3. Проблемы реализации полномочия Конституционного Суда РФ относительно проверки не вступившего в силу международного договора на соответствие Конституции РФ

При провозглашении одновременно примата Конституции РФ и примата правил международного договора, по-видимому, необходимо говорить о праве органа конституционного судопроизводства давать заключения о соответствии Конституции РФ международных договоров до их ратификации и в то же время о соответствии законов общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам. Поэтому дело о соответствии международной нормы положениям конституционного права должно быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ, а данный орган конституционной юстиции надлежит признать высшей инстанцией, решающей вопрос о том, является ли конкретная норма международного права частью российской правовой системы. Отметим, что в ряде государств суды вправе рассматривать споры относительно вхождения тех или иных международных норм во внутреннее право. Например, в Германии Федеральный конституционный суд вправе решать, является ли конкретная норма международного права частью федерального права и создаёт ли она непосредственно права и обязанности для отдельных лиц (п. 2 ст. 100 Основного закона ФРГ). Подобные полномочия имеет и Верховный специальный суд Греции (п. 1 ст. 100 Конституции).

Вопрос о приоритете общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ приобретает особую актуальность в свете проблемы создания механизма исполнения статьи 46 Конституции РФ, провозглашающей право каждого человека обращаться в международные органы для защиты своих прав при условии, что им исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» определил параметры принимаемых этим органом решений. Во-первых, они общеобязательны на всей территории страны для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и объединений. Во-вторых, решения Конституционного Суда окончательные и не подлежат обжалованию. В-третьих, они вступают в силу немедленно после их провозглашения. В-четвёртых, решения Конституционного Суда действуют непосредственно после их вынесения и не требуют подтверждения другими органами или должностными лицами. Таким образом, решения, принимаемые высшим органом конституционной юстиции, являются окончательными, не подлежат какому-либо утверждению иными государственными органами и не могут быть пересмотрены иначе как самим органом конституционного судопроизводства.

В связи с вступлением России в Совет Европы, ратификацией Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и признанием обязательной юрисдикции Европейского Суда по правам человека, что позволяет любым лицам, их группам и неправительственным организациям направлять жалобы непосредственно в Суд, ставится под сомнение окончательность принимаемых Конституционным Судом РФ решений по вопросам прав и свобод человека и гражданина. Ведь, согласно правилам Европейской конвенции, государства-участники обязуются не препятствовать реализации названными субъектами их права на обжалование в Европейский Суд.

Международные нормы, устанавливающие права человека независимо от закрепления аналогичных прав в конституции государства, подлежат непосредственному применению. Следовательно, каждый человек вправе защищать свои права в любых органах, в том числе международных, независимо от конституционного закрепления.

Европейская конвенция содержит требование об исчерпании всех внутригосударственных средств защиты, к каковым по смыслу относится и Конституционный Суд (как правоохранительный и судебный орган защиты прав человека). Следовательно, решения Конституционного Суда РФ по вопросам прав и свобод человека могут быть обжалованы в Европейский Суд, если заинтересованное лицо, группа лиц или неправительственная организация сочтут, что их права, нарушенные внутренним законодательством, не были защищены Конституционном Судом РФ.

В одном из своих решений по делу о проверке конституционности отдельных положений УПК РСФСР от 2 февраля 1996 г. в обоснование своей позиции о праве пересмотра Конституционный Суд РФ, учитывая норму ст. 46 Основного закона, констатирует, что «Конституция РФ, формулируя право на судебную защиту, не исключает, а, напротив, предполагает возможность исправления судебных ошибок и после рассмотрения дела в той судебной инстанции, решение которой отраслевым законодательством может признаваться окончательным в том смысле, что согласно обычной процедуре оно не может быть изменено».

Таким образом, Конституционный Суд РФ приходит к выводу, что решения межгосударственных органов могут приводить к пересмотру конкретных дел высшими судами РФ, и, следовательно, открывают дорогу для полномочий последних по повторному рассмотрению дела в целях изменения ранее состоявшихся по нему решений, в том числе принятых высшей внутригосударственной судебной инстанцией. Иначе говоря, использование права на обращение в межгосударственные органы по защите прав человека способно привести к пересмотру «окончательных» решений, принятых высшими судебными органами государства. Данное положение должно распространяться и на решения органа конституционного контроля. К сожалению, Конституционный Суд не распространил на свои решения приведённое разъяснение.

Из сложившейся ситуации видится два выхода. Во-первых, законодатель может детализировать норму статьи 46 Конституции РФ в текущем законодательстве, обеспечив тем самым практику её применения. Во-вторых, сам Конституционный Суд в одном из своих решений либо акте толкования может указать, что в случае несогласия с решением Суда каждый вправе обратиться в межгосударственные органы по защите прав человека. Думается, что это послужило бы дополнительной гарантией реализации не только статьи 46, но и статьи 15 Конституции РФ, а также способствовало бы выполнению обязательств государства в данной сфере.

В свете сказанного подчеркнём, что Конституционный Суд РФ вынужден будет не только принимать во внимание нормы Конституции РФ при защите прав человека, но и каждый раз соотносить их с нормами Европейской конвенции, а также решениями Европейского Суда (хотя решение Суда имеет обязательное значение только для страны, в отношении которой оно вынесено).

Надо помнить, что Конституционный Суд РФ наделён правом осуществлять предварительный конституционный контроль в единственном случае – в отношении международных договоров, не вступивших в силу. Признание международного договора частью внутренней правовой системы, начало его действия связаны с процедурой ратификации, которая определена Законом о международных договорах Российской Федерации. Ратификация в соответствии с Законом состоит в принятии Государственной Думой закона и одобрении его Советом Федерации, а также подписании и обнародовании Президентом. Но на какой стадии заинтересованные субъекты утрачивают право обращения в Конституционный Суд: с момента принятия Государственной Думой закона о ратификации (как требует того Закон о Конституционном Суде РФ), после его одобрения Советом Федерации или подписания и обнародования Президентом (как устанавливает Закон о международных договорах РФ)? Представляется, что в целях обеспечения единства правовой системы государства Конституционный Суд вправе рассматривать вопрос о конституционности международного договора в любой момент до вступления закона о ратификации конкретного международного договора в силу.

«Действия и решения компетентных органов государства в сфере имплементации его международно - правовых обязательств есть их конкретное участие в согласовании определенных положени внутригосударственных норм с требованиями соответствующих норм международного права».[1]

Любое правовое государство предполагает соблюдение иерархии норм правовой системы, на вершине которой находится конституция, законодательно закрепляющая неотъемлемые и неотчуждаемые права человека. Гарантом реализации конституционных норм, воплощения их в реальной жизни служат органы конституционной юстиции. Проверка конституционности законов и иных нормативных актов – основная деятельность органов конституционного контроля всех стран, в том числе Конституционного Суда РФ. Критерием проверки соответствия законов Конституции выступает она сама. Однако в связи с признанием приоритета норм международных договоров возникает вопрос об использовании в качестве такого критерия общепризнанных принципов и норм международного права, что имеет место в ряде европейских государств (например, ст. 145 Конституции Австрии предусматривает рассмотрение Конституционным Судом дел о нарушении норм международного права). Острее всего этот вопрос встаёт, когда речь идёт о распространении юрисдикции Конституционного Суда на защиту прав и свобод, не закреплённых в Конституции РФ, но провозглашённых в общепризнанных принципах и нормах международного права. В ст. 17 Конституции каждому гарантируются конституционные, а также иные права. Следовательно, Конституционный Суд, учреждённый в целях защиты основных прав и свобод, должен принимать жалобы по поводу их нарушения и в том случае, если они провозглашены в международных нормах.

Конституция Испании (ст. 95) гласит, что заключению международного договора, содержащего положения, противоречащие Конституции, но сформулированные по инициативе правительства или любой палаты парламента Конституционным Судом, должен в обязательном порядке предшествовать предварительный пересмотр Основного закона. Подобное положение закреплено в конституциях Албании (п. 4 ст. 24) и Украины (ст. 9). Таким образом, ратификация подобного международного договора возможна только в случае изменения соответствующих конституционных положений.

По Основному закону Венгрии Конституционный Суд проверяет законы постановления другие акты государственных органов с точки зрения соответствия их Конституции, а также международным договорам. Причём если содержание внутригосударственной нормы противоречит международному договору, Конституционный Суд может объявить её недействительной. Конституционный Суд Болгарии, кроме того, даёт заключения о соответствии законов общепризнанным нормам международного права и международным договорам, по которым Болгария является стороной (п. 4 ст. 49 Конституции). Сходными полномочиями наделён Конституционный Суд Словении (ст. 153 Конституции).

Своеобразно решается данный вопрос в Италии. Верховный суд этой страны не наделён прямым правом проверять конституционность договоров. Но он может подвергать сомнению на предмет конституционности законы, обеспечивающие введение договоров в юридическую силу. В Германии Федеральный конституционный суд тоже рассматривает конституционность не самого договора, а одобряющего его закона. Таким образом, в названных странах не исключён вариант отмены действия договора через признание неконституционности закона, его одобряющего.

Подобные нормы в конституциях зарубежных стран появились не случайно. В рамках международного сообщества общепризнанно, что, приняв на себя те или иные обязательства, государство должно неуклонно их соблюдать. Из этого следует, что законы и иные нормативные акты государства надлежит согласовывать с международными договорами, участником которых оно выступает.

Конституции ряда стран содержат положения, касающиеся соотношения международного и внутригосударственного права. Иногда в конституциях прямо указывается, что международные договоры – часть внутреннего права (США, Испания, Болгария, Греция, Украина), а в отдельных случаях международные договоры наделяются большей юридической силой, чем внутригосударственные нормы. При этом в Германии, например, действует общее правило: общепризнанные нормы входят в состав национального права страны и обладают приоритетом перед внутренними законами, но не перед Конституцией. Бесспорно, нормы внутригосударственного права должны соответствовать общепризнанным международным нормам и международным договорам, стороной в которых выступает соответствующее государство.

Таким образом, требование о приоритете общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров стало конституционной нормой, а это ещё раз показывает, что критерием проверки законов выступают и Конституция, и общепризнанные нормы международного права, а также международные договоры, подписанные РФ.

Таким образом, использование Конституционным Судом РФ в своих решениях общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации способствует как их имплементации норм международного права, так и совершенствованию действующего законодательства Проблема не реализованного до сегодняшнего дня полномочия Конституционного Суда относительно проверки не вступившего в силу международного договора требует осмысления с целью создания действенного механизма разрешения конфликтов между исполнительной и законодательной властью в части принятия внешнеполитических решений.

В Российской Федерации практика обращения в Конституционный Суд РФ на предмет проверки международного договора на соответствие Конституции Российской Федерации не наработана.

Для использования своего конституционного полномочия относительно проверки не вступивших в силу международных договоров на соответствие Конституции РФ необходимо дополнить существующую процедуру обращения в Конституционный Суд РФ, в которой пристальное внимание должно быть уделено согласованию сроков для каждой стадии прохождения данной процедуры.

Конституционный Суд РФ призван сыграть важную роль в обеспечении взаимодействия внутригосударственного и международного права, исходя из того, что «решения Конституционного Суда РФ обязательны для всех дел, связанных с применением нормы»[2] в отличие от прецедентных судебных решений судов общей юрисдикции, которые обязательны для решений только по аналогичным делам.

Однако сложность реализации решений Конституционного Суда РФ обусловлена отсутствием развернутого правового регулирования исполнения решений Конституционного Суда РФ, для чего назрела необходимость исследований исполнительской практики решений данного органа государственной власти и решения проблемы взаимоотношений Конституционного Суда РФ с федеральным законодателем, которая заключается с одной стороны в осуществлении компетенции Конституционного Суда РФ констатировать неконституционность нормы, а с другой стороны - отсутствие полномочия у Конституционного Суда вменить законодателю обязанность принять закон. Данная проблема, по-видимому, и является ответом на вопрос, почему до сих пор не наработана практика обращения с запросом в Конституционный Суд РФ относительно проверки международного договора не вступившего в силу на соответствие Конституции Российской Федерации.

 

 

[1] Тиунов Решения конституционного Суда РФ и международное право

[2] Судебный конституционный контроль в России: уроки, проблемы и перспективы: Обзор научно-практической конференции// Государство и право. -1997.- №5. С.8.