Лекция 13 ПАРЛАМЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Представительное правление — инструмент, на котором могут играть лишь превосходные музыканты, на­столько он труден и капризен. Клеменс Меттерних

1. Понятие парламента. Парламент (нем. Parlament, англ, parliament, фр. parlement; от фр. parler - говорить) - это вы­борный коллегиальный представительный орган государственной власти. Парламенту свойственны следующие характерные черты.

Всякий парламент наделен государственно-властными полно­мочиями, которые закрепляются за ним как прямо, так и опосредо­ванно. Каждый парламент представляет собой собрание государст­венных деятелей (государственных мужей), которые принимают только коллегиальные решения и несут за них коллективную ответст­венность. Парламент — выборный представительный орган. Это озна­чает, что входящие в него члены (все или хотя бы часть) облечены мандатом доверия избирателей: народа в целом или территориальных, сословных общностей.

Парламент выполняет функции легализации режима, пред­ставительства, рекрутирования и социализации элиты, воздей­ствия на исполнительную власть и контроля за ней. Важное, но не единственное направление деятельности парламента - законо­творчество. У парламента могут быть выделены также информаци­онная, коммуникативная и интеграционная функции.

Структура парламента сложна. Основным ее элементом яв­ляется сама коллегия депутатов, которая должна быть реально ра­ботающей корпорацией. Парламенты могут быть монокамеральны­ми, т.е. состоящими из одной палаты (национальная ассамблея, ди­ван, меджлис, фолькетинг и др.), и бикамеральными, т.е. состоящими из двух палат (конгресс, народное собрание, стортинг, альтинг и т.д.). В структуру парламента входят его руководящие органы (спи­керы палат или парламентов), а также его постоянно действующие органы: комитеты, комиссии.

Существенную роль в деятельности парламента выполняет вспомогательный государственный аппарат, т.е. организация го-

263

сударственных служащих, которые оказывают научную, организаци­онную, техническую помощь в работе парламента в целом, палатам, комитетам (комиссиям) и парламентариям. Эти люди сами никаких решений от имени парламента или его подразделений не принимают, но они обеспечивают разработку проектов многих таких решений, их подготовку и исполнение.

Обычно вспомогательный государственный аппарат парла­мента включает две категории работников: 1) вспомогательные службы коллегиальных органов (парламента в целом, палат, ко­митетов (комиссий), подкомитетов); 2) штат персональных по­мощников (референтов) и секретарей парламентариев.

Современные парламенты имеют штат консультантов. Как правило, это ведущие ученые и другие крупные специалисты, обеспе­чивающие интеллектуальное и научное обеспечение законодательной деятельности.

Парламенты могут быть классифицированы. В частности, в сложных (федеративных) государствах, имеющих республиканскую форму правления, существуют федеральный и региональные парла­менты (по числу субъектов федерации: 16 в ФРГ, 50 в США, 89 в Рос­сийской Федерации и т.д.).

По мнению Б.Н. Топорнина, «там, где парламент действитель­но олицетворяет законодательную власть, принимает бюджет, выпол­няет контрольные и иные функции, предусмотренные конституцией, эта отрасль права отличается юридическим и политическим здоровь­ем: она полноправна, с нормальным пульсом и режимом функциони­рования, все ее компоненты находятся в рабочем состоянии и дейст­вуют взаимосвязано и согласованно, составляя единый и слаженный комплекс. Если парламент играет иллюзорную роль, несамостояте­лен, занимает подчиненное положение в иерархии государственных органов, а то и прямо управляется партийным или административным аппаратом, ни о каком полноценном парламентском праве говорить не приходится, даже тогда, когда имеется набор регламентов и других правил парламентских учреждений»1.

2. История российского парламентаризма. Первый опыт российского парламентаризма имел место в начале XX столе­тия. Краткая хроника его становления и развития связана со сле­дующими основными событиями жизни страны.

264

17 октября 1905 г. царь Николай II издал Манифест об у совер­шенствовании государственного порядка, которым провозглаша­лось создание Государственной Думы.

23 апреля 1906 г. были приняты Основные законы Российской империи, в которых закреплялась принадлежность императору вер­ховной самодержавной власти (статья 4). Царю принадлежала власть во всем ее объеме. В статье 7 говорилось, что царь «осуще­ствляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственной Думой». В статье 86 указывалось, что «никакой новый закон не может последовать без одобрения Госу­дарственного Совета и Государственной Думы и воспринять силу без утверждения Государя Императора».

Выборы в I Государственную Думу проходили в феврале-марте

1906 г. на основе избирательного закона от 11 декабря 1905 г Право участвовать в выборах имели лица, обладающие имуще­ственным цензом, рабочие и служащие от тех фабрик и заводов, где было не менее 50 рабочих. Устанавливался ценз оседлости, для крестьян - 1 год, для рабочих - 6 месяцев. Избирательным правом не обладали лица, не достигшие 25 лет, женщины, учащиеся, лица, со­стоявшие на действительной военной службе.

I Государственная Дума работала с 27 апреля по 8 июля 1906 г., затем она была распущена, и были назначены выборы во 11 Госу­дарственную Думу. В составе I Думы было 524 депутата, из них: 179 от партии кадетов, 63 - автономистов (представителей групп Царства Польского, Украины, Прибалтики и т.д.), 16 - октябри­стов, 97 - трудовиков, 18 - социал-демократов, 105 - беспартий­ных.

II  Государственная Дума работала с 20 февраля по 3 июня

1907 г. В состав II Государственной Думы входили 518 депутатов: 54 монархиста и октябриста, 99 кадетов и представителей пар­тий, близких к ним, 76 националистов, 50 беспартийных, 17 депу­татов составляли казачью группу, 16 народных социалистов, 37 эсеров, 104 трудовика, 65 социал-демократов.

Выборы в III и IV Государственные Думы проходили на основе избирательного закона от 3 июня 1907 г. Ill Государственная Дума проработала полный пятилетний избирательный срок - с 1 ноября 1907г. по 9 июня 1912 г.

К ведению Государственной Думы относились следующие во­просы: принятие новых законов, изменение, дополнение и отмена действующих законов, утверждение штатов, рассмотрение госу­дарственного бюджета и финансовых смет министерств и главных

265

управлений, утверждение уставов акционерных обществ, компаний, другие вопросы, вносимые на рассмотрение Думы царем.

Законопроекты, принятые Думой, вступали в силу после одоб­рения их Государственным Советом и царем. Дума не имела права принимать новые законы и отменять старые.

В III Государственной Думе работали 442 депутата от 11 партий и групп: правых - 147, октябристов — 154, польско-литовско-белорусской группы - 7, польского коло —11, прогрессив­ной группы - 28, мусульманской группы - 8, кадетов - 54, трудовой группы — 14, социал-демократов — 19. Было проведено пять сессий Думы. Государственная Дума состояла из общего собрания и канцелярии.

Общее собрание образовывало постоянные и временные комис­сии. Ежегодно избирался председатель Государственной Думы и два его товарища. На пять лет избирался секретарь и его товари­щи, которые ведали делами Думской канцелярии.

IV Государственная Дума проработаю с 15 ноября 1912 г. по 26 февраля 1917 г. В ее составе было 438 депутатов: от правых партий — 64 депутата, от националистов и умеренно-правых - 88, от партий центра - 32, октябристов - 99, польского коло - 9, поль­ско-литовско-белорусской группы - 6, мусульманской группы - 6, прогрессистов — 47, кадетов - 58, трудовиков - 10, социал-демократов — 14, беспартийных — 5.

Роль верхней палаты играл Государственный Совет, который одобрял законы. Совет состоял из двух частей: одна половина чле­нов назначалась царем, другая выбиралась сроком на 9 лет. Каждые три года треть выборных членов переизбиралась. Выборные члены Государственного Совета избирались от пяти курий: православное духовенство; губернские, земские собрания; дворянские общества; Академия наук и университеты; комитеты и советы торговли и промышленности, биржевые комитеты, купеческие управы.

В случае разногласия между Государственной Думой и Госу­дарственным Советом дело передавалось в согласительную комис­сию. Законопроект считался отклоненным, если не было достигну­то соглашение, а также, если принятый Думой и Советом закон не утверждался царем.

Ежегодно из членов Государственного Совета царь назначал председателя и вице-председателя Совета. Во главе канцелярии Го­сударственного Совета стоял Государственный секретарь.

Крах империи Романовых привел к образованию в России "Пер­вой республики ". Однако она просуществовала менее двух месяцев: с

266

/ сентября 1917г. по 25 октября (7 ноября) 1917 г. Принципы пар­ламентаризма, которые предполагалось утвердить, используя ин­ститут Учредительного собрания, не состоялись.

"Вторая республика", образованная в результате бурных со­бытий ноября 1917 г., которые одними оцениваются как революция, другими — как переворот, получила название республики Сове­тов. В.И. Ленин, стоявший на позициях крайнего партийного и клас­сового эгоцентризма, придерживался, как известно, формулы «Не парламентарная республика, а республика Советов»2. Отсюда его отрицательное отношение к парламенту, который, по его мнению, продажен, прогнил, там только тем и занимаются, что болтают с целью «надуть простонародье»3. Однако порой даже В.И. Ленин оценивал парламентаризм достаточно высоко. В Заключительном слове на Пленуме ВЦСПС в апреле 1919 г. он сказал буквально сле­дующее: «Я всегда говорил: прекрасен парламентаризм, но только времена теперь не парламентарные»4.

Тем не менее, на ранних стадиях становления и развития «Второй республики» отношение к идеям парламентаризма в целом было негативным. Позднее, в 60-70-е гг. оно несколько изменилось.

26 марта 1989 г. состоялись первые альтернативные выборы в Советы, в мае того же года начал работу Съезд народных депута­тов СССР. Это был еще один шаг к парламентаризму, но уже не от монархии, как было в начале века, а от Советов.

Последние четыре года существования "второй республики" (1989 - 1993 гг.) были связаны с более решительной деятельностью, направленной на утверждение парламентаризма в рамках совет­ской системы организации государственной вла­сти. Р.И. Хасбулатов, пытаясь реализовать эту идею, писал, что понятие "Совет" - не идеологическое понятие, оно нейтрально и выражает лишь традицию народа. Следовательно, глупость - объ­явить войну советам. Вместе с тем, он восторженно отзывался о парламенте и парламентаризме, находя, что проблема парламента исключительно важна для будущего страны'. Однако несмотря на все усилия, ни Съезду народных депутатов СССР, ни съездам народ­ных депутатов союзных республик, сочетающим в себе и законода­тельные, и распорядительные, и контрольные функции, не удалось стать полноценным парламентом. Радикал-демократы взяли курс на то, чтобы утвердить начала парламентаризма путем полного разрушения системы Советов, что удалось осуществить в течение достаточно непродолжительного времени.

267

Российский парламентаризм фактически начал складываться после принятия Декларации о государственном суверенитете РСФСР 12 июня 1990 г. Он был развит в Конституции РФ 12 де­кабря 1993 г. и в ходе работы 1-й и 11-й Государственной Думы Фе­дерального Собрания РФ. В России сложилась «Третья республика», которая стоит уже на принципах парламентаризма, хотя и не яв­ляется парламентарной республикой.

З.Федеральное Собрание - парламент Российской Феде­рации. Согласно Конституции РФ (статья 94), Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Конституционно-правовой статус Федерального Собрания определяют совокупности юридических норм (институтов), содержащихся в Конституции РФ, других законодательных актах, характеризующих его место и роль в системе органов государственной власти.

В основе порядка образования и деятельности Федерального Собрания лежали следующие принципы: разделение властей, феде­рализм, многопартийность.

Конституция РФ (статьи 10, 11) устанавливает, что государст­венная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судеб­ную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. При этом прямо указаны органы, осуществляющие государственную власть в Российской Федерации. Это - Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды Российской Фе­дерации. Таким образом, Федеральному Собранию РФ не принадле­жит вся полнота государственной власти. Оно олицетворяет лишь од­ну из ветвей власти - законодательную, т.е. в основе образования и деятельности Федерального Собрания лежит принцип разделения

властей.

Принцип федерализма проявляется в том, что Федеральное Собрание формируется с учетом особенностей федеративного уст­ройства России. Его двухпалатная структура позволяет достаточно полно и своевременно реагировать на особенности развития Федера­ции и ее частей, обеспечивать интересы полиэтничной России.

Многопартийность - один из статусов современного обще­ства, без которого невозможны свобода и демократия. Участие поли-

268

тических партий в формировании и деятельности Федерального Соб­рания разнообразно. Это — соперничество в предвыборной борьбе за депутатские мандаты, создание партийных фракций, участие в прени­ях, отстаивание своих позиций и взглядов, голосование в соответст­вии с установлениями своих партийных органов и др. Таким образом, многопартийность — это принцип, которым также руководствуется Федеральное Собрание.

Федеральное Собрание является постоянно действующим ор­ганом и состоит из двух палат: Совета Федерации и Государствен­ной Думы.

Совет Федерации. В соответствии с Федеральным законом от 5 августа 2000 года «О порядке формирования Совета Федерации Фе­дерального Собрания Российской Федерации»6 в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Феде­рации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гра­жданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в со­ответствии с Конституцией Российской Федерации правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.

Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Россий­ской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательно­го (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов это­го органа. Член Совета Федерации - представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной вла­сти субъекта Российской Федерации избирается поочередно от каж­дой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

Представитель в Совете Федерации от исполнительного орга­на государственной власти субъекта Российской Федерации назнача­ется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок его полкомо-

269

чий. Таким образом, в составе Совета Федерации может быть 178 членов.

Совет Федерации избирает из своего состава Председателя и его заместителей, которые ведут заседания палаты и ведают его внут­ренним распорядком. Председателями Совета Федерации были В.Ф. Шумейко (1993-1995 годы), Е.С. Строев (1995-2001 го­ды). Сегодня эту должность занимает С.М. Миронов.

В соответствии со статьей 102 Конституции к ведению Совета Федерации относятся:

•  утверждение изменения границ между субъектами Россий­ской Федерации;

•  утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;

•  утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;

•  решение вопроса о возможности использования Вооружен­ных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

• назначение выборов Президента Российской Федерации;

•  отрешение Президента Российской Федерации от должно­сти;

•   назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

•  назначение на должность и освобождение от должности Ге­нерального прокурора Российской Федерации;

•  назначение на должность и освобождение от должности за­местителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее ауди­торов.

По вопросам своего ведения Совет Федерации принимает по­становления.

Государственная Дума. Состоит из 450 депутатов и избира­ется сроком на четыре года.

Из своего состава Государственная Дума избирает Председа­теля и заместителей Председателя, которые ведут заседания Думы и ведают ее внутренним распорядком. Председателем 1-й Государст­венной Думы в 1993-1995 гг. был И.П.Рыбкин Председателем 11-й

270

и   111-й   Государственной  Думы  (1995-2003гг.)  был  I'.H.  Селезнев. Председателем IV-ой Государственной Думы избран Б.В. Грызлов.

В соответствии со статьей 103 Конституции РФ к ведению Го­сударственной Думы относятся:

• дача согласия Президенту Российской Федерации на назна­чение Председателя Правительства Российской Федерации;

•  решение вопроса о доверии Правительству Российской Фе­дерации;

•   назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

•   назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

•   назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;

• объявление амнистии;

•  выдвижение обвинения против Президента Российской Фе­дерации для отрешения его от должности.

По вопросам своего ведения Государственная Дума принимает постановления.

Конституция Российской Федерации предусматривает воз­можность роспуска Государственной Думы (статья 109).

Однако право роспуска Государственной Думы предоставля­ется только Президенту РФ. Исполняющий обязанности Президента таким правом не обладает. При этом роспуск Государственной Думы может быть осуществлен лишь по основаниям, предусмотренным в Конституции РФ:

1. Если Государственная Дума трижды отклоняет представ­ленные Президентом кандидатуры Председателя Правительства Рос­сийской Федерации, то Президент сам назначает Председателя Пра­вительства, распускает Государственную Думу и назначает новые вы­боры (часть 4 статьи 111).

2. Государственная Дума может выразить недоверие Прави­тельству. После этого Президент вправе объявить об отставке Прави­тельства  либо   не  согласиться  с  решением  Государственной  Ду­мы. Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно вы­разит недоверие Правительству, Президент принимает одно из сле-

271

дующих решений: а) объявляет об отставке Правительства, б) распус­кает Государственную Думу (часть 3 статьи 117)

3. Вопрос о доверии Правительству может поставить перед Государственной Думой Председатель Правительства Если Государ­ственная Дума в доверии отказывает, то Президент в течение семи дней принимает одно из спедующих решений: а) об отставке Прави­тельства; б) о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов (часть 4 статьи 117).

Конституция РФ предусматривает также основания, препятст­вующие роспуску Государственной Думы.

При этом следует иметь в виду, что по указанным выше вто­рому и третьему основаниям Государственная Дума не может быть распущена в течение года после ее избрания (часть 3 статьи 109)

Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответ­ствующего решения Советом Федерации; в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного по­ложения; в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации (часть 5 статьи 109). Не имеет права распускать Государственную Думу исполняющий обязанности Президента Российской Федерации (часть 3 статьи 92).

Порядок деятельности Совета Федерации и Государственной Думы определяется их Регламентами. Деятельность этих палат обеспечивается их аппаратами. В каждой палате образуются комите­ты и комиссии. Наименования комитетов палат и их число не совпа­дает В Госдуме действуют депутатские объединения и фракции.

Указом Президента Российской Федерации от J сентября 2000 г № 1602 образован Государственный Совет Российской Федерации (далее - Госсовет)7 Задачи, которые должен решать этот новый орган, достаточно сложные, но полномочия его не выходят за пре­делы совещательной функции Согласно Положению о нем, Госсо­вет является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласо­ванного функционирования и взаимодействия органов государствен­ной власти В этом Госсовет похож на Государственный Совет, образованный в царствование Александра I в 1810 г по проекту, вы­работанному М М Сперанским, и просуществовавший до 1917 г Он тоже выполнял в основном совещательную функцию, подавал импе­ратору мнения по вопросам законодательства Вместе с тем, он

272

(Госсовет) сильно отличается от учрежденного в соответствии с Законом СССР «Об органах государственной власти и управления Союза ССР в переходный период» от 5 сентября 1991 г Государственного Совета СССР, который, по существу, был при­зван быть высшим коллегиальным координационно-политическим органом власти, верховным органом государственного руководства СССР

Госсовет формируется в составе председателя Государствен­ного совета и членов Государственного совета Все они участвуют в работе Госсовета на общественных началах

Председателем Госсовета является Президент Российской Федерации, а членами - по должности, высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации По решению Президента Российской Федерации в состав Госсовета могут быть включены лица, замещавшие должности высших должностных лиц (руково­дителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации два и более срока подряд

Для решения оперативных вопросов формируется президиум Госсовета в составе семи членов Госсовета Персональный состав президиума определяется Президентом Российской Федерации и подлежит ротации один раз в полгода

Обязанности секретаря Госсовета по решению Президента Российской Федерации возлагаются на общественных началах на одного из заместителей Руководителя Администрации Президента Российской Федерации Секретарь Госсовета не входит в его со­став

Согласно распоряжениям Президента Российской Федерации (№№ 386-рп и 393-рп) в первом составе президиума Госсовета со­стояли следующие известные государственные деятели В И Ишаев - глава администрации Хабаровского края, В М Кресс - глава ад­министрации (губернатор) Томской области, Ю М Лужков - мэр Москвы, ММ Магомедов — Председатель Государственного Сове­та Республики Дагестан, Л Ю Рокецкий - губернатор Тюменской области, М Ш Шаймиев - Президент Республики Татарстан, В А Яковлев — губернатор Санкт-Петербурга Исполнение же обязанностей секретаря Госсовета возложе­но на заместителя Руководителя Администрации Президента Рос­сийской Федерации Александра Сергеевича Абрамова

Таким образом, пока высказывания о том, что с образованием Госсовета Совет Федерации будет ликвидирован или, если не ликви-

273

дирован, властные полномочия его будут существенно сокращены в пользу нового учреждения, не оправдались. Несмотря на известное сопротивление, курс, направленный на укрепление вертикали госу­дарственной власти, реализуется достаточно твердо и последователь­но.

Счетная палата. Единственным совместным органом, обра­зуемым обеими палатами Федерального Собрания РФ, является Счет­ная палата. Она состоит из Председателя Счетной палаты, его замес­тителей, аудиторов и аппарата. Согласно Конституции РФ (пункт «и» части первой статьи 102, пункт «г» части первой статьи 103), Предсе­датель Счетной палаты и половина аудиторов назначаются на долж­ность и освобождаются от должности Государственной Думой, а За­меститель Председателя Счетной палаты и другая половина аудито­ров - Советом Федерации. Ныне председателем Счетной палаты Рос­сийской Федерации является С.В. Степашин.

Статус Счетной палаты определен ФЗ, принятым Госдумой 18 ноября 1994 года. Согласно этому закону (статье 1), Счетная палата -постоянно действующий орган государственного финансового кон­троля, образуемый Федеральным Собранием и подотчетный ему. В своей деятельности Счетная палата руководствуется Конституцией Российской Федерации, названным Федеральным законом, другими законами Российской Федерации. В рамках задач, определенных дей­ствующим законодательством, Счетная палата обладает организаци­онной и функциональной независимостью.

Задачами Счетной палаты являются:

•  организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структу­ре и целевому назначению;

•  определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственно­сти;

•  оценка обоснованности доходных и расходных статей про­ектов федерального бюджета и бюджетов федеральных и внебюджет­ных фондов;

274

•  финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государст­венной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных вне­бюджетных фондов;

• анализ выявленных отклонений от установленных показате­лей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

•   контроль за законностью  и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджет­ных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномо­ченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Россий­ской Федерации;

•  регулярное представление Совету Федерации и Государст­венной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Счетная палата осуществляет контроль за исполнением феде­рального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности.

5. Парламентское право. Углубление в тему парламентариз­ма, парламента как одного из институтов публичной власти выводит на тему парламентского права.

Теоретические основы парламентского права заложил в 60-х годах XIX века кадровый американский офицер, профессиональный инженер и общественный деятель Генри М. Роберт. Его обширный труд (результат полувековой работы) - «Правила парламентской про­цедуры» — по праву называют «сводом парламентских законов», «мо­делью парламентской процедуры». Особенностью «Правил» Г.М. Роберта является то, что они приспособлены для любой «ас­самблеи», где принимаются решения, будь то палата парламента, клуб избирателей или религиозная община (мир, умма и т.д.).

Нормативный массив, который может быть обозначен как парламентское право, достаточно велик. Однако само понятие «пар­ламентское право» лишь недавно включено в активный научный обо­рот правоведов. Наметилась тенденция рассматривать парламентское

275

право в качестве известной совокупности правил материально-правового и процедурно-процессуального свойства, в которой роль процедурно-процессуальных правил значительна.

Каково место парламентского права в системе отечественного права?

Борис Николаевич Топорнин находит, что парламентское пра­во - отрасль права, которая может быть полноценной или неполно­ценной . С точки зрения Игоря Михайловича Степанова, парламент­ское право - подотрасль конституционного права наподобие избира­тельного или муниципального права9. Оценка парламентского права в качестве самостоятельной отрасли кажется чересчур завышенной. Все же больше оснований видеть в нем подотрасль конституционного права, как пишет И.М. Степанов, «его динамическое «Я». Вместе с тем, имеются основания рассматривать парламентское право в каче­стве своеобразного сложного института конституционного пра­ва . Словом, вопрос о месте и характере парламентского права в сис­теме отечественного права дискуссионен.

Можно, однако, заметить, что по предметному признаку за парламентским правом «закреплены» организационно-технические отношения. По признаку метода ему больше присущи диспозитив-ные методы, основанные на началах координации и согласования, по механизму же - элементы, несущие процедурно-процессуальную, организационно-обеспечительную нагрузку. Парламентское право выросло из конституционного права, у них одна «корневая система» -основы конституционного строя, один основной юридический источ­ник - конституция, но присущие парламентскому праву особенности позволяют рассматривать его в качестве специфического структурно-функционального подразделения конституционного права.

По своему составу парламентское право неоднород­но. Правила, образующие содержание парламентского права, могут быть сгруппированы по видам: а) по характеру его институтов - на материальные и процедурно-процессуальные; 2) по юридической си­ле - на конституционные, подконституционные и т.д.; 3) по признаку разделения властей по вертикали (по виду парламента) - на феде­ральные и региональные.

И.М. Степанов считает, что «есть основания различать три

блока источников парламентского права: собственно юридиче-

ский, рекомендательно-процедурный и доктринальный»

276

Здесь

особенно интересны рассуждения названного автора, относящиеся к доктринальному блоку источников парламентского права, кото­рый включает в свой состав (прямо или косвенно) толкование смыс­ла норм права, различных понятий и категорий признанными авто­рами законоведения (помологии). Западная правовая традиция ана­лизу их уделяет серьезное внимание. Увы, применительно к россий­ской правовой действительности об этом блоке источников парла­ментского права можно вести речь лишь в гипотетическом пла­не. Любопытен также взгляд И.М. Степанова на природу посланий Президента Российской Федерации Заслуживают внимания и ана­лиза и его предложения о необходимости разработки и принятия «кодекса депутатской этики», закона о лоббизме, закона о парла­ментских слушаниях и др.

Вместе с тем, несколько странным выглядит позиция ИМ. Степанова в том смысле, что он ограничивает собственно юридический блок источников парламентского права лишь общефе­деральными правовыми актами, хотя известно, что на уровне субъ­ектов Российской Федерации имеются региональные парламенты, действующие автономно от федерального парламента; структура, организационные основы построения, направления и формы дея­тельности их регулируются не федеральными, а региональными правовыми актами, которые тоже включаются в систему источ­ников парламентского права.

Для характеристики юридических источников парламентского права решающее значение имеет иерархия этих источников. Вместе с тем важно и то, что в Российской Федерации существует один обще­федеральный парламент - Федеральное Собрание - и 89 парламентов субъектов Российской Федерации. При этом отношения между обще­федеральным парламентом и парламентом любого субъекта Россий­ской Федерации не строятся на началах субординации. Для их отно­шений больше присущи начала координации, согласования, сотруд­ничества.

Если взять федеральный срез парламентского права, то в каче­стве юридических источников парламентского права предстают сле­дующие правовые акты:

• Конституция РФ;

•  законы РФ: федеральные конституционные законы и феде­ральные законы;

277

• нормативные указы Президента РФ;

в регламенты Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ;

К источникам парламентского права, действующим на терри­тории субъекта Российской Федерации, относятся:

•  конституции республик, уставы и иные конституционные правовые акты других субъектов РФ:

• законы субъектов РФ;

• иные правовые акты, действующие на территории субъектов РФ;

В массиве парламентского права определенное место занима­ют судебные решения: в России преимущественно решения Консти­туционного Суда РФ, а в субъектах Российской Федерации — решения конституционных и уставных судов.

Специфической особенностью деятельности как федерально­го, так и региональных парламентов является то, что в ряде случаев они руководствуются неписаными правилами в форме парламентских традиций и обычаев, которые тоже являются источниками парламент­ского права.

Все это, однако, предварительные выводы. Для более основа­тельных выводов нужен глубокий анализ проблем парламентского права. Начала такому анализу уже положены в работах ряда извест­ных ученых: С.А. Авакьяна, В.Д. Горобца, И.В. Гранкина, Ю.А. Дмитриева, А.П. Любимова, Б.Н. Топорнина, И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой, Е.Ю. Черкашина и др.12. Нельзя допустить, чтобы эти еще слабые ростки нового направления конституционно-правовой мысли безвременно увяли. Развитие его (особенно в ключе сравни­тельного конституциоведения) и полученные на его основе положи­тельные результаты, несомненно, скажутся на становлении в России и в ее регионах традиций и институтов парламентаризма, федерализма, демократии, свободы.

Примечания

1  См.: Очерки парламентского права (зарубежный опыт) / Под ред. и с предисл. акад. Б.Н. Топорнина. - М., 1993. - С.1.

2 Ленин В.И. ПСС. Т. 31. - С.115.

3 Ленин В.И. ПСС. Т. 33. - С.45-48.

4 Ленин В.И. ПСС. Т.38. - С.294.

278

См.: Хасбулатов Р.И. Власть. Размышления спикера. - М., 1992; Россия: пора тревожных ожиданий. - М, 1999; Выбор судьбы: статьи, высту­пления и интервью. Январь-июнь 1993 г. - М.: Республика, 1993.

6 Российская газета. - 2000. - 8 авг. Статьей 13 названного Закона ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Рос­сийской Федерации» от 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ (СЗ РФ. - 1995. - № 50. -Ст. 4869) признан утратившим силу.

7 Российская газета. - 2000. - 5 сент.

8 См.: Очерки парламентского права... - С.1.

9  Конституционный строй России. Выпуск И. Вопросы парламент­ского права,- М.,  1995.- С.7-8. Такого же мнения, что и И.М.Степанов, придерживается М.А. Митюков. См.: Митюков М.А. Решения Конституци­онного Суда Российской Федерации как источник парламентского права // Эффективность   закона   (методология    и    конкретные    исследования)   / Отв. ред. В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров. - М., 1997. - С.135.

10  См.: Конституционный строй России. Выпуск II. Вопросы парла­ментского права. - М.: ИГП РАН, 1995. - С.7; Степанов И.М. Уроки и пара­доксы   российского   конституционализма. Очерк-эссе. -   М.:   Манускрипт, 1996.-С. 65

" См.: Парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. И.М.Степанова, Т.Я.Хабриевой. - М.: Юристь, 1999. - С.14.

12 См.: Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. -М.: Российский Юридический Издательсикй Дом, 1999; Горобец В.Д. Парламент Российской Федерации. - М.: Акад. управления МВД РФ, 1998; Гранкин И.В. Парламент России. - М.: Изд-во АО «Консалтбанкир», 1999; Дмитриев Ю.А., Черкашин Е.Ю. Законодательные органы России от Новгородского веча до Федерального Собрания (сложный путь от патриар­хальной традиции к цивилизации). - М.: Манускрипт, 1994; Любимов А.П. Парламентское право. Основные источники: Учебное пособие. 2-е изд., доп. и перераб. - СПб, 1999; Очерки парламентского права (зарубежный опыт) / Под ред. и с предисловием акад. Б.Н. Топорнина. - М., 1993; Парла­ментское право России: Учебное пособие / Под ред. И.В. Степанова и Т.Я. Хабриевой. - М.: Юристь, 1999.

279