государств-участников, а международные договоры.
Правда, оба пункта ст. 8-b Договора предусматривают возможность в последующем подробном регулировании допускать отступления от изложенных принципов, когда специфические проблемы государства-члена это оправдывают.
3. Свободное участие в выборах и обязательный вотум
Эти принципы связаны с активным избирательным правом.
Принцип свободных выборов означает, что избиратель сам решает, участвовать ли ему в избирательном процессе и если да, то в какой мере. Отсюда вытекает, что при определении результатов выборов не следует принимать во внимание, какой процент избирателей проголосовал: если хотя бы один проголосовал, то выборы состоялись. Этот принцип, в частности, характерен для многих стран с англосаксонской правовой системой, хотя и не только для них. Он обычно сочетается с добровольной регистрацией избирателей, о чем речь пойдет в следующем параграфе. В ст. 5 испанского Органического закона № 5 об общем избирательном режиме 1985 года данный принцип сформулирован следующим образом: «Никто ни под каким предлогом не может быть обязан или принужден к осуществлению своего избирательного права или к раскрытию тайны своего голосования».
Однако принцип свободных выборов может толковаться и шире. По мнению немецкого исследователя проф. К. Штерна, опирающегося на решения Федерального конституционного суда, этот принцип, предусмотренный среди прочих ч. 1 ст. 38 Основного закона для Федеративной Республики Германии 1949 года, применим к любым законным действиям избирателя на выборах. Например, отстранение беспартийного избирателя от участия в выдвижении кандидатов в депутаты в избирательных округах, где действует пропорциональная система представительства (см. ниже п. 7§ 4 настоящей главы), наряду с другими принципами нарушает и принцип свободных выборов. Однако из этого принципа нельзя выводить какие-либо принципы для технического оформления в отдельности осуществления избирательного права*.
* См.: Stern К. Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland. Bd. 1. Grundbegriffe und Grundlagen des Staatsrechts, Strukturprinzipien der Verfassung. München: C.H. Beck'sche Verlagsbuchhandlung 1984, S. 314.
Неучастие избирателей в выборах называется абсентеизмом (от лат. absens – отсутствующий). На его уровень влияют различные причины, но чаще всего политические и экономические обстоятельства. Такое поведение может быть как аполитичным, так и политическим. В первом случае избиратель не идет на выборы либо потому, что ему что-либо помешало (болезнь, отъезд, отдаленность избирательного участка и т.п.), либо потому, что просто его это не интересует. Во втором же случае избиратель использует свое неучастие в выборах как политическую демонстрацию, когда его не устраивают выдвинутые кандидатуры, их позиции, когда он считает, что в сложившейся обстановке выборы не могут быть честными, и т. д.
Высокий уровень абсентеизма приводит либо к избранию органа власти или самоуправления небольшой частью избирательного корпуса, что дает основание сомневаться в легитимности органа, либо может вести к безрезультатности избирательного процесса, если закон устанавливает обязательный минимум участия в выборах. Чтобы уменьшить аполитичный абсентеизм, вводятся такие институты, как голосование по почте, голосование по доверенности, которые мы также проиллюстрируем в следующем параграфе (п. 9).
В ряде стран предусмотрен обязательный вотум, то есть юридическая обязанность избирателей принять участие в голосовании. При этом составители Конституции Итальянской Республики 1947 года сочли обязательный вотум совместимым с принципом свободных выборов, записав в части второй ее ст. 48: «Голосование – личное и равное, свободное и тайное. Его осуществление является гражданским долгом». Правда, в Италии санкции за нарушение этого долга – исключительно моральные, а вот в Австралии ленивому избирателю грозит штраф, в Греции и Турции – даже лишение свободы. В Бельгии за неучастие в голосовании на первый раз объявят выговор или наложат небольшой штраф, на второй раз, если прошло не более 6 лет после первого, наложат штраф покрупнее, а если после первого раза прошло от 6 до 10 лет, вывесят фамилию избирателя в специальном списке на здании коммунальной администрации по месту его жительства. В Аргентине неявившийся на выборы избиратель не только штрафуется, но и лишается возможности в течение трех лет занимать государственные должности*.
* См: Конституционное право развивающихся стран. Основы организации государства. М.: Наука, 1992. С. 52.
Как бы то ни было, участие избирателей в голосовании там, где установлен обязательный вотум, достигает 90 % и более. Однако легитимность власти, обеспечиваемая таким образом, представляется во многом искусственной. Если человеку все равно, кто будет избран, если он даже не желает знать, что собой представляют баллотирующиеся кандидаты и их программы, то голосовать он будет скорее всего не по собственному убеждению, которое отсутствует, а по совету соседа, священника или кого-нибудь еще, легко станет объектом манипулирования.
Правильнее считать, что аполитичные абсентеисты присоединяются к любому большинству тех, кто желает выбирать и знает, кого хочет выбрать. Что же касается неучастия в выборах по политическим мотивам, то разумнее все же участвовать, голосуя против всех кандидатов. Этим скорее можно добиться назначения новых выборов.
Этот принцип предполагает равную для каждого избирателя возможность воздействовать на результат выборов. Он представляет собой следствие и одно из важнейших проявлений конституционно гарантируемого равноправия граждан.
Равенство избирательного права обеспечивается прежде всего наличием у каждого избирателя такого же числа голосов, что и у любого другого избирателя. В западной литературе соответствующий принцип иногда определяется как «один человек – один голос», однако в зависимости от избирательной системы голосов может быть и больше, чем один; важно, чтобы у всех избирателей их было поровну. Например, на парламентских выборах в Германии каждый избиратель имеет по два голоса, а на выборах представительных органов местного самоуправления в германской земле Баварии – по три.
Указанному требованию противоречит так называемый плюральный вотум (буквально – множественное голосование); согласно этому принципу одни избиратели могут иметь в зависимости от обстоятельств больше голосов, чем другие. Например, в Великобритании на парламентских выборах дополнительные голоса предоставлялись до 1948 года по месту нахождения недвижимой собственности избирателя (если она располагалась не по месту его жительства), по месту нахождения университета, который когда-то окончил избиратель, и в иных подобных случаях. В результате по два голоса имели избиратели с высшим образованием, руководители предприятий и некоторые другие. Мотивировался плюральный вотум тем, что образованные избиратели лучше разбираются в политической жизни, собственники недвижимости платят больше налогов и т.д. О сомнительности таких аргументов свидетельствует то, что сегодня плюральный вотум – большая редкость. Впрочем, когда в отдельных странах (например, в некоторых штатах Австралии, в Новой Зеландии) право голоса на муниципальных выборах предоставляется не только по месту жительства, но и по месту нахождения недвижимости, это вряд ли можно считать плюральным вотумом, если речь идет о выборах в разные органы.
Для соблюдения принципа равного избирательного права необходимо далее, чтобы все голоса имели равный вес, то есть оказывали равное влияние на результат выборов. Это достигается обеспечением единой нормы представительства: на каждого депутата должно приходиться одинаковое число жителей (иногда избирателей)*. С учетом этой нормы образуются избирательные округа, о чем пойдет речь также в следующем параграфе (п. 3).
* Как правило, норма представительства принимает во внимание число жителей. Это естественно: депутат – представитель всех жителей, а не только избирателей. Число избирателей принимается в расчет в случаях, когда законодатель стремится уменьшить представительство регионов с особо высокой рождаемостью.
С принципом равного избирательного права несовместимы куриальные выборы, которые заранее делят избирателей на группы – курии (например, по национальному, религиозному и т. п. признаку) с заранее установленным числом мандатов, предоставляемым каждой из этих групп. Такая система до недавнего времени применялась в Южноафриканской Республике, где отдельно голосовали и избирали депутатов белые, индийцы и «цветные», чьи родители принадлежат к разным расам – белой и черной (в Америке их называют мулатами). В своеобразной форме она применялась в Югославии в период действия Конституции СФРЮ 1974 года при формировании палат, представлявших трудовые коллективы и индивидуальных трудящихся. В Китае особую курию представляют собой по существу военнослужащие Народно-освободительной армии, которые имеют особое представительство в собраниях народных представителей. В Ботсване, Гамбии, Сьерра-Леоне создаются особые избирательные курии для родоплеменных вождей*. Куриальная система нарушает не только принцип равного избирательного права, но и вообще равноправие граждан.
* См.: Конституционное право развивающихся стран. Основы организации государства. С. 51.
В некоторых странах, преимущественно развивающихся, допускаются отклонения от принципа равного избирательного права, имеющие целью гарантировать представительство некоторых имеющих небольшую численность групп общества, которые иначе могут его не получить. Такое специальное представительство из упомянутых 150 стран, сообщивших соответствующие данные Межпарламентскому союзу, в 1992 году имели 25 стран. Например, в Бангладеш из 330 мест в Парламенте 30 зарезервировано для представительства женщин; на эти места производится кооптация самим Парламентом. В Бутане из 150 мест 10 отданы монастырям, представители которых избираются центральной и местными корпорациями монастырей. В Индии двух депутатов в Народную палату (нижнюю палату Парламента, буквальное английское название которой – Палата народа) от англо-индийской общины (это лица, происходящие от смешанных браков между англичанами и индийцами), назначает Президент, если считает, что в результате выборов ее представительство оказалось недостаточным. В Индонезии из 500 мест в Совете народных представителей 100 принадлежат вооруженным силам, представители которых (в отличие от Китая) не избираются военнослужащими, а назначаются Президентом. Во французском Сенате 12 сенаторов, представляющих французских граждан за границей, избираются Высшим советом французов, проживающих за границей. От куриальных выборов такое представительство отличается тем, что оно создается не путем выборов.
5. Прямое и косвенное избирательное право
Применение того или другого из указанных принципов или их определенное сочетание зависят от порядка формирования выборного органа.
Прямое (непосредственное) избирательное право означает право избирателя избирать и избираться непосредственно в выборный орган или на выборную должность. Этот принцип действует в подавляющем большинстве случаев на выборах нижних палат парламентов, иногда также верхних палат (например, в США, Италии, Польше), президентов (например, в Мексике, Австрии, Болгарии), практически повсеместно – органов местного самоуправления.
Косвенное избирательное право означает, что избиратель выбирает лишь членов коллегии, которая затем уже избирает выборный орган. Такой коллегией может быть государственный или самоуправленческий орган, нижестоящий по отношению к выбираемому. Косвенные выборы могут иметь, как отмечалось, две ступени или более, хотя три или четыре встречаются весьма редко. Двустепенными выборами избираются, например, Президент США, Совет штатов (верхняя палата Парламента) Индии, трехстепенными – подавляющая часть Всекитайского собрания народных представителей.
Косвенные выборы представляют собой своеобразное сито, посредством которого производится отбор кандидатов в состав выборного органа. Чем больше ступеней имеют такие выборы, тем больше в процессе их может нарушаться воля избирательного корпуса. В то же время эта система более надежно отсеивает случайных лиц, оставляя более зрелых и надежных кандидатов.
Иногда, впрочем, различие между прямым и косвенным избирательным правом несколько стирается. Например, при выборах Президента США избиратели в каждом штате избирают по конкурирующим спискам выборщиков в коллегию, которая должна избрать Президента. Однако выборщики несвободны в своем выборе. Во-первых, будучи избраны по одному списку, они обязаны голосовать одинаково, а во вторых, они обязаны голосовать за кандидата в Президенты, который значился на бюллетенях, поданных за соответствующий список выборщиков. Формально голосуя за список выборщиков, избиратель фактически поддерживает определенного кандидата в Президенты. Однако это не значит, что разница между прямым и косвенным избирательным правом здесь исчезла. При американской системе выборов существует и сохраняется возможность избрания Президента меньшинством голосов избирателей. Покажем эту возможность на гипотетическом числовом примере.
Согласно части второй разд. 1 ст. II Конституции США каждый штат посылает столько же выборщиков в коллегию, сколько представителей (членов нижней палаты) и сенаторов в Конгресс США. Число представителей пропорционально численности населения штата, а сенаторов каждый штат избирает двух. Итак, предположим, что в трех штатах – А, Б и В число избирателей соответствует численности населения и составляет соответственно 300, 600 и 900 тыс. человек. Допустим также, что на 10 тыс. избирателей приходится один представитель. Предположим, что в штате А 151 тыс. избирателей проголосовали за кандидата в Президенты Смита, и он получил от этого штата в коллегии выборщиков 32 места (30 представителей + 2 сенатора); в штате Б за Смита проголосовали 301 тыс. избирателей, что дало ему еще 62 места в коллегии выборщиков. В штате же В за Смита проголосовали только 50 тыс. избирателей, а 850 тыс. предпочли его соперника Джонса, который получил в коллегии 92 места. Таким образом, в трех штатах за Смита проголосовали всего 502 (151 + 301 + + 50) тыс. избирателей, и он получил 94 места в коллегии выборщиков. За Джонса же проголосовали 1298 (149 + 299 + 850) тыс. избирателей, то есть более чем в 2,5 раза больше, однако выборщиков он получил меньше – всего 92.
Этот пример наглядно показывает, что косвенные выборы в США и при отмеченных ограничениях способны существенно исказить результаты народного волеизъявления.
Этот принцип состоит в исключении внешнего наблюдения и контроля за волеизъявлением избирателя. Смысл его в том, чтобы гарантировать полную свободу этого волеизъявления.
Хотя необходимость тайного голосования очевидна, история его значительно короче истории выборов государственных органов. Так, во Франции теоретически тайное голосование было установлено еще в 1789 году, но практически введено только с 1871 года. В Великобритании оно ведет отсчет своего существования с 1872 года.
Обеспечивается тайна голосования тем, что избиратель заполняет избирательные бюллетени или манипулирует с машиной для голосования в закрытой от посторонних взоров кабине. При голосовании бюллетенями обычно используется еще такая дополнительная гарантия, как избирательный конверт, в который вкладывается бюллетень. Когда избиратель покидает кабину, у него в руках только конверт, который он опускает в избирательный ящик. Если избиратель не желает голосовать, но по закону обязан это сделать, он может опустить в ящик пустой конверт. Что же касается машин для голосования, то, например, французский Избирательный кодекс, предусматривающий с 1969 года и такой способ голосования, в числе требований к этим машинам устанавливает, что они должны иметь приспособление, исключающее контроль за избирателем во время голосования, и допускать голосование «незаполненными бюллетенями».
В Албании в первые годы после установления в ходе второй мировой войны коммунистического режима практиковалось с учетом неграмотности значительной части населения тайное голосование резиновыми шарами. Избиратель получал шар, прятал его в кулаке, затем опускал руку поочередно в ящики для голосования «за» и «против» кандидата (единственного), после чего поворачивал к избирательной комиссии ладонь этой руки, показывая, что шар опущен в один из ящиков.
Вообще следует отметить, что в социалистических странах тайное голосование, хотя большей частью и провозглашалось в конституциях и избирательных законах, но на практике обычно не допускалось: кабины для заполнения избирательных бюллетеней устанавливались в стороне от пути избирателя от стола участковой избирательной комиссии, где он получал избирательный бюллетень с фамилией единственного кандидата, к избирательному ящику, в который этот бюллетень следовало опустить. Если бы избиратель пошел в кабину, то тем самым обратил бы на себя внимание вездесущих служб государственной безопасности. Такова и сегодня практика в КНДР, где 100 % избирателей голосуют за официальных кандидатов. Правда, в других социалистических странах избирателям теперь начинает предоставляться возможность выбора между кандидатами (против которых не возражают власти, т.е. аппарат правящей коммунистической партии), а следовательно, использование кабин для тайного голосования уже не влечет само по себе вредных последствий.