§ 5. Законодательная власть

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 

Законодательная власть в системе разделения властей. Консти­туция США исходит из принципа разделения властей в его «жестком» варианте. Статья I конституции посвящена законодательной власти (конгресс США), ст. II — исполнительной (президент), ст. Ill — судеб­ной (преимущественно Верховному суду США). Стремление обеспечить их равновесие осуществляется путем четкого разделения полномочий

333

 между органами государства, установления системы сдержек и проти­вовесов властей, их взаимозависимости. Деятельность президента и Вер­ховного суда осуществляется на основе законов, принятых конгрессом, но, с другой стороны, президент имеет право отлагательного вето в отно­шении законов, а Верховный суд может признать законы и акты прези­дента неконституционными и тем самым парализовать их действие. Пре­зидентская власть распространяется на Верховный суд: президент назна­чает его членов, но при участии законодательной власти, поскольку эти назначения подлежат утверждению сената (2/3 голосов). С помощью такой системы государственный механизм США работает слаженно и эффективно на протяжении более двух веков, ему неизвестны кризисы, симптомы превышения власти какой-либо ее ветвью. Однако напомним:

эта эффективность во многом зависит от двухпартийной системы, к кото­рой приспособлены выборы и все функционирование государственного механизма.

Структура и порядок формирования конгресса США. Конгресс США состоит из двух палат: палаты представителей и сената. Палата представителей избирается на два года в составе 435 депутатов по одно­мандатным округам (обычно баллотируются два кандидата: от Демокра­тической и Республиканской партий). Избранными могут быть только граждане США, достигшие 25 лет, состоящие в гражданстве США не менее семи лет и проживающие в том штате, где они баллотируются по избирательному округу. Сенаторы избираются сроком на шесть лет, по два от каждого штата (обычно баллотируется список из двух лиц от Демократической и такой же список от Республиканской партии), но действует принцип ротации: треть сенаторов обновляется каждые два года (в самом первом составе сената треть сенаторов избиралась на два года, еще треть — на четыре года, так, чтобы затем каждый сенатор оставался в этой должности шесть лет). Для избрания сенатором необхо­димы 30-летний возраст, состояние в гражданстве США не менее девяти лет, проживание в штате, от которого он избирается.

Депутаты и сенаторы являются профессиональными парламентария­ми, имеют свободный мандат, не могут быть досрочно отозваны избира­телями. Их депутатский иммунитет ограничен: депутаты и сенаторы пользуются неприкосновенностью только во время сессии, на пути на сессию и обратно, но за измену, тяжкие уголовные преступления и нару­шение общественного порядка они могут быть арестованы и в этот пери­од. Депутаты пользуются индемнитетом, не несут ответственности за речи и голосование в парламенте. Они получают парламентское вознаграждение: члены нижней палаты — 120 тыс. долл. в год, сенаторы — 98,4 тыс. Кроме того, им выплачиваются дополнительные суммы в зависимости от численности их избирательных округов (они контактируют с

334

 населением, доводят нужды населения до сведения конгресса). Размер этих сумм колеблется от 140 тыс. до 400 тыс. долл. Им выделяются деньги для содержания личного штата — секретарей, референтов, по­мощников (9—25 человек). Депутаты пользуются оплачиваемыми ко­мандировками, бесплатным медицинским обслуживанием, им оплачива­ются почтовые, телефонные, канцелярские расходы, пользование иными средствами коммуникаций. Конгрессмены получают специальную пен­сию, размер которой зависит от стажа пребывания в конгрессе (она может составлять более 100 тыс. долл. в год).

Каждая палата создает свои руководящие и внутренние органы. Засе­даниями нижней палаты руководит спикер (он всегда является предста­вителем партии большинства), в сенате председательствует вице-прези­дент (в период отсутствия вице-президента может быть избран также временный председатель из фракции большинства). Спикер, как и в дру­гих странах англосаксонского права, пользуется большими полномочия­ми: определяет повестку дня, назначает членов согласительной комис­сии при разногласиях палат, руководит вспомогательным аппаратом па­латы; он вправе применять меры взыскания к депутатам и т.д. Однако голосует спикер только при равенстве голосов, тогда его голос решаю­щий. Председатель сената, напротив, существенных полномочий не имеет. Обсуждения в сенате проходят на основе саморегулирования, в связи с чем нередко применяется прием «флибустьерства» — путем бес­конечных выступлений «заговаривают» законопроект другой партии до окончания сессии, а после ее окончания вся процедура прохождения законопроекта должна начинаться сначала (лишь решением 2/3 сенато­ров выступление можно ограничить одним часом).

Конгресс создает из своих членов различные комитеты: постоянные объединенные комитеты обеих палат (их немного — по экономике, нало­гообложению и др.), которые координируют деятельность конгресса в указанных сферах; постоянные специализированные комитеты каждой из палат (в палате представителей их 22: по иностранным делам, по образованию и труду, юридический и др., в сенате — 16: иностранных дел, финансов, сельского хозяйства и др.), которые работают над законо­проектами, организуют парламентские слушания, контролируют дея­тельность администрации и т.д.; временные специальные комитеты для расследования отдельных вопросов (чаще всего по сообщениям прессы).

Особую роль играет комитет всей палаты. Эта юридическая фикция означает, что палата преобразует себя в комитет для обсуждения по упрощенной процедуре срочных или бесспорных законопроектов. Согла­сительные комитеты (комиссии) создаются для преодоления разногла­сий между палатами. Важное значение имеют постоянные специализи­рованные комитеты (комиссии). Помимо указанных полномочий они

335

 вправе вызывать свидетелей и заслушивать их показания, министры со­ответствующего профиля ежегодно представляют этим комитетам отче­ты о своей деятельности. Председатели комитетов, обычно занимающие этот пост по старшинству пребывания в конгрессе, вправе создавать подкомитеты, которые обладают некоторыми полномочиями комитетов (в настоящее время в конгрессе более 200 подкомитетов). Председатели комитетов, как и всякие председатели коллегиальных органов, собраний при системе англосаксонского права, обладают большими полномочия­ми: определяют повестку дня, назначают дату парламентских слушаний, докладчиков на пленарном заседании палаты по законопроектам, пользу­ются дисциплинарными полномочиями. Только они выступают от имени комитета перед средствами массовой информации.

В обеих палатах конгресса имеются партийные фракции большинст­ва и меньшинства, возглавляемые лидерами, избранными на собраниях фракций. Кроме того, во фракциях создаются руководящие комитеты, в частности делегирующие членов фракции в те или иные специализиро­ванные постоянные комитеты, имеются партийные организаторы («кнуты»), обеспечивающие партийную дисциплину в парламенте (в частности, явку членов фракции на голосование на пленарных заседани­ях). Особенно велика роль лидера фракции большинства (в настоящее время в обеих палатах большинство принадлежит Республиканской пар­тии). Часто от него зависит прохождение того или иного билля (законо­проекта).

При конгрессе действует множество административно-технических и вспомогательных служб. Их общий штат превышает 30 тыс. человек.

Полномочия конгресса. У конгресса есть общие полномочия, кото­рые могут быть реализованы при согласованном решении обеих палат:

только так может быть принят закон, поскольку обе палаты равноправны и институт преодоления вето верхней палаты нижней палатой в США отсутствует. С другой стороны, у каждой палаты есть свои, специальные полномочия: например, палата представителей может возбудить импичмент против федеральных должностных лиц, а сенат ратифицирует меж­дународные договоры.

Полномочия конгресса в конституции изложены в значительной мере прагматично, а иногда казуистично. К числу общих полномочий конгрес­са относятся полномочия: финансовые (установление и взимание нало­гов, пошлин, сборов на территории США, решения о займах, об уплате государственного долга, чеканка монеты, т.е. регулирование денежного обращения, определение стоимости денежных знаков США, установле­ние наказаний за подделку ценных бумаг и монеты); в области экономики (обеспечение благосостояния США, регулирование вопросов банкротст­ва, торговли с иностранными государствами и между штатами, установ-

336

 ление единицы мер и весов, регулирование почтовых служб, содействие развитию науки и ремесел и др.); в области обороны (обеспечение оборо­ны США, объявление войны, набор армии и флота и установление правил управления ими); в области охраны общественного порядка (создание милиции для исполнения федеральных законов, отражения вторжений и подавления мятежей; милиция вправе карать морской разбой и тяжкие преступления в открытом море в соответствии с международным пра­вом). В конституции говорится также и о других полномочиях конгресса:

издавать законы о приеме в гражданство (о натурализации), создавать подчиненные Верховному суду федеральные суды, осуществлять исклю­чительные законодательные полномочия для особого района местопре­бывания правительства (в настоящее время это федеральный округ Ко­лумбия, где находится столица государства Вашингтон), а также на тер­риториях, приобретенных у какого-либо штата для федеральных скла­дов, арсеналов, доков и т.д. Ряд полномочий конгресса, записанных в конституции (выдавать каперские свидетельства частным судам для за­хвата неприятельских судов, свидетельства на право аналогичных реп­рессалий, устанавливать правила для захватов на суше и на море), в настоящее время не соответствуют международному праву и не осущест­вляются конгрессом. Некоторые из них официально отменены междуна­родными соглашениями.

Конституция устанавливает для конгресса и ряд запретов: запрещает­ся выдавать деньги из казны без соответствующего закона, присваивать дворянские титулы, принимать законы об опале и с обратной силой, приостанавливать действие правил хабеас корпус в мирное время; не могут вводиться налоги на предметы, вывозимые из штата; не должно оказываться предпочтение портам одного штата перед портами другого штата.

Деятельность конгресса. Конгресс работает в сессионном поряд­ке. Ежегодно созывается одна сессия, и длится она обычно 7—8 месяцев (с перерывами). Во время сессии проводятся пленарные заседания, рабо­тают постоянные и другие комитеты, принимаются законы и резолюции, проводятся парламентские слушания, организуются дебаты по общест­венно значимым вопросам внешней и внутренней политики.

Главной формой деятельности конгресса является законодательст­во. Законодательная инициатива принадлежит только членам обеих палат. Для ускорения прохождения закона текст законопроекта обычно вносят в обе палаты члены этих палат (отсюда двойное название некото­рых законов — по фамилиям лиц, вносивших законопроект, например закон Тафта — Хартли). Президент вправе вносить только законопроект о бюджете. Члены палат, напротив, такого права не имеют. Но на деле политика в области законодательства определяется ежегодными посла-

337

1465

 ниями президента конгрессу, а члены парламента нередко вносят законо­проекты по поручениям исполнительной власти. Особое значение в про­талкивании законопроектов имеет деятельность уже упоминавшихся лоббистов.

Законы в США подразделяются на публичные (общего характера) и частные (индивидуального действия — это обычно акты о выплатах из казны, об иммиграции, натурализации отдельных лиц и др.). Законы принимаются в трех чтениях, по той системе, которая уже была рассмот­рена в Общей части учебника. Обыкновенные законы принимаются про­стым большинством состава обеих палат. Для принятия конституцион­ных законов (в США это только поправки к конституции) требуются особые условия, указанные выше. В случае возникновения разногласий между палатами создается согласительный комитет. Текст законопроек­та, согласованный им, палатами не может быть изменен, но может быть отвергнут. В этом случае либо создается новый согласительный комитет, либо законопроект считается отвергнутым. Понятий органических и чрезвычайных законов в США нет.

Конгресс принимает также резолюции; некоторые из них по своей юридической силе выше обыкновенного закона: в форме объединенных резолюций принимаются конституционные поправки. Совпадающие ре­золюции (одинаковый текст) принимаются обеими палатами, но касают­ся только их взаимоотношений. Простые резолюции принимаются каж­дой палатой по вопросам ее деятельности, иногда также по вопросам международных отношений. Впрочем, по этим вопросам могут прини­маться и совместные резолюции палат, четкого различия между видами резолюций нет.

1