§ 5. Средства массовой информации
1. Понятие и социальное назначение средств массовой информации (СМИ)
Информированность общества – один из важнейших факторов его прогрессивного развития и его цивилизованности. Обеспечение граждан, государственных и общественных структур информацией, необходимой для реализации ими своих функций, удовлетворения интересов, осуществляется, с одной стороны, путем постоянного совершенствования систем, технологий и средств информации, а с другой – путем правового регулирования условий и гарантий этого процесса. Особое значение принадлежит массовой информации, которая собирается и распространяется специальными публичными и частными учреждениями – информационными агентствами, а также газетами, журналами и другими периодическими печатными изданиями, радио и телевидением, которые в совокупности своей именуются средствами массовой информации.
Одна из задач СМИ – собственно информирование общества обо всем, что представляет или может представлять интерес для него или его составных частей. Например, специализированные официальные органы печати, упоминаемые подчас в конституциях, публикуют без каких-либо комментариев тексты законов и других правовых актов. Например, ч. 3 ст. 88 Конституции Болгарии упоминает в этой связи «Дыржавен вестник» («Государственный вестник»), а ч. 1 ст. 82 германского Основного закона – «Бундесгезетцблатт» («Федеральный вестник законов»),
Однако такая задача в чистом виде осуществляется СМИ достаточно редко, скорее как исключение из правила. А правило заключается в том, что отбор информации и способ ее подачи используются для внесения в сознание читателей, зрителей и слушателей определенных идей, для побуждения к определенной деятельности или определенному поведению. Эта задача СМИ может быть охарактеризована как идеологическая или политическая. При этом чем выше степень политизированности общества, чем сильнее накал политической борьбы, тем значительнее роль СМИ в политическом процессе, тем ярче проявляется их политико-идеологическая функция.
СМИ взаимодействуют с различными элементами политической системы, прежде всего с государством и политическими партиями и особенно в ходе избирательных и подобных политических кампаний. Государство и политические партии весьма часто выступают учредителями СМИ и доводят через них до всеобщего сведения свои политические платформы, программы, установки.
В зависимости от политико-идеологических пристрастий отдельные СМИ пытаются воздействовать определенным образом на общественное сознание: концентрируют внимание только на положительных или только на отрицательных моментах программ и деятельности политических институтов, преувеличивают или преуменьшают различия между политическими программами, порой сводя их к абсурду, активно обсуждают личности политических деятелей, их публичные высказывания и частную жизнь и т.д. На базе этой информации у избирателей формируются представления о тех или иных партиях, тех или иных деятелях, а уже этими представлениями во многом определяется политическое поведение избирателей, в частности голосование за те или иные партийные списки, тех или иных кандидатов, те или иные варианты решений, принимаемых путем референдума.
Стремясь заручиться доверием возможно большего числа зрителей, читателей, слушателей, многие из которых предпочитают получать информацию, не сдобренную политическими предпочтениями, СМИ нередко объявляют себя независимыми, хотя в действительности независимы лишь очень немногие из них.
С государством и его органами СМИ связаны двояко: как объект управления со стороны государства и как инструмент политического воздействия на него. Государство регулирует статус СМИ, а будучи учредителем конкретных СМИ, определяет их политический курс. С другой стороны, СМИ могут способствовать или препятствовать принятию определенного законодательного акта, совершению правительством и его органами определенных политических акций, и даже отставка того или иного государственного деятеля может быть подготовлена или предопределена деятельностью СМИ. Они, таким образом, выступают по отношению к государству как некий социальный контролер, и в этом смысле оправдано условное определение их как «четвертой ветви власти».
Идеологическая функция СМИ проявляется и в их способности создавать, распространять, мотивировать и в известной мере охранять социальные ценности государства и общества. Они играют существенную роль в формировании у личности, социальной группы определенных политических, правовых, нравственных позиций.
Осознанному поведению (законопослушному или нет) всегда предшествует определенное восприятие нормативных предписаний. Прежде чем правила, нормы поведения будут воплощены в реальную деятельность, субъект подвергается информационному воздействию этих норм. Информация заключает в себе сведения о должном, дозволенном или запрещенном поведении людей, о неблагоприятных последствиях невыполнения или ненадлежащего выполнения требований государства. Государственные предписания переводятся в поведение людей не автоматически, а лишь через их сознание. Многие действия могут быть признаны успешными лишь в том случае, если им обеспечены положительная оценка и реакция общества и государства, что в немалой степени опосредуется деятельностью СМИ. В этом смысле можно говорить о взаимодействии их информационной и идеологической функций.
Учитывая воздействие СМИ на сознание и поведение людей, имея в виду возможность и опасность злоупотребления таким воздействием, общество стремится оградить себя от такого злоупотребления, в частности посредством конституционных запретов. Например, ч. 1 ст. 14 Конституции Греции устанавливает ответственность за содержание публикаций, носящих непристойный характер, посягающих на общественную нравственность. Имеющий конституционный характер шведский Акт о свободе печати 1974 года запрещает демонстрацию порнографических изображений в публичных местах, а также рассылку либо иное распространение изобразительных и печатных произведений, создающих опасность для нравственного воспитания (§ 2 гл. 6). Во многих странах СМИ не вправе воспроизводить клевету на страну и нацию, подстрекательство к агрессивной войне, национальной, расовой, классовой, религиозной вражде, дискриминации, территориальному сепаратизму, публичному насилию, непристойные проявления, противоречащие укладу общественной жизни, добрым нравам (см., например, ч. 7 ст. 30 Конституции Румынии, часть шестую ст. 21 Конституции Италии, ч. 3 ст. 14 Конституции Греции).
2. Конституционно-правовое регулирование СМИ
Правовая регламентация статуса СМИ – необходимое условие их функционирования в цивилизованном обществе. Конституционное право зарубежных стран наряду с рассмотренными выше – в п. 5 § 4 гл. III правом человека на информацию и вытекающими отсюда другими его правами и свободами регулирует статус СМИ, который призван, с одной стороны, обеспечить реализацию упомянутых прав и свобод, а с другой – гарантировать общество от злоупотребления столь мощным орудием воздействия на сознание, каким являются СМИ. Этот статус лишь самым общим, рамочным образом намечается в конституциях, однако новейшие конституции уделяют ему явно больше места, чем прежние. При этом особое внимание уделяется электронным СМИ, влияние которых ныне максимальное.
Так, в Польше уже в 1992 году был учрежден новый конституционный орган – Всепольский совет радиовещания и телевидения, положения о котором вошли также в ныне действующую Конституцию 1997 года. Положения о радио и телевидении включены и в новую швейцарскую Конституцию.
В деталях конституционно-правовой статус СМИ регулируется текущим законодательством. В этой связи можно указать на такие законодательные акты Франции, как действующий доныне с поправками Закон о свободе печати 1881 года, Закон об ограничении концентрации и обеспечении финансовой гласности и плюрализма предприятий печати 1984 года, Закон о реформе правового положения прессы 1986 года, Закон о свободе коммуникации 1986 года. В Австрии соответствующие общественные отношения регулируются Федеральным законом об обеспечении независимости радио и телевидения 1974 года, Федеральным законом о задачах и организации APT (Австрийского радио и телевидения) 1974 года, в США – Законом о свободе информации 1966 года, в Великобритании – Законом о коммерческом телевидении 1963 года и др. Кроме законов, специально регулирующих проблематику СМИ, она подчас затрагивается иными законодательными актами.
Одно из направлений законодательного регулирования СМИ – это государственный контроль за их деятельностью. Здесь можно выделить три варианта: прямое государственное управление, косвенное управление и контроль через специальные государственные органы*.
* Подробнее см.: Энтин В.Л. Средства массовой информации в политической системе современного капитализма. М.: МО, 1988. Ряд приводимых ниже данных взят из этой книги.
Прямое государственное управление имеет место в случаях, когда СМИ представляют собой объект государственной собственности, не имеют прав юридического лица и финансируются из государственного бюджета. Например, согласно ч. 2 ст. 15 Конституции Греции государство осуществляет непосредственный контроль над радиовещанием и телевидением. Часть 3 ст. 20 испанской Конституции предусматривает регулирование законом организации СМИ, принадлежащих государству или публичным корпорациям, и парламентского контроля в отношении их. Французский Закон о свободе коммуникации предусматривает, что государственное руководство радиовещанием и телевидением осуществляется Национальной комиссией по коммуникации и свободам, которая представляет собой независимый административный орган из 13 членов, назначенных декретом. Финансируется она из государственного бюджета. Председатель комиссии вправе обращаться в суд от имени государства. Комиссия, в частности, выдает разрешения на эксплуатацию сетей кабельного радиовещания и телевидения на территории коммун или их союзов.
Косвенное государственное управление осуществляется обычно через публичные корпорации, имеющие соответствующий контракт с государством или получившие от него лицензию. Имея определенные рычаги воздействия на эти корпорации, государство, однако, не ответственно за их политические ориентации. Корпорации автономны в финансовой сфере и являются юридическими лицами. Государство не вмешивается в их текущую деятельность, а держатели лицензий находятся под опекой специализированных органов.
Французский Закон о свободе коммуникации устанавливает, что государству принадлежит весь капитал национальных обществ программ телерадиовещания, осуществляющих функции публичной службы на территории страны. Уставы их утверждаются декретом. Правительство может в любое время предложить национальным обществам включить в программу и распространить любое заявление или сообщение.
Государственный контроль за деятельностью СМИ через специально учреждаемые органы распространяется в основном на частные аудиовизуальные средства. Контроль за печатью осуществляется, как правило, общими административными и судебными органами. Упомянутый выше Всепольский совет радиовещания и телевидения имеет своей задачей стоять на страже свободы слова, реализации права граждан на информацию, а также общественного интереса в радиовещании и телевидении. Члены этого Совета назначаются Сеймом, Сенатом и Президентом, он может издавать распоряжения и постановления, имеющие подзаконный характер.
Экономическим средством воздействия на СМИ со стороны государства служит регулирование публикации рекламы частных предприятий*. Во Франции государственные телерадиостанции могут зачислять в свой бюджет не более 25 % доходов от рекламы. В Великобритании реклама не может занимать более 6 минут за час эфирного времени. В США правом регулировать публикацию рекламных передач наделены такие государственные органы, как Министерство энергетики, Федеральная торговая комиссия, Федеральное управление внутренних доходов.
* Подробнее см.: Власов Ю.М. Средства массовой информации и современное буржуазное государство. М.: Изд-во МГУ, 1985. Ряд приводимых ниже данных взят из этой книги.
В периоды избирательных кампаний в Великобритании запрещается покупать эфирное время для рекламирования кандидатов, в США установлены ограничения рекламных расходов на эти цели, иногда политическим партиям ограничивается доступ к эфиру и т.д. Деятельность СМИ во время агитационных предвыборных кампаний часто регулируется избирательным законодательством (см. п. 8 § 3 гл. VII).
Государство воздействует на СМИ, также предоставляя определенные льготы или лишая их. Такие льготы заключаются, например, в освобождении от подоходного налога поступлений от продажи политических газет и журналов, в снижении или освобождении от налога на счета типографий за верстку и тиражирование политических, образовательных и профсоюзных газет (Италия), установление льготных тарифов издателям при перевозке бумаги и печатной продукции, при использовании почтовой, телеграфной и телефонной связи (США, Великобритания).
В ряде стран на СМИ возлагается обязанность представлять информацию о своих финансах, причем обязанность эта порой возводится на конституционный уровень. Так, ч. 9 ст. 14 Конституции Греции гласит, что закон может предусмотреть опубликование источников финансирования газет и периодических изданий. Сходное положение содержит ч. 5 ст. 30 Конституции Румынии, согласно которой закон может обязать СМИ публично сообщать об источниках своих средств.
Государственный контроль над СМИ проявляется и в виде ограничений деятельности СМИ при чрезвычайных условиях. Французский Закон о чрезвычайном положении 1955 года наделил административные власти правом осуществлять в соответствующем случае контроль за прессой. Согласно ч. 1 ст. 55 Конституции Испании, в условиях исключительного или осадного положения действие права на информацию может быть приостановлено.
Монополизация рынка СМИ прямо посягает на конституционное право на информацию и конституционную свободу информации. Посредством такой монополизации какая-то группировка, финансовая или политическая, приобретает возможность путем целенаправленного отбора и формирования информации решающим образом влиять на умонастроения населения, производить, как говорится, «промывку мозгов». Опасность этого видна невооруженным глазом. Вспомним, как в недавнем прошлом руководство КПСС с помощью «глушилок», цензуры поступающей в страну печатной продукции небезуспешно создавало у нас ложные представления о событиях в стране и в мире.
Первоначально борьба с монополизмом в области СМИ велась посредством общего антитрестовского, антимонополистического законодательства, но этого скоро оказалось недостаточно, и государства стали издавать специальные акты для воспрепятствования концентрации СМИ.
Так, в США эта борьба вначале основывалась на известных антитрестовских законах Шермана 1890 года, Клейтона 1914 года и др. А в 1934 году Закон о коммуникациях наделил Федеральную комиссию связи правом ограничивать число передающих станций, принадлежащих одному владельцу, путем отказа в выдаче или продлении разрешений на право вещания.
Во Франции Закон об ограничении концентрации и обеспечении финансовой гласности и плюрализма предприятий печати установил, что лицо может владеть несколькими ежедневными общенациональными информационно-политическими газетами или контролировать их, если общий объем их распространения не превышает 15 % тиража всех ежедневных общенациональных газет такого же рода. Следить за соблюдением этого закона поручено Комиссии по гласности и плюрализму прессы, мнение которой может запрашиваться Правительством и постоянными комиссиями обеих палат Парламента.
В Великобритании парламентским Актом о монополиях и слияниях 1965 года, а затем Актом о добросовестной коммерции 1973 года устанавливалось, что слияние газет или газетных активов, если разовый тираж «объединенных» изданий составит более 500 тыс. экземпляров, не может быть произведено без письменной санкции министра торговли и промышленности. В 60-х годах в Великобритании появилось коммерческое телевидение, и для контроля за ним был учрежден вскоре государственный орган, который в связи с введением местного коммерческого радио был преобразован в Управление независимого телерадиовещания. Акт о коммерческом телевидении 1963 года признал за газетными магнатами право вкладывать средства в независимую телесеть, запретив приобретение контрольного пакета акций телекомпании какой-либо одной газетой или издательством.
Сейчас мы уже имеем отдельные примеры прямого конституционного запрещения монополизации СМИ. Так, согласно часги второй ст. 44 Конституции Литовской Республики 1992 года государство, политические партии, общественно-политические организации, другие институции или лица не могут монополизировать средства массовой информации.
5. Ответственность за нарушения законодательства о СМИ
Здесь прежде всего следует выделить ответственность за злоупотребления свободой печати.
Французский Закон о свободе печати карает злоупотребления, выразившиеся, в частности, в подстрекательстве к совершению преступных деяний (краж, убийств, грабежей, поджогов и пр.), даже если сами деяния не были совершены, штрафами и/или тюремным заключением. За подстрекательство к дискриминации, ненависти или насилию по отношению к лицу или группе лиц по причине их принадлежности или непринадлежности к этнической группе, нации, расе или определенной религии предусмотрено тюремное заключение сроком от одного месяца до одного года и штраф от 2 тыс. до 300 тыс. франков или одно из этих наказаний.
Шведский закон, образующий составную часть конституции, – Акт о свободе печати 1974 года характеризует как преступление против этой свободы противозаконное высказывание в печати или противозаконное опубликование в печати высказывания (§ 1 гл. 7). Такими высказываниями считаются сведения, составляющие государственную измену, подстрекательство к войне, шпионаж, измену родине или ее обман, подстрекательство к преступлению, распространение слухов, угрожающих безопасности государства, клевету, оскорбление, незаконное разглашение официальных документов либо иной тайны и некоторые другие (§ 4 и 5 гл. 7).
Во Франции Закон о свободе печати запрещает такие деяния, например, как оскорбление Президента речами, выкриками или угрозами в общественных местах или местах скопления народа либо плакатами и афишами, выставленными на виду у публики, а также недобросовестные публикации, распространение или воспроизведение любым путем ложных, сфабрикованных и фальсифицированных сообщений, равно как сообщений, ложно приписываемых третьим лицам, вызвавших возмущение общественного спокойствия либо могущих привести к такому результату.
Законодательство многих стран предусматривает ответственность за диффамацию, то есть распространение порочащих сведений. В отличие от также наказуемой клеветы, при которой такие сведения заведомо ложны, при диффамации они могут быть правдивы или лицо может считать их правдивыми.
Во Франции под диффамацией Закон о свободе печати понимает обвинение в фактах и деяниях, порочащих честь или наносящих ущерб репутации лица или группы лиц, которым они приписываются. Различается диффамация по отношению к государственным органам и учреждениям и их должностным лицам и диффамация по отношению к частным лицам. Представители публичной власти наряду с привлечением печатного органа к ответственности за клевету или диффамацию вправе требовать бесплатного исправления допущенных печатным органом неточностей, связанных с их служебными действиями. Они также имеют право бесплатно опубликовать в печатном органе в трехдневный срок объяснение своих действий, однако объем этого объяснения не может превышать объема первоначального материала, неточно изложившего указанные действия.
Во многих странах установлены ограничения для СМИ в отношении освещения деятельности государственных органов, участвующих в судебной и квазисудебной деятельности. Так, во Франции запрещено публиковать обвинительное заключение и другие документы уголовного или исправительного процесса, пока они не оглашены в открытом судебном заседании, помещать отчеты о работе парламентских следственных комиссий, о работе или заседаниях Высшего совета магистратуры (кроме сообщений председателя Совета или его заместителя). Штраф до 90 тыс. франков грозит за использование в залах судебных заседаний при рассмотрении дел звукозаписывающих устройств, теле- и кинокамер. Фотографирование возможно лишь в исключительных случаях с разрешения министра юстиции. Судьи и трибуналы могут запретить публикацию отчетов о судебном разбирательстве любого гражданского дела. В США неуважением к суду признается публикация, которая может затруднить ведение судебного разбирательства и спровоцировать необъективность судей.
Что касается санкций за нарушения, связанные со свободой печати, то помимо упомянутых тюремного заключения и штрафа применяются и другие. Так, согласно ч. 5 ст. 20 Конституции Испании арест публикаций, записей и других средств передачи информации может производиться только судебным решением, однако законом предусмотрено, что в отношении периодических изданий может быть установлено запрещение выпуска до решения суда.
В случае установления преступления против свободы печати соответствующее печатное издание может быть конфисковано, что, например, в соответствии с § 7 гл. 7 Акта о свободе печати Швеции означает уничтожение всех его экземпляров, предназначенных к выпуску в свет, и приведение в негодность матриц, литографических камней, стереотипов, печатных форм и других подобных предметов, предназначенных исключительно для печати данного материала.
Согласно частям третьей и четвертой ст. 21 итальянской Конституции конфискация может быть применена лишь на основании мотивированного акта судебной власти. В случае абсолютной безотлагательности и при невозможности своевременного вмешательства судебной власти конфисковать периодическое издание могут должностные лица судебной полиции, которые обязаны незамедлительно и не позднее чем через 24 часа довести об этом до сведения судебной власти. Если последняя не утвердит конфискацию в течение последующих 24 часов, конфискация утрачивает силу.
Конституция Греции (ч. 3 и 4 ст. 14) содержит общее запрещение конфискации газет и других печатных изданий до или после их выхода в свет. Однако в исключительных случаях конфискация разрешается по приказу прокурора после выхода в свет:
а) за оскорбление христианской или любой другой признаваемой религии;
б) за оскорбление личности Президента Республики;
в) если публикация содержит сведения о составе и вооружениях вооруженных сил или об оборонительных сооружениях страны или своим содержанием призывает к свержению режима силой либо направлена против территориальной целостности государства;
г) если содержание публикации носит непристойный характер, посягающий на общественную нравственность в указанных законом случаях.
Прокурор во всех этих случаях обязан в течение 24 часов после конфискации передать дело в распорядительное заседание суда; если в течение следующих 24 часов суд не подтвердит конфискацию, она отменяется. Апелляционное и кассационное обжалование разрешается издателю или другому лицу, выпустившему конфискованное издание, а также прокурору.
Именно журналист, непосредственно собирающий информацию и подготавливающий сообщения для последующего распространения, представляет собой ключевую фигуру в СМИ. Деятельность его основана, как правило, на договорных отношениях с редакциями СМИ. Основы его статуса регулируются законодательно, но иногда эта функция уже упоминается в конституциях, хотя и крайне редко. Так, согласно ч. 8 ст. 14 Конституции Греции условия и квалификации, требуемые для занятия журналистской деятельностью, устанавливаются законом.
Возможно выделить следующие общие права журналиста: искать, получать и распространять информацию, посещать с этой целью государственные органы и учреждения, органы и учреждения общественных объединений или их пресс-бюро, получать доступ к документам и материалам, за установленными законом исключениями, копировать документы и материалы, производить записи, посещать специально охраняемые места стихийных и технологических бедствий, боевых действий, массовых мероприятий и т.п., публиковать свои личные оценки и суждения, распространять подготовленный материал под своим именем или псевдонимом либо анонимно (согласно § 1 гл. 3 шведского Акта о свободе печати нельзя обязывать автора печатного произведения помещать в нем свое имя, псевдоним или знак, указывающий на принадлежность произведения).
К обязанностям журналиста можно отнести: проверять достоверность сообщаемой информации; сохранять конфиденциальность информации и ее источника, если иное не установлено законом; получать согласие лица или его законных представителей на распространение сведений о его личной жизни; ставить в известность лицо, дающее информацию, об использовании для ее фиксирования технических средств; предъявлять по требованию редакционное удостоверение; уважать права, законные интересы, честь и достоинство лиц и организаций.
Злоупотребление правами и нарушение обязанностей со стороны журналиста влечет применение различных санкций, в том числе и запрещение заниматься журналистской деятельностью. Часть 6 ст. 14 греческой Конституции предусматривает такое наказание в случае неоднократного совершения тяжких злоупотреблений свободой печати (оскорбление религии, личности Президента и др.).
Во многих странах журналисты основывают свою деятельность на соблюдении кодекса профессиональной этики, который, в частности, требует распространять только точные и сбалансированные сообщения, исправлять неправильную информацию, проводить четкое различие между распространяемой информацией и собственными комментариями, не допускать распространения клеветнических утверждений, уважать право на личную жизнь, а также право на справедливое судебное разбирательство.
В заключение этого пункта приведем соответствующие положения Конституции Португалии, которая в отличие от греческой Конституции, содержащей лишь отсылочную норму, регулирует статус журналистов с определенной степенью подробности. В ст. 38, ч. 1 которой гарантирует свободу печати, ч. 2 устанавливает, что эта свобода означает:
свободу слова и творчества журналистов и литературных работников, а также воздействие журналистов на содержательно-стилистическую ориентацию соответствующих СМИ, кроме случаев, когда СМИ принадлежат государству либо имеют доктринальный или конфессиональный характер;
право журналистов на доступ в рамках закона к источникам информации и на защиту независимости и профессиональной тайны, а также право на избрание редакционных советов;
право на учреждение газет и любых других печатных изданий, не требующее разрешения администрации, поручительства или предварительного признания полномочий (последнее, впрочем, относится не только к журналистам).
7. Опросы общественного мнения
Общественное мнение, являющееся проявлением массового сознания, включает в себя явное или скрытное отношение больших социальных групп, всего народа к фактам социальной, политической, экономической действительности, к деятельности определенных партий, групп, лидеров, лиц. Такое мнение, возникающее только по проблемам, представляющим общественный интерес, имеет непреходящее значение в политической жизни любой страны. Внутреннее отношение, имеющееся у таких групп, в значительной мере является предопределяющим, оказывающим существенное влияние при различных политических процедурах; оно влияет на результаты голосования на выборах, на референдумах, на принятие политических и других решений. Существующее мнение создает как бы внутренний фон в сознании человека, группы, на который накладывается решение при названных процедурах.
Исследование общественного мнения может проводиться с помощью различного рода операций, различных социологических методов: исследование документов, проведение наблюдений, беседы и др. Мнение выявляется также в результате анализа итогов результатов выборов, окончательных итогов референдумов, при представлении законопроектов в результате народной законодательной инициативы и других процедур, позволяющих гражданам участвовать в политической жизни (петиции и др.). Такие исследования дают возможность выявить не только отношение людей к какой-либо проблеме, но и установить способы, пути решения таких проблем.
Особое значение принадлежит опросам общественного мнения, имеющим целью узнать взгляды больших групп людей по какому-либо вопросу актуальной действительности на основании выявления мнения определенной его части. В результате опросов респондентов (опрашиваемых) собирается первичная информация об изучаемых явлениях и процессах; следующий этап – анализ полученной информации. Выборочный опрос, если осуществляется в соответствии с выработанными социологической наукой правилами, позволяет получить достаточно достоверную информацию, которую иными способами добыть зачастую невозможно.
Опросы могут быть национального, регионального и локального характера, либо они могут обращаться к какой-то социальной группе. Теоретически возможно опросить все население, и результаты в этом случае будут наиболее точными. Такая процедура была бы, однако, чрезвычайно громоздкой и дорогостоящей, а кроме того, более или менее значительная часть людей вполне уклонилась бы от участия в опросе.
Опрос представляет выявленное мнение как суммы индивидуальных согласий или несогласий с предложенными суждениями. Опросы опираются на вероятностный подход и закон больших чисел.
Предметы опросов весьма разнообразны – от острых политических проблем (предсказание результатов выборов, популярность политических деятелей и пр.) до мелких вопросов, не имеющих серьезного общественного значения. Конечно, при определении предмета опроса должны существовать ограничения, диктуемые прежде всего этическими нормами и логикой. Вряд ли уместно ставить перед гражданами вопросы об их отношении к личной жизни политических деятелей, кандидатов в различные представительные учреждения или же вообще спрашивать о том, что может быть известно лишь специалистам (например, великий ли художник Рембрандт или кого следует считать изобретателем радио).
Результат опроса на деле не всегда адекватно отражает мнение той общественной группы, к которой принадлежат респонденты. Различие может колебаться достаточно сильно, если методика исследования выбрана не совсем удачно. Особенно велика опасность ошибок при случайном подборе респондентов. В 20-е – 30-е годы, например, всемирную известность получили опросы, проводившиеся американским журналом «Литерэри дайджест» и направленные на предсказание победителя на президентских выборах. В результате этих опросов были правильно определены лица, которые должны были занять президентский пост в США в результате выборов 1924, 1928 и 1932 годов. А вот на выборах 1936 года предсказание не оправдалось, причем отклонение составило 19,6 %. Журнал полагал, что за А. Лэндона будет подано 57,1 %, а за Ф. Рузвельта – 42,9 % голосов. Однако Ф. Рузвельт победил, получив 62,5 % голосов. Ошибка была вызвана тем, что хотя опросных листов было разослано несколько миллионов, рассылка производилась владельцам телефонов и автомашин по адресам, взятым из соответствующих справочников. Этот контингент, имевший средний и высокий уровень дохода, был больше настроен в пользу республиканцев, чем бόльшая часть общества, уровень жизни которой был ниже и которая симпатизировала Ф. Рузвельту*.
* См. подробнее: Петровская М.М. Общественное мнение США: опросы и политика. М.: МО. 1977. С. 15–17.
Для успеха опроса помимо формулировок вопросов, квалификации и личных качеств интервьюеров имеет значение прежде всего правильность выборки, то есть определения круга респондентов. Социологическая наука выработала значительное число таких выборок: квотная, районированная, многоступенчатая, случайная и неслучайная, систематическая и др. Их детальное рассмотрение является предметом социологической науки; нас интересуют лишь политико-правовые аспекты опросов общественного мнения.
По общему правилу наиболее точные результаты дает выборка, учитывающая демографическую, географическую, социальную и иную структуру контингента, чье мнение выявляется, хотя и в этом случае респонденты могут не вполне адекватно отражать преобладающее в группе мнение. Одно из наиболее известных условий, используемых при опросах общественного мнения, – прямая зависимость между числом респондентов и качеством полученного результата. В настоящее время всемирно известная фирма Дж. Гэллапа преимущественно пользуется выборкой в 1,5 тыс. человек, хотя в некоторых случаях диапазон составляет от 3 тыс. до 60 тыс. человек. При выборке в 1,5 тыс. человек возможное отклонение может достигать примерно 4 %, при выборке в 5 тыс. – около 2,5 %. Фирма Л. Харриса пользуется выборкой в 1,6 тыс. человек, и отклонение результатов голосования на президентских выборах от ее предсказаний составляет 2,4 %. Она применяет шесть различных вариантов общенациональной выборки, используя данные общенациональных переписей населения и проводя опросы не менее чем в 100 различных точках страны*. Впрочем, в США больше, чем в других странах, имеется организаций, занимающихся опросами общественного мнения. Во Франции такой институт был учрежден лишь в 1938 году.
* См. подробнее: Американское общественное мнение и политика. М.: Наука, 1978. С. 89–91.
В настоящее время существуют добровольные международные объединения организаций такого рода. Например, в 1947 году образована Европейская комиссия по изучению общественного мнения и рынков, примерно тогда же учреждена Всемирная ассоциация по изучению общественного мнения, ежегодно проводящая свои конгрессы.
Опросы общественного мнения используются в различных целях – политических, экономических, социальных и др. В политической сфере они служат орудием политической разведки, позволяющей выявить реакцию населения по многим вопросам: отношение к мероприятиям правительства, к позициям политических партий и отдельных лидеров, электоральные ожидания определенных социальных групп.
Другая функция опросов – служить инструментом обратной связи от общества к политическим силам. Выявление мнений слоев общества, определение их тенденций, динамики поведения людей важны для проверки отношения к мероприятиям власти и для их возможных корректировок. В то же время в зарубежной литературе признается наличие вторичного эффекта опросов общественного мнения, который заключается в том, что опубликованные данные опросов становятся средством воздействия на общественное мнение, могут влиять на сознание и поведение людей. Оба аспекта опросов – прямой и обратный – взаимно дополняют друг друга и учитываются при принятии властных решений.
Упомянутый вторичный эффект имеет следствием то, что в ряде стран опубликование результатов опросов подверглось специальному конституционно-правовому регулированию. Так, во Франции с 1977 года запрещено в течение недели, предшествующей каждому туру голосования, а также в день голосования публиковать, распространять и комментировать результаты опросов, касающихся выборов в Парламент, региональные, генеральные и муниципальные советы и Европарламент. А при более раннем опубликовании результатов опросов в каждом случае следует указывать организацию, проведшую опрос, заказчика опроса, число опрошенных лиц и дату опроса. Правительство назначает специальную комиссию из членов Государственного совета (высшего органа административной юстиции), Кассационного суда и Счетной палаты для наблюдения за проведением опросов. Она правомочна устанавливать некоторые условия в договорах о проведении опросов и следить за тем, чтобы лица или органы, проводящие опросы, результаты которых подлежат опубликованию или иному распространению, не осуществляли координированных действий, не вступали в соглашение, выраженным образом или молчаливо не объединялись или не заключали какого-либо сговора, который имеет целью или может иметь следствием воспрепятствование или ограничение аналогичной деятельности других лиц или организаций.
Однако регламентация опросов общественного мнения нечаста в зарубежных странах. Обычно эта деятельность подводится под нормы о свободе распространения информации. Что же касается попыток ввести указанную регламентацию, то можно вспомнить внесенное в США в 1968 году предложение о том, чтобы результаты опроса, документы о нем, сведения о примененном методе в течение 72 часов представлялись в библиотеку Конгресса; в 1978 году сходные положения были приняты в штате Нью-Йорк (в течение 48 часов документы должны представляться властям штата для определения качества опроса). В Великобритании в 1968 году был предложен проект закона о запрещении публикации результатов опросов общественного мнения за 72 часа до голосования на выборах; Правительство не поддержало проекта. В Германии же в июле 1979 года в избирательное законодательство внесли норму, запрещающую под угрозой значительного штрафа публиковать результаты опросов о намерениях голосовать во время выборов.
Опросы общественного мнения, методы их проведения находятся в сфере отношений, существующих в каждой стране. Влияние социального заказа при проведении опросов несомненно, что сказывается и на выборе их методики, подборе интервьюеров и на других аспектах. Кроме того, заказ проявляется в установлении выборки, способах постановки вопросов, акцентировании или замалчивании каких-либо проблем, выработке и проведении даже самого плана исследования. Думается, права М. Гравитц, принадлежащая к числу ведущих французских политологов: «Условия, в которых работают институты общественного мнения, свидетельствуют о том, что они отвечают требованиям тех, кто им платит. Концепции и проблематика, которыми руководствуются в исследованиях, выбор и формулировка вопросов, право публиковать или не публиковать результаты – все это слишком привязано к политической конъюнктуре, чтобы могла быть сохранена свобода анкетирования. Опрос общественного мнения есть политический инструмент»*.
* Le Figaro, 1972, 14 mars.
Кроме того, опросы общественного мнения могут быть подвергнуты различного рода манипулированию, которое может осуществляться действиями организаторов и исполнителей опросов, субъективным характером выборки. Умело поданные в СМИ результаты опросов общественного мнения создают определенный настрой вокруг соответствующих проблем или людей, или политических партий и др.
В общем, опросы – конечно, инструмент выявления настроений и желаний общества, однако, как любой инструмент, он может использоваться как в точном соответствии со своим назначением, так и вопреки ему, учитывая отмеченный выше встречный эффект. Поэтому относиться к соответствующим публикациям в СМИ следует с осторожностью, а законодательные ограничения типа французских представляются вполне оправданными.
Что такое государство? Какие значения этого понятия вам известны? В каких смыслах оно употребляется в источниках конституционного права зарубежных стран?
В чем смысл конституционных характеристик государства как демократического, социального, правового, светского?
В чем смысл конституционного установления принципов внутренней и внешней политики государства?
В чем различие между государственным механизмом и государсгвенным аппаратом?
Как отличить государственный орган от государственного учреждения? Армия – орган или учреждение? А генеральный штаб?
Что такое правовой статус государственного органа? Из каких элементов он складывается? Проанализируйте конституционный статус любого государственного органа, содержащийся в конституции какой-либо страны.
Что такое представительное правление?
Как вы понимаете разделение властей?
Что такое учредительная власть? Почему применительно к некоторым странам мы говорим о факультативных органах учредительной власти?
Что такое деполитизация? К каким частям государственного механизма применимо это понятие? В каких конституционно-правовых формах она выражается?
Что такое политическая партия? Чем она отличается от других политических общественных объединений?
Каково различие между конфессиональными и клерикальными партиями?
Как соотносится название партии с ее политикой, ее социальной базой? Приведите примеры.
Что такое институционализация политических партий? В чем она проявляется?
Что такое политический плюрализм? Как он соотносится с партийными системами?
Что представляют собой неполитические общественные объединения? Какова их политическая роль? Приведите примеры их институционализации.
Какова юридическая природа торгово-промышленной палаты?
Что вам известно о политической роли религии, религиозных общин и церкви? Что такое церковь? Что можно сказать об институционализации религии, религиозных общин и церкви? Приведите примеры.
Какова политическая роль СМИ? Каков их конституционно-правовой статус?
Почему ведется борьба с монополизмом на рынке СМИ? Какова роль в этом конституционного права?
Какова политическая роль опросов общественного мнения? Для чего нужно их правовое регулирование?
Барнашов A.M. Теория разделения властей: становление, развитие, применение. Томск: Изд-во Томск. ун-та, 1988.
Бельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении (политологические аспекты): Учебное пособие. М.: ВЮЗИ, 1990.
Верховенство права. М.: Прогресс-Универс, 1992.
Зубов А.Б. Парламентская демократия и политическая традиция Востока. М.: Наука, 1990.
Мишин А.А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. М.: Наука, 1984.
Чернышева О.В. Церковь и демократия. Опыт Швеции. М.: Наука, 1994.
Четвернин В.А. Демократическое конституционное государство: введение в теорию. М.: ИГП РАН, 1993.
Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения: Учебный курс. М.: Артикул, 1997.
Энтин В.Л. Средства массовой информации в политической системе современного капитализма. М.: МО, 1988.
Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. М.: ЮЛ, 1995.
Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. М.: Форум–Инфра. М, 1998.